法律援助質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)化管理探析

王 超 (江蘇省鎮(zhèn)江市司法局法律援助管理處 江蘇鎮(zhèn)江 212001)

王秀萍 (江蘇省揚中市法律援助中心 江蘇揚中 212200) ■文

法律援助質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)化管理探析

王 超 (江蘇省鎮(zhèn)江市司法局法律援助管理處 江蘇鎮(zhèn)江 212001)

王秀萍 (江蘇省揚中市法律援助中心 江蘇揚中 212200) ■文

隨著法律援助事業(yè)的深入發(fā)展，法律援助的社會知曉率不斷提高，案件數(shù)不斷增加，法律援助逐漸成為維護廣大弱勢群體合法權(quán)益的有力武器，成為促進社會公平正義的重要力量。然而，衡量法律援助工作成效的關(guān)鍵標(biāo)準(zhǔn)不只是“數(shù)量”，“質(zhì)量”才是法律援助事業(yè)的生命。因此，在法律援助案件辦案數(shù)量不斷增加的基礎(chǔ)上，提高案件質(zhì)量，成為當(dāng)前法律援助工作需著重解決的問題。

一、法律援助質(zhì)量管理的必要性

一是法律援助質(zhì)量決定了社會對法律援助的認(rèn)可度。從1999年法律援助工作在基層開展以來，經(jīng)過10多年的發(fā)展，其逐漸被社會所了解熟悉，“沒錢請律師打官司就找法律援助中心”成為一種通俗直白簡明的“標(biāo)志性宣傳語”。但是隨著對法律援助認(rèn)知程度的提高，廣大弱勢群體在獲得、享受政府提供的免費法律服務(wù)的同時，也開始對這項服務(wù)提出了“要求”。免費的服務(wù)也是服務(wù)，不僅要有形式、過程，更要有內(nèi)容。只有高質(zhì)量高效率的援助法律服務(wù)，才能獲得公眾內(nèi)心的認(rèn)可認(rèn)同，才能真正體現(xiàn)法律援助這一政府惠民工程的價值所在。

二是法律援助質(zhì)量是法律援助持續(xù)發(fā)展的關(guān)鍵。近年來，法律援助取得重大發(fā)展，每年的法律援助數(shù)都以10%～20%左右的速度遞增。與此同時，法律援助機構(gòu)也進一步規(guī)范、服務(wù)進一步優(yōu)化。但是，法律援助作為一項公共服務(wù)，其價值不僅在于組織機構(gòu)的規(guī)范、辦案數(shù)量的提升上，更在于法律援助提供的服務(wù)所實現(xiàn)的效用上，而案件的質(zhì)量也就決定了法律援助服務(wù)的效用。因此，在法律援助有了一定發(fā)展的基礎(chǔ)上，努力提高服務(wù)質(zhì)量、服務(wù)水平、服務(wù)績效，才能真正體現(xiàn)法律援助所擔(dān)負(fù)的扶助貧困、匡扶正義的力量價值，才能增強法律援助事業(yè)的生命力，促進法律援助事業(yè)持續(xù)、健康、長足發(fā)展。

二、法律援助質(zhì)量管理現(xiàn)狀

當(dāng)前法律援助案件測評群眾滿意率普遍較高。在法律援助案件質(zhì)量的管理上，應(yīng)當(dāng)從以下幾個方面入手：

一是加大公開力度，開展案件測評。在法律援助接待大廳的顯要位置公布法律援助律師的姓名、照片、相關(guān)工作制度和監(jiān)督舉報方式，方便群眾對法律援助工作人員和案件承辦律師進行監(jiān)督。同時，從咨詢、受理、辦案過程、結(jié)案等多個環(huán)節(jié)開展案件質(zhì)量測評，積極主動接受群眾的意見和建議。

二是完善監(jiān)督制度，落實律師點援制。建立健全首問負(fù)責(zé)、限時辦結(jié)、對外承諾、當(dāng)事人投拆處理、責(zé)任追究等制度;落實點援助制，由當(dāng)事人從律師名冊中選擇自己中意和信任的律師辦理案件。

三是開展案件跟蹤，加強結(jié)案審查。為確保每個案件得到優(yōu)質(zhì)高效辦理，對法律援助中心指派的案件，堅持辦案過程全程監(jiān)控，主動與法院、檢察院、仲裁委加強溝通。通過回收征詢意見表和電話跟蹤調(diào)查的方法獲得來自相關(guān)部門的反饋信息。與此同時，案件辦結(jié)后及時回訪，并就案卷的有關(guān)材料進行審查，發(fā)現(xiàn)問題及時指出，提出整改意見。

