典型國(guó)家 (地區(qū))農(nóng)地流轉(zhuǎn)的案例及其啟示*

王麗娟，黃祖輝，顧益康，黃寶連，胡 豹

(1.浙江省農(nóng)業(yè)科學(xué)院農(nóng)村發(fā)展研究所，浙江杭州 310021;2.浙江大學(xué)中國(guó)農(nóng)村發(fā)展研究院，浙江杭州 310004)

中共十七屆三中全會(huì)通過的《中共中央關(guān)于推進(jìn)農(nóng)村改革發(fā)展若干重大問題的決定》，提出要“按照依法自愿有償原則，允許農(nóng)民以轉(zhuǎn)包、出租、互換、轉(zhuǎn)讓、股份合作等形式流轉(zhuǎn)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)，發(fā)展多種形式的適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)”，表明我國(guó)農(nóng)地流轉(zhuǎn)和適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)已成為新時(shí)期農(nóng)村改革的重大政策之一。發(fā)達(dá)國(guó)家的實(shí)踐證明，規(guī)模化經(jīng)營(yíng)是現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展的基本條件，沒有土地流轉(zhuǎn)和農(nóng)業(yè)的規(guī)?；?jīng)營(yíng)，也就沒有產(chǎn)業(yè)布局的區(qū)域化、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的機(jī)械化、農(nóng)業(yè)技術(shù)的標(biāo)準(zhǔn)化，就不可能實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)的現(xiàn)代化［1］。該文側(cè)重介紹典型國(guó)家 (地區(qū))推行農(nóng)地流轉(zhuǎn)和規(guī)模經(jīng)營(yíng)的做法和經(jīng)驗(yàn)，以期對(duì)我國(guó)有所借鑒。由于土地制度是土地流轉(zhuǎn)的基礎(chǔ)，而土地流轉(zhuǎn)可能還受制于資源稟賦、人地關(guān)系的國(guó)情 (或地區(qū)情況)，因此，該文選擇了土地私有、“人少地多”的美國(guó)，土地私有、“人多地少”的日本和中國(guó)臺(tái)灣，以及土地公有、“人多地少”的越南作為典型案例。

1 美國(guó)

美國(guó)農(nóng)業(yè)是當(dāng)今世界上最發(fā)達(dá)、最具有代表性的現(xiàn)代農(nóng)業(yè)，在世界農(nóng)業(yè)中占有十分重要的地位。美國(guó)是世界上耕地面積最大的國(guó)家，人均耕地0.62hm2，是世界人均耕地 (0.23hm2)的2.7倍，“人少地多”是美國(guó)農(nóng)業(yè)的典型資源特征。從1776年建國(guó)到20世紀(jì)30年代以前，美國(guó)先通過拍賣公開出售公有土地，繼而向拓荒者免費(fèi)贈(zèng)送土地，從而在20世紀(jì)初確定了家庭農(nóng)場(chǎng)制為主的農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)組織形式［2］。

1.1 土地流轉(zhuǎn)概況

在美國(guó)農(nóng)業(yè)發(fā)展過程中，由于農(nóng)產(chǎn)品市場(chǎng)開拓、科技進(jìn)步和大范圍配置資源，行業(yè)分工越來越細(xì)，生產(chǎn)要素逐步向優(yōu)勢(shì)農(nóng)戶集中，加速了農(nóng)戶之間的聯(lián)合與重組，在土地流轉(zhuǎn)不斷進(jìn)行的基礎(chǔ)上，農(nóng)場(chǎng)數(shù)量減少，規(guī)模不斷擴(kuò)大，專業(yè)化程度提高。美國(guó)土地流轉(zhuǎn)的主要方式是租佃制，地主或自找使用者出租，或通過中介出租;地租主要有固定地租和分成地租兩種，買賣或出租的價(jià)格由交易雙方協(xié)議采取某種方式確定;然后雙方共同到縣政府辦理變更登記手續(xù)，以實(shí)現(xiàn)土地產(chǎn)權(quán)的轉(zhuǎn)移，完成交易。正因?yàn)橥恋乜梢宰杂少I賣和出租，美國(guó)土地流轉(zhuǎn)重組不斷進(jìn)行，并使得農(nóng)場(chǎng)經(jīng)營(yíng)形式出現(xiàn)了多樣化:土地完全自有的農(nóng)場(chǎng)、土地部分租入的農(nóng)場(chǎng)和土地全部租入的農(nóng)場(chǎng)并存，并且農(nóng)場(chǎng)經(jīng)營(yíng)規(guī)模不斷擴(kuò)大。

1.2 土地流轉(zhuǎn)特點(diǎn)

1.2.1 明晰的土地產(chǎn)權(quán)

美國(guó)土地的產(chǎn)權(quán)邊界非常明晰，土地所有者擁有土地收益分配和處置的權(quán)利，土地收益除了按國(guó)家和地方政府的規(guī)定交納比較固定的土地稅、農(nóng)產(chǎn)品銷售所得稅、房產(chǎn)稅等之外，都?xì)w土地所有者支配;同時(shí)，土地所有者在土地轉(zhuǎn)讓、租賃、抵押、繼承等各方面也都具備完全不受干擾和侵犯的權(quán)利。聯(lián)邦和州政府只對(duì)土地保留三項(xiàng)權(quán)利:一是土地征用權(quán);二是土地管理的規(guī)劃?rùn)?quán);三是征收足額的土地稅，而且這些權(quán)利是嚴(yán)格受到限制的［2］。正因?yàn)橥恋禺a(chǎn)權(quán)清晰，美國(guó)土地交易制度是最完善的，土地市場(chǎng)也最發(fā)達(dá)，土地流轉(zhuǎn)過程中私有土地的侵權(quán)及土地合同糾紛等也很少見。

