關(guān)于法律援助服務(wù)為民的探索與思考

天津市司法局課題組 (天津 300191) ■文

關(guān)于法律援助服務(wù)為民的探索與思考

天津市司法局課題組 (天津 300191) ■文

一、法律援助工作列入民心工程取得的成績

自2009年起，天津市委、市政府連續(xù)三年把法律援助列入全市20項(xiàng)民心工程。三年來，全市司法行政系統(tǒng)多措并舉，努力提高法律援助服務(wù)民生的水平，充分發(fā)揮了法律援助在推動天津發(fā)展、保障社會和諧穩(wěn)定中的重要作用。

(一)法律援助覆蓋面進(jìn)一步擴(kuò)大

一是擴(kuò)大法律援助范圍，切實(shí)保障經(jīng)濟(jì)困難公民獲得必要的法律援助。2009年市政府辦公廳下發(fā)《關(guān)于擴(kuò)大我市法律援助范圍的通知》，在《天津市法律援助若干規(guī)定》的基礎(chǔ)上，將勞動糾紛、人身損害賠償、家庭暴力，以及假種子、假化肥、假農(nóng)藥等關(guān)系公民基本生存、生活、生產(chǎn)的事項(xiàng)納入法律援助范圍。特別是當(dāng)經(jīng)濟(jì)困難的殘疾人、老年人、未成年人、婦女等合法權(quán)益受到侵害時，不再對案件類型進(jìn)行限制，而是全面給予法律援助。二是降低法律援助門檻。全市各區(qū)縣司法行政機(jī)關(guān)結(jié)合本地經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展實(shí)際，逐步放寬經(jīng)濟(jì)困難標(biāo)準(zhǔn)審查條件，使更多處于經(jīng)濟(jì)困難邊緣的人群獲得法律援助。《和平區(qū)放寬法律援助條件暫行辦法》規(guī)定：凡本區(qū)家庭人均收入低于最低生活保障標(biāo)準(zhǔn)兩倍以下的孤寡老人、單親或無雙親家庭的未成年子女、單身婦女、烈士父母和未成年子女、軍人軍屬、離休老干部、市級以上勞動模范，以及在本區(qū)務(wù)工的農(nóng)民工及未成年子女都可以獲得法律援助。

(二)法律援助申請渠道進(jìn)一步拓寬

一是加強(qiáng)法律援助基層站點(diǎn)建設(shè)。在農(nóng)村鄉(xiāng)鎮(zhèn)和城市街道全面設(shè)立法律援助工作站，在農(nóng)村各行政村、城市各社區(qū)廣泛建立法律援助聯(lián)系點(diǎn)。目前，全市共有法律援助工作站369個，法律援助聯(lián)系點(diǎn)5118個，法律援助便民聯(lián)系窗口47個，法律援助便民接待場所20個。這些站點(diǎn)的建立，將法律援助的觸角延伸到社區(qū)和鄉(xiāng)村，極大方便了困難群眾就近尋求法律援助。二是建立綠色維權(quán)通道。對老弱病殘等有特殊困難的受援對象，推行電話申請、郵寄申請、上門受理、網(wǎng)上受理等服務(wù)方式。對農(nóng)民工上訪等群體性、敏感性法律援助案件，有管轄義務(wù)的法律援助中心可以到上訪地點(diǎn)現(xiàn)場受理申請。

(三)法律援助信息化水平進(jìn)一步提升

一是建成了覆蓋全市的法律援助信息服務(wù)平臺。該平臺聯(lián)通全市20個法律援助機(jī)構(gòu)和242個司法所法律援助工作站，對外可以及時受理法律援助申請、投訴，及時公告法律援助政策法規(guī)、工作動態(tài);對內(nèi)可以及時錄入法律援助案件辦理信息、人力資源管理信息，及時傳輸各法律援助機(jī)構(gòu)的文件、各法律援助工作者的信息。二是以市司法行政門戶網(wǎng)站升級改版為契機(jī)，完善法律援助欄目設(shè)置。新增了法援咨詢、咨詢查詢、法援案例、案件查詢、法援自助等多個子欄目，廣大居民只要輕點(diǎn)鼠標(biāo)就可以進(jìn)行法律問題咨詢、法律援助申請、案件辦理情況監(jiān)督。

