對民事訴訟執(zhí)行檢察監(jiān)督的問題研究

文◎天津市武清區(qū)人民檢察院課題組

對民事訴訟執(zhí)行檢察監(jiān)督的問題研究

文◎天津市武清區(qū)人民檢察院課題組*

一、當(dāng)前民事執(zhí)行活動存在的主要問題

如何對民事執(zhí)行實施法律監(jiān)督，以提高民事執(zhí)行率，維護司法公正，維護社會和諧穩(wěn)定，是擺在我們面前的緊迫任務(wù)?，F(xiàn)階段我國民事執(zhí)行過程中存在的一些主要問題有：

（一）地方保護主義干預(yù)

地方黨委在人民法院人事任免權(quán)方面有決定權(quán)，導(dǎo)致司法機關(guān)不能獨立的行使司法權(quán)，各級黨委的政法委員會也對司法工作起著實際領(lǐng)導(dǎo)的作用。因此，在部分經(jīng)濟落后的地區(qū)和個別基層法院的執(zhí)行案件中，地方保護主義影響執(zhí)行活動就凸顯的較為明顯。

（二）執(zhí)行違法腐敗

長久以來，司法腐敗都是社會反映強烈的問題，執(zhí)行案件中存在的執(zhí)行腐敗問題也比較嚴重。有的執(zhí)行員隨意接受當(dāng)事人的請客送禮，之后又在執(zhí)行過程中辦人情案、關(guān)系案。正是由于這種腐敗行為，造成了執(zhí)行難的局面。另外，腐敗行為造成不公正執(zhí)行的頻繁發(fā)生，也會從根本上影響社會公眾對法律的信仰，造成了社會對施法者的信任危機。這一惡性循環(huán)更直接加劇了執(zhí)行難執(zhí)行亂。

（三）執(zhí)行效率低下

1.超期執(zhí)行嚴重。在我國司法實務(wù)中，超期執(zhí)行問題大量存在，已經(jīng)嚴重影響到法院司法判決的權(quán)威性。對于判決的執(zhí)行如果不能做到“及時到達”，那么公正判決的正義性會大打折扣。由于我國民事執(zhí)行制度存在根本性缺陷，導(dǎo)致執(zhí)行法官在執(zhí)行過程中會面臨種種困難，克服這種誘惑難度之大不是單純的從法院執(zhí)行部門一方努力便可見成效的。

2.執(zhí)行成功率低。民事執(zhí)行率低，直接影響當(dāng)事人的合法權(quán)益，損害司法權(quán)威。就本市實際情況來看，近幾年民事案件的實際有效執(zhí)行率僅在15%-20%左右，有效執(zhí)行率如此之低，官司贏了執(zhí)行不了，直接抹殺了公正審判的意義，也使訴訟所耗財力，比不起訴損失更大，更容易引發(fā)民怨、民憤。如果說超期執(zhí)行的最終結(jié)果只是“遲來的正義”，那么執(zhí)行成功率低就是意味著有可能“正義不會來”。因此便會出現(xiàn)許多當(dāng)事人拿著一紙勝訴判決書，卻見不到自己的合法利益何在。“拍賣判決書”的案例便是民眾對我國民事執(zhí)行效率低下的一種諷刺。

（四）瑕疵執(zhí)行普遍

瑕疵的執(zhí)行行為已成為導(dǎo)致法院執(zhí)行亂的最大根源之一，瑕疵執(zhí)行行為會損害執(zhí)行當(dāng)事人或案外人權(quán)利的有效行使，更會制約當(dāng)前執(zhí)行程序公正的實現(xiàn)。司法公正是執(zhí)法者的最高理念，而程序公正又是司法公正的前提和基礎(chǔ)，只要執(zhí)行人員所為的執(zhí)行行為在程序上存在缺陷，該執(zhí)行行為即為有瑕疵的執(zhí)行行為，而不論執(zhí)行結(jié)果是否公正有效［1］。

