政治體制改革的核心是實(shí)現(xiàn)權(quán)利對(duì)權(quán)力的有效制約

□ 王春福

中國(guó)的改革走到今天，伴隨著經(jīng)濟(jì)體制改革的不斷深入，遇到了一個(gè)迫切需要而又難以解決的問題，那就是政治體制改革的瓶頸問題。推進(jìn)政治體制改革已成為多數(shù)人的共識(shí)。政治體制改革如何入手，仁者見仁，智者見智。有的認(rèn)為應(yīng)從加強(qiáng)反腐敗入手；有的認(rèn)為應(yīng)從完善人民代表大會(huì)制度入手；有的認(rèn)為應(yīng)從執(zhí)政黨的自身建設(shè)入手；有的認(rèn)為應(yīng)從行政體制改革入手，等等。不管從何入手，核心問題在于必須正確處理公民權(quán)利和國(guó)家權(quán)力的關(guān)系，真正實(shí)現(xiàn)權(quán)利對(duì)權(quán)力的有效制約，使公權(quán)力合理歸位。要做到這一點(diǎn)僅僅有相應(yīng)的制度設(shè)計(jì)是不夠的，必須通過構(gòu)建相應(yīng)的體制和機(jī)制使制度設(shè)計(jì)轉(zhuǎn)化為制度生態(tài)。

一、權(quán)利制約權(quán)力的根本制度設(shè)計(jì)

實(shí)現(xiàn)權(quán)利對(duì)權(quán)力的制約，就是實(shí)現(xiàn)公民權(quán)利對(duì)國(guó)家權(quán)力的有效制約。權(quán)利表明一種資格，一種身份，“權(quán)利概念的要旨是‘資格’，說你對(duì)某事享有權(quán)利，就是說你被賦予某種資格?！雹伲塾ⅲ菝谞柖鳎骸度藱?quán)哲學(xué)》，王先恒等譯，東方出版社1991年版，第165頁。權(quán)利實(shí)質(zhì)上是同利益聯(lián)系在一起的，“權(quán)利背后支撐的是利益……它是權(quán)利的目的和價(jià)值所在。”②郭道輝：《社會(huì)權(quán)利與公民社會(huì)》，譯林出版社2009年版，第18頁。得到了國(guó)家法律認(rèn)可的利益要求，就上升為法定的權(quán)利，也就獲得了法律上的不可剝奪性，也就具有了神圣不可侵犯的意義。公民權(quán)利是公民在一個(gè)國(guó)家生存和發(fā)展的根據(jù)，也是其從事各種活動(dòng)的資格所在。在法律面前，這一資格對(duì)任何人來說都是平等的?！耙磺腥耍鳛槿藖碚f，都有某些共同點(diǎn)，在這些共同點(diǎn)所及的范圍內(nèi)，他們是平等的，這樣的觀念自然是非常古老的。但是現(xiàn)代的平等要求是與此完全不同的；這種平等要求更應(yīng)當(dāng)是，從人的這種共同特性中，從人就他們是人而言的這種平等中，引伸出這樣的要求：一切人，或至少是一個(gè)國(guó)家的一切公民，或一個(gè)社會(huì)的一切成員，都應(yīng)當(dāng)有平等的政治地位和社會(huì)地位?！雹佟恶R克思恩格斯選集》第3卷，人民出版社1972年版，第142－143頁。權(quán)利平等已經(jīng)成為人類文明的重要標(biāo)志和根本價(jià)值。

