城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展與深化土地制度改革——2011年中國土地學(xué)會學(xué)術(shù)年會重要觀點集粹

■ 許 堅

（中國土地勘測規(guī)劃院，北京 100035）

2011年中國土地學(xué)會學(xué)術(shù)年會于11月18—20日在廣東佛山召開，主題為“城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展與深化土地制度改革”。國土資源部副部長、學(xué)會理事長王世元同志到會并發(fā)表重要講話。廣東省政府林木聲副省長、中國科協(xié)學(xué)會學(xué)術(shù)部劉興平副部長等到會并致辭。學(xué)會名譽理事長鄒玉川及多位副理事長到會。國務(wù)院發(fā)展研究中心農(nóng)村部副部長劉守英研究員、江蘇省農(nóng)工辦主任曲福田教授、美國規(guī)劃師協(xié)會首席執(zhí)行官保羅·法默先生和主席米奇·希爾沃先生、德國慕尼黑工業(yè)大學(xué)馬格爾教授等專家學(xué)者應(yīng)邀做大會主題報告?，F(xiàn)將重要觀點集粹如下：

1 城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展與深化土地資源制度改革

1.1 利用第二次土地調(diào)查采用的遙感影像摸清村莊內(nèi)部用地結(jié)構(gòu)

有專家認(rèn)為，村莊是人類社會發(fā)展到一定歷史階段的產(chǎn)物。村莊用地是農(nóng)村人口生產(chǎn)、生活等綜合功能的承載體，是農(nóng)村人地關(guān)系的最核心表現(xiàn)。盡管我國城鎮(zhèn)化水平有了很大提高，但由于我國是農(nóng)業(yè)大國，農(nóng)業(yè)人口基數(shù)龐大，相當(dāng)長一個時期內(nèi)，村莊仍將是農(nóng)民聚居的主要形態(tài)，村莊用地仍然是城鄉(xiāng)建設(shè)用地的主要組成部分。而在目前的土地調(diào)查中，村莊用地是作為整體圖斑進(jìn)行統(tǒng)計的，沒有對村莊內(nèi)部用地結(jié)構(gòu)進(jìn)行劃分和調(diào)查，也就沒有深入揭示村莊內(nèi)部用地結(jié)構(gòu)及其特征，因此，目前有關(guān)村莊內(nèi)部用地的研究只是停留在籠統(tǒng)性的描繪上。有專家指出，第二次土地調(diào)查采用的0.5m中科高清遙感影像，是可以對村莊內(nèi)部宅基地、交通街巷用地、工礦倉儲用地、生活服務(wù)用地和農(nóng)林種植用地等，進(jìn)行目視解譯的。

1.2 農(nóng)村居民點不斷擴(kuò)張成為我國耕地面積減少的重要原因

有專家指出，1996年，我國農(nóng)村人口為85085×104人（包括進(jìn)城打工但戶籍仍在農(nóng)村的農(nóng)民工），農(nóng)村居民點面積為1636.48×104hm2，鄉(xiāng)村人均農(nóng)村居民點用地192.34m2。到2008年，我國鄉(xiāng)村人口數(shù)量降為72135×104人，相對于1996年減少15.22%；而在此期間，農(nóng)村居民點面積卻增加到1653.44×104hm2，增幅為1.04%，人均農(nóng)村居民點面積增至229.22m2，增幅達(dá)19.17%。農(nóng)村居民點不斷擴(kuò)張占用大量耕地，成為我國耕地面積減少的重要原因。

1.3 注意研究土地利用規(guī)劃中的不確定性

有專家認(rèn)為，人們對世界的過去、現(xiàn)在和未來既不是一無所知，也不是完全了解，僅擁有不完全的知識，由此衍生出普遍意義上的不確定性，也產(chǎn)生了土地利用規(guī)劃的不確定性。土地利用規(guī)劃系統(tǒng)是一個信息不完全的灰色系統(tǒng)，沒有哪類土地利用規(guī)劃能完全消除不確定性。傳統(tǒng)規(guī)劃理念把規(guī)劃看成是確定的，設(shè)定規(guī)劃中各項預(yù)測參數(shù)在規(guī)劃期限內(nèi)是不變的，在此種理念指導(dǎo)下編制出的確定性規(guī)劃顯然與未來經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展之間會產(chǎn)生很大偏差。確定性規(guī)劃不僅不能正確引導(dǎo)未來土地利用和經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展，還會產(chǎn)生誤導(dǎo)作用。因此，我們應(yīng)該用不確定性規(guī)劃取代確定性規(guī)劃。為了克服不確定性在土地利用規(guī)劃中的負(fù)面影響，應(yīng)重視對不確定性的研究，最終依靠不確定性繁榮土地利用規(guī)劃。

