加入GPA對我國科技創(chuàng)新和產(chǎn)業(yè)發(fā)展的影響和應(yīng)對策略

王瑞軍，商玲玲

(1.科學(xué)技術(shù)部駐部紀(jì)檢組監(jiān)察局，北京100862;2.長沙市科學(xué)技術(shù)局，湖南長沙410013)

政府采購是指國家各級機關(guān)、事業(yè)單位和團(tuán)體組織，使用財政性資金采購依法制定的集中采購目錄以內(nèi)的，或者采購限額標(biāo)準(zhǔn)以上的貨物、工程和服務(wù)的行為［1］。《政府采購協(xié)定》(Agreement on Government Procurement，簡稱 GPA)是迄今WTO關(guān)于政府采購的唯一一份具有法律約束力的協(xié)定，目前涵蓋41個WTO成員(14個參加方)，以開放性、透明度和非歧視性為基本原則，目標(biāo)是促進(jìn)參加方開放政府采購市場，擴大國際貿(mào)易。隨著政府采制度的發(fā)展和采購市場的開放，政府采購的政策調(diào)控功能已從國內(nèi)擴展到國際，并成為最直接、最有力的經(jīng)濟調(diào)控手段，對于引導(dǎo)社會投資、扶持民族產(chǎn)業(yè)發(fā)展具有重要作用。

一、我國政府采購的現(xiàn)狀

(一)我國政府采購工作取得了一定的進(jìn)展

政府采購在西方國家已有200多年的歷史，我國政府采購起步較晚，1995年開始在上海試點，1998年擴大試點范圍，2000年起在全國鋪開。歷經(jīng)十幾年的發(fā)展，我國政府采購的框架基本形成。

1.政府采購機構(gòu)建設(shè)基本完成。1998年，國務(wù)院根據(jù)建立政府采購制度的需要和國際慣例，明確財政部為政府采購的主管部門，履行擬訂和執(zhí)行政府采購政策的職能。隨后，地方各級人民政府也相繼在財政部門設(shè)立或明確了政府采購管理機構(gòu)，負(fù)責(zé)制定政府采購政策，監(jiān)督管理政府采購活動。

2.政府采購制度框架初步確立。財政部繼1999年頒布《政府采購管理暫行辦法》后，又陸續(xù)頒布了有關(guān)招標(biāo)投標(biāo)管理、合同監(jiān)督、品目分類等一系列規(guī)章制度。2003年1月1日我國開始實施《政府采購法》，標(biāo)志著我國政府采購法規(guī)制度框架初步形成。

3.政府采購規(guī)模不斷擴大。根據(jù)財政部公布的全國政府采購信息統(tǒng)計數(shù)據(jù)，2009年，全國實際政府采購7413.2億元，地方政府采購規(guī)模和中央政府采購規(guī)模分別為6792.6億元和620.6億元。政府采購占全國財政支出和GDP的比重分別為9.8%和2.2%。

(二)政府采購實現(xiàn)國家經(jīng)濟和社會發(fā)展的政策目標(biāo)需進(jìn)一步貫徹執(zhí)行

我國《政府采購法》的第一、九、十條款集中體現(xiàn)了政府采購政策的導(dǎo)向:政府采購應(yīng)當(dāng)有助于實現(xiàn)國家的經(jīng)濟和社會發(fā)展政策目標(biāo)。包括保護(hù)環(huán)境，促進(jìn)中小企業(yè)發(fā)展等，采購本國貨物、工程和服務(wù)，扶持自主創(chuàng)新，支持高新技術(shù)發(fā)展，提高核心競爭力等，這些政策導(dǎo)向不違反WTO規(guī)則和《政府采購協(xié)定》。但由于我國政府采購起步較晚，在實施過程中一直側(cè)重于把節(jié)約采購資金和公正廉潔作為評價標(biāo)準(zhǔn)，運用政府采購實現(xiàn)國家經(jīng)濟和社會發(fā)展的政策目標(biāo)沒有很好的貫徹和執(zhí)行，致使我國政府采購市場上充斥了大量的進(jìn)口產(chǎn)品，如2007年我國政府領(lǐng)域、教育行業(yè)采購的外國品牌服務(wù)器比例超過50%，采購量大的金融、電信等關(guān)鍵行業(yè)更是高達(dá)80%以上［2］。