1.2.2 以市場(chǎng)調(diào)節(jié)為主導(dǎo)

美國(guó)的土地流轉(zhuǎn)是在完全的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下形成和發(fā)展起來的。無論是政府還是個(gè)人，要使用不屬于自己的土地都通過購(gòu)買或租賃獲得，買賣土地的一切活動(dòng)都必須依法進(jìn)行，并嚴(yán)格履行法律規(guī)定的義務(wù)，向政府繳納不動(dòng)產(chǎn)稅，并以個(gè)人所得稅的方式繳納土地轉(zhuǎn)讓收益稅。對(duì)土地流轉(zhuǎn)的管理主要是通過其發(fā)達(dá)的市場(chǎng)和權(quán)責(zé)明確的交易秩序和原則來進(jìn)行的［3］，土地管理機(jī)構(gòu)對(duì)私人土地買賣的管理只限于登記收費(fèi)，土地交易糾紛一般都通過法律程序來解決。

1.2.3 政策重點(diǎn)在于促進(jìn)土地集中

為了促進(jìn)土地流轉(zhuǎn)集中，政府采用信貸支持、政策引導(dǎo)、利息調(diào)節(jié)、價(jià)格補(bǔ)貼等經(jīng)濟(jì)手段以及法制手段，鼓勵(lì)和誘導(dǎo)家庭農(nóng)場(chǎng)規(guī)模適度的擴(kuò)大。如法律規(guī)定，家庭成員可擁有或繼承農(nóng)場(chǎng)土地股份，但不能退股，或?qū)⒐煞葑龅盅?，只許內(nèi)部轉(zhuǎn)讓，以保證在代際傳承中不被細(xì)分碎化。此外，為了避免出現(xiàn)大資本排擠小農(nóng)戶、農(nóng)地大規(guī)模被兼并的現(xiàn)象，以免造成農(nóng)民失業(yè)、淪為雇農(nóng)乃至流離失所等嚴(yán)重社會(huì)問題，在以農(nóng)場(chǎng)規(guī)模大而著稱的美國(guó)中西部地區(qū)的九個(gè)農(nóng)業(yè)州規(guī)定“禁止非家庭性公司擁有農(nóng)地和經(jīng)營(yíng)農(nóng)業(yè)的直接生產(chǎn)領(lǐng)域”［4］，以保證農(nóng)地盡可能由農(nóng)戶經(jīng)營(yíng)。

2 日本

日本是世界人口密度最大的國(guó)家之一，屬典型的人多地少國(guó)家，人均耕地面積僅為0.035 hm2。1947～1954年期間，日本實(shí)施對(duì)農(nóng)地封建土地所有制的改革，中央政府強(qiáng)制收買地主土地，然后按國(guó)家統(tǒng)一規(guī)定價(jià)格再賣給佃農(nóng)。由于貨幣的貶值，地主的土地幾乎算無償轉(zhuǎn)讓給佃農(nóng)，從而實(shí)現(xiàn)了“耕者有其田”的自耕農(nóng)地制度。1952年，日本《農(nóng)地法》從法律上確立農(nóng)戶對(duì)土地所有的永久地位，奠定了以小規(guī)模家庭經(jīng)營(yíng)為特征的農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)組織形式。

2.1 土地流轉(zhuǎn)概況

隨著戰(zhàn)后日本經(jīng)濟(jì)高速發(fā)展，工業(yè)化、城市化速度加快，以及隨后農(nóng)業(yè)國(guó)際化的發(fā)展，日本逐步啟動(dòng)了以推動(dòng)土地流轉(zhuǎn)、促進(jìn)農(nóng)業(yè)規(guī)模經(jīng)營(yíng)為核心的土地制度改革，大致分為三個(gè)階段［5］:

2.1.1 放寬土地所有權(quán)流轉(zhuǎn)限制，培育“自立經(jīng)營(yíng)農(nóng)戶”階段 (1961～1969年)

為了使農(nóng)業(yè)適應(yīng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需要，縮小農(nóng)業(yè)和其他產(chǎn)業(yè)之間生產(chǎn)率的差距，進(jìn)而提高農(nóng)業(yè)從業(yè)人員的收入水平，日本政府在1961年出臺(tái)了《農(nóng)業(yè)基本法》，并提出了有選擇地培育更多“自立經(jīng)營(yíng)農(nóng)戶”的發(fā)展思路。為了培育“自立經(jīng)營(yíng)農(nóng)戶”，在農(nóng)地政策方面，日本政府于1962年修改了《農(nóng)地法》，主要包括:(1)放寬了農(nóng)戶擁有土地面積的最高限制;(2)設(shè)立農(nóng)業(yè)生產(chǎn)法人制度，允許由農(nóng)戶發(fā)起的各種農(nóng)業(yè)生產(chǎn)組織購(gòu)買和租用農(nóng)地;(3)建立了“土地信托制度”，允許農(nóng)協(xié)在取得農(nóng)地委托書后，把土地出租給愿意從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的人。政府金融機(jī)構(gòu)還專門發(fā)放利息優(yōu)惠的貸款，用于幫助大農(nóng)戶購(gòu)買小農(nóng)戶的土地。除了農(nóng)地政策外，日本政府還制定了一些相關(guān)配套政策。但是，這些政策的實(shí)施效果并不明顯，并沒有出現(xiàn)農(nóng)戶之間土地大量轉(zhuǎn)讓的現(xiàn)象，而“自立經(jīng)營(yíng)農(nóng)戶”的發(fā)展也沒有達(dá)到設(shè)想的目標(biāo)，兼業(yè)化經(jīng)營(yíng)現(xiàn)象反而更普遍。

