略論澳大利亞早期產(chǎn)業(yè)政策

盛 浩

（北京物資學院經(jīng)濟學院，北京市 101149）

從經(jīng)濟總量和社會發(fā)展水平看，澳大利亞是一個發(fā)達國家，但一般認為，其經(jīng)濟發(fā)展戰(zhàn)略和產(chǎn)業(yè)政策長期具有發(fā)展中國家的特點。伊恩·麥克萊和艾倫·泰勒指出：“在1900年以后直到20世紀70年代這段漫長的時間里，澳大利亞一直奉行不斷增強的干涉主義和內(nèi)向型發(fā)展戰(zhàn)略”。[1]作為這種發(fā)展戰(zhàn)略的體現(xiàn)，在20世紀80年代以前，澳大利亞一直通過有針對性的保護政策促進制造業(yè)發(fā)展，即“通過關(guān)稅或配額，從需求方面保護個別的產(chǎn)業(yè)部門”。[2]綜觀澳大利亞的經(jīng)濟發(fā)展戰(zhàn)略與產(chǎn)業(yè)政策工具，可以認為，澳大利亞的產(chǎn)業(yè)政策與實行進口替代工業(yè)化戰(zhàn)略的某些拉丁美洲國家的產(chǎn)業(yè)政策較為相似。

20世紀60~70年代是發(fā)展中國家產(chǎn)業(yè)政策的全盛時期。實行進口替代工業(yè)化的拉丁美洲國家，通過產(chǎn)業(yè)政策推動了本國的工業(yè)化，但對制造業(yè)的過度保護，也造成這些國家制造業(yè)部門技術(shù)進步緩慢，效率低下。20世紀80年代之后的貿(mào)易開放，最終使其效率低下的制造業(yè)部門走向衰退，導致其經(jīng)濟結(jié)構(gòu)經(jīng)歷了一個“去工業(yè)化”的過程，對本國經(jīng)濟的長期發(fā)展造成不良影響。鑒于保護型的產(chǎn)業(yè)政策可能給經(jīng)濟發(fā)展帶來的消極影響，曾有學者指出，1945年之后高貿(mào)易保護的澳大利亞經(jīng)濟，將重蹈阿根廷的覆轍。[3]20世紀80年代之后，澳大利亞也開始推行經(jīng)濟自由化改革，結(jié)果在經(jīng)濟結(jié)構(gòu)方面也出現(xiàn)了“去工業(yè)化”的情形。從統(tǒng)計數(shù)據(jù)看，其20世紀80~90年代制造業(yè)增加值在國民生產(chǎn)總值中的比重明顯低于60年代。[4]但澳大利亞經(jīng)濟并沒有出現(xiàn)拉美式的衰退，而是開始了長期的經(jīng)濟強勁增長，甚至有學者認為澳大利亞80年代末期開始的經(jīng)濟增長堪稱“奇跡”。[5]這與拉美國家的經(jīng)濟發(fā)展狀況形成鮮明對比。經(jīng)濟發(fā)展狀況的差異是多種因素綜合作用的結(jié)果，其中產(chǎn)業(yè)政策的差異是一個重要方面。

一、政策背景

澳大利亞聯(lián)邦建立之前殖民地的經(jīng)濟地位及豐富的自然資源，決定了對自然資源的開發(fā)（包括羊毛生產(chǎn)和金礦開采）成為其最主要的經(jīng)濟活動。1890~1909年間，出口在澳大利亞GDP中的比重達到20%，其中有97%的出口產(chǎn)品為初級產(chǎn)品。[6]

與資源產(chǎn)業(yè)得天獨厚的發(fā)展條件相比，澳大利亞制造業(yè)的發(fā)展受到多方面因素尤其是市場因素的限制。地理上遠離世界主要制造業(yè)產(chǎn)品消費市場，貿(mào)易成本高昂；人口規(guī)模較小且比較分散。這都不利于企業(yè)獲得規(guī)模經(jīng)濟效益，成為澳大利亞制造業(yè)發(fā)展的重要制約因素。但澳大利亞的市場條件在制約其制造業(yè)發(fā)展的同時，又刺激了制造業(yè)的發(fā)展，因為當?shù)厥袌鰧χ圃鞓I(yè)產(chǎn)品有限的需求，不可能完全通過進口來滿足。因此，隨著居民人數(shù)的增加和收入水平的提高，澳大利亞面向內(nèi)部市場的制造業(yè)也有所發(fā)展，1891年制造業(yè)產(chǎn)值按當年價格計算，在GDP中的比重達到了16.6%。[7]