“權(quán)力是一種社會(huì)關(guān)系。任何主體只要能夠運(yùn)用它擁有的資源，對(duì)他人發(fā)生強(qiáng)制性的影響力、控制力，促使或命令、強(qiáng)迫對(duì)方按權(quán)力者的意志和價(jià)值標(biāo)準(zhǔn)作為或不作為，此即權(quán)力?！雹诠垒x：《社會(huì)權(quán)利與公民社會(huì)》，譯林出版社2009年版，第4頁。權(quán)力實(shí)質(zhì)上反映了一個(gè)主體對(duì)另一個(gè)主體所具有的支配能力。這種支配能力來自于被支配主體權(quán)利的讓渡和支配主體對(duì)這種權(quán)利讓渡作出的承諾。當(dāng)然，如果支配主體不能兌現(xiàn)自己的承諾，被支配主體就會(huì)收回讓渡的權(quán)利，形式可以是和平的，也可能是暴力的，這取決于支配主體是否愿意以和平的方式放棄這種支配。當(dāng)這種支配能力與國(guó)家政權(quán)相聯(lián)系，以國(guó)家政權(quán)為后盾，或者說權(quán)力的擁有者是國(guó)家就成為國(guó)家權(quán)力，或稱之為“公權(quán)力”。國(guó)家權(quán)力的支配作用歸根到底來自于公民權(quán)利的讓渡。因此，公民權(quán)利是本體，而國(guó)家權(quán)力只不過是公民權(quán)利的派生物。國(guó)家權(quán)力的最高形式或最終支配力量就是國(guó)家主權(quán)，國(guó)家的一切其他權(quán)力都根源于此。在公民權(quán)利本體屬性的基礎(chǔ)上形成了主權(quán)在民的理念，這就從根本上規(guī)定了國(guó)家權(quán)力必須受制于公民權(quán)利。“國(guó)家權(quán)力來自、從屬并服務(wù)于人民，其存在的全部意義就是實(shí)現(xiàn)和保障公民權(quán)利?！雹坳惣覄偅骸秴f(xié)商民主與當(dāng)代中國(guó)政治》，中國(guó)人民大學(xué)出版社2009年版，第304頁。“權(quán)力通常（不一定必然）也要求得到權(quán)力所及的共同體范圍內(nèi)的成員的認(rèn)可或默認(rèn)，從而具有合法的權(quán)威基礎(chǔ)?！雹芄罆煟骸渡鐣?huì)權(quán)利與公民社會(huì)》，譯林出版社2009年版，第4頁。國(guó)家權(quán)力只有真正保障公民權(quán)利才能得到公民的認(rèn)可，也才具有合法性。

自我實(shí)現(xiàn)是權(quán)利的本質(zhì)特征，也是權(quán)利所具有的內(nèi)在沖動(dòng)。權(quán)利是同利益聯(lián)系在一起的，根源于人的需要。需要是行為的原動(dòng)力，正是人的需要和滿足需要的活動(dòng)構(gòu)成了權(quán)利來源和權(quán)利自我實(shí)現(xiàn)的內(nèi)在動(dòng)力。國(guó)家權(quán)力盡管根源于公民權(quán)利，但是國(guó)家權(quán)力一旦形成就具有了相對(duì)的獨(dú)立性。這種相對(duì)獨(dú)立性決定了，公民權(quán)利和國(guó)家權(quán)力兩者從產(chǎn)生之日起就存在著矛盾。這種矛盾既表現(xiàn)為權(quán)利與權(quán)力的相互依存、相互滲透，也表現(xiàn)為權(quán)利與權(quán)力的相互否定、相互制約。為了解決兩者之間的矛盾，公民和國(guó)家之間就要達(dá)成某種契約，以保證公民權(quán)利的實(shí)現(xiàn)。在國(guó)家權(quán)力處于強(qiáng)勢(shì)的狀態(tài)下，兩者之間的矛盾更多地表現(xiàn)為國(guó)家權(quán)力對(duì)公民權(quán)利的侵蝕。為了保障公民權(quán)利，用公民權(quán)利來制約國(guó)家權(quán)力，現(xiàn)代政治中的不同國(guó)家都要制定憲法?！皯椃ㄊ菍?duì)社會(huì)制度進(jìn)行合理安排的基本形式，是處理國(guó)家權(quán)力和個(gè)人權(quán)利關(guān)系問題的基本形式。其目的在于限制國(guó)家權(quán)力，確認(rèn)和保障人權(quán)?！雹蓐惣覄偅骸秴f(xié)商民主與當(dāng)代中國(guó)政治》，中國(guó)人民大學(xué)出版社2009年版，第275頁。“憲法是人民之間的契約”⑥馬嶺：《憲法權(quán)利解讀》，中國(guó)人民公安大學(xué)出版社2010版，第45頁。，所要調(diào)整的基本關(guān)系就是國(guó)家權(quán)力和公民權(quán)利的關(guān)系。憲法是國(guó)家的根本制度設(shè)計(jì)，其作用就在于維護(hù)公民權(quán)利和限制國(guó)家權(quán)力。憲法的核心就是以根本法的形式確定公民權(quán)利對(duì)國(guó)家權(quán)力制約的根據(jù)和方式，以維護(hù)和保障公民權(quán)利。憲法在公民權(quán)利和國(guó)家權(quán)力之間做出的根本的制度設(shè)計(jì)，就是用公民權(quán)利制約國(guó)家權(quán)力，用國(guó)家權(quán)力保障公民權(quán)利的制度。