2.1.2 鼓勵(lì)土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)，提高農(nóng)地利用效率階段 (1970～1985年)

到20世紀(jì)70年代初，日本政府開始認(rèn)識(shí)到，要提高農(nóng)地經(jīng)營(yíng)規(guī)模，靠土地所有權(quán)在農(nóng)戶之間的轉(zhuǎn)讓來實(shí)現(xiàn)，是非常困難的，必須把思路轉(zhuǎn)到通過土地使用權(quán)和經(jīng)營(yíng)權(quán)的流動(dòng)來提高農(nóng)地的經(jīng)營(yíng)規(guī)模上，因而日本政府把農(nóng)地改革的重點(diǎn)由鼓勵(lì)農(nóng)地集中占有轉(zhuǎn)向分散占有、集中經(jīng)營(yíng)和作業(yè)的新戰(zhàn)略上來。政府連續(xù)出臺(tái)了幾個(gè)有關(guān)農(nóng)地改革與調(diào)整的法律法規(guī)，鼓勵(lì)農(nóng)田的租賃和作業(yè)委托等形式的協(xié)作生產(chǎn)。這些法律法規(guī)主要包括:(1)1970年修改《農(nóng)地法》;(2)1970年創(chuàng)設(shè)農(nóng)業(yè)人養(yǎng)老金制度;(3)1975年修改《農(nóng)振法》;(4)1980年制定《增進(jìn)農(nóng)用地利用法》;(5)1985年設(shè)置“擴(kuò)大經(jīng)營(yíng)規(guī)模資金”等。通過以上一系列的農(nóng)地改革，日本農(nóng)地的流轉(zhuǎn)率提高了，全國(guó)農(nóng)地出租面積的比例由1970年的7.6%上升到1985年的20.5%。

2.1.3 鼓勵(lì)土地向“合意的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)單位”集中，提高農(nóng)業(yè)競(jìng)爭(zhēng)力階段 (1986年至今)

進(jìn)入20世紀(jì)80年代中期以后，農(nóng)業(yè)的國(guó)際化與市場(chǎng)化程度不斷提高，日本農(nóng)業(yè)面臨國(guó)際農(nóng)產(chǎn)品的競(jìng)爭(zhēng)壓力不斷加大的困境，如何提高農(nóng)產(chǎn)品的競(jìng)爭(zhēng)力成了日本農(nóng)業(yè)發(fā)展的主要問題。日本政府認(rèn)識(shí)到，農(nóng)產(chǎn)品競(jìng)爭(zhēng)力的關(guān)鍵在于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)單位的競(jìng)爭(zhēng)力，要提高農(nóng)業(yè)生產(chǎn)單位的競(jìng)爭(zhēng)力，必須要吸引有能力的人和年輕人專門從事農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)，而要吸引這些人專門從事農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)，就要保證這些從事農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)的人能擁有足夠大的土地經(jīng)營(yíng)規(guī)模，通過規(guī)模效益，能獲得與其它產(chǎn)業(yè)同樣的收入。為此，日本提出了用“合意的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)單位”替代60年代《農(nóng)業(yè)基本法》提倡的“自立經(jīng)營(yíng)農(nóng)戶”的發(fā)展思路。為此，1993年，政府又修訂了《農(nóng)地法》和《農(nóng)地利用增進(jìn)法》，并把《農(nóng)地利用增進(jìn)法》改名為《農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)基礎(chǔ)強(qiáng)化促進(jìn)法》。

2.2 土地流轉(zhuǎn)特點(diǎn)

2.2.1 成立專門的土地流轉(zhuǎn)中介機(jī)構(gòu)

在推動(dòng)土地流轉(zhuǎn)之初，日本政府允許農(nóng)民以土地信托的方式通過農(nóng)協(xié)把土地出租給愿意從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的人。隨后，為了方便農(nóng)戶之間土地的出讓和出租，日本專門成立了不以盈利為目的的農(nóng)業(yè)土地管理公司，農(nóng)業(yè)土地管理公司由國(guó)家、地方政府和農(nóng)協(xié)聯(lián)合組成，其主要業(yè)務(wù)是從愿意出讓和出租農(nóng)地的農(nóng)戶那里購(gòu)買或租得農(nóng)地，然后再將土地出讓或出租給想購(gòu)買或租地的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)單位，政府對(duì)農(nóng)業(yè)土地管理公司和租戶提供資金補(bǔ)助［6］。

2.2.2 謹(jǐn)慎對(duì)待法人流轉(zhuǎn)農(nóng)地

日本自二戰(zhàn)后實(shí)行土改一直到1961年，在長(zhǎng)達(dá)15的時(shí)間中法律不僅嚴(yán)格禁止法人進(jìn)入直接的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)領(lǐng)域，還規(guī)定非農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者不得擁有農(nóng)地，其目的是不允許在農(nóng)業(yè)人口大批轉(zhuǎn)移之前，就出現(xiàn)以大資本排擠小農(nóng)戶和土地兼并的現(xiàn)象。當(dāng)這方面的法律有所修改時(shí)，日本的農(nóng)業(yè)人口已從1946年的50%降到了1961年的27%。即便如此，日本對(duì)法人從事農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)的條件也是逐步放松的，時(shí)至今日，日本的法律對(duì)股份公司參與農(nóng)地經(jīng)營(yíng)仍有限制，避免股份公司對(duì)農(nóng)業(yè)用地的非農(nóng)化使用［7］。

