檢察委員會(huì)議事決策質(zhì)量的提高途徑

文◎李小娟

檢察委員會(huì)議事決策質(zhì)量的提高途徑

文◎李小娟*

案件質(zhì)量是司法的生命,其維系著法律的尊嚴(yán)和權(quán)威。案件質(zhì)量的高低事關(guān)國(guó)家利益、社會(huì)利益和案件當(dāng)事人的利益。檢察機(jī)關(guān)作為法律監(jiān)督機(jī)關(guān)，擔(dān)負(fù)著監(jiān)督公安機(jī)關(guān)和法院辦案質(zhì)量的重任，自身承辦的案件要經(jīng)得起考驗(yàn)則不言而喻。檢察委員會(huì)作為人民檢察院內(nèi)設(shè)決策機(jī)構(gòu),在對(duì)案件進(jìn)行研究并作出決定時(shí),實(shí)際上是對(duì)犯罪嫌疑人行使檢察權(quán)。那么，探尋何種方式對(duì)檢察委員會(huì)的議事決策質(zhì)量進(jìn)行評(píng)估則是一個(gè)擺在我們面前急需解決的重要課題。

一、檢察委員會(huì)的地位與議事決策功能

（一）檢察委員會(huì)的地位與職責(zé)

檢察委員會(huì)是依據(jù)人民檢察院組織法設(shè)立的在檢察長(zhǎng)主持下的人民檢察院議事決策機(jī)構(gòu)，主要任務(wù)是按照民主集中制原則，討論決定重大案件和其他重大問(wèn)題。檢察委員會(huì)是檢察機(jī)關(guān)組織結(jié)構(gòu)中的重要組成元素，亦是檢察機(jī)關(guān)行使法律監(jiān)督權(quán)的一個(gè)重要組成部分。

根據(jù)《人民檢察院檢察委員會(huì)組織條例》第4條的規(guī)定，檢察委員會(huì)的職責(zé)是：審議、決定檢察工作中貫徹執(zhí)行國(guó)家法律、政策和本級(jí)人民代表大會(huì)及其常委會(huì)決議等重大問(wèn)題；審議、通過(guò)提請(qǐng)本級(jí)人民代表大會(huì)及其常委會(huì)審議的工作報(bào)告、專題報(bào)告的議案；總結(jié)檢察工作經(jīng)驗(yàn)，研究檢察工作中的新情況、新問(wèn)題；最高人民檢察院檢察委員會(huì)審議、通過(guò)檢察工作中具體應(yīng)用法律問(wèn)題的解釋以及有關(guān)檢察工作的條例、規(guī)定、規(guī)則、辦法等；省級(jí)以下人民檢察院檢察委員會(huì)審議、通過(guò)本地區(qū)檢察業(yè)務(wù)、管理等規(guī)范性文件；審議、決定重大、疑難、復(fù)雜案件；審議、決定下一級(jí)人民檢察院提請(qǐng)復(fù)議的案件或者事項(xiàng)；決定本級(jí)人民檢察院檢察長(zhǎng)、公安機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人的回避等。

（二）檢察委員會(huì)決策的特點(diǎn)

1．民主和集中的統(tǒng)一性。我國(guó)檢察機(jī)關(guān)確立完全的民主集中制經(jīng)歷了一段歷史變遷，最初檢察委員會(huì)只是作為檢察長(zhǎng)的咨詢機(jī)構(gòu)，僅體現(xiàn)了集中性。在1979年制定《人民檢察院組織法》時(shí)，民主性和集中性才得以統(tǒng)一。檢察委員會(huì)在決策時(shí)，檢察長(zhǎng)同意多數(shù)人意見(jiàn)的，按照少數(shù)服從多數(shù)的原則處理；當(dāng)檢察長(zhǎng)不同意多數(shù)檢委會(huì)委員的意見(jiàn)，可以報(bào)請(qǐng)同級(jí)人大常委會(huì)或上一級(jí)檢察院決定。這充分體現(xiàn)了檢察委員會(huì)是檢察長(zhǎng)負(fù)責(zé)制下的實(shí)行民主集中制的決策機(jī)構(gòu)。從現(xiàn)有機(jī)制而言，檢察長(zhǎng)在檢察委員會(huì)雖然享有一定的另行提議權(quán)，但其意見(jiàn)已經(jīng)不能再直接否定其他多數(shù)委員意見(jiàn)。