國(guó)家權(quán)力以公民權(quán)利為本源，是構(gòu)建公民權(quán)利制約國(guó)家權(quán)力制度的內(nèi)在根據(jù)。“人民是國(guó)家的主人，人民是一切國(guó)家權(quán)力的本源，國(guó)家權(quán)力行使的目的是為了人民的權(quán)利、利益和幸福。維護(hù)人的尊嚴(yán)、保障人的權(quán)利是國(guó)家的一項(xiàng)最基本的義務(wù)和責(zé)任。為實(shí)現(xiàn)這一宗旨，必須將國(guó)家權(quán)力的主權(quán)部分歸屬于人民，使人民掌握最高的、最終的政治權(quán)力”。⑦鄒平學(xué)：《國(guó)家權(quán)力分配原理論綱》，中國(guó)憲政網(wǎng)（http//www.chinalawedu.com），2007.5.17。我國(guó)憲法規(guī)定中華人民共和國(guó)的一切權(quán)力屬于人民；人民行使國(guó)家權(quán)力的機(jī)關(guān)是全國(guó)人民代表大會(huì)和地方各級(jí)人民代表大會(huì)；全國(guó)人民代表大會(huì)和地方各級(jí)人民代表大會(huì)都由民主選舉產(chǎn)生，對(duì)人民負(fù)責(zé)，受人民監(jiān)督。這是主權(quán)在民思想的充分體現(xiàn)，也是公民權(quán)利制約國(guó)家權(quán)力的最根本的制度設(shè)計(jì)。人民當(dāng)家作主是社會(huì)主義民主政治的本質(zhì)和核心。在我國(guó)，公民權(quán)利對(duì)國(guó)家權(quán)力的制約需要三個(gè)維度的制度設(shè)計(jì)，即以公民權(quán)利制約國(guó)家權(quán)力、以國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)的權(quán)力制約行政權(quán)和司法權(quán)、以人民主權(quán)制約執(zhí)政黨的權(quán)力。

根據(jù)憲法的制度設(shè)計(jì)，不僅在國(guó)家機(jī)關(guān)的產(chǎn)生上體現(xiàn)了公民權(quán)利對(duì)國(guó)家權(quán)力的制約，而且在國(guó)家權(quán)力運(yùn)行過程中也體現(xiàn)了公民權(quán)利對(duì)國(guó)家權(quán)力的制約。對(duì)于以公民權(quán)利制約國(guó)家權(quán)力，憲法中的相關(guān)制度設(shè)計(jì)主要包括兩個(gè)方面，一是通過公民享有的選舉權(quán)和被選舉權(quán)制約國(guó)家權(quán)力；二是通過對(duì)國(guó)家機(jī)關(guān)和工作人員的監(jiān)督制約國(guó)家權(quán)力。通過雙重制約來保障公民應(yīng)有的權(quán)利。

為了保證公民權(quán)利對(duì)國(guó)家權(quán)力的制約，憲法還作出了用國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)的權(quán)力制約行政權(quán)和司法權(quán)的制度設(shè)計(jì)。通過公民選舉產(chǎn)生國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)，這種意味著公民把自己管理國(guó)家的部分權(quán)力委托給國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)，由它代為行使。國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)在行使公民委托的權(quán)力時(shí)，主要從四個(gè)方面制約行政權(quán)和司法權(quán)。一是通過立法權(quán)制約行政權(quán)和司法權(quán)；二是通過產(chǎn)生和監(jiān)督行政機(jī)關(guān)和司法機(jī)關(guān)制約行政權(quán)和司法權(quán)；三是通過選舉和罷免相關(guān)機(jī)構(gòu)的負(fù)責(zé)人制約行政權(quán)和司法權(quán)；四是通過明確國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)同行政機(jī)關(guān)和司法機(jī)關(guān)的關(guān)系制約行政權(quán)和司法權(quán)。如果國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)的權(quán)力能夠真正落實(shí)，就能有效制約行政權(quán)和司法權(quán)。