（五）執(zhí)行隨意性大

1.是否立即執(zhí)行隨意性大。我國《民事訴訟法》規(guī)定：“被執(zhí)行人不履行法律文書所確定的義務(wù)，并有可能隱匿、轉(zhuǎn)移財產(chǎn)的，執(zhí)行員可以立即采取強制措施”。這從一定程度上遏制了隱匿轉(zhuǎn)移財產(chǎn)的行為。但是，對可能隱匿轉(zhuǎn)移財產(chǎn)的行為，需要哪一方負責(zé)舉證，證據(jù)要達到何種程度才能被認可？在什么樣的情況下要立即采取執(zhí)行措施？如果立即執(zhí)行失誤造成損失誰來承擔(dān)，如何承擔(dān)？這些在法律上仍無明確細致的規(guī)定，導(dǎo)致在實踐中執(zhí)行員對案件是否立即執(zhí)行的隨意性極大。

2.中止執(zhí)行隨意性大。《民事訴訟法》第232條規(guī)定，具有下列五種情形之一的，執(zhí)行法院應(yīng)當(dāng)裁定中止執(zhí)行：一是申請執(zhí)行人表示可以延期執(zhí)行的。二是案外人對執(zhí)行標的提出確有理由的異議的。三是作為一方當(dāng)事人的公民死亡，需要等待繼承人繼承權(quán)利或者承擔(dān)義務(wù)的。四是作為一方當(dāng)事人的法人或者其他組織終止，尚未確定權(quán)利義務(wù)承受人。第五款是兜底條款，未作詳細規(guī)定。

在司法實踐中，第二、三、四款規(guī)定的情況較為明確，如果沒有出現(xiàn)這幾種情況是不能中止執(zhí)行的。但反觀第一、第五種中止執(zhí)行條件，極容易被執(zhí)行人員隨意適用，只要執(zhí)行人員想中止執(zhí)行，就有可能被套上第一或第五種的情形而予以中止。

二、民事執(zhí)行檢察監(jiān)督的監(jiān)督范圍

（一）對執(zhí)行階段的裁判文書違法的監(jiān)督

1.對不予受理、中止執(zhí)行和終止執(zhí)行裁定的審查。民事執(zhí)行程序一般情況下始于發(fā)起止于終結(jié)，在特殊的情況下還會出現(xiàn)中止。在執(zhí)行過程中，法院可以作出不予受理、中止執(zhí)行和終結(jié)執(zhí)行三種裁定，而這三類裁定的正確與否會對當(dāng)事人的權(quán)益產(chǎn)生重大影響。如果法院作出的這三類裁定認定事實不清、法律依據(jù)不足或者自由裁量明顯不當(dāng)，檢察機關(guān)都應(yīng)當(dāng)將其納入審查監(jiān)督的視野，并適時啟動監(jiān)督程序。

2.關(guān)于對拘留、罰款決定的審查。拘留、罰款決定直接作用的對象是當(dāng)事人的人身自由，但現(xiàn)行法律中僅規(guī)定，對于當(dāng)事人不服法院決定的，可以提出復(fù)議，并無其他救濟方式，這對當(dāng)事人的人身權(quán)的保護極為不利。在目前的民事案件執(zhí)行實踐中，客觀存在執(zhí)行人員在執(zhí)行過程中濫用拘留、罰款措施的現(xiàn)象，因此檢察機關(guān)對這類決定應(yīng)當(dāng)重點審查其合法性［2］。

（二）對執(zhí)行過程中的具體執(zhí)行措施的監(jiān)督

1.違反法定程序的執(zhí)行措施。在司法實踐中，不遵守法律規(guī)定程序，不履行法定手續(xù)，隨意采取執(zhí)行措施的問題較為突出。對于違反法定程序問題，從監(jiān)督的可行性來看，檢察機關(guān)可以進行監(jiān)督的問題包括：人民法院在采取執(zhí)行措施時應(yīng)作出裁定而未作出的；未經(jīng)評估和公開拍賣程序，即對查封、扣押、凍結(jié)的財產(chǎn)進行變價處理的。