2．有限性。在檢察機(jī)關(guān)內(nèi)部，議事決策機(jī)構(gòu)有黨組會(huì)議、檢察委員會(huì)、檢察長(zhǎng)辦公會(huì)議、院務(wù)會(huì)等，各自行使不同的職能。檢察委員會(huì)只針對(duì)檢察機(jī)關(guān)依法行使法律監(jiān)督權(quán)的重大案件和重大問(wèn)題進(jìn)行審議并作出決定，并不大包大攬地審議檢察工作中的一般問(wèn)題和案件、人事、經(jīng)費(fèi)保障等事項(xiàng)，故其決策具有一定的限制性。

3．國(guó)家屬性。按照我國(guó)法律規(guī)定，檢察權(quán)的行使主體只能為檢察院，而作出如何行使檢察權(quán)的檢察決定依法只有檢察長(zhǎng)和檢察委員會(huì)。檢察委員會(huì)的決策權(quán)按照民主集中制原則來(lái)行使，檢察委員會(huì)中的少數(shù)或者個(gè)人不能以檢察委員會(huì)名義決策。檢察委員會(huì)作出的決定，代表的是該級(jí)檢察機(jī)關(guān)的決定，具有法律效力。這種法律效力以國(guó)家強(qiáng)制力做后盾保障實(shí)現(xiàn)，它體現(xiàn)的是法律監(jiān)督的國(guó)家屬性，與立法、行政和審判組成中國(guó)特色社會(huì)主義特有的國(guó)家權(quán)力行使架構(gòu)。［1］

（三）檢察委員會(huì)決策的效力

正因?yàn)闄z察委員會(huì)決策所具有的國(guó)家屬性，故檢察委員會(huì)作出的決策具有法律效力和相對(duì)穩(wěn)定性，部分決策還具有終局性。檢察委員會(huì)通過(guò)對(duì)重大、復(fù)雜、疑難、新型案件及重大事項(xiàng)的討論，形成權(quán)威性意見(jiàn)，為議題提交部門(mén)如何適用法律、明確辦案標(biāo)準(zhǔn)等提供明確指引。議題提交部門(mén)需遵照?qǐng)?zhí)行，并及時(shí)將執(zhí)行情況反饋至檢察委員會(huì)辦事機(jī)構(gòu)。

二、探索開(kāi)展案件質(zhì)量評(píng)估工作的價(jià)值所在

本文所探討的案件質(zhì)量評(píng)估，是指對(duì)于經(jīng)過(guò)檢察委員會(huì)討論的案件，已經(jīng)判決或上級(jí)檢察院已作出相關(guān)決定的，再次提交檢察委員會(huì)評(píng)議該案件的辦理質(zhì)量。評(píng)估的標(biāo)準(zhǔn)不是單一的，需從法院的判決效果、辦案所取得的社會(huì)效果等方面，對(duì)案件的實(shí)體和程序進(jìn)行綜合衡量。