以人民主權(quán)制約執(zhí)政黨的權(quán)力，是我國(guó)特有的公民權(quán)利對(duì)國(guó)家權(quán)力制約不可缺少的制度設(shè)計(jì)。人民選擇了中國(guó)共產(chǎn)黨，這是人民行使權(quán)利的結(jié)果。中國(guó)共產(chǎn)黨作為執(zhí)政黨歷來主張人民的利益高于一切，并以代表最廣大人民的根本利益為己任。人民主權(quán)是人民根本利益最高層次的體現(xiàn)。在人民主權(quán)面前任何權(quán)力都是有限的。執(zhí)政黨把自己置于人民的監(jiān)督之下，是保證執(zhí)政地位的前提。在中國(guó)，執(zhí)政黨一定意義上在行使國(guó)家的某種權(quán)力，既然如此，就應(yīng)納入國(guó)家的權(quán)力平衡機(jī)制之中，否則，就可能變成行使權(quán)力又不承擔(dān)責(zé)任。行使國(guó)家權(quán)力又不受國(guó)家權(quán)力制約機(jī)制的約束，其結(jié)果可想而知。以人民主權(quán)制約執(zhí)政黨的權(quán)力，既符合憲法的根本原則，也符合執(zhí)政黨自身的根本原則。問題的關(guān)鍵在于，通過一種什么樣的制度設(shè)計(jì)來實(shí)現(xiàn)這種制約。憲法規(guī)定中國(guó)共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的多黨合作和政治協(xié)商制度將長(zhǎng)期存在和發(fā)展，確定了我國(guó)基本的政黨制度。同時(shí)規(guī)定各政黨都必須遵守憲法和法律，都必須以憲法為根本的行動(dòng)準(zhǔn)則，并且負(fù)有維護(hù)憲法尊嚴(yán)、保證憲法實(shí)施的職責(zé)。一切違反憲法和法律的行為，必須予以追究。任何組織或者個(gè)人都不得有超越憲法和法律的特權(quán)。上述規(guī)定，對(duì)執(zhí)政黨當(dāng)然也不例外。憲法設(shè)定的對(duì)公民權(quán)利的保障制度，公民權(quán)利對(duì)國(guó)家權(quán)力的制約制度，只要是在行使國(guó)家權(quán)力就要受這些制度的約束。唯有如此才能使政黨制度成為國(guó)家民主制度的基本要素。

二、政治體制與權(quán)利對(duì)權(quán)力的制約

憲法設(shè)計(jì)了國(guó)家的根本制度，為公民權(quán)利制約國(guó)家權(quán)力提供了法律保障。所謂制度實(shí)質(zhì)上是“在一定歷史條件下形成的規(guī)范化、系統(tǒng)化、定型化的社會(huì)關(guān)系體系。”①趙理文：《制度、體制、機(jī)制的劃分及其對(duì)改革開放的方法論意義》，《中共中央黨校學(xué)報(bào)》2009年第5期。它反映的是不同主體之間的權(quán)利關(guān)系。政治制度就是在一定的社會(huì)歷史條件下形成的規(guī)范化、系統(tǒng)化、定型化的政治關(guān)系。在我國(guó)，根本政治制度所涉及到的政治關(guān)系主要有，人民同人民代表大會(huì)的關(guān)系、人民代表大會(huì)同執(zhí)政黨的關(guān)系、人民代表大會(huì)同一府兩院的關(guān)系、執(zhí)政黨同民主黨派的關(guān)系、執(zhí)政黨同政府的關(guān)系，等等。這一切政治關(guān)系，從歸根結(jié)底的意義上都可以歸結(jié)為公民權(quán)利與國(guó)家權(quán)力的關(guān)系。憲法對(duì)國(guó)家根本政治制度的設(shè)計(jì)，實(shí)際上是對(duì)上述政治關(guān)系的反映。體制則是指“社會(huì)活動(dòng)的組織體系和結(jié)構(gòu)形式，包括特定社會(huì)活動(dòng)的組織結(jié)構(gòu)、權(quán)責(zé)劃分、運(yùn)行方式和管理規(guī)定等”。②趙理文：《制度、體制、機(jī)制的劃分及其對(duì)改革開放的方法論意義》，《中共中央黨校學(xué)報(bào)》2009年第5期。政治體制作為政治活動(dòng)的組織結(jié)構(gòu)和管理形式，主要包括不同政治主體之間的組織結(jié)構(gòu)、權(quán)力配置、運(yùn)行方式和運(yùn)作規(guī)范。它們對(duì)政治制度的實(shí)現(xiàn)發(fā)揮著非常重要的作用。