2.2.3 實(shí)施系列化的輔助政策

日本政府圍繞土地流轉(zhuǎn)的方方面面，展開了系列化的輔助性制度設(shè)計(jì)。例如，為促進(jìn)小規(guī)模的兼業(yè)農(nóng)戶放棄土地，通過充實(shí)教育、職業(yè)培訓(xùn)、職業(yè)介紹、振興農(nóng)村工業(yè)等方法，為其提供農(nóng)外就業(yè)的機(jī)會(huì)，使其脫離農(nóng)業(yè)等;為解決農(nóng)戶土地流轉(zhuǎn)的后顧之憂，創(chuàng)設(shè)農(nóng)業(yè)人養(yǎng)老金制度，促進(jìn)經(jīng)營(yíng)者的年輕化以及擴(kuò)大經(jīng)營(yíng)規(guī)模;制定了新農(nóng)民進(jìn)入農(nóng)業(yè)的技術(shù)培訓(xùn)和管理計(jì)劃，吸引年青人從事農(nóng)業(yè);此外，建立了組織嚴(yán)密的農(nóng)協(xié)，使之成為政府、市場(chǎng)、農(nóng)戶之間強(qiáng)有力的中介組織，促進(jìn)農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)中的合作，實(shí)現(xiàn)了生產(chǎn)勞動(dòng)的社會(huì)化、商品化。

2.2.4 政策制定具有明顯的階段性

很顯然，日本政府各項(xiàng)農(nóng)地流轉(zhuǎn)政策的制定具有十分明顯的階段性特征。由于不同階段土地流轉(zhuǎn)的目標(biāo)取向是不同的，因此，不同階段的政策重點(diǎn)也不盡相同。在20世紀(jì)80年代中期之前，日本的農(nóng)地流轉(zhuǎn)著眼于提高農(nóng)地利用效率和農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)者的收入水平，因此，主要采用扶植“自立經(jīng)營(yíng)農(nóng)戶”的方法來實(shí)現(xiàn)農(nóng)地流轉(zhuǎn);80年代中期以后，日本的農(nóng)地流轉(zhuǎn)著眼于提升農(nóng)業(yè)競(jìng)爭(zhēng)能力，因此，吸引有能力的人和年輕人專門從事農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)成為土地流轉(zhuǎn)的政策重點(diǎn)。

3 中國(guó)臺(tái)灣

我國(guó)臺(tái)灣也是具有“人多地少”農(nóng)業(yè)資源特征的典型地區(qū)之一，人均耕地面積僅0.045hm2。中國(guó)國(guó)民黨敗退臺(tái)灣后，國(guó)民黨按照孫中山平均地權(quán)的民生原則在臺(tái)灣推行土地改革，通過“三七五減租”、“公地放領(lǐng)”、“私有耕地征收與放領(lǐng)”土地政策“三部曲”的實(shí)施，臺(tái)灣順利實(shí)現(xiàn)了“耕者有其田”農(nóng)地制度改革，使“小農(nóng)制”在臺(tái)灣得以確立［8］。

3.1 土地流轉(zhuǎn)概況

隨著經(jīng)濟(jì)發(fā)展，農(nóng)民所得偏低，農(nóng)業(yè)勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移，農(nóng)業(yè)迫切需要通過規(guī)模經(jīng)營(yíng)提升經(jīng)濟(jì)效益。從20世紀(jì)60年代開始，臺(tái)灣實(shí)施了新一輪的土地改革，主要致力于優(yōu)化土地的使用和經(jīng)營(yíng)，解決地塊細(xì)碎和小農(nóng)經(jīng)營(yíng)危機(jī)，促進(jìn)土地的規(guī)模經(jīng)濟(jì)，提高農(nóng)業(yè)生產(chǎn)效率，并為農(nóng)業(yè)機(jī)械化的廣泛實(shí)施創(chuàng)造條件。它分為兩個(gè)階段:

3.1.1 1962～1971年的農(nóng)地重劃

臺(tái)灣農(nóng)地重劃以改善水利、增加產(chǎn)出、便利機(jī)械化、規(guī)?；癁槟康?，推進(jìn)耕地轉(zhuǎn)移與合并，農(nóng)民之間以互換耕地的形式，把分散在多處的小土地集中在一起，以利于農(nóng)事耕作和管理;或者以自愿結(jié)合的形式，將不規(guī)則的耕地連成一片，辦成標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)場(chǎng)或綜合利用。為了實(shí)現(xiàn)這一目標(biāo)，一方面，臺(tái)灣當(dāng)局鼓勵(lì)無耕種能力的自耕農(nóng)出售土地，輔導(dǎo)其轉(zhuǎn)業(yè);另一方面，提供貸款，輔助有能力的小農(nóng)戶購(gòu)買棄耕或厭耕的土地，以擴(kuò)大耕地面積，達(dá)成適當(dāng)?shù)慕?jīng)營(yíng)規(guī)模。