（一）開(kāi)展案件質(zhì)量評(píng)估是加強(qiáng)內(nèi)部監(jiān)督的重要途徑

案件質(zhì)量評(píng)估與近年來(lái)部分地區(qū)由政法委牽頭的開(kāi)展的案件評(píng)查工作有所不同。所謂案件評(píng)查，是由政法委牽頭成立案件評(píng)查小組、從公安、檢察院、法院三家抽調(diào)人員組成案件評(píng)查專家?guī)?，然后從各單位抽取一定?shù)量的案件進(jìn)行自查和相互檢查，是對(duì)各單位辦案質(zhì)量的一次綜合檢驗(yàn)，屬于外部監(jiān)督的范疇。而案件質(zhì)量評(píng)估屬于內(nèi)部監(jiān)督的范疇。它作為人民檢察院對(duì)所辦理的案件從內(nèi)部主動(dòng)進(jìn)行質(zhì)量評(píng)價(jià)的監(jiān)督管理方式，兼具監(jiān)督性和管理性。監(jiān)督性體現(xiàn)在可其是通過(guò)評(píng)估發(fā)現(xiàn)問(wèn)題和不足的案件保障方式，而管理性在于通過(guò)案件質(zhì)量評(píng)估能夠客觀、全面、真實(shí)地反映所審議的案件的整體質(zhì)量情況，為提高檢委會(huì)議事決策質(zhì)量提供必要的信息支撐。

（二）開(kāi)展案件質(zhì)量評(píng)估是建立追責(zé)機(jī)制的首要前提

檢察委員會(huì)的決議大部分關(guān)涉檢察權(quán)的行使，使用不當(dāng)，會(huì)直接侵害公民的人身財(cái)產(chǎn)權(quán)利，因此，檢察委員會(huì)應(yīng)當(dāng)是承擔(dān)法律責(zé)任的主體。但現(xiàn)行的集體討論、集體評(píng)議的決策使得集體責(zé)任等于無(wú)責(zé)任，委員們需承擔(dān)的風(fēng)險(xiǎn)系數(shù)較低，導(dǎo)致部分委員在審議時(shí)發(fā)言無(wú)據(jù)或者只作附和性、表態(tài)性發(fā)言。通過(guò)開(kāi)展案件質(zhì)量評(píng)估，結(jié)論為兩種情況：一是決策正確，案件的辦理基本達(dá)到或者完全達(dá)到預(yù)期的效果；二是決策不正確或者決策質(zhì)量有待提高，可能發(fā)生錯(cuò)案或者瑕疵案件。檢察委員會(huì)委員可參照評(píng)估結(jié)果對(duì)之前所發(fā)表的意見(jiàn)進(jìn)行對(duì)比，查找差距。如若發(fā)生錯(cuò)案，則可據(jù)此實(shí)行責(zé)任倒查，由委員們對(duì)各自發(fā)表的意見(jiàn)負(fù)責(zé)，以增強(qiáng)委員的責(zé)任心和審議程序的嚴(yán)肅性。

（三）開(kāi)展案件質(zhì)量評(píng)估具有指導(dǎo)辦案作用

通過(guò)開(kāi)展案件質(zhì)量評(píng)估工作，可以不斷地總結(jié)經(jīng)驗(yàn)，指導(dǎo)辦案。目前，最高人民檢察院正在全國(guó)推行案例指導(dǎo)制度，其目的是為了在保持成文法的法律體制下，結(jié)合司法解釋，以案例指導(dǎo)為輔，運(yùn)用典型案例對(duì)法律規(guī)則的準(zhǔn)確理解和適用進(jìn)行指導(dǎo)，以彌補(bǔ)成文法之不足。筆者認(rèn)為，對(duì)于基層人民檢察院來(lái)說(shuō)，可將案件質(zhì)量評(píng)估工作和案例選送工作有機(jī)結(jié)合。對(duì)通過(guò)案件質(zhì)量評(píng)估，認(rèn)為在在事實(shí)認(rèn)定、法律適用、政策掌握或者法律監(jiān)督實(shí)踐中具有典型性和代表性；適用法律正確，對(duì)法律的解釋合乎法律的原則和精神；處理結(jié)果恰當(dāng)、社會(huì)效果良好的案件，可作為指導(dǎo)性案例選送至上級(jí)人民檢察院，同時(shí)可將此類案例在院內(nèi)組織干警學(xué)習(xí)討論，達(dá)到評(píng)估反哺實(shí)踐的效果。