三、法律援助質(zhì)量管理存在的問題

法律援助案件群眾的滿意率普遍較高，一方面說明法律援助案件總體辦案質(zhì)量較好;另一方面可能是基于受援群眾多數(shù)是社會弱勢群體，他們的受益心理導(dǎo)致對案件辦理質(zhì)量要求的降低，期望值的下降，但這恰恰說明了法律援助質(zhì)量和質(zhì)量管理的重要性。

實踐中因為一些主、客觀因素，導(dǎo)致法律援助的辦案質(zhì)量受到影響，而法律服務(wù)這一服務(wù)的特殊性，使法律援助的質(zhì)量監(jiān)管存在一些困難和問題。因為每個案件都具有個案性和獨特性，不便用一個統(tǒng)一的質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)進行詳細的評價界定，而承辦律師在案件辦理中的個性化服務(wù)、辦案的技術(shù)性、藝術(shù)性，也是不便量化考評的。

一是法律援助性質(zhì)的“公益性”，影響了案件承辦人的積極性。由于法律援助案件是公益性的，辦案補貼標(biāo)準(zhǔn)偏低，有些地方案件的補貼標(biāo)準(zhǔn)，相對于一個法律關(guān)系不復(fù)雜、情節(jié)簡單、經(jīng)歷時間較短的案件，承辦人還能夠勉強接受;反之，如果案情復(fù)雜，需要多方調(diào)取證據(jù)，則承辦人往往顯得力不從心，所得的補貼標(biāo)準(zhǔn)遠遠不能支付相關(guān)交通費、通訊費等開支，所以律師辦理法律援助案件缺乏積極主動性，這在一定程序上影響了案件的質(zhì)量。

二是法律援助質(zhì)量評價的“非硬性”，壓抑了案件承辦人的競爭性。法律服務(wù)由于具有個案性，沒有一個統(tǒng)一的硬性質(zhì)量評價標(biāo)準(zhǔn)，現(xiàn)有的質(zhì)量監(jiān)管主要是當(dāng)人滿意度的測評及一些監(jiān)督措施，而社會上往往根據(jù)案件結(jié)果對質(zhì)量進行評價，這樣的測評不具有專業(yè)性。援助案件的最終結(jié)果并不是衡量案件辦理質(zhì)量的唯一或者說重要標(biāo)準(zhǔn)，好或者不好、質(zhì)量高或者質(zhì)量低也不能僅憑借案件當(dāng)事人的滿意度來判斷。每個案件的案情、復(fù)雜程序、當(dāng)事人的期望值都不一樣;付出的勞動也不能都與案件結(jié)果或當(dāng)事人的滿意度成正比。評判標(biāo)準(zhǔn)的單一、非硬性，導(dǎo)致了承辦人辦理援助案件的懈怠，因為只要結(jié)案，“好”與“不好”難以認(rèn)定。而與此同時，由于案件質(zhì)量評估標(biāo)準(zhǔn)的單一或缺失，必然導(dǎo)致激勵機制的不完善，這樣也在一定程序上壓抑了承辦人的積極性和競爭性，影響法律援助案件辦理質(zhì)量。

三是法律援助案件辦理的“指派性”，影響了法律援助整體專業(yè)性。律師辦理的法律援助案件，主要來源于援助機構(gòu)的指派，而這種指派往往具有隨意性，缺乏一個完善的指派機制，特別是在當(dāng)前，律師業(yè)也正朝著專業(yè)化方向發(fā)展，這樣的指派結(jié)果，必然會使一些律師辦理了自己非專業(yè)所長的案件，影響了案件的辦理質(zhì)量。雖說現(xiàn)在試行點援制，但缺乏具體實用的操作辦法，執(zhí)行起來也面臨諸多問題。這種援助案件辦理的非專業(yè)性長久下去，必然影響了法律援助案件整體專業(yè)水平的提高。

四、法律援助質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)化管理的幾點思考

法律援助個案的特殊性決定了案件質(zhì)量的評價不能適用統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)，因為個案的“勝敗”是法律事實與相關(guān)實體和程序法律共同適用、理性推理的結(jié)果，同樣還會受到其他一些主、客觀因素的影響，具有不可確定性。但是案件共同的最基本的質(zhì)量指標(biāo)或者同類案件的較低標(biāo)準(zhǔn)的質(zhì)量要求，也是可以細分出來的。同時，對法律援助指派和提供過程的控制及標(biāo)準(zhǔn)設(shè)定，也能在一定程度上使法律援助的質(zhì)量得到保證，即通過程序上的標(biāo)準(zhǔn)推進實體質(zhì)量上的提高。