1.促進(jìn)中小企業(yè)發(fā)展的相關(guān)規(guī)定的操作性亟待加強。《政府采購法》第九條對促進(jìn)中小企業(yè)發(fā)展做了規(guī)定，提出“政府采購應(yīng)當(dāng)有助于實現(xiàn)國家的經(jīng)濟和社會發(fā)展政策目標(biāo)，包括保護(hù)環(huán)境，扶持不發(fā)達(dá)地區(qū)和少數(shù)民族地區(qū)，促進(jìn)中小企業(yè)發(fā)展等?！钡苏咭?guī)定過于原則，不具操作性，使得政府采購中小企業(yè)政策實施效果不盡如人意。

2.政府采購對自主品牌的認(rèn)可度有待提高。在一些政府采購領(lǐng)域，如汽車、電子產(chǎn)品等，“歧視國貨”的現(xiàn)象也屢見不鮮，或非洋貨不要，或設(shè)置一些條條框框，如要求供貨商經(jīng)營年限、技術(shù)參數(shù)、國外機構(gòu)的檢驗報告等等，導(dǎo)致自主品牌的“性價比高”反而成了劣勢。

3.對違反政府采購法律規(guī)定的處罰相對缺失?！墩少彿ā返谑畻l規(guī)定，“政府采購應(yīng)當(dāng)采購本國貨物、工程和服務(wù)”，除非“需要采購的貨物、工程或者服務(wù)在中國境內(nèi)無法獲取或者無法以合理的商業(yè)條件獲取的”，或者“為在中國境外使用而進(jìn)行采購”以及“其他法律、行政法規(guī)另有規(guī)定的”可以例外。但我國政府采購法律對采購主體違反購買國貨原則所應(yīng)承擔(dān)的法律責(zé)任沒有做出任何規(guī)定，這也正是實踐中頻繁出現(xiàn)拒絕國貨的重要原因。

二、各國政府采購保護(hù)科技創(chuàng)新和產(chǎn)業(yè)發(fā)展的普遍做法

通過政府采購中的傾斜政策，推動本國科技創(chuàng)新和產(chǎn)業(yè)發(fā)展，是目前各國家和地區(qū)的普遍做法。據(jù)測算，加拿大、日本、歐盟和美國政府采購的90%是由國內(nèi)供應(yīng)商提供的，而其他《政府采購協(xié)定》成員的國內(nèi)采購約占60%。

(一)優(yōu)先購買本國產(chǎn)品

美國的《購買美國產(chǎn)品法》規(guī)定在政府采購項目的國外報價中，如果本國供應(yīng)商的報價比外國供應(yīng)商的報價高出不超過6%的幅度，必須優(yōu)先交由本國供應(yīng)商采購。其所指的“美國產(chǎn)品”是指最終產(chǎn)品中美國零部件含量不少于50%的產(chǎn)品，宗旨就是“扶持和保護(hù)美國工業(yè)、美國工人和美國投資資本”。歐盟專門規(guī)定了對歐共體以外的第三國的采購限制。如果歐共體與第三國沒有互惠協(xié)議，當(dāng)歐共體提供的產(chǎn)品與第三國提供的產(chǎn)品價格差異在3%以內(nèi)的，歐共體提供的產(chǎn)品要給予優(yōu)先［3］。

(二)用例外規(guī)定保護(hù)本國中小企業(yè)

