淺析民事行政檢察工作考核標(biāo)準(zhǔn)

文◎史燕春 孫曉茹

淺析民事行政檢察工作考核標(biāo)準(zhǔn)

文◎史燕春*孫曉茹*

民事行政檢察工作， 是檢察機(jī)關(guān)對(duì)法院已經(jīng)生效的民事、行政案件判決、裁定、調(diào)解結(jié)果進(jìn)行監(jiān)督的重要渠道，是憲法賦予的權(quán)利。對(duì)民事行政檢察工作制定一定的標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行量化考核， 是做好民事行政檢察工作的必要前提，考核是標(biāo)桿，是對(duì)工作進(jìn)行指導(dǎo)的有效手段，在實(shí)際工作中發(fā)揮著很大的作用。但是，凡事都要與時(shí)俱進(jìn)，筆者認(rèn)為，近年來(lái)，民事行政檢察受多種因素影響，發(fā)生了很大的變化，對(duì)法院民事、判決、調(diào)節(jié)的監(jiān)督，除了傳統(tǒng)的提請(qǐng)抗訴外，還增加了再審檢察建議、督促起訴、執(zhí)行臨場(chǎng)監(jiān)督等行之有效的方法和監(jiān)督手段，民行檢察的工作內(nèi)容也在不斷變化，支持起訴、督促起訴、調(diào)解監(jiān)督、公益訴訟等是我們現(xiàn)行民行工作的重要內(nèi)容。我們的考核標(biāo)準(zhǔn)也應(yīng)隨之改變，以適應(yīng)現(xiàn)階段民事行政檢察工作的需要，筆者現(xiàn)就此問(wèn)題從基層院的視角提一些粗淺的看法，以供商榷，不足之處敬請(qǐng)批評(píng)指正。

一、民行工作現(xiàn)行考核標(biāo)準(zhǔn)存在的問(wèn)題及弊端

（一）一審提請(qǐng)抗訴的分值偏高，導(dǎo)致對(duì)一審生效裁判的抗訴所占比重大

根據(jù)省院2011年民行工作總結(jié)數(shù)字，全省全年對(duì)一審生效裁判抗訴案件為604件，占全部抗訴案件數(shù)的90%，算上省院發(fā)再審檢察建議和發(fā)函要求市院發(fā)再審檢察建議的案件，比例仍為82.36%，處于高位狀態(tài)。近年來(lái)基層院實(shí)際檢察工作中可以提出抗訴的案件線索非常少，一是當(dāng)事人對(duì)法院判決、裁定不服基本選擇上訴這種手段，實(shí)際工作中很少或者沒(méi)有當(dāng)事人對(duì)判決結(jié)果不服，等到判決生效后到檢察院來(lái)申訴。沒(méi)有上訴的案件當(dāng)事人大多屬于服判息訴的。二是提請(qǐng)抗訴案件辦案周期長(zhǎng)、改判率低，這兩點(diǎn)是基層提請(qǐng)抗訴案件線索匱乏的主要原因。一方面是案源線索匱乏，一方面我們一審提抗案件數(shù)字還很大，只能說(shuō)明是考核的導(dǎo)向作用。為了完成考核指標(biāo)，個(gè)別院為了完成工作任務(wù)，尋找案源線索，只能做律師、當(dāng)事人的工作或者辦湊數(shù)案。人為降低提請(qǐng)抗訴標(biāo)準(zhǔn)，不符合提請(qǐng)抗訴條件也要硬提，結(jié)果是影響了案件質(zhì)量，導(dǎo)致改判率偏低，降低了檢察監(jiān)督的威信，對(duì)工作毫無(wú)益處，白白浪費(fèi)了寶貴的司法資源。

(二)對(duì)再審檢察建議的考核分值偏低，多元化監(jiān)督格局還未形成

主要表現(xiàn)在重視提請(qǐng)抗訴工作，輕視其它監(jiān)督手段。再審檢察建議的作用和效果未得到足夠重視。民行檢察監(jiān)督需要改變單純依靠抗訴的理念，引入檢察建議作為法律監(jiān)督的重要補(bǔ)充，可以彌補(bǔ)目前單一使用抗訴程序的局限性，減輕上級(jí)檢察院和上級(jí)法院法律監(jiān)督工作的壓力，這有益于構(gòu)建更加完整、合理、多元化的民行檢察監(jiān)督體系。用檢察建議的形式啟動(dòng)再審，實(shí)際上是一種簡(jiǎn)化的“抗訴”程序。從二者關(guān)系來(lái)看，民事抗訴與檢察建議再審都是民行檢察部門履行法律監(jiān)督職責(zé)的重要手段。二者的目的一致，都是追求司法的公正，監(jiān)督法院糾正已生效的錯(cuò)誤裁判。檢察建議在實(shí)際工作中的的運(yùn)用，取得了很好的效果。從當(dāng)事人的角度來(lái)說(shuō)，減輕了訴訟成本和訴訟周期，社會(huì)效果明顯。法院也樂(lè)于接受這種監(jiān)督手段，多能采納檢察機(jī)關(guān)的建議。