三、開(kāi)展案件質(zhì)量評(píng)估工作的司法實(shí)踐

（一）評(píng)估的案件范圍和重點(diǎn)

提請(qǐng)檢察委員會(huì)討論的案件一般為：擬作不起訴決定案件、擬抗訴案件、應(yīng)當(dāng)提請(qǐng)上一級(jí)人民檢察院復(fù)議的案件、審判機(jī)關(guān)作無(wú)罪判決案件、不服本院決定且審查后擬改變?cè)瓫Q定的申訴案件、擬作國(guó)家賠償?shù)陌讣?、辦案部門(mén)意見(jiàn)分歧較大且主管副檢察長(zhǎng)難以決定的案件、檢察長(zhǎng)認(rèn)為需要提請(qǐng)會(huì)議討論的其他案件②。

從工作效率以及必要性角度講，并非所有經(jīng)過(guò)檢察委員會(huì)討論的案件都有必要對(duì)其進(jìn)行案件質(zhì)量評(píng)估，評(píng)估的范圍可先限定為：

1．法院改變定性案件或者量刑畸輕畸重的案件。這類案件的評(píng)估重點(diǎn)是適用法律的正確性，以及為是否提出抗訴作出篩選。由于庭審階段證據(jù)發(fā)生變化或者檢法兩家對(duì)同一事實(shí)的意見(jiàn)不一而導(dǎo)致的改變定性的，不能因此否決檢察委員會(huì)之前決策的正確性。

2.作出國(guó)家賠償決定的案件?；趪?guó)家賠償案件的特殊性和敏感性，這類案件主要評(píng)估案件辦理的社會(huì)效果。評(píng)估國(guó)家賠償工作是否注重化解矛盾工作，以息訴罷訪、矛盾化解、維護(hù)社會(huì)和諧為目標(biāo)，實(shí)現(xiàn)案結(jié)事了；是否做好法內(nèi)救濟(jì)和法外安撫，做好情、理、法的有機(jī)結(jié)合。

3.附條件逮捕案件。雖然在新的國(guó)家賠償法實(shí)施后，司法實(shí)踐中采用附條件的逮捕的比例顯著下降，但出于維穩(wěn)等特殊需要，部分地區(qū)仍對(duì)一些案件事實(shí)證據(jù)已基本構(gòu)成犯罪，根據(jù)現(xiàn)有事實(shí)和證據(jù)分析，案件在批捕后經(jīng)過(guò)進(jìn)一步偵查，能夠取得定罪所必須的證據(jù)，有逮捕必要的重大影響案件的犯罪嫌疑人附條件逮捕。這類案件評(píng)估的重點(diǎn)主要放在案件經(jīng)引導(dǎo)偵查后，是否取得定罪所必需的證據(jù)，案件是否順利起訴并得到有罪判決。

4.檢察委員會(huì)審議時(shí)爭(zhēng)議較大的案件。檢察委員會(huì)的決策是遵照少數(shù)服從多數(shù)的原則作出的，但是部分案件在會(huì)議討論時(shí)委員之間的意見(jiàn)分歧較大，或者委員的意見(jiàn)與案件承辦人或者承辦科室的意見(jiàn)不一致。這類案件評(píng)估的重點(diǎn)為案件最終的判決結(jié)果支持的是何種意見(jiàn)，并藉此反思決策質(zhì)量。