美國、加拿大等國均在附件的總注釋中提出GPA協(xié)定“不適用給予小企業(yè)和少數(shù)族裔企業(yè)的合同”。在GPA成員國中，美國在政府采購中對中小企業(yè)的扶持最為典型。其《中小企業(yè)法》規(guī)定，0.25－10萬美元的政府采購優(yōu)先向中小企業(yè)采購，大企業(yè)獲得超過50萬美元(工程為100萬美元)的政府采購，必須分包給中小企業(yè)及弱勢中小企業(yè)。美國聯(lián)邦政府每年的采購量為2000億美元左右，2008財年，實際用于采購小企業(yè)產(chǎn)品的比例為22%［4］。歐洲國家則普遍采用分拆合同的方式，使40%左右的合同為歐盟內(nèi)部的中小企業(yè)所獲得。澳大利亞政府要求至少有10%的合同授予中小企業(yè)［5］。

(三)對產(chǎn)業(yè)共性技術(shù)和關(guān)鍵技術(shù)實施政府采購

很多國家的政府都根據(jù)國家實際情況，選擇重點發(fā)展的關(guān)鍵技術(shù)和共性技術(shù)項目，特別是其他國家壟斷的核心技術(shù)和轉(zhuǎn)讓費用極高的技術(shù)以及涉及國家安全的技術(shù)進(jìn)行采購。美國國防部和美國能源部為促進(jìn)先進(jìn)技術(shù)和節(jié)能技術(shù)的發(fā)展，將重大項目授予包括公司和高等院校在內(nèi)的研究機構(gòu)。瑞典和芬蘭對移動通訊技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)的采購就為諾基亞和愛立信公司進(jìn)入移動通信行業(yè)提供了決定性的幫助［6－7］。

(四)對國產(chǎn)高新技術(shù)產(chǎn)品實行首購政策。

實行國產(chǎn)高新技術(shù)產(chǎn)品收購制度是國外政府推動本國高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)發(fā)展所普遍采用的一種策略。韓國法律規(guī)定，對市場競爭的汽車、計算機等產(chǎn)品，本國產(chǎn)品即使價格較高也優(yōu)先采用。如清潔燃料汽車，2004年財政部以每臺1億韓元(高于市場普通車10倍的價格)帶頭購買了(首購制度)50臺現(xiàn)代公司新研制的清潔燃料汽車，政府其它部門還準(zhǔn)備采購幾百輛。對一些中小企業(yè)開發(fā)的新技術(shù)，政府實施收購，并出資支持中試和產(chǎn)業(yè)化。對國有企業(yè)，政府也要求企業(yè)優(yōu)先采購國產(chǎn)裝備和其它產(chǎn)品。

(五)利用國外技術(shù)產(chǎn)品帶動本國創(chuàng)新

澳大利亞政府規(guī)定，如果外國企業(yè)的產(chǎn)品在政府采購中中標(biāo)，則要求中標(biāo)的外國供應(yīng)商與本國企業(yè)或科研機構(gòu)，就符合國內(nèi)需求且具有持續(xù)性的研究項目，共同制定研究計劃，或共同成立研究開發(fā)中心;或者要求中標(biāo)的外國供應(yīng)商就國內(nèi)欠缺的管理、運行、檢測等技術(shù)，提供培訓(xùn)服務(wù)，為國內(nèi)企業(yè)實現(xiàn)技術(shù)升級，提高產(chǎn)品質(zhì)量，培訓(xùn)專業(yè)人才。

三、中國加入GPA的進(jìn)程不斷推進(jìn)

WTO成員的市場開放，歷來分為第一市場(商業(yè)消費)和第二市場(公共采購)兩部分。2001年中國接受了一攬子協(xié)定，成為世界貿(mào)易組織的正式成員。同時留了一個尾巴，承諾愿意接受《政府采購協(xié)定》，但是談判事宜另行安排。因此只有完成加入GPA的程序，才能說中國完整地履行了加入世界貿(mào)易組織的承諾。