（三）對(duì)訴訟過(guò)程的監(jiān)督偏弱

多年來(lái)，民行工作主要針對(duì)法院已經(jīng)生效的判決、裁定結(jié)果進(jìn)行監(jiān)督，是一種事后的監(jiān)督，判決結(jié)果已經(jīng)形成，監(jiān)督起來(lái)難度大。檢察機(jī)關(guān)無(wú)論采用哪種監(jiān)督手段，最后決定權(quán)還是在法院，只要不是明顯的錯(cuò)誤，法院一般都會(huì)維持原判，從而來(lái)維護(hù)自己部門的利益。筆者所在的縣2011年法院民事案件的調(diào)解率達(dá)到89%，形成判決、裁定結(jié)果的案件除了離婚、撤訴等案件，可以納入我們檢察監(jiān)督的案件寥寥無(wú)幾。檢察監(jiān)督的根本目的是維護(hù)法律的公正實(shí)施，在新形勢(shì)下我們民行工作也應(yīng)該及時(shí)掉轉(zhuǎn)船頭，改變監(jiān)督側(cè)重點(diǎn)，強(qiáng)化對(duì)訴訟過(guò)程的監(jiān)督，在判決結(jié)果出來(lái)之前防患于未然，這方面在我們的考核工作中應(yīng)該有所體現(xiàn)。

（四）增加執(zhí)行監(jiān)督、支持起訴、督促起訴、調(diào)解監(jiān)督、公益訴訟等監(jiān)督手段的考核力度，形成多種監(jiān)督方式并重的民行檢察監(jiān)督格局

我們現(xiàn)行的考核標(biāo)準(zhǔn)，對(duì)支持起訴、一般檢察建議等監(jiān)督手段的考核分值都非常低，給人造成一種錯(cuò)覺(jué)，好像這部分工作可有可無(wú)，不重要。上級(jí)的要求是我們工作的主要航標(biāo)，基層各項(xiàng)檢察工作都要圍繞上級(jí)的工作部署依次展開，如果在考核中這些工作有所側(cè)重，一定會(huì)加大這部分工作的開展力度和發(fā)展速度，盡快形成比較完畢的民行檢察工作體系，最終形成多種監(jiān)督方式并重的民行檢察監(jiān)督新格局。

二、改進(jìn)建議

（一）縮減提請(qǐng)抗訴在考核中的分值比例

民事行政檢察工作提請(qǐng)抗訴是基層檢察的主業(yè)，縮減分值不是輕視這項(xiàng)工作，是為了實(shí)事求是的把這項(xiàng)工作做好，當(dāng)提則提，對(duì)確有錯(cuò)誤的判決、裁定就要充分行使檢察權(quán)，糾正法院錯(cuò)誤的判決、裁定結(jié)果，維護(hù)法律的權(quán)威，維護(hù)當(dāng)事人的合法權(quán)益?？s減這部分業(yè)務(wù)工作的分值，是為了防止機(jī)械的為完成考核指標(biāo)，辦湊數(shù)案，影響檢察監(jiān)督的效果和權(quán)威。民行抗訴案件辦案周期長(zhǎng)，改判率低是大家都知道的，從實(shí)際情況看這并不是一個(gè)完美的監(jiān)督手段。省院申占群副檢察長(zhǎng)2011年7月份全省民行工作會(huì)議講話精神強(qiáng)調(diào)“要遵循民事審判規(guī)律、性質(zhì)和特點(diǎn)，優(yōu)先適用當(dāng)事人申請(qǐng)和審判機(jī)關(guān)自我糾錯(cuò)機(jī)制，在窮盡審判監(jiān)督救濟(jì)渠道之后，再啟動(dòng)民行監(jiān)督機(jī)制?！薄皩?duì)于當(dāng)事人在一審判決、裁定生效前向檢察機(jī)關(guān)申訴的，要告知其應(yīng)當(dāng)依照法律規(guī)定向上一級(jí)法院提出上訴；當(dāng)事人在一審判決、裁定發(fā)生法律效力后向檢察機(jī)關(guān)提出抗訴申請(qǐng)的，要說(shuō)明未提出上訴的理由，沒(méi)有正當(dāng)理由的不應(yīng)受理”。在工作中側(cè)重于對(duì)二審判決的監(jiān)督是符合實(shí)際工作情況的。