3.1.2 1981～1985年的第二階段農(nóng)地改革

1982年臺(tái)灣當(dāng)局又推出了第二階段農(nóng)地改革方案，以突破土地制度形成的瓶頸使農(nóng)業(yè)得以持續(xù)發(fā)展為改革目標(biāo)。主要內(nèi)容有:提供擴(kuò)大農(nóng)場(chǎng)經(jīng)營(yíng)規(guī)模的購(gòu)地貸款，推動(dòng)共同、委托及合作經(jīng)營(yíng)，加速辦理農(nóng)地重劃，加強(qiáng)推行農(nóng)業(yè)機(jī)械化，修訂有關(guān)法令、推動(dòng)農(nóng)業(yè)區(qū)域規(guī)劃等。這一階段的農(nóng)業(yè)機(jī)械化和農(nóng)地重劃取得了很大成績(jī)，但擴(kuò)大農(nóng)地經(jīng)營(yíng)規(guī)模這一首要項(xiàng)目成績(jī)很小，而且顯得步履艱難。原因在于，這一系列農(nóng)地政策的推出都沒有觸及真正阻礙規(guī)模經(jīng)營(yíng)形成的“三七五減租”這一制度根源，站在保護(hù)佃農(nóng)利益而形成的“三七五減租”租賃制度中，過低的租率與過于苛刻的退租條件，使出租土地等同于失去土地。

20世紀(jì)90年代以來，為適應(yīng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展新階段的需求，臺(tái)灣在農(nóng)地使用管理政策方面又有新進(jìn)展。1998年臺(tái)灣當(dāng)局?jǐn)M訂《農(nóng)業(yè)發(fā)展修正草案》，其中涉及農(nóng)地政策的有下列方面:(1)將現(xiàn)行依法供農(nóng)業(yè)使用的土地重新區(qū)劃，對(duì)不同農(nóng)地采取不同管理方法，即采取寬嚴(yán)不同之管理方法，對(duì)于重要農(nóng)業(yè)生產(chǎn)用地及保育用地在政策上采取加強(qiáng)保護(hù)措施，放寬對(duì)次要農(nóng)業(yè)生產(chǎn)用地的保護(hù)，使地盡其利;(2)放寬農(nóng)地承受人資格，即只要農(nóng)地農(nóng)用，對(duì)農(nóng)地買者的農(nóng)民身份已無限制，農(nóng)業(yè)企業(yè)購(gòu)地合法化，此規(guī)定是對(duì)農(nóng)地農(nóng)有政策的重大調(diào)整;(3)訂立獎(jiǎng)懲辦法，防止農(nóng)地炒作;(4)凍結(jié)耕地“三七五減租”條例，建立合理耕地租賃制度，規(guī)定新耕地租賃契約的內(nèi)容由訂約雙方依契約自由原則訂立，在臺(tái)灣農(nóng)地價(jià)格偏高、農(nóng)民無力購(gòu)買土地的情況下，這一規(guī)定能通過合理租賃制度擴(kuò)大經(jīng)營(yíng)規(guī)模，提高農(nóng)業(yè)競(jìng)爭(zhēng)力。2000年1月正式頒布的新《農(nóng)業(yè)發(fā)展條例》使上述內(nèi)容與規(guī)定法制化［9］。

3.2 土地流轉(zhuǎn)特點(diǎn)

3.2.1 重視土地的物理集中

土地規(guī)模經(jīng)濟(jì)的實(shí)現(xiàn)不僅要求土地權(quán)利的集中，還要求土地本身的集中連片。臺(tái)灣從一開始就十分重視土地整理，開展了農(nóng)地重劃工作，將一定區(qū)域內(nèi)不合經(jīng)濟(jì)利用的農(nóng)地加以重新規(guī)劃整理，建立標(biāo)準(zhǔn)丘塊，并配置農(nóng)水路，使每一丘塊能直接臨路、直接灌溉及直接排水，以改善農(nóng)業(yè)生產(chǎn)環(huán)境，擴(kuò)大農(nóng)場(chǎng)規(guī)模，增進(jìn)農(nóng)地利用，并配合農(nóng)業(yè)機(jī)械化作業(yè)，提高經(jīng)營(yíng)效率，促進(jìn)農(nóng)業(yè)建設(shè)發(fā)展，增加農(nóng)民收入。

3.2.2 多種形式引導(dǎo)土地流轉(zhuǎn)

1979年初，臺(tái)灣當(dāng)局頒布的《臺(tái)灣地區(qū)家庭農(nóng)場(chǎng)共同經(jīng)營(yíng)及委托經(jīng)營(yíng)實(shí)施要點(diǎn)》，鼓勵(lì)農(nóng)民創(chuàng)辦家庭農(nóng)場(chǎng)，聯(lián)合經(jīng)營(yíng)農(nóng)業(yè)，允許農(nóng)民將自己的土地委托他人經(jīng)營(yíng)。通過共同經(jīng)營(yíng)、專業(yè)化經(jīng)營(yíng)和委托經(jīng)營(yíng)等多種形式，加強(qiáng)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)領(lǐng)域和農(nóng)產(chǎn)品流通領(lǐng)域的合作，促進(jìn)經(jīng)營(yíng)權(quán)與所有權(quán)分離，引導(dǎo)農(nóng)地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)，擴(kuò)大農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)規(guī)模，提高農(nóng)業(yè)生產(chǎn)效率。