我國于2007年底向世界貿(mào)易組織提交了加入GPA申請和協(xié)定所規(guī)定的中央政府實體清單，并于2008年正式啟動了加入談判。由于GPA協(xié)定加入國不多，尤其以發(fā)達(dá)國家為主，為了消除發(fā)展中國家失去采購主權(quán)的擔(dān)憂，GPA允許成員方之間通過談判確認(rèn)政府采購實體、產(chǎn)品和服務(wù)清單。而至今的多輪談判中，GPA成員國對我國初步出價清單中未涵蓋地方政府、國有企業(yè)頗有微詞，認(rèn)為我國提出的門檻價過高、涵蓋項目少，并提出了相應(yīng)要價。隨著談判壓力增大，談判進(jìn)程不斷提速，逐漸進(jìn)入談判關(guān)鍵階段，我國已承諾將于今年年底前提交一份包含地方政府在內(nèi)的出價清單，目前財政部、商務(wù)部等部門正在就提交修改出價開展工作。

四、加入GPA對我國科技創(chuàng)新和產(chǎn)業(yè)發(fā)展的影響及應(yīng)對策略

加入GPA有利于規(guī)范我國的政府采購市場和政府采購效益，并能夠幫助我國有競爭力的企業(yè)通過參與國際政府采購的方式擴大市場，提高企業(yè)和產(chǎn)品的競爭力，獲得潛在貿(mào)易利益，成為我國擴大出口新的增長點，對我國經(jīng)濟社會的長遠(yuǎn)發(fā)展具有積極意義。

但是，我國政府采購保護(hù)科技創(chuàng)新和產(chǎn)業(yè)發(fā)展的法律法規(guī)體系還不完善，再加上我國政府采購激勵措施促進(jìn)自主創(chuàng)新的行為又頻頻遭遇外國政府和企業(yè)指責(zé)和打壓，它們迫使我國作出了創(chuàng)新政策與提供政府采購優(yōu)惠不掛鉤的承諾。目前相關(guān)部門已停止執(zhí)行《自主創(chuàng)新產(chǎn)品政府采購預(yù)算管理辦法》、《自主創(chuàng)新產(chǎn)品政府采購評審辦法》、《自主創(chuàng)新產(chǎn)品政府采購合同管理辦法》、《國家自主創(chuàng)新產(chǎn)品認(rèn)定管理辦法》等自主創(chuàng)新政策文件，并要求地方清理與政府采購優(yōu)惠相關(guān)的自主創(chuàng)新政策。這種情況下加入GPA，對外開放政府采購市場，無疑會對我國一些競爭力較弱的產(chǎn)業(yè)帶來沖擊，在一定程度上造成政府采購資金外流，國際收支失衡等問題，特別是在一些資本、技術(shù)密集型的產(chǎn)業(yè)，歐美等發(fā)達(dá)國家在產(chǎn)品、價格和服務(wù)等方面均具有更大的競爭優(yōu)勢，這將使我國科技創(chuàng)新和產(chǎn)業(yè)發(fā)展面臨更嚴(yán)峻的挑戰(zhàn)。

雖然我國作出了自主創(chuàng)新政策與提供政府采購優(yōu)惠不掛鉤的承諾，并不表示不能繼續(xù)利用政府采購支持自主創(chuàng)新，如何在GPA協(xié)定規(guī)則允許的范圍內(nèi)運用政府采購對國內(nèi)科技創(chuàng)新和產(chǎn)業(yè)發(fā)展予以保護(hù)已然成為十分重要的問題。我們可以學(xué)習(xí)美國、加拿大等發(fā)達(dá)國家的經(jīng)驗，在GPA允許的范圍內(nèi)制定相應(yīng)的政策和法規(guī)來支持自主創(chuàng)新，保護(hù)本國政府采購市場［8］。