（二）評(píng)估工作的流程設(shè)定

按照檢察委員會(huì)議事規(guī)則的規(guī)定，議題提交部門(mén)必須在會(huì)后五天之類將執(zhí)行情況反饋至檢察委員會(huì)辦事機(jī)構(gòu)，但是在此期限內(nèi)通常不能同步反饋案件的具體后續(xù)進(jìn)展。所以筆者建議，對(duì)案件質(zhì)量評(píng)估工作的操作流程可設(shè)定為：由各提交議案的科室在案件取得判決結(jié)果或者上級(jí)做出有關(guān)決定后，或根據(jù)案件的后續(xù)進(jìn)展，將情況及時(shí)反饋至檢察委員會(huì)辦事機(jī)構(gòu)，由檢察委員會(huì)辦事機(jī)構(gòu)進(jìn)行匯總分析后，向檢察長(zhǎng)匯報(bào)，由檢察長(zhǎng)決定是否將該案件提交檢委會(huì)評(píng)議。如決定提交評(píng)估，則由案件承辦人員列席并簡(jiǎn)要匯報(bào)情況，由檢委會(huì)委員對(duì)案件質(zhì)量進(jìn)行評(píng)估。

四、案件質(zhì)量評(píng)估工作的困境與展望

案件質(zhì)量評(píng)估作為檢察機(jī)關(guān)在案件質(zhì)量管理監(jiān)督模式轉(zhuǎn)變中的創(chuàng)新和嘗試，通過(guò)對(duì)議事質(zhì)量進(jìn)行回顧、反思、從而改進(jìn)，可逐步提高檢察委員會(huì)的議事決策質(zhì)量，但在實(shí)踐中仍然面臨一些困境并亟待突破。

（一）所遇到的阻力

1.評(píng)估主體與被評(píng)估對(duì)象同一。案件質(zhì)量評(píng)估工作是檢察委員會(huì)的自我評(píng)價(jià)，不可避免地面臨的是既當(dāng)裁判員又當(dāng)運(yùn)動(dòng)員的矛盾命題。

2．評(píng)估效能不高。部分委員將案件質(zhì)量評(píng)估工作簡(jiǎn)單地定位為糾錯(cuò)，從而產(chǎn)生了一定的抵觸情緒，不愿認(rèn)真評(píng)估，最終使評(píng)估工作的預(yù)期目標(biāo)不能得到很好的實(shí)現(xiàn)，使評(píng)估工作流于形式。此外，由于部分檢察院沒(méi)有成立專門(mén)的檢察委員會(huì)辦事機(jī)構(gòu)，使得案件質(zhì)量評(píng)估工作所需進(jìn)行的前期論證調(diào)研難以進(jìn)行得深與細(xì)，從而導(dǎo)致為質(zhì)量評(píng)估所做的準(zhǔn)備不足，而影響評(píng)估的效能。

3．評(píng)估結(jié)果的轉(zhuǎn)化、利用不足。目前的質(zhì)量評(píng)估工作停留在具體工作層面上，并未與檢察委員會(huì)委員的業(yè)績(jī)或者考評(píng)掛鉤，沒(méi)有設(shè)置細(xì)化、具體、規(guī)范的量化標(biāo)準(zhǔn)。評(píng)估的結(jié)果也僅停留在對(duì)決策的肯定或者反思上，還未上升到提升案件整體質(zhì)量的制度層面。

（二）完善路徑

1．引入專家論證決策機(jī)制，破解自我監(jiān)督難題。專家咨詢工作主要是對(duì)檢察工作中重大理論問(wèn)題進(jìn)行研究，對(duì)重大疑難復(fù)雜案件的相關(guān)問(wèn)題進(jìn)行論證，對(duì)有關(guān)司法解釋提供專業(yè)咨詢意見(jiàn)等，其本質(zhì)是一種事前咨詢。但并非所有提交檢委會(huì)討論的案件事前都有經(jīng)過(guò)咨詢，那么如何將其引入檢察委員會(huì)案件質(zhì)量評(píng)估工作？具體的方法是將專家咨詢制度的作用從事前向事后延伸，除決策前的咨詢工作外，對(duì)部分案件尤其是對(duì)檢法兩家認(rèn)定分歧意見(jiàn)較大的案件，可邀請(qǐng)專家參與案件質(zhì)量評(píng)估。通過(guò)全程參與，由專家來(lái)對(duì)決策質(zhì)量提出評(píng)估的參考意見(jiàn)，有利于保障公正執(zhí)法，有利于加強(qiáng)對(duì)檢察機(jī)關(guān)的自身監(jiān)督。同時(shí)，可建立業(yè)務(wù)骨干征詢制度。根據(jù)案件情況隨機(jī)由檢察長(zhǎng)制定一名或若干名業(yè)務(wù)骨干（原案件經(jīng)辦人需采取回避原則），審閱案件材料，提出書(shū)面意見(jiàn)，列席評(píng)估會(huì)議。此舉可以避免評(píng)估主體與被評(píng)估對(duì)象同一的矛盾局面。