(一)法律援助辦理流程的標(biāo)準(zhǔn)化

一是辦理流程 (階段)的時限要求。目前，對于法律援助的申請、受理、指派、結(jié)案后的歸檔等都明確規(guī)定了辦理時限，各類的法律援助機構(gòu)也都能嚴(yán)格按照相關(guān)規(guī)定程序進行操作。但是自案件指派給律師辦理后，就出現(xiàn)了一段時間的真空。如，律師接受指派后進行調(diào)查取證、向法院提起訴訟進行立案等都沒有具體時間規(guī)定。辦理時間雖然屬于辦案程序性的規(guī)定，但也是法律援助案件總體質(zhì)量的一個體現(xiàn)。在這方面，可以設(shè)定一個期限：如：律師接收指派后，正常情況下，在15天內(nèi)收集完證據(jù)，并向法院 (仲裁委)提起訴訟 (申請);如果案件緊急的，7天內(nèi)遞交訴狀 (申請);如果有特殊情況，可以向法律援助機構(gòu)提交情況說明，并向當(dāng)事人作出解釋。另外，對于調(diào)解類的非訴案件，也可以確定1～2月的調(diào)解期限，調(diào)解不成的，通過仲裁或訴訟途徑解決。這樣，在案件的受理申請、指派、調(diào)查取證、立案、結(jié)案、歸檔、案件回訪、組織評價、補貼發(fā)放等每一個可進行時段控制的環(huán)節(jié)和過程，都確定量化的標(biāo)準(zhǔn)。

二是案件流程 (階段)的內(nèi)容要求。除對法律援助辦理流程時限設(shè)定標(biāo)準(zhǔn)外，對每個階段和環(huán)節(jié)，法律援助機構(gòu)及案件承辦人必須完成的工作，形成的書面材料也要進行標(biāo)準(zhǔn)設(shè)定，確保每一項工作都到位。如：在咨詢階段，法律援助機構(gòu)必須要有書面答復(fù)意見，對當(dāng)事人的問題，提出初步的建議，并作出受理與否的意見;在受理審查階段，法律援助機構(gòu)要幫當(dāng)事人初步分析案情，與欲指派的法律服務(wù)機構(gòu)取得聯(lián)系，確定欲指派的承辦人，再向當(dāng)事人介紹承辦人的情況，征求當(dāng)事人的意見，最終確定案件承辦人，并辦理好相關(guān)的手續(xù);在調(diào)查起訴階段，承辦人在聽取當(dāng)事人案情介紹、進行調(diào)查取證后，必須與當(dāng)事人分析案情，確定思路，進行風(fēng)險告知;在案件結(jié)案后必須出具書面的案情分析和結(jié)案報告等等。對于非訴調(diào)解案件，承辦人也應(yīng)當(dāng)拿出書面的調(diào)解方案，并征求當(dāng)事人的意見。這樣，法律援助機構(gòu)與承辦人在辦理案件的每個環(huán)節(jié) (階段)所進行的每項活動和工作都有明確的標(biāo)準(zhǔn)細則規(guī)定，都有書面的記錄或工作日志。通過對每個環(huán)節(jié) (階段)活動內(nèi)容的標(biāo)準(zhǔn)設(shè)定和控制，能夠使案件達到最基本的質(zhì)量要求。

(二)法律援助個案考評體系的標(biāo)準(zhǔn)化

在制定案件流程細化標(biāo)準(zhǔn)的基礎(chǔ)上，可以建立法律援助案件標(biāo)準(zhǔn)化考評體系，進一步推動法律援助案件質(zhì)量的提高

一是制訂分類等級考評標(biāo)準(zhǔn)。通過建立分類等級評判標(biāo)準(zhǔn)，將考評分成多個方面進行，如：是否有違反職業(yè)道德、執(zhí)業(yè)紀(jì)律的行為;是否與當(dāng)事人充分接觸，進行案件交流、分析案情，聽取當(dāng)事人的意見;辦理流程是否符合標(biāo)準(zhǔn)要求，各階段的書面材料時否齊全;案件辦理思路、方案是否合理、可行;案件辦理過程是否審慎盡職;案件結(jié)果是否有一定的個案效果和社會效果等等。通過組織專業(yè)人員評價，對每個方面作出不合格、合格、優(yōu)秀的等級評定，最后得出案件的總體評價。此外，可以探索建立同類案件辦理最低標(biāo)準(zhǔn)要求，如針對勞動爭議、婚姻家庭、交通事故損害賠償?shù)确稍闹饕讣愋停M織法律專業(yè)人員，制定一些基礎(chǔ)的辦案要求和標(biāo)準(zhǔn)。