(四)法律援助保障能力進(jìn)一步加強(qiáng)

一是法律援助經(jīng)費(fèi)投入持續(xù)增長。2010年全市法律援助經(jīng)費(fèi)收入共計835.99萬元，比2008年增長了229.6萬，年均增長17.4%。二是法律援助機(jī)構(gòu)辦公條件進(jìn)一步改善。全市法律援助辦公業(yè)務(wù)用房面積總計2775平米。今年本市建立了全國首家專門從事法律服務(wù)的綜合性場所——天津市法律服務(wù)中心。該中心以市法律援助中心為主體，設(shè)置了300平米的法律服務(wù)大廳，專門用于接待群眾來電來訪咨詢和申請法律援助。每天都安排律師值班，接聽法律援助熱線，接待群眾來訪咨詢，受理法律援助申請。

(五)法律援助案件質(zhì)量進(jìn)一步提高

一是改進(jìn)案件指派工作，從源頭上保證辦案質(zhì)量。2010年塘沽區(qū)法律援助中心建立了“法律援助律師自選”制度，根據(jù)律師擅長的專業(yè)領(lǐng)域，建立律師信息庫，受援對象可以根據(jù)自身案件的性質(zhì)和個人意愿，在信息庫中自選律師來為自己服務(wù)。二是建立健全案件評查機(jī)制。由法律援助律師、社會律師、法官等組成專家團(tuán)隊集中開展法律援助案件質(zhì)量評查活動，對案件指派、庭審、案卷歸檔等全程進(jìn)行監(jiān)督。三是建立法律援助案件投訴機(jī)制。各級法律援助機(jī)構(gòu)對外公布投訴電話，依托法律援助信息服務(wù)平臺受理網(wǎng)上投訴，指派專人負(fù)責(zé)處理投訴事項(xiàng)。根據(jù)相關(guān)規(guī)定，對違法違紀(jì)行為給予紀(jì)律處分或行政處罰，并及時將處理結(jié)果反饋投訴人。

(六)法律援助社會影響力進(jìn)一步增強(qiáng)

一是貼近基層，面向公眾廣泛宣傳法律援助。以“落實(shí)法律援助民心工程，保障困難群眾合法權(quán)益”為主題開展法律援助宣傳月，法律援助機(jī)構(gòu)與律師事務(wù)所、婦聯(lián)、殘聯(lián)、老齡委、公證處等多家單位聯(lián)合，通過發(fā)放宣傳手冊、進(jìn)行戶外咨詢、開展文藝表演等多種形式讓廣大群眾了解法律援助的申請程序、條件、便民措施和投訴監(jiān)督途徑。二是借助新聞媒體，創(chuàng)新宣傳形式。2010年市司法局分別與天津電視臺、北方網(wǎng)合作開辦了兩個頗具社會影響力的法治欄目——《新說法》和《律師幫辦》?！缎抡f法》以公益法律服務(wù)與法律援助為宗旨，開設(shè)說法熱線與短信平臺，成立“說法援助團(tuán)”，律師與記者聯(lián)合深入現(xiàn)場為當(dāng)事人提供法律援助;《律師幫辦》以“知法行天下，有事我來幫”為宗旨，是一個集法制報道、案例剖析、法規(guī)摘錄和熱點(diǎn)分析等內(nèi)容為一體的綜合性網(wǎng)絡(luò)互動平臺，建立了完善的留言審核、限時答復(fù)機(jī)制，使各種咨詢、求助件件有回復(fù)。