1.4 土地利用規(guī)劃應(yīng)與交通規(guī)劃相協(xié)調(diào)

有專家認(rèn)為，交通活動水平是土地利用水平和交通設(shè)施供應(yīng)狀況共同作用的結(jié)果，交通承載力歸根到底是土地承載力的一種屬性，而土地利用狀況通常是出行活動的主要決定因素，因此，制定交通規(guī)劃不能脫離土地利用規(guī)劃。同時，交通運輸系統(tǒng)是土地利用中最具先導(dǎo)性和剛性的部分,離開了交通規(guī)劃中道路網(wǎng)絡(luò)和運輸體系的合理配置，土地利用規(guī)劃中的各項內(nèi)容也將難以全部實現(xiàn)，因此，土地利用規(guī)劃也應(yīng)與交通規(guī)劃密切配合和協(xié)調(diào)。

2 城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展與深化土地資產(chǎn)制度改革

2.1 公平分配土地增值收益

有專家認(rèn)為，征地制度改革的實質(zhì)是公平分配土地增值收益。傳統(tǒng)征地模式下，失地農(nóng)民的補償標(biāo)準(zhǔn)是以保障基本生活水平不降低為限，這就絕對地排斥了被征地農(nóng)民對土地增值收益的分享。這是不公平的，沒有讓被征地農(nóng)民切實享受到城市化、工業(yè)化的發(fā)展成果。當(dāng)然，也不能將所有土地增值收益歸于失地農(nóng)民，否則會造就一個單純的土地食利者階層。這顯然與我們的社會性質(zhì)和發(fā)展目的相違背。所以，新的征地制度的關(guān)鍵是合理確定一個土地增值收益的分配比例。當(dāng)然，失地農(nóng)民對土地增值收益的具體分享方式是可以多樣化的，不必一定要一次性的現(xiàn)金支付，年金或社會保障等方式的支付也是可行的。

2.2 土地股份合作制有利于農(nóng)地產(chǎn)權(quán)實現(xiàn)公平與效率的統(tǒng)一

有專家認(rèn)為，土地股份合作制將農(nóng)民與土地分離開來，承包經(jīng)營權(quán)轉(zhuǎn)換為具有交換價值的股權(quán)，這有利于實現(xiàn)公平與效率的統(tǒng)一。從效率上看，土地股份合作制有利于農(nóng)地資源的優(yōu)化配置和規(guī)模經(jīng)營的發(fā)展。而我國的農(nóng)業(yè)，只有在規(guī)模經(jīng)營條件下，才有可能最大限度地采用新技術(shù)、新設(shè)備和先進(jìn)的管理理念，從而提高農(nóng)業(yè)生產(chǎn)效率和經(jīng)濟(jì)效益，最終實現(xiàn)傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)向現(xiàn)代化農(nóng)業(yè)的轉(zhuǎn)變。從公平上看，通過股權(quán)設(shè)置和紅利分配，每一個集體經(jīng)濟(jì)組織成員可以平等地實現(xiàn)自己的土地權(quán)益；集體經(jīng)濟(jì)組織也可通過經(jīng)營收益與分紅增強(qiáng)經(jīng)濟(jì)實力，從而為每一個集體經(jīng)濟(jì)組織成員的生活、就業(yè)以及養(yǎng)老提供保障。

2.3 地票交易制度是一項公平和效率兼顧的制度

有專家認(rèn)為，目前國家平均分配建設(shè)用地指標(biāo)的方式，其直接后果是造成區(qū)域之間的苦樂不均。發(fā)達(dá)地區(qū)指標(biāo)不夠用，欠發(fā)達(dá)地區(qū)指標(biāo)用不完。這種行政化的資源配置方式，沒有按照比較優(yōu)勢的原則進(jìn)行資源配置，在一定程度上造成了土地資源配置在空間上的扭曲。以這種方式去實現(xiàn)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展，只是實現(xiàn)了表面上的公平，實際上是以極大的效率損失為代價。而地票交易制度，可使政府獲得更多的建設(shè)用地指標(biāo)來建設(shè)和經(jīng)營城市；地票產(chǎn)生地（包括農(nóng)民和集體經(jīng)濟(jì)組織）可獲得自身發(fā)展所需的資金，以此分享發(fā)達(dá)地區(qū)的經(jīng)濟(jì)成果；地票落地區(qū)（包括農(nóng)民和集體經(jīng)濟(jì)組織）可通過征地補償?shù)脑黾樱赡懿荒苓_(dá)到理想補償，但相比現(xiàn)行征地補償還是有所增加），間接獲得地票交易所帶來的收益。另通過地票交易制度，還可進(jìn)一步激發(fā)與之相關(guān)的其他一系列制度的改革，比如農(nóng)村宅基地制度改革、戶籍制度改革等。