3.2.3 大力發(fā)展農(nóng)業(yè)機(jī)械化

臺(tái)灣的機(jī)械化做得比較早，1970年，臺(tái)灣當(dāng)局制定的“現(xiàn)階段農(nóng)村建設(shè)綱領(lǐng)”提出“加速推行農(nóng)業(yè)機(jī)械化方案”的4年計(jì)劃，預(yù)定通過實(shí)施降低農(nóng)機(jī)成本、加強(qiáng)農(nóng)機(jī)推廣服務(wù)、加強(qiáng)農(nóng)機(jī)研究與培訓(xùn)、設(shè)置現(xiàn)代化農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)實(shí)驗(yàn)區(qū)等扶持政策，于4年內(nèi)達(dá)成45萬hm2耕地的機(jī)械化作業(yè)，推廣各類農(nóng)機(jī)12萬臺(tái)。到四年計(jì)劃期末，臺(tái)灣就基本上實(shí)現(xiàn)了農(nóng)業(yè)機(jī)械化，到了20世紀(jì)80年代，臺(tái)灣的機(jī)械化程度已經(jīng)達(dá)到95%以上，有力地促進(jìn)土地規(guī)模經(jīng)營(yíng)。

3.2.4 為農(nóng)戶擴(kuò)大農(nóng)場(chǎng)規(guī)模提供貸款

臺(tái)灣當(dāng)局出臺(tái)了《擴(kuò)大家庭農(nóng)場(chǎng)經(jīng)營(yíng)規(guī)模協(xié)助農(nóng)民購(gòu)買耕地貸款辦法》，提供低息或無息貸款，鼓勵(lì)農(nóng)民購(gòu)買土地，擴(kuò)大耕地面積，達(dá)成適當(dāng)?shù)慕?jīng)營(yíng)規(guī)模，以獲取農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的規(guī)模效益。為此，臺(tái)灣專門設(shè)立了“農(nóng)地購(gòu)置基金”，給小農(nóng)戶提供低息貸款，協(xié)助其購(gòu)買新的耕地［10］。這一措施有助于土地所有權(quán)的轉(zhuǎn)移和合并，在一定程度上擴(kuò)大自耕農(nóng)的耕地面積。

4 越南

越南是東南亞地區(qū)的人口大國(guó)，也是世界上為數(shù)不多的社會(huì)主義國(guó)家之一。越南氣候非常適宜農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，是歷史上一個(gè)小農(nóng)經(jīng)濟(jì)比較發(fā)達(dá)的農(nóng)業(yè)國(guó)家。1954年、1975北越和南越分別完成農(nóng)業(yè)的集體化改造之后，越南的土地制度實(shí)行的是國(guó)家所有、集體所有和個(gè)人所有三種所有制形式，大量農(nóng)村土地轉(zhuǎn)為集體所有，僅有5%的土地屬于個(gè)人所有。

4.1 土地流轉(zhuǎn)概況

由于農(nóng)業(yè)集體化帶來生產(chǎn)率的下降，致使越南從1968年至20世紀(jì)80年代的改革以前，一直是一個(gè)稻米的進(jìn)口國(guó)，1980年越南國(guó)內(nèi)的食品消費(fèi)有27%要依賴進(jìn)口。為應(yīng)對(duì)糧食供應(yīng)短缺危機(jī)，從1981年開始，越南開始了土地制度的改革，其中，最主要的就是1993年越南的新《土地法》的出臺(tái)?！锻恋胤ā访鞔_規(guī)定土地的所有權(quán)為國(guó)家所有，賦予農(nóng)民長(zhǎng)期穩(wěn)定的土地使用權(quán)，并對(duì)農(nóng)民的土地使用權(quán)進(jìn)行了明確、擴(kuò)充性的界定，賦予農(nóng)民土地轉(zhuǎn)讓權(quán)、交易權(quán)、出租權(quán)、繼承權(quán)、抵押權(quán)。之后在1998年、2001年、2003年等多次的《土地法》修訂過程中，對(duì)土地面積限額及其使用期限的規(guī)定做出調(diào)整，增加了農(nóng)戶土地作為投資的合資資本權(quán)利和農(nóng)地贈(zèng)予權(quán)，規(guī)定了土地發(fā)生變更的情形及變更登記程序等［11］。

可以看出，越南農(nóng)民擁有的農(nóng)地使用權(quán)具有兩個(gè)特點(diǎn):一是長(zhǎng)期穩(wěn)定性;二是確定性、排他性和流轉(zhuǎn)性。很顯然，越南農(nóng)民的農(nóng)地使用權(quán)具有明顯的物權(quán)屬性，這有利于誘致農(nóng)民通過市場(chǎng)交易方式，最大限度地在產(chǎn)權(quán)約束范圍內(nèi)配置資源以獲取最大的收益，而微觀主體交易行為促進(jìn)了農(nóng)地使用權(quán)流轉(zhuǎn)市場(chǎng)的形成，有利于實(shí)現(xiàn)土地集中，促進(jìn)農(nóng)業(yè)從小規(guī)模經(jīng)營(yíng)向大規(guī)模、集約化、商品化的現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展轉(zhuǎn)型。自上世紀(jì)90年中后期以來，越南農(nóng)村各地出現(xiàn)了具有一定經(jīng)營(yíng)規(guī)模的莊園經(jīng)濟(jì)，面積從幾公頃到幾十公頃不等，個(gè)別莊園甚至達(dá)到2 000hm2。但也應(yīng)該指出的是，目前在越南農(nóng)村土地使用權(quán)市場(chǎng)開放中也出現(xiàn)了一些問題，主要表現(xiàn)為富人土地占有的相對(duì)集中與失地農(nóng)民的貧困化，造成貧富兩極的分化。