二、進(jìn)一步加強(qiáng)法律援助工作亟需解決的問題

天津市的法律援助工作逐漸走向成熟，在保障人權(quán)、服務(wù)民生、強(qiáng)化司法公正、促進(jìn)社會和諧中發(fā)揮了越來越重要的作用;同時，現(xiàn)階段的法律援助工作與經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展和民主法治建設(shè)的需要還有較大差距，仍然存在一些制約法律援助事業(yè)發(fā)展的問題。

(一)管理體制有待完善

一是機(jī)構(gòu)定性不準(zhǔn)確，法律援助行政管理不到位。在全市各區(qū)縣中設(shè)立法律援助管理機(jī)構(gòu)的只有3個。大多數(shù)區(qū)縣只有法律援助服務(wù)機(jī)構(gòu)——法律援助中心，而沒有設(shè)立法律援助管理機(jī)構(gòu)——法律援助管理科，導(dǎo)致多數(shù)法律援助中心既負(fù)責(zé)辦理案件，也負(fù)責(zé)發(fā)放案件補(bǔ)貼，監(jiān)督案件質(zhì)量。這種自己服務(wù)、自己管理、自己辦案、自己監(jiān)督的工作機(jī)制，很容易造成行政管理的缺失與不到位，在一定程度上影響了全市法律援助事業(yè)的發(fā)展。二是人員編制不統(tǒng)一，法律援助工作隊伍不穩(wěn)定。全市法律援助機(jī)構(gòu)共23個，其中事業(yè)編制18個，行政編制5個。事業(yè)編制人員與行政編制人員相比，職務(wù)晉升機(jī)會少，工資福利差距較大，導(dǎo)致法律援助優(yōu)秀人才難以引進(jìn)，引進(jìn)了也難以留住。前些年招錄的工作人員，有些在兩三年后具備了一定的工作經(jīng)驗(yàn)，剛能獨(dú)當(dāng)一面時就考取了其他部門的公務(wù)員離開了法律援助中心。

(二)經(jīng)費(fèi)保障能力有待增強(qiáng)

一是法律援助經(jīng)費(fèi)投入較少，資金來源渠道單一。2010年全市法律援助經(jīng)費(fèi)收入共計836萬，人均法律援助經(jīng)費(fèi)不到0.5元。社會捐助、行業(yè)奉獻(xiàn)及其他方面的經(jīng)費(fèi)收入9萬元，僅占總收入的1%。二是部分區(qū)縣法律援助經(jīng)費(fèi)增長緩慢。一些區(qū)縣財政支持力度不強(qiáng)，并未真正實(shí)現(xiàn)法律援助經(jīng)費(fèi)的專項(xiàng)撥付，將法律援助經(jīng)費(fèi)與普法經(jīng)費(fèi)、安置幫教經(jīng)費(fèi)、人民調(diào)解經(jīng)費(fèi)等打包統(tǒng)一納入司法行政經(jīng)費(fèi)。在基層司法行政經(jīng)費(fèi)總體偏緊的情況下，法律援助經(jīng)費(fèi)增長非常有限。三是各區(qū)縣法律援助經(jīng)費(fèi)保障能力差距大。2010年西青區(qū)常住人口68萬，靜?？h常住人口65萬，兩者人口數(shù)量相近。同年，西青區(qū)財政收入111億，靜?？h財政收入41億，不到西青區(qū)的一半;西青區(qū)法律援助經(jīng)費(fèi)24萬，靜?？h法律援助經(jīng)費(fèi)15萬，僅為西青區(qū)的60% ?，F(xiàn)實(shí)表明，越是經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平低的區(qū)縣需要法律援助的群眾就越多，而經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平低的區(qū)縣投入的法律援助經(jīng)費(fèi)卻越少，各區(qū)縣經(jīng)費(fèi)保障苦樂不均嚴(yán)重影響了全市法律援助工作的均衡發(fā)展。

(三)法律援助人力資源有待開發(fā)