2.采取的執(zhí)行措施違背了生效民事判決中所確定的權(quán)利義務(wù)內(nèi)容。人民法院在執(zhí)行時必須嚴格按照判決書中的內(nèi)容進行嚴格執(zhí)行，不得隨意變更判決書的內(nèi)容。檢察機關(guān)可以對以下的違背判決內(nèi)容的執(zhí)行措施進行監(jiān)督：執(zhí)行的財產(chǎn)不屬于被執(zhí)行人所有的財產(chǎn)。但需要強調(diào)一點，只有在案外人提出異議被駁回后，檢察機關(guān)才有權(quán)監(jiān)督；被執(zhí)行人與他人共有的財產(chǎn)，對超出其所占份額部分采取執(zhí)行措施的。

3.濫用執(zhí)行措施，給當(dāng)事人或案外人造成損失的。如何在執(zhí)行中既能保證判決得以執(zhí)行，同時也能保證不能侵害當(dāng)事人的合法權(quán)益是值得討論的問題。檢察機關(guān)可以對下列情況進行監(jiān)督：超標的執(zhí)行。查封、扣押、凍結(jié)的財產(chǎn)價值明顯超過所涉執(zhí)行金額，可能影響被執(zhí)行人或者其他權(quán)利人正常的生產(chǎn)、經(jīng)營和基本生活的；被執(zhí)行人的財產(chǎn)經(jīng)查封、扣押、凍結(jié)后，在人民法院指定的期間內(nèi)已履行義務(wù)，人民法院未及時解除查封、扣押、凍結(jié)措施的；申請人已經(jīng)提供被執(zhí)行人足夠相應(yīng)被執(zhí)行財產(chǎn)或者對第三人享有到期債權(quán)等可供執(zhí)行的情況，但人民法院查封、扣押、凍結(jié)的財產(chǎn)價值明顯不足所涉執(zhí)行金額，難以保障申請人權(quán)利實現(xiàn)的。

（三）對執(zhí)行人員執(zhí)行行為的監(jiān)督

1．濫用執(zhí)行權(quán)主要表現(xiàn)在以下幾方面：受理了尚未發(fā)生法律效力、不具有強制執(zhí)行效力等應(yīng)當(dāng)不予執(zhí)行的法律文書或者其它不該管轄而管轄的情況；執(zhí)行行為超出了作為執(zhí)行依據(jù)的法律文書及法律文書所規(guī)定的范圍，主要包括：不按生效法律文書所判定標的額執(zhí)行，或者錯誤地執(zhí)行了案外人或同案其他當(dāng)事人的財產(chǎn)；對被執(zhí)行人、協(xié)助執(zhí)行人采取拘傳、拘留、罰款等強制措施程序違法;偏袒一方當(dāng)事人，故意違反法律規(guī)定，迫使另一方當(dāng)事人違背真實意愿達成執(zhí)行和解協(xié)議；侵占、隱匿、挪用、貪污執(zhí)行財物，拖延發(fā)放執(zhí)行財物，違規(guī)分配執(zhí)行財物；其它濫用執(zhí)行權(quán)需要監(jiān)督的情形。

2．需要監(jiān)督的玩忽職守行為主要包括：應(yīng)予受理而不予受理、無正當(dāng)理由不予執(zhí)行或拒絕執(zhí)行回轉(zhuǎn)的；執(zhí)行人員應(yīng)該回避而未回避；未在規(guī)定的期限內(nèi)執(zhí)行結(jié)案的；對案外人就執(zhí)行標的提出的異議沒有依法審查和處理的；應(yīng)當(dāng)追加或變更被執(zhí)行人而沒有追加或變更的；應(yīng)當(dāng)作出裁定、決定、通知而不制作的；應(yīng)當(dāng)依法采取執(zhí)行措施而不采取的；其它應(yīng)當(dāng)作為而沒有作為或者沒有正確作為的［3］。