2．提升委員自身素質(zhì)，鞏固評(píng)估工作的基礎(chǔ)。作為決策第一要素的決策主體，其成員應(yīng)當(dāng)具備德、識(shí)、才、學(xué)、體等的內(nèi)在素質(zhì)。［3］同理，檢察委員會(huì)的議事決策質(zhì)量高低也就從根本上取決于檢察委員會(huì)委員的素質(zhì)。當(dāng)檢察委員會(huì)委員的素質(zhì)達(dá)到一定高度后，對(duì)原決策質(zhì)量的信心度就高，也就敢于接受監(jiān)督，對(duì)接受案件質(zhì)量評(píng)估工作的抵觸會(huì)大大減少。我們可以通過(guò)嚴(yán)格檢委會(huì)委員的選任程序，淡化檢委會(huì)成員的權(quán)力與榮譽(yù)色彩，注重責(zé)任與壓力，將檢委會(huì)成員選任的杠桿向檢察高端人才的選拔角度傾斜，努力將檢委會(huì)建設(shè)成一支檢察業(yè)務(wù)專家隊(duì)伍?？梢酝ㄟ^(guò)加強(qiáng)教育培訓(xùn)，健全學(xué)習(xí)制度，及時(shí)更新和補(bǔ)充檢委會(huì)成員的知識(shí)儲(chǔ)備，為正確決策和客觀評(píng)估提供堅(jiān)實(shí)的智力支持。

3．完善檢委會(huì)辦事機(jī)構(gòu)建設(shè)，保障評(píng)估工作順利開(kāi)展。目前許多基層人民檢察院由于編制不足等原因沒(méi)有設(shè)立專門(mén)的辦事機(jī)構(gòu)，檢察委員會(huì)工作往往由兼職人員負(fù)責(zé)，從而沒(méi)有時(shí)間和精力從事檢察委員會(huì)議案的實(shí)體審查工作，導(dǎo)致有些議案的審查把關(guān)不嚴(yán)，或者造成會(huì)前準(zhǔn)備不充分，影響到檢察委員會(huì)議事質(zhì)量和決策質(zhì)量。對(duì)此，應(yīng)當(dāng)積極爭(zhēng)取地方編辦的支持，成立檢察委員會(huì)辦事機(jī)構(gòu)。除負(fù)責(zé)對(duì)案件進(jìn)行程序把關(guān)外，還需進(jìn)行實(shí)體審查。對(duì)提交檢察委員會(huì)評(píng)估的案件，要對(duì)案件的爭(zhēng)議焦點(diǎn)、法律適用、同類案例等方面提出信息咨詢意見(jiàn)，供檢委會(huì)討論時(shí)參考。

注釋：

［1］張曉元：《檢察委員會(huì)的基本職能與作用研究》，載《人民檢察》2010年第7期，第35頁(yè)。

［2］黃海波：《檢委會(huì)評(píng)議程序要著力于提高決策質(zhì)量》，載《檢察日?qǐng)?bào)》2011年4月12日。第3版。

［3］張國(guó)玲：《檢察委員會(huì)決策機(jī)制問(wèn)題思考》http://blog.gmw.cn/home-space-uid-14833-do-blog-id-12201.html

*廣東省廣州市黃埔區(qū)人民檢察院［510700］