一是法律援助機(jī)構(gòu)工作人員數(shù)量較少。2010年，全市法律援助機(jī)構(gòu)工作人員共辦結(jié)案件2374件，人均17件。目前，全市法律援助工作人員137人，僅占全市1300萬常住人口的十萬分之一，僅靠法律援助機(jī)構(gòu)工作人員遠(yuǎn)遠(yuǎn)不能滿足人民群眾日益增長的法律援助需求。二是社會律師的法律援助服務(wù)主體作用未得到充分發(fā)揮。目前全市律所350余家，80%分布在市內(nèi)六區(qū)。根據(jù)《天津市法律援助機(jī)構(gòu)指派案件管理規(guī)定》，區(qū)縣法律援助機(jī)構(gòu)受理的法律援助案件原則上只能向區(qū)縣屬律師事務(wù)所指派，導(dǎo)致一些區(qū)縣社會律師承辦法律援助案件供不應(yīng)求;而另一些區(qū)縣社會律師想承辦法律援助案件卻一案難求。2010年北辰區(qū)共有律師事務(wù)所7家、社會律師40余名，社會律師辦結(jié)法律援助482件，人均12件;同年和平區(qū)共有律師事務(wù)所57家、社會律師500余名，社會律師辦結(jié)法律援助336件，人均0.7件。三是社會團(tuán)體缺乏法律援助專業(yè)人才。大多數(shù)社會團(tuán)體在法律援助實(shí)施過程中充當(dāng)?shù)氖锹?lián)絡(luò)員、宣傳員的角色，提供法律援助的形式僅限于法律咨詢、人民調(diào)解等，參與刑事辯護(hù)和民事訴訟代理的非常少。

三、對策建議

(一)強(qiáng)化政府管理協(xié)調(diào)責(zé)任

1、認(rèn)真落實(shí)中央領(lǐng)導(dǎo)同志關(guān)于“三個納入”的指示。2009年6月在第五次全國法律援助工作會議上，周永康同志提出：要把法律援助事業(yè)納入各地經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展規(guī)劃，把法律援助納入黨和政府主導(dǎo)的維護(hù)群眾權(quán)益機(jī)制，把法律援助經(jīng)費(fèi)納入同級政府財政預(yù)算。應(yīng)認(rèn)真落實(shí)這一指示，建立具有天津市特色的法律援助管理模式、實(shí)施模式以及資金保障模式。

2、成立由市領(lǐng)導(dǎo)牽頭的法律援助議事機(jī)構(gòu)。法律援助是一項(xiàng)系統(tǒng)工程，絕非司法行政一家之力所能完成。市政府應(yīng)建立法律援助工作領(lǐng)導(dǎo)小組，由主管市領(lǐng)導(dǎo)擔(dān)任組長，由市高級人民法院、市財政局、市人事局、市民政局、市公安局、市司法局等單位負(fù)責(zé)人為成員，領(lǐng)導(dǎo)小組下設(shè)辦公室，辦公室設(shè)在市司法局。領(lǐng)導(dǎo)小組不定期召開會議，規(guī)劃全市法律援助發(fā)展方向，協(xié)調(diào)相關(guān)部門發(fā)揮職能作用，研究解決影響法律援助發(fā)展的突出問題。

3、探索法律援助與司法救助銜接機(jī)制。法院和法律援助機(jī)構(gòu)互負(fù)申請人告知義務(wù)，法律援助機(jī)構(gòu)有義務(wù)引導(dǎo)獲得法律援助的申請人向法院申請司法救助，同樣法院也有義務(wù)引導(dǎo)獲得司法救助的申請人向法律援助機(jī)構(gòu)申請法律援助。法院和法律援助機(jī)構(gòu)對當(dāng)事人經(jīng)濟(jì)困難狀況審查互免，當(dāng)事人依據(jù)法院準(zhǔn)予緩交、減交、免交訴訟費(fèi)用的書面決定申請法律援助的，或當(dāng)事人依據(jù)法律援助的書面決定申請司法救助的，均不再審核其經(jīng)濟(jì)困難狀況。進(jìn)一步加強(qiáng)法院與法律援助機(jī)構(gòu)的交流合作，重大、群體案件應(yīng)相互通報，定期召開聯(lián)席會議，共同做好矛盾化解工作，促進(jìn)社會和諧穩(wěn)定。