4.2 土地流轉(zhuǎn)特點(diǎn)

4.2.1 土地產(chǎn)權(quán)較為明晰

根據(jù)新《土地法》，越南農(nóng)民分配到的土地，可以長(zhǎng)期穩(wěn)定地使用，并且被準(zhǔn)予多項(xiàng)權(quán)利，如流轉(zhuǎn)權(quán)、交易權(quán)、出租權(quán)、繼承權(quán)、抵押權(quán)、合資權(quán)、再出租權(quán)和贈(zèng)予權(quán)等。很顯然，在越南，農(nóng)民擁有的土地權(quán)利具有明顯的物權(quán)屬性。同時(shí)，越南政府通過界定農(nóng)戶承包土地的位置、范圍與面積，啟動(dòng)農(nóng)戶土地使用權(quán)證的發(fā)放。1998年，71%的農(nóng)戶得到土地使用權(quán)證，到2000年末，這一數(shù)字超過了90%。目前發(fā)證工作仍在繼續(xù)，為農(nóng)民土地權(quán)利提供法律支持和保障，也為土地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)提供基礎(chǔ)條件。

4.2.2 制度變遷的漸進(jìn)性及其法律匹配

越南農(nóng)地制度變遷過程相對(duì)平衡，新舊制度革新之間的軌跡相對(duì)平滑，沒有引起大的振蕩，具有漸進(jìn)式改革的特點(diǎn)。在越南土地制度的漸進(jìn)變革過程中，每個(gè)階段性的變革幾乎都得到了相匹配的法律支持，表現(xiàn)出了農(nóng)民產(chǎn)權(quán)不斷強(qiáng)化的路徑特征。1988年，越共中央提出將土地使用權(quán)分配給農(nóng)民;1993年出臺(tái)了《土地法》，在法律層面確認(rèn)并清晰界定了農(nóng)民的土地使用權(quán)［12］;伴隨著改革的深化，1998、2001年又進(jìn)一步對(duì)1993年《土地法》進(jìn)行了完善性的修改補(bǔ)充;此后又幾經(jīng)修訂，新《土地法》于2004年正式實(shí)施。由此可見，越南土地制度革新的過程，也是不斷強(qiáng)化農(nóng)地產(chǎn)權(quán)的法律支持體系建設(shè)的過程。在規(guī)范的法律制度秩序下，農(nóng)民的土地產(chǎn)權(quán)權(quán)利具有權(quán)威性，更容易實(shí)施產(chǎn)權(quán)保護(hù)，防止侵權(quán)行為的發(fā)生。

4.2.3 制度安排的彈性特征與分類處理

越南農(nóng)地制度的安排不是“一刀切”的單一制度安排，而是實(shí)施分類處理。例如，根據(jù)種植作物的生長(zhǎng)周期長(zhǎng)短，規(guī)定土地使用期限;根據(jù)土地資源稟賦的區(qū)域差異性，對(duì)農(nóng)戶獲得的農(nóng)地面積限額進(jìn)行相應(yīng)的差異性規(guī)定等，從而形成與資源特性、區(qū)域特性相匹配的制度安排，這種匹配性制度安排為資源合理配置、提高資源配置效率提供了制度基礎(chǔ)。

5 啟示

上述4個(gè)典型國(guó)家 (地區(qū))農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的案例，提供了不同土地制度、資源條件背景下農(nóng)地流轉(zhuǎn)的不同模式和路徑，對(duì)我國(guó)新時(shí)期推動(dòng)農(nóng)地流轉(zhuǎn)、促進(jìn)農(nóng)業(yè)規(guī)模經(jīng)營(yíng)具有重要參考價(jià)值?？偨Y(jié)各個(gè)案例農(nóng)地流轉(zhuǎn)的共同點(diǎn)，至少可以得到關(guān)于土地流轉(zhuǎn)機(jī)制建設(shè)的四點(diǎn)啟示。

5.1 土地產(chǎn)權(quán)邊界清晰是農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的前提條件

美國(guó)、日本和我國(guó)臺(tái)灣都是實(shí)行土地私有制，因此都擁有清晰的土地產(chǎn)權(quán)邊界，美國(guó)發(fā)達(dá)的土地流轉(zhuǎn)體系和農(nóng)業(yè)規(guī)模化程度的提高，即是建立于清晰的土地產(chǎn)權(quán)之上的。越南與我國(guó)一樣，是實(shí)行土地公有制的國(guó)家，越南的土地流轉(zhuǎn)是在新《土地法》對(duì)農(nóng)民土地權(quán)利進(jìn)行明確和擴(kuò)充的基礎(chǔ)上進(jìn)行的。

5.2 經(jīng)營(yíng)權(quán)與所有權(quán)的分離加速了農(nóng)村土地的流轉(zhuǎn)

由于土地對(duì)于農(nóng)民的社會(huì)保障、資產(chǎn)增值等功能，農(nóng)民因此可能惜賣，或者由于土地價(jià)格相對(duì)較高，流入方難以承受等原因，造成了土地所有權(quán)的流轉(zhuǎn)較為困難。在以上各個(gè)國(guó)家或地區(qū)的土地流轉(zhuǎn)實(shí)踐中，都對(duì)土地經(jīng)營(yíng)權(quán)與所有權(quán)加以分離，從而有效推動(dòng)土地流轉(zhuǎn)和農(nóng)業(yè)規(guī)模經(jīng)營(yíng)。其中最為典型的例子是日本，日本的土地流轉(zhuǎn)經(jīng)歷了由20世紀(jì)60年代鼓勵(lì)農(nóng)地集中占有的失敗，到七、八十年代農(nóng)地分散占有、集中經(jīng)營(yíng)和作業(yè)的成功的過程，可以說，在土地流轉(zhuǎn)過程中，實(shí)現(xiàn)經(jīng)營(yíng)權(quán)和所有權(quán)的分離是日本土地流轉(zhuǎn)成功的關(guān)鍵。