1890年的經(jīng)濟衰退之后，殖民地內(nèi)部越來越多的人開始意識到，僅僅依賴大宗商品生產(chǎn)和出口的經(jīng)濟，具有難以克服的不穩(wěn)定性，城市制造業(yè)者發(fā)展當?shù)刂圃鞓I(yè)的要求得到越來越多的支持。其結(jié)果是1901年澳大利亞聯(lián)邦成立之后，在經(jīng)濟發(fā)展方面確立的“保護國內(nèi)工業(yè)的模式”，又稱“澳洲聚落”（Australian Settlement）模式。這一模式的基本原則持續(xù)了70年，保護性的產(chǎn)業(yè)政策是這一模式的體現(xiàn)。[8]

二、政策內(nèi)容

澳大利亞發(fā)展制造業(yè)，首先立足于滿足國內(nèi)市場需求，因此其產(chǎn)業(yè)政策的主要內(nèi)容就是通過一系列貿(mào)易政策工具，如提高關(guān)稅水平與執(zhí)行差異化的關(guān)稅稅率，以及直接的進口數(shù)量限制等，保護與促進國內(nèi)進口替代制造業(yè)部門的發(fā)展。

1907年，澳大利亞頒布了第一個保護主義的關(guān)稅法案。1921年的“格林關(guān)稅”（the Greene Tariff）將一般關(guān)稅水平提高了14%~26%。該法案規(guī)定，對汽車整車進口與零部件進口實施差別稅率，直接促進了澳大利亞本地汽車工業(yè)的發(fā)展。同年，澳大利亞關(guān)稅委員會成立，成為澳大利亞產(chǎn)業(yè)政策的制定與執(zhí)行機構(gòu)，“任何一個擁有技術(shù)優(yōu)勢的行業(yè)都可以得到關(guān)稅委員會為其‘量身定做’的保護”。[9]關(guān)稅保護下澳大利亞制造業(yè)的迅速發(fā)展，使20世紀20年代成為澳大利亞工業(yè)化開始的時期。

1921年之后，澳大利亞關(guān)稅水平仍持續(xù)提高，依據(jù)伊恩·麥克萊和艾倫·泰勒對歷史上澳大利亞制造業(yè)平均名義關(guān)稅進行指數(shù)測算的結(jié)果，可以計算出澳大利亞制造業(yè)平均名義關(guān)稅水平從1907年到1940年提高了156%，其中1929~1933年增幅超過了78%，1933年之后有所回落，但1940年仍比1929年提高了67%以上。[10]

第二次世界大戰(zhàn)后，澳大利亞開始通過進口商品許可證制度對進口商品進行直接的數(shù)量控制。60年代初大部分進口商品許可證被取消之后，關(guān)稅再度成為保護國內(nèi)制造業(yè)最主要的工具。

三、政策特點

僅就通過貿(mào)易保護發(fā)展進口替代型工業(yè)的做法來看，澳大利亞20世紀80年代之前的產(chǎn)業(yè)政策與拉丁美洲國家的產(chǎn)業(yè)政策確有相似之處。但不能僅就此認定二者屬于同樣的類型，甚至會導致相同的結(jié)果。澳大利亞與拉美發(fā)展中國家的產(chǎn)業(yè)政策，在理論基礎(chǔ)、政策工具及重點產(chǎn)業(yè)選擇方面都存在著重大差別。

1.不以發(fā)展主義的經(jīng)濟學理論為依據(jù)

拉美發(fā)展中國家的產(chǎn)業(yè)政策深受發(fā)展主義經(jīng)濟學理論的影響，因此，拉美許多發(fā)展中國家的產(chǎn)業(yè)政策都強調(diào)政府“駕馭市場”，促進重點產(chǎn)業(yè)優(yōu)先發(fā)展，從而帶動制造業(yè)的整體發(fā)展，實現(xiàn)工業(yè)化，改變本國在國際分工體系中的地位。戰(zhàn)后重建時期到20世紀60年代中期，澳大利亞國內(nèi)也曾有過關(guān)于“結(jié)構(gòu)政策”的主張，認為政府應(yīng)當通過投資控制等手段直接干預產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，但在根深蒂固的經(jīng)濟自由主義觀念的影響下，“結(jié)構(gòu)政策”并未付諸實施。二戰(zhàn)后澳大利亞政府對制造業(yè)進行選擇性干預的做法，主要是出于促進就業(yè)和維持國際收支平衡的考慮，埃文·瓊斯指出，當時“人們普遍認為，使用選擇性的政策工具不僅是恰當?shù)?，而且是有效的宏觀政策措施不可分割的一個方面”。[11]因此，澳大利亞的產(chǎn)業(yè)政策所體現(xiàn)的經(jīng)濟思想，不是發(fā)展主義的，而是凱恩斯主義的。