三、民事執(zhí)行檢察監(jiān)督的方式

（一）民事執(zhí)行監(jiān)督方式之一：抗訴監(jiān)督

在檢察機關(guān)對執(zhí)行裁定提起抗訴的范圍上，司法實務(wù)界與學(xué)界在實踐中認識不盡一致。有人主張只要是民事執(zhí)行程序中生效的裁定檢察機關(guān)都可以提起抗訴［4］；另有學(xué)者認為，民事執(zhí)行裁判進一步可以細化為對執(zhí)行公權(quán)異議的裁判和對私權(quán)糾紛的裁判，其中對公權(quán)異議的裁判是對執(zhí)行人員在實施執(zhí)行行為過程中其行為本身是否合法和正當(dāng)?shù)牟门校菆?zhí)行程序上的救濟；而對私權(quán)糾紛的裁判是對執(zhí)行中涉及的實體權(quán)利糾紛的裁判，并進一步提出應(yīng)僅對私權(quán)糾紛的裁判提出抗訴而對公權(quán)異議的裁判采取其他監(jiān)督方式，如檢察建議進行監(jiān)督［5］。本課題組贊同后一種觀點。因為民事執(zhí)行裁判中對私權(quán)糾紛的裁定主要涉及的是實體權(quán)利糾紛的裁判（如不予執(zhí)行、執(zhí)行回轉(zhuǎn)、參與分配、執(zhí)行中止，執(zhí)行終結(jié)等），法院執(zhí)行人員在作出其裁判過程中已經(jīng)聽取了案件雙方當(dāng)事人的舉證、質(zhì)證，查明了事實，所以此類裁定作出的程序與審判程序并無根本差別。

對欠缺實體依據(jù)的不當(dāng)執(zhí)行行為抗訴主要是指執(zhí)行力擴張的情形，比如說隨意裁定追加被執(zhí)行人。在司法實踐中，常見的追加其配偶為被執(zhí)行人，這種追加執(zhí)行力擴張方式很容易出現(xiàn)追加主體上的錯誤。賦予當(dāng)事人對追加裁定抗訴權(quán)，對當(dāng)事人的實體或程序權(quán)益意義重大。我院受理的李某（執(zhí)行第三人）申訴一案中，法院錯誤的將李某的財產(chǎn)執(zhí)行給申請執(zhí)行人，損害了李某的實體權(quán)益，我院就是通過抗訴的手段使得該案件順利得以改判，挽回了李某合法經(jīng)濟利益8萬余元。這種情形下，唯有直接對于追加裁定予以抗訴，方便高效，彰顯其良好的社會與法律效果。

（二）民事執(zhí)行監(jiān)督方式之二：檢察建議

檢察建議作為檢察機關(guān)正式的工作文書，具有程序簡單，靈活性強的特點，這幾年被檢察機關(guān)民行部門普遍適用。最高人民法院、最高人民檢察院在《關(guān)于在部分地方開展民事執(zhí)行或法律監(jiān)督試點工作的通知》第三條規(guī)定：“人民檢察院對符合本通知第二條規(guī)定情形的民事執(zhí)行活動，應(yīng)當(dāng)經(jīng)委員會決定并通過提出書面檢察建議的方式對同級或者下級人民法院的民事執(zhí)行活動實施法律監(jiān)督。人民法院應(yīng)當(dāng)在收到檢察建議后一個月內(nèi)作出處理并將處理情況書面回復(fù)人民檢察院?！睆亩鞔_了審查范圍和回復(fù)程序，使得針對民事執(zhí)行活動發(fā)出的檢察建議具有了強制效力。