二是建立標(biāo)準(zhǔn)的評估程序。案件的質(zhì)量評估由法律援助機構(gòu)在案件辦結(jié)后組織進行。首先由案件承辦人填寫案件承辦情況說明和結(jié)案報告，與卷宗一起交法律援助機構(gòu)。其次，由援助機構(gòu)定期組織專業(yè)評估隊伍進行評估，在評估過程中，可同時向當(dāng)事人、有關(guān)部門、承辦機構(gòu)了解案件承辦情況。最后，由專業(yè)評估人員結(jié)合案件承辦情況、卷宗材料進行測評，并確定案件質(zhì)量等級：不合格、合格、優(yōu)秀。

三是建立一支專業(yè)評估隊伍。聘請司法、仲裁、律協(xié)等部門和組織有法律執(zhí)業(yè)經(jīng)歷的資深人員擔(dān)任專業(yè)評估人。這些人員需要具有一定的專業(yè)素質(zhì)和人品修養(yǎng)，如口碑較好的退休法官和檢察官、從事法學(xué)研究的學(xué)者、資深企業(yè)法務(wù)工作者、相關(guān)執(zhí)法部門的執(zhí)法人員等等。

(三)法律援助案件指派規(guī)則的標(biāo)準(zhǔn)化

基于法律援助受案范圍及受援群眾的特定性，法律援助案件類型具有專業(yè)性，主要集中于勞動爭議、損害賠償、婚姻家庭等。但是法律援助的運行機制，影響了法律援助專業(yè)化。首先，法律援助案件目前還主要依賴于社會律師辦理，指派的隨意性決定了法律援助案件辦理不具有專業(yè)性。其次，即使了解律師的專業(yè)特長，法律援助的義務(wù)性、公益性也決定了法律援助機構(gòu)不可能指派固定的幾位律師辦理法律援助案件。

因此，一方面要建立專業(yè)的法律援助隊伍。目前律師業(yè)正向著專業(yè)化方向發(fā)展，加強法律援助業(yè)務(wù)的專業(yè)化，對提高法律援助的質(zhì)量具有重要意義。一是提倡法律援助律師辦理案件。法律援助機構(gòu)的律師辦理案件，主要集中于特定的幾類案件，不僅有助于專業(yè)性的加強，而且因為更加了解當(dāng)事人的情況，有助于辦案質(zhì)效的提高。二是開展法律援助業(yè)務(wù)培訓(xùn)。定期組織律師就援助案件辦案情況和工作經(jīng)驗進行交流，總結(jié)探討法律援助工作中存在的問題和不足，提高援助案件辦理質(zhì)量和水平。三是增加補貼標(biāo)準(zhǔn)。提升律師辦理律援助案件的積極性和主動性，嘗試建立一支穩(wěn)定的辦理法律援助案件的律師隊伍。另一方面要確定各類案件的指派標(biāo)準(zhǔn)。一是對受理的案件依據(jù)法律關(guān)系、案件性質(zhì)確定案件難易程度。根據(jù)難易復(fù)雜程度確定經(jīng)驗及資歷不同的承辦人辦理，如辦理難度較大的案件，需要執(zhí)業(yè)3年以上的律師辦理;辦理案情簡單的案件，有1年執(zhí)業(yè)經(jīng)歷即可辦理等等。這樣的標(biāo)準(zhǔn)還可以細化。二是確定案件類型，力求將案件交由有一定專業(yè)特長的律師辦理。同時，對于重大、疑難和敏感的法律援助案件應(yīng)當(dāng)遵守案件匯報制度，組織集體討論，確定承辦方案和具體承辦人，確保辦案的質(zhì)量和效果。

(四)法律援助補貼及獎懲機制的標(biāo)準(zhǔn)化

一方面要實行辦案補貼差額給付制。改變律師承辦法律援助案件補貼一個樣的不合理現(xiàn)象。根據(jù)案件性質(zhì)、難易程序、律師辦案質(zhì)量等級確定差額補貼的標(biāo)準(zhǔn)，按標(biāo)準(zhǔn)支付承辦人辦案補貼。另一方面要建立辦案獎懲制度。每年對認(rèn)真負(fù)責(zé)且辦案質(zhì)量水平較高、辦理援助案件數(shù)量較多的律師進行表彰，給予一定的物質(zhì)獎勵，并通過報紙、電臺等方式向社會公眾公開推薦，調(diào)動律師等法律服務(wù)人員承辦援助案件的積極性。對不負(fù)責(zé)任、辦案質(zhì)量等級不合格的律師，可給予批評，向有關(guān)部門通報，且不再予以指派。對于因過錯造成當(dāng)事人權(quán)益損失的，依法追究相關(guān)責(zé)任。

(責(zé)任編輯 趙海鷗)