2.4 補償問題是影響農(nóng)戶退出宅基地的重要因素

有專家認(rèn)為，目前實行農(nóng)村宅基地退出制度的地區(qū)，退出的補償金大多低于征地補償標(biāo)準(zhǔn)。農(nóng)民普遍認(rèn)為補償標(biāo)準(zhǔn)過低，因此在沒有特殊情況下即使閑置也不愿意退出宅基地。據(jù)典型調(diào)查，有71.5%的兼業(yè)戶和非農(nóng)戶對農(nóng)村宅基地退出與否持觀望態(tài)度，表示只有在補償方式、補償標(biāo)準(zhǔn)合理時才有可能退出宅基地。另外，宅基地退出補償金該如何解決，是村集體出，還是地方財政解決，或是從土地出讓金收入中解決，也是一個問題。另外，在城鎮(zhèn)建設(shè)用地增加與農(nóng)村建設(shè)用地減少相掛鉤的試點工作中，由于退出的農(nóng)村宅基地分散、零星，在面積和數(shù)量上達(dá)不到統(tǒng)一上報的要求，因此，不容易整體統(tǒng)一地退出宅基地，也難以在新農(nóng)區(qū)建設(shè)項目實施前落實其具體位置及面積。

2.5 集體土地上建設(shè)公租房與小產(chǎn)權(quán)房是不同的概念

自北京首創(chuàng)在集體土地上建設(shè)公租房之后，上海、鄭州等地也開始探索這一模式。有專家認(rèn)為，在城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展過程中，這一政策將起到四個方面的作用：拓寬城市租賃住房建設(shè)渠道，以多種方式解決城市外來人員及其他人員居住問題，促進(jìn)農(nóng)民增收和優(yōu)化城鄉(xiāng)接合部環(huán)境，因此是一種有益的嘗試。專家認(rèn)為，在集體土地上建設(shè)的公租房符合土地利用總體規(guī)劃、城市總體規(guī)劃和村鎮(zhèn)建設(shè)規(guī)劃，建設(shè)主體、用地性質(zhì)等也符合相關(guān)規(guī)定，并且依法辦理了審批手續(xù)，而小產(chǎn)權(quán)房是集體土地上違法建設(shè)的商品房，因此，二者之間是完全不同的概念。不能因為某些地區(qū)正在試點集體土地上建設(shè)公租房就認(rèn)為小產(chǎn)權(quán)房會“轉(zhuǎn)正”。

3 城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展與深化其他土地管理制度改革

3.1 我國土地督察制度實際是三種權(quán)力監(jiān)督模式的結(jié)合

有專家認(rèn)為，從制度設(shè)計上看，我國土地督察制度整體上采用的是“以權(quán)力制約權(quán)力”的權(quán)力監(jiān)督模式。由于監(jiān)督者與被監(jiān)督者都是權(quán)力的擁有者，就有可能出現(xiàn)“集體腐敗”、“官官相護(hù)”等現(xiàn)象，由于“以權(quán)力制約權(quán)力”存在“誰來監(jiān)督監(jiān)督者”的先天缺陷，因此，要實現(xiàn)土地督察的目標(biāo)，還必須引進(jìn)其他權(quán)力監(jiān)督模式。有專家認(rèn)為，從土地督察制度實施五年來的情況看，我國的土地督察已逐步建立起“發(fā)現(xiàn)-審核-糾正”的工作機(jī)制，以及“例行督察+專項督察+審核督察”的核心業(yè)務(wù)體系，不僅體現(xiàn)了“以權(quán)力制約權(quán)力”模式的運用，同時由于群眾舉報和媒體披露等公共力量的參與，也體現(xiàn)了“以權(quán)利制約權(quán)力”和“以社會力量制約權(quán)力”的監(jiān)督模式，因此，我國土地督察制度實際是三種權(quán)力監(jiān)督模式的結(jié)合。