(二)健全經(jīng)費(fèi)保障體系

1、建立經(jīng)費(fèi)動態(tài)增長機(jī)制。根據(jù)地方財政收入和辦案量增幅確定法律援助經(jīng)費(fèi)同級財政預(yù)算的增長幅度，優(yōu)先保障法律援助辦案經(jīng)費(fèi)，并根據(jù)工作需要保障宣傳、培訓(xùn)等經(jīng)費(fèi)開支。加強(qiáng)法律援助經(jīng)費(fèi)管理工作，制定相關(guān)的財務(wù)制度規(guī)定，設(shè)立專門賬戶或單列科目，實(shí)行法律援助經(jīng)費(fèi)單獨(dú)核算，進(jìn)一步優(yōu)化經(jīng)費(fèi)支出結(jié)構(gòu)。

2、探索辦案補(bǔ)貼與辦公經(jīng)費(fèi)分級保障制度。由市級財政統(tǒng)一支付辦案補(bǔ)貼，由區(qū)政府承擔(dān)有限的辦公經(jīng)費(fèi) (包括宣傳和培訓(xùn))，從根本上改變法律援助的經(jīng)費(fèi)保障地區(qū)不平衡問題?？蓪?shí)行開放式預(yù)算，不設(shè)定支付上限，根據(jù)實(shí)際辦案補(bǔ)貼的支付情況，自下而上逐級上報，由市財政統(tǒng)一轉(zhuǎn)移支付，?？顚Ｓ梅乐罐k案經(jīng)費(fèi)被擠占。

3、探索受援人分擔(dān)費(fèi)用制度。在保證刑事、行政案件全部免費(fèi)的基礎(chǔ)上，對民事案件緩交費(fèi)用，勝訴的案件由法院判決敗訴方承擔(dān)費(fèi)用，敗訴的案件由法律援助管理機(jī)構(gòu)根據(jù)受援人的經(jīng)濟(jì)情況決定減費(fèi)或是免費(fèi)，使法律援助經(jīng)費(fèi)有效利用，惠及更多中低收入人群。

(三)理順管理體制

1、成立法律援助管理工作機(jī)構(gòu)。在市、區(qū)縣司法局設(shè)立法律援助管理處 (科)，專門從事法律援助監(jiān)督管理工作，實(shí)現(xiàn)監(jiān)管體制和服務(wù)體制相分離，徹底扭轉(zhuǎn)法律援助中心政事不分、缺乏監(jiān)管的局面。市、區(qū)縣司法局應(yīng)積極制定法律援助發(fā)展規(guī)劃，多方籌集法律援助資金，健全規(guī)章制度、嚴(yán)格業(yè)務(wù)程序，組織指導(dǎo)法律援助中心、基層法律服務(wù)所、律師事務(wù)所、社會組織等為弱勢群體提供法律援助服務(wù)。

2、建立以法律援助專職律師和社會律師為主、社會其他力量廣泛參與的多元化法律援助實(shí)施模式。在穩(wěn)定擴(kuò)大法律援助專職律師隊伍同時，加大對社會律師履行法律援助義務(wù)情況的檢查考核力度，鼓勵和支持社會組織開展與其能力相適應(yīng)的法律援助活動。探索建立法律援助合同項(xiàng)目制度，由法律援助管理機(jī)構(gòu)進(jìn)行公開招標(biāo)，與中標(biāo)的律師事務(wù)所、社會組織簽訂合同購買法律服務(wù)，明確約定該律師事務(wù)所、社會組織在一定時間內(nèi)必須辦結(jié)一定數(shù)量法律援助案件。

(責(zé)任編輯 趙海鷗)