（二）加大再審檢察建議的考核力度

在促社會(huì)矛盾化解的大背景下，再審檢察建議這種監(jiān)督手段得到了廣泛的應(yīng)用，取得了較好的效果，從當(dāng)事人的角度出發(fā)，在很短的訴訟周期，以和解的方式解決爭(zhēng)議，避免當(dāng)事人之間矛盾激化，造成新的不穩(wěn)定因素。從法院的角度看，檢察機(jī)關(guān)針對(duì)案件特點(diǎn)和存在問(wèn)題向其發(fā)出檢察建議，容易被接受，實(shí)踐中這項(xiàng)工作確實(shí)得到了法院的支持和配合，實(shí)際工作中檢察建議未被采納的很少。既然提出再審檢察建議就能解決問(wèn)題，對(duì)一些符合提出再審檢察建議條件的申訴案件，以再審檢察建議的方式解決爭(zhēng)議，社會(huì)效果比提出抗訴更好。建議在考核標(biāo)準(zhǔn)上把提請(qǐng)抗訴和提出再審檢察建議放在平等位置，并駕齊驅(qū)。

（三）增加對(duì)訴訟過(guò)程監(jiān)督的考核內(nèi)容，填補(bǔ)空白點(diǎn)

一個(gè)民事案件，從受案、審理到判決或調(diào)解結(jié)果出來(lái)，整個(gè)訴訟過(guò)程檢察機(jī)關(guān)都應(yīng)該加強(qiáng)監(jiān)督，把監(jiān)督貫穿于整個(gè)訴訟活動(dòng)的全過(guò)程，切實(shí)保護(hù)當(dāng)事人的合法權(quán)益?，F(xiàn)階段基層表現(xiàn)最突出的問(wèn)題是法院為了完成考核指標(biāo)，達(dá)到上級(jí)規(guī)定的調(diào)解率，對(duì)于部分當(dāng)事人不同意調(diào)解或案件根本不具備調(diào)解條件的案件強(qiáng)行進(jìn)行調(diào)解，筆者認(rèn)為這應(yīng)該是我們今后民行檢察監(jiān)督的一個(gè)重點(diǎn)，把這項(xiàng)監(jiān)督內(nèi)容納入工作考核范圍。案件調(diào)解結(jié)案，一經(jīng)簽字立即生效，當(dāng)事人喪失了上訴權(quán)，當(dāng)事人申訴起來(lái)也很難，檢察機(jī)關(guān)探索對(duì)調(diào)解進(jìn)行監(jiān)督也僅限于規(guī)定幾種情形，大部分普通當(dāng)事人的權(quán)益無(wú)法得到保護(hù)。實(shí)際工作中有的當(dāng)事人對(duì)相關(guān)法律不了解，法官對(duì)當(dāng)事人恩威并施，當(dāng)事人稀里糊涂在調(diào)解書上簽了字，最后申訴無(wú)門，個(gè)別當(dāng)事人就成了老上訪戶。

（四）多種監(jiān)督方式并重，加大執(zhí)行監(jiān)督、支持、督促起訴、公益訴訟工作等探索性、創(chuàng)新性工作考核力度

近年來(lái)，民行檢察工作對(duì)執(zhí)行監(jiān)督、支持督促起訴、公益訴訟工作等多種監(jiān)督手段和方式都進(jìn)行了有益的探索和嘗試，取得了較好的效果。我們不妨進(jìn)一步加大對(duì)執(zhí)行監(jiān)督、支持起訴、督促起訴、公益訴訟工作這些新的監(jiān)督手段和方式的考核力度，這樣既能擴(kuò)大民行檢察的知名度，又可以在監(jiān)督過(guò)程中獲取寶貴的案源線索，近年來(lái)，我們?cè)谏霞?jí)院的領(lǐng)導(dǎo)下，積極開展土地出讓金、環(huán)保排污費(fèi)清繳等專項(xiàng)活動(dòng)，效果明顯。通過(guò)督促起訴、提出檢察建議等手段保護(hù)了國(guó)有資產(chǎn)安全，社會(huì)效果明顯。上級(jí)院如果從考核標(biāo)準(zhǔn)的制定出發(fā)，加大對(duì)這部分工作的調(diào)研和指導(dǎo)力度，摸著石頭過(guò)河，在實(shí)踐中不斷摸索、嘗試，促使它們快速發(fā)展，一定會(huì)開創(chuàng)民行檢察的新局面。

*河北省隆化縣人民檢察院［068150］