(一)加大對科技型中小企業(yè)的傾斜力度。

中小企業(yè)尤其是科技型中小企業(yè)是最具創(chuàng)新活力、也面臨巨大創(chuàng)新風(fēng)險的企業(yè)群體，政府采購對中小企業(yè)尤其是中小型科技企業(yè)的保護(hù)是產(chǎn)業(yè)保護(hù)的重要內(nèi)容。

1.完善政府采購的相關(guān)法律法規(guī)，明確給予中小企業(yè)的優(yōu)惠。給予中小企業(yè)以不同的價格優(yōu)惠幅度，對于從事高新技術(shù)開發(fā)的中小型企業(yè)給予更多的價格優(yōu)惠［9］。

2.利用GPA例外條款，加大政府采購對中小企業(yè)尤其是科技型中小企業(yè)的傾斜力度。低于GPA協(xié)定門檻金額的政府采購合同，為中小企業(yè)預(yù)留一定比例的采購項目，可以在政府采購的訂單量中劃出一部分給中小企業(yè)，也可以規(guī)定國內(nèi)大型企業(yè)中標(biāo)的政府投資或資助的項目分包給中小企業(yè)一部分產(chǎn)品或零件。

3.從采購程序上保障中小企業(yè)的利益。建立科學(xué)系統(tǒng)的采購信息發(fā)布制度，加強信息透明度，保障中小企業(yè)在參與政府采購信息上的通暢;在供應(yīng)商資格審查階段，加大中小企業(yè)科技創(chuàng)新能力的評分權(quán)重，并確保中小企業(yè)的救濟權(quán)利。

(二)優(yōu)先采購高新技術(shù)產(chǎn)品，大力發(fā)展高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)

我國目前高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)增加值占GDP比重還不高，高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)急需國家政策的扶持與推動，政府采購可為本國高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)提供良好的市場空間，降低高新技術(shù)產(chǎn)品早期進(jìn)入市場的風(fēng)險，加快高新技術(shù)產(chǎn)品向民用市場擴散。

1.重點扶持具有重大戰(zhàn)略意義和具有比較優(yōu)勢的高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)。政府采購要結(jié)合我國科技發(fā)展的需求，優(yōu)先采購高新技術(shù)產(chǎn)品。對國內(nèi)企業(yè)或科研機構(gòu)研發(fā)的試制品和首次投向市場的產(chǎn)品進(jìn)行政府首購，并進(jìn)行示范使用，為企業(yè)創(chuàng)造市場空間，待發(fā)展壯大后再調(diào)整扶持力度。同時還應(yīng)注重企業(yè)集群產(chǎn)品的采購，充分發(fā)揮企業(yè)創(chuàng)新戰(zhàn)略聯(lián)盟的功能，提高產(chǎn)業(yè)的創(chuàng)新能力。

2.利用GPA第三條關(guān)于國防安全、環(huán)境保護(hù)等例外條款，保護(hù)高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)，禁止外商參與我國國防安全、環(huán)境保護(hù)方面產(chǎn)品的政府采購;客觀分析我國高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)及產(chǎn)品的國際競爭力，在我國具有相對優(yōu)勢的產(chǎn)業(yè)確定技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)、規(guī)格，設(shè)置技術(shù)性貿(mào)易壁壘;實施標(biāo)準(zhǔn)化戰(zhàn)略，鼓勵高新技術(shù)企業(yè)主動參與國際標(biāo)準(zhǔn)的制定、修訂和協(xié)調(diào)工作。

3.積極扶持高新技術(shù)企業(yè)開拓海外政府采購市場。為高新技術(shù)企業(yè)建立相關(guān)的國際法律咨詢服務(wù)體系和合理保護(hù)措施，以拓展國內(nèi)高技術(shù)企業(yè)的對外滲透空間;制定鼓勵出口的政策，形成本國高科技產(chǎn)品進(jìn)入國際市場的競爭優(yōu)勢;鼓勵國內(nèi)高新技術(shù)企業(yè)開展對外直接投資，實現(xiàn)跨國經(jīng)營。