2.重點扶持的是消費品生產(chǎn)部門

在拉美發(fā)展中國家，不同歷史時期各國產(chǎn)業(yè)政策確定的重點產(chǎn)業(yè)并不相同，但總的來看，重點產(chǎn)業(yè)的范圍經(jīng)過了從輕工業(yè)到重化工業(yè)過渡的過程，其中重化工業(yè)長期是產(chǎn)業(yè)政策保護與扶持的重點。在澳大利亞，雖然冶金、造船、印刷、制藥等產(chǎn)業(yè)部門都曾得到政府的保護，但以紡織品、服裝、鞋類（TCF）和載客汽車（PMV）為主。據(jù)統(tǒng)計，60年代末期政府對制造業(yè)的平均有效支持率為36%，而對紡織品、服裝與鞋類、載客汽車生產(chǎn)制造行業(yè)的有效支持率分別超過40%、90%和49%。[12]因此紡織品、服裝、鞋類和載客汽車產(chǎn)業(yè)被稱為澳大利亞“神圣的奶?！薄13]盡管發(fā)展中國家重點產(chǎn)業(yè)的選擇標準不是單一的，但勞動生產(chǎn)率上升標準始終是一個重要的標準。澳大利亞的產(chǎn)業(yè)政策所選擇的重點產(chǎn)業(yè)，則包括了紡織品、服裝、鞋類這樣典型的勞動密集型產(chǎn)業(yè)，這顯然更多地考慮了就業(yè)問題。

3.運用的政策工具較為單一，干預范圍有限

在發(fā)展中國家，產(chǎn)業(yè)政策的一個要點是政府干預下的重點產(chǎn)業(yè)的優(yōu)先發(fā)展。促進重點產(chǎn)業(yè)優(yōu)先發(fā)展的政策工具，包括政府直接投資建立國有企業(yè)，以及實施保護性貿(mào)易措施、壓低生產(chǎn)要素價格、提供財政補貼與優(yōu)惠貸款、抑制重點產(chǎn)業(yè)產(chǎn)品市場競爭，以提高利潤水平等等。在澳大利亞，政府的產(chǎn)業(yè)政策工具主要就是通過關(guān)稅與非關(guān)稅壁壘，對國內(nèi)制造業(yè)提供保護，而關(guān)稅委員會則成為澳大利亞早期產(chǎn)業(yè)政策的主要制定和實施機構(gòu)。澳大利亞雖然也曾對國內(nèi)基礎(chǔ)設(shè)施部門如航空、電信等實施國有化，但國有企業(yè)所占比重和涉及領(lǐng)域都極為有限，沒有改變私營企業(yè)在制造業(yè)中的主導地位。發(fā)展中國家通常采用的其他政策工具，如工資抑制及抑制市場競爭、人為促進國內(nèi)個別企業(yè)擴張規(guī)模等，在澳大利亞完全沒有得到采用。

四、政策的評價

1.促進了制造業(yè)的發(fā)展

在產(chǎn)業(yè)政策的支持和保護之下，澳大利亞制造業(yè)加速發(fā)展。這首先表現(xiàn)為制造業(yè)產(chǎn)值的迅速增加，從1954~1955到1973~1974年，澳大利亞制造業(yè)增加值按2000~2001年價格計算，年均增幅為5.3%，高于澳大利亞歷史上的任何時期。1962~1963年，按當時價格計算，澳大利亞制造業(yè)產(chǎn)值在GDP中的比重達到了25.5%。[14]其次，制造業(yè)內(nèi)部結(jié)構(gòu)得到明顯改善。據(jù)統(tǒng)計，1968~1969年機械與裝備在全部制造業(yè)增加值中的比重為24.9%，雖然這一比重在1978~1979年下降到了22.5%，但仍然是最主要的制造業(yè)部門。[15]