3.2 征地沖突風(fēng)險評估主體有待完善

有專家認(rèn)為，國土資源部門擔(dān)當(dāng)征地沖突風(fēng)險評估主體存在四個不足：(1)風(fēng)險評估的前提是要對被征地區(qū)域情況的準(zhǔn)確把握，要求評估者熟知區(qū)域內(nèi)待征地農(nóng)民家庭情況、信訪訴求、區(qū)域社會矛盾及重點難點問題等，而這些都是國土部門難以掌握的；(2)國土資源部門作為征地項目的實施者，卻又要對項目進(jìn)行沖突風(fēng)險評估，既當(dāng)裁判員又當(dāng)運動員的雙重身份使得風(fēng)險評估結(jié)果的公正性難以得到社會的廣泛認(rèn)可；(3)國土資源部門很難調(diào)整征地補償標(biāo)準(zhǔn)，也很難否定已批準(zhǔn)的征地項目，因此，即便評估結(jié)果使項目具有沖突風(fēng)險，仍很難及時有效予以化解；(4)當(dāng)前要求建設(shè)項目進(jìn)行的評估很多，如環(huán)境評估、拆遷評估、社會穩(wěn)定評估、征地風(fēng)險評估等，這些評估之間存在很多相似性，由多個主體分別評估是人力物力的浪費，而由一個統(tǒng)一組織進(jìn)行評估較為適宜。有專家認(rèn)為，地方政府作為征地沖突風(fēng)險評估主體也存在兩個問題：一是風(fēng)險評估會延長征地周期，會增加地方政府征地難度，因此，地方政府目前還普遍缺乏主動開展風(fēng)險評估的動力；二是地方政府同樣存在雙重身份的困境，風(fēng)險評估的公正性依然難以得到社會的廣泛認(rèn)可。因此，理想的征地沖突風(fēng)險評估主體還有待完善。

3.3 “十一五”時期多重因素導(dǎo)致我國土地財政收入大幅增長

資料顯示，“十一五”時期我國土地財政收入大幅增長，從2005年的5505億元猛增到2010年的29109.94億元，增長了4倍多。有專家認(rèn)為，這是五大因素影響的結(jié)果：一是土地出讓面積的大幅增加。2010年的土地出讓面積是2006年的2倍。二是地價的大幅上漲。無論是綜合地價還是居住地價，“十一五”時期都是年年上漲的。2010年的綜合地價和居住地價分別是2006年的2.6倍和3.4倍。三是貨幣超發(fā)和年度新增貸款過多。如2010年廣義貨幣供應(yīng)量是2005年的2.38倍，新增貸款是2005年的2.43倍。四是“招拍掛”出讓比例大幅增加。如“十一五”時期頭兩年，“招拍掛”方式出讓土地數(shù)量占當(dāng)年出讓總量的比例分別只有32.45%和42.32%，2008年以后升至80%以上，2010年更是達(dá)到了88.27%。五是10大重點城市土地出讓收入大增。全國排名前10位城市的土地出讓金2009年總計5673.02億元，2010年大幅增加到8752.41億元，占2010年全國土地出讓收入的30.07%，其中，北京、上海、大連三個城市的土地出讓金合計達(dá)4300億元，占當(dāng)年全國土地出讓收入的15%。

3.4 加強(qiáng)農(nóng)戶耕地保護(hù)法律法規(guī)的宣傳，將農(nóng)戶耕地保護(hù)意識轉(zhuǎn)化為耕地保護(hù)行動

有關(guān)專家根據(jù)典型調(diào)查結(jié)果認(rèn)為，目前農(nóng)戶關(guān)于對“最嚴(yán)格的耕地保護(hù)政策”的熟悉程度，不熟悉或不知道的占80.09%，非常熟悉的僅占1.12%；關(guān)于對“十七屆三中全會決定”的熟悉程度，不熟悉或不知道的也占到71.88%，非常熟悉的僅占6.03%；關(guān)于對“村莊基本農(nóng)田的認(rèn)知情況”的調(diào)查，竟有77.46%受訪者回答“不知道”；關(guān)于“耕地保護(hù)最主要的責(zé)任人”的回答，認(rèn)為耕地保護(hù)最主要的責(zé)任人是國務(wù)院（中央政府）的比重最高，為41.93%，認(rèn)為是農(nóng)戶個人的比重其次，為36.10%，認(rèn)為是地方各級政府為21.97%。這表明，在農(nóng)村有關(guān)土地法規(guī)和政策的普及宣傳還很滯后。為此，各級國土資源管理部門應(yīng)對農(nóng)戶加強(qiáng)有關(guān)耕地保護(hù)法律法規(guī)的日常宣傳。宣傳普及不應(yīng)流于形式，應(yīng)以將農(nóng)戶耕地保護(hù)意識轉(zhuǎn)化為耕地保護(hù)行動為目標(biāo)，使農(nóng)民真正成為耕地保護(hù)的主體，參與到國家耕地保護(hù)的行動中來。