(三)繼續(xù)加強對國外先進(jìn)技術(shù)的消化、吸收和再創(chuàng)新。

引進(jìn)技術(shù)消化、吸收、再創(chuàng)新是欠發(fā)達(dá)國家和地區(qū)加速技術(shù)創(chuàng)新、增強技術(shù)實力和經(jīng)濟發(fā)展實力的主要途徑和成功經(jīng)驗。利用GPA“締約方對發(fā)展中國家技術(shù)合作、與加入相關(guān)的能力建設(shè)和協(xié)議執(zhí)行的請求應(yīng)給予充分的考慮”等規(guī)定，“以市場換技術(shù)”，要求中標(biāo)的外國供應(yīng)商必須對我國企業(yè)或科研機構(gòu)轉(zhuǎn)移某項技術(shù)，或共同制定研究計劃，在引進(jìn)、消化吸收的基礎(chǔ)上再創(chuàng)新，實現(xiàn)國外先進(jìn)技術(shù)的轉(zhuǎn)移轉(zhuǎn)化，以達(dá)到對我國產(chǎn)業(yè)保護(hù)的目的。同時，對于利用引進(jìn)的新技術(shù)生產(chǎn)的產(chǎn)品，在國內(nèi)產(chǎn)業(yè)化后必須優(yōu)先采購。

五、加強頂層設(shè)計，積極應(yīng)對加入GPA對科技創(chuàng)新和產(chǎn)業(yè)發(fā)展的影響

我國對GPA規(guī)則的研究已有了一定的基礎(chǔ)，相關(guān)部門正積極采取措施進(jìn)一步完善我國政府采購法律與政策體系。但目前科技部門對加入GPA談判的參與較少，財政、商務(wù)、科技等部門之間沒有形成信息溝通互動機制，出臺的相關(guān)政策互相銜接不夠，沒有形成體系?；诖?，我國應(yīng)充分認(rèn)識當(dāng)前形勢，加強關(guān)于加入GPA后科技創(chuàng)新和產(chǎn)業(yè)發(fā)展應(yīng)對策略的頂層設(shè)計和布局。

(一)加強深入研究GPA規(guī)則，提前做好加入GPA對我國科技創(chuàng)新和產(chǎn)業(yè)發(fā)展沖擊的應(yīng)對準(zhǔn)備。結(jié)合我國自主創(chuàng)新的需求，加強對GPA規(guī)則的研究，提出利用政府采購支持自主創(chuàng)新的對策;加強對高新技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)體系建設(shè)，設(shè)置我國政府采購市場的技術(shù)壁壘;提前部署涉及國家安全、環(huán)境保護(hù)等適用GPA例外條款的技術(shù)和產(chǎn)品等梳理工作。

(二)加強部門間的溝通協(xié)調(diào)。加強科技與經(jīng)濟等部門的信息溝通銜接，將科技部門利用政府采購保護(hù)科技創(chuàng)新和產(chǎn)業(yè)發(fā)展的政策納入GPA談判的范疇。利用政府采購保護(hù)自主創(chuàng)新和產(chǎn)業(yè)發(fā)展，中國雖然承諾了加入GPA，但是對于加入的時間、條件并沒有做出具體承諾，如果談判結(jié)果不利于中國，可以不結(jié)束談判。

(三)堅持自主創(chuàng)新國家戰(zhàn)略，加快自主創(chuàng)新替代政策研究。深入研究國內(nèi)科技創(chuàng)新和產(chǎn)業(yè)發(fā)展需求及相關(guān)國際規(guī)則，加強政策研究的系統(tǒng)設(shè)計，構(gòu)建具有引導(dǎo)性、可行性、國際適應(yīng)性的自主創(chuàng)新政策體系。

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