（三）民事執(zhí)行監(jiān)督方式之三：糾正違法通知書

在法院內(nèi)部救濟機制不完善的情況下，糾正違法通知書是保障當(dāng)事人合法權(quán)益的有力工具，適用于執(zhí)行不當(dāng)或者執(zhí)行違法程度較高，對當(dāng)事人的合法權(quán)利侵害比較嚴重的執(zhí)行行為，例如不當(dāng)故意拖延執(zhí)行、對符合執(zhí)行條件的卻不予執(zhí)行、超范圍的執(zhí)行、截留已執(zhí)行的財務(wù)不交付申請執(zhí)行人、用極低價格非法拍賣或者變賣被執(zhí)行人財產(chǎn)、對已裁定停止執(zhí)行的案件仍然強制執(zhí)行以及以抓人為手段促執(zhí)行等。另外，糾正違法通知書的發(fā)出應(yīng)以檢察機關(guān)審查后認為符合其適用對象、性質(zhì)、時間、違法程度為依據(jù)。［6］

（四）民事執(zhí)行監(jiān)督方式之四：注意發(fā)現(xiàn)執(zhí)行人員職務(wù)犯罪案件線索

在民事執(zhí)行檢察監(jiān)督過程中，發(fā)現(xiàn)法院的執(zhí)行工作人員有涉嫌職務(wù)犯罪行為的，應(yīng)開展初查。2010年7月26日，兩院三部聯(lián)合制定的《若干規(guī)定》第十條規(guī)定，檢察院對司法工作人員在訴訟活動中的涉嫌瀆職行為調(diào)查完畢后，應(yīng)當(dāng)制作調(diào)查報告，根據(jù)已經(jīng)查明的情況提出處理意見，報檢察長決定后作出處理。對于司法工作人員涉嫌瀆職犯罪需要立案的，對瀆職犯罪的偵查和訴訟活動的其他法律監(jiān)督工作應(yīng)當(dāng)分別由不同的部門和人員辦理。據(jù)此，在辦理民事執(zhí)行申訴案件時，檢察官應(yīng)當(dāng)注意發(fā)現(xiàn)職務(wù)犯罪線索，按程序報批移送反瀆職、反貪部門，并在主管檢察長的領(lǐng)導(dǎo)下，積極配合該移送案件的偵查，充分發(fā)揮檢察機關(guān)的整體監(jiān)督優(yōu)勢，形成合力，拓寬執(zhí)行監(jiān)督渠道，進一步增強發(fā)現(xiàn)職務(wù)犯罪線索的能力。

注釋：

［1］董偉華：《淺析我國民事執(zhí)行制度的缺陷及完善》，載《太原科技大學(xué)學(xué)位論文》2010年第6期。

［2］趙建國：《論民事裁判執(zhí)行檢察監(jiān)督的范圍》，載《中國檢察官》2007年第7期。

［3］郭宗才：《民事執(zhí)行領(lǐng)域的檢察監(jiān)督運作研究》，載《國家檢察官學(xué)院學(xué)報》2008年第12期。

［4］江偉、常廷彬：《民事檢察監(jiān)督的改革與完善——民訴法修改應(yīng)當(dāng)關(guān)注的重大問題》，載《檢察日報》2007年5月11日。

［5］王振峰、劉京蒙：《民事執(zhí)行權(quán)的構(gòu)造與檢察監(jiān)督》，載《人民檢察》2009年第23期。

［6］甘偉宏、張紹忠：《民事執(zhí)行檢察監(jiān)督之糾正違法通知書》，載《湖北警官學(xué)院學(xué)報》2010年第4期。

*課題組組長:郭慶 天津市武清區(qū)人民檢察院檢察長；課題組副組長：趙振江 天津市武清區(qū)人民檢察院副檢察長；課題組成員:楊秀敏，朱啟鶴，李小強，高旋，劉珊 天津市武清區(qū)人民檢察院。［301700］