5.3 相關(guān)配套機(jī)制的完善是農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的重要保障

為達(dá)到土地有序流轉(zhuǎn)和農(nóng)業(yè)規(guī)模經(jīng)營(yíng)的目的，各個(gè)國(guó)家 (地區(qū))在啟動(dòng)土地流轉(zhuǎn)的同時(shí)，還展開了系列化的輔助性制度設(shè)計(jì)，培育了良好的農(nóng)地流轉(zhuǎn)的政策和法制環(huán)境，也為農(nóng)地流轉(zhuǎn)創(chuàng)造了良好的市場(chǎng)氛圍。例如，日本為解決農(nóng)戶土地流轉(zhuǎn)的后顧之憂，創(chuàng)設(shè)農(nóng)業(yè)人養(yǎng)老金制度，為促進(jìn)小規(guī)模的兼業(yè)農(nóng)戶放棄土地，通過充實(shí)教育、職業(yè)培訓(xùn)、職業(yè)介紹、振興農(nóng)村工業(yè)等方法，為其提供農(nóng)外就業(yè)的機(jī)會(huì)，使其脫離農(nóng)業(yè)等;越南啟動(dòng)農(nóng)戶土地使用權(quán)證的發(fā)放，為農(nóng)民土地權(quán)利提供法律支持和保障，也為土地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)提供基礎(chǔ)條件;我國(guó)臺(tái)灣組織農(nóng)地重劃和農(nóng)業(yè)機(jī)械化，為農(nóng)業(yè)規(guī)模經(jīng)營(yíng)提供便利等。

5.4 專門的中介機(jī)構(gòu)為農(nóng)村土地充分流轉(zhuǎn)提供了平臺(tái)

通過降低信息的尋找成本和交易成本，專業(yè)的中介機(jī)構(gòu)在農(nóng)地的供給主體和需求主體之間起到了溝通和橋梁的作用。例如，在日本農(nóng)地流轉(zhuǎn)制度的發(fā)展過程中，農(nóng)民合作組織發(fā)揮了其作為農(nóng)地流轉(zhuǎn)市場(chǎng)中介的作用，成為各國(guó)農(nóng)民組織發(fā)展中的一個(gè)比較典型例子，它不僅促進(jìn)了農(nóng)民的合作，也成了農(nóng)地流轉(zhuǎn)過程中最重要的媒介，加快了流轉(zhuǎn)的速度，保證了流轉(zhuǎn)的成功率，為農(nóng)村土地的充分流轉(zhuǎn)提供了有效的保障。土地流轉(zhuǎn)中介機(jī)構(gòu)的類型是多樣的，如美國(guó)的中介機(jī)構(gòu)是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)自發(fā)產(chǎn)生的，而日本的中介機(jī)構(gòu) (農(nóng)業(yè)土地管理公司)則依托國(guó)家、地方政府興辦的，其在組建和發(fā)展上具有一定的政府依賴性。

［1］尹麗輝．規(guī)?；?jīng)營(yíng)——現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展的基本條件．湖南農(nóng)業(yè)，2005，(1):7

［2］熊紅芳，鄧小紅．美國(guó)日本農(nóng)地流轉(zhuǎn)制度對(duì)我國(guó)的啟示．農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)，2004，(11):61～62

［3］華彥玲，施國(guó)慶，劉愛文．國(guó)外農(nóng)地流轉(zhuǎn)理論與實(shí)踐研究綜述．世界農(nóng)業(yè)，2006，(9):10～12

［4］劉玉榮．美國(guó)、日本農(nóng)地流轉(zhuǎn)制度比較及對(duì)我國(guó)的啟示．農(nóng)村經(jīng)濟(jì)與科技，2008，19(11):18～19，21

［5］丁關(guān)良，童日暉．農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)制度立法研究．北京:中國(guó)農(nóng)業(yè)出版社，2009

［6］龔繼紅，鐘漲寶，孫劍．論近現(xiàn)代日本農(nóng)地流轉(zhuǎn)過程、政策和措施．生產(chǎn)力研究，2008，(9):97～99

［7］陳英．日本農(nóng)地制度對(duì)我國(guó)農(nóng)地制度改革的啟示．學(xué)術(shù)交流，2004，5:72～74

［8］林卿．臺(tái)灣農(nóng)地制度改革之分析與借鑒．臺(tái)灣研究，2001，(1):56～62

［9］林卿．海峽兩岸農(nóng)地制度改革比較與分析．福建農(nóng)業(yè)大學(xué)學(xué)報(bào) (社會(huì)科學(xué)版)，2001，4(1):20～31

［10］黃智饒．臺(tái)灣地區(qū)第二次土地改革對(duì)廣東開展土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)的啟示．南方農(nóng)村，2009，(5):11～13

［11］黃祖輝，張蔚文．越南的土地制度與政策．社會(huì)科學(xué)報(bào)，2007－12－6

［12］史衛(wèi)民．國(guó)外農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的經(jīng)驗(yàn)與借鑒．經(jīng)濟(jì)縱橫，2009，(7):108～110