2.對長期經(jīng)濟增長起到了積極作用

對于產(chǎn)業(yè)政策促進下澳大利亞制造業(yè)的發(fā)展，澳大利亞政府與學術(shù)界均存在不同看法。由于澳大利亞制造業(yè)的發(fā)展很大程度上得益于產(chǎn)業(yè)政策的支持和保護，具有進口替代的特點，因此從靜態(tài)的角度分析，這很可能意味著資源錯配和效率損失，對收入水平的增長產(chǎn)生不利影響。但本文認為，以產(chǎn)業(yè)政策促進制造業(yè)的發(fā)展有其合理性，并對澳大利亞長期經(jīng)濟增長起到了積極作用。這可以從以下兩個方面分析。

（1）從當時澳大利亞經(jīng)濟發(fā)展的客觀情況看，制造業(yè)的發(fā)展有助于實現(xiàn)充分就業(yè)和改善國際收支。從1901年到20世紀60年代中后期，澳大利亞制造業(yè)對于澳大利亞就業(yè)、GDP增長、出口的貢獻，總體上看都是不斷提高的。[16]而這段時間，包括小麥、焦煤、鐵礦石在內(nèi)的國際大宗商品市場需求與市場價格，遠不能和80年代之后相比。澳大利亞學者麥克萊恩（Lan W.McLean）曾經(jīng)指出：人們可能認為，第二次世界大戰(zhàn)之后的制造業(yè)高保護時代，會在當時壓低澳大利亞的相對收入和勞動生產(chǎn)率……實際上，澳大利亞在50年代和60年代的20年中，受到保護的制造業(yè)部門在雇用人數(shù)和產(chǎn)出水平方面都達到了頂峰，其人均收入水平與美國人均收入水平的差距也越來越小。[17]因此，即使僅考慮靜態(tài)的資源配置效率和收入增長，也應(yīng)當承認，澳大利亞制造業(yè)的發(fā)展有其歷史合理性。

（2）從發(fā)展的角度看，澳大利亞制造業(yè)因其較高的增長質(zhì)量而為其他產(chǎn)業(yè)及總體經(jīng)濟發(fā)展創(chuàng)造了條件。澳大利亞制造業(yè)中反映技術(shù)進步、且對勞動生產(chǎn)率有著很大影響的多要素生產(chǎn)率（MFP）上升速度較快。在20世紀60年代的10年中，澳大利亞制造業(yè)的多要素生產(chǎn)率年增幅不低于1.1%，從1969~1970年到1973~1974年，年增幅為0.9%，這雖然低于20世紀80年代中期到90年代中期（1.7%）的增長水平，但也表明澳大利亞制造業(yè)的產(chǎn)值增長在相當大的程度上是由技術(shù)進步推動的。[18]澳大利亞學者克拉克（Colin Clark）等人曾經(jīng)論證制造業(yè)的地位和作用，認為制造業(yè)是資源部門和服務(wù)部門之間的紐帶，“顯然任何影響制造業(yè)的改變，都能夠直接或間接地對其他經(jīng)濟活動產(chǎn)生影響”，而且“進一步說，制造業(yè)是高度可貿(mào)易的部門的事實，說明制造業(yè)能夠為總體經(jīng)濟的健康發(fā)展提供一種視野或者說是一個窗口”。[19]因此制造業(yè)的技術(shù)進步與各種創(chuàng)新行為，必然為其他產(chǎn)業(yè)及總體經(jīng)濟的長期增長創(chuàng)造條件。

澳大利亞早期產(chǎn)業(yè)政策的特點，決定了其雖然通過貿(mào)易保護機制促進了澳大利亞制造業(yè)的發(fā)展，但它不是發(fā)展主義的，不體現(xiàn)政府“駕馭市場”或“替代市場”的政策價值觀，而是從屬于宏觀經(jīng)濟政策，是政府在市場經(jīng)濟條件下對經(jīng)濟活動的有限干預。它在促進制造業(yè)發(fā)展的同時，不會造成市場機制的全面扭曲及普遍的尋租和結(jié)構(gòu)性腐敗等問題，即產(chǎn)業(yè)政策的干預帶來的效率損失及總的政策成本較小。這就使澳大利亞20世紀80年代之前的制造業(yè)發(fā)展與經(jīng)濟增長具有較快的速度和較高的質(zhì)量，也使澳大利亞20世紀80年代的產(chǎn)業(yè)政策改革能夠較為順利地完成，從產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)與政策兩個方面為長期經(jīng)濟增長創(chuàng)造了條件，從而對澳大利亞長期經(jīng)濟增長產(chǎn)生了積極影響。

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