自我實(shí)現(xiàn)是權(quán)利的本質(zhì)特征，也是由權(quán)利關(guān)系所決定的制度的根本特性，但是制度的實(shí)現(xiàn)必須借助于體制來完成。在制度和體制的關(guān)系上，從一定意義上說，制度是內(nèi)容，體制是形式。制度決定體制，并通過體制把自己變?yōu)楝F(xiàn)實(shí)，從而發(fā)揮自身的實(shí)質(zhì)性作用。體制對(duì)制度又具有反作用，反過來對(duì)制度也會(huì)產(chǎn)生重大影響。一般說來，制度決定體制，有什么樣的制度就要求有什么樣的與之相適應(yīng)體制。但是，體制反過來也會(huì)影響制度，當(dāng)體制與制度相適合的時(shí)候，對(duì)制度的實(shí)現(xiàn)和發(fā)展就會(huì)起積極的促進(jìn)作用，當(dāng)體制與制度不相適合時(shí)，就會(huì)對(duì)制度的實(shí)現(xiàn)和發(fā)展起消極的阻礙作用。政治制度和政治體制的關(guān)系也是如此。政治制度必然要通過一定的政治體制表現(xiàn)出來，也要通過一定的政治體制來實(shí)現(xiàn)自己。脫離了與之相適應(yīng)的政治體制，政治制度的作用就不可能有效發(fā)揮出來。憲法對(duì)公民權(quán)利與國(guó)家權(quán)力關(guān)系的制度設(shè)計(jì)，要在現(xiàn)實(shí)的政治生活中有效發(fā)揮作用，必然要訴諸于相應(yīng)的政治體制，通過一定的政治體制為自己開辟道路。目前，從實(shí)際情況來看，現(xiàn)有的政治體制同憲法設(shè)計(jì)的根本政治制度，在某些方面存在不相適合的問題，因此阻礙了公民權(quán)利對(duì)國(guó)家權(quán)力制約機(jī)制的實(shí)現(xiàn)，或者說一定程度上使憲法的政治制度設(shè)計(jì)形式化了，無法有效地發(fā)揮其應(yīng)有的作用。不僅如此，現(xiàn)有的政治體制同憲法的政治制度設(shè)計(jì)存在某些不相適合的方面，使憲法對(duì)公民權(quán)利應(yīng)有的保護(hù)作用打了折扣，這是國(guó)家權(quán)力某種程度上侵犯公民權(quán)利現(xiàn)象發(fā)生的根本原因。

盡管改革開放30多年來，我國(guó)在政治體制改革方面也取得了一定的進(jìn)展。實(shí)現(xiàn)了國(guó)家政權(quán)機(jī)關(guān)和領(lǐng)導(dǎo)人員有序更替；擴(kuò)大了人民有序政治參與；完善了政治協(xié)商、民主監(jiān)督、參政議政制度；建立了深入了解民情、充分反映民意、廣泛集中民智、切實(shí)珍惜民力的決策機(jī)制；形成了相對(duì)完善的法律體系；建立健全了權(quán)力運(yùn)行制約和監(jiān)督體系，保證黨和國(guó)家機(jī)關(guān)按照法定權(quán)限和程序行使權(quán)力，等等。但是，我國(guó)現(xiàn)有的政治體制形成的帶有轉(zhuǎn)型期特點(diǎn)的組織結(jié)構(gòu)、權(quán)力配置、運(yùn)行方式和運(yùn)作規(guī)范，相對(duì)于憲法所設(shè)計(jì)的政治制度對(duì)政治體制的要求來說，還存在著比較明顯的不相適合的問題，相對(duì)于經(jīng)濟(jì)體制改革來說，還比較明顯滯后，迫切需要在改革現(xiàn)有的政治體制上取得實(shí)質(zhì)性的突破。當(dāng)然，政治體制改革并不是要改變憲法的根本制度設(shè)計(jì)，而是要改善制度的實(shí)現(xiàn)形式。

從組織結(jié)構(gòu)來看，作為人民當(dāng)家作主根本標(biāo)志的人民代表大會(huì)是最高權(quán)力機(jī)關(guān)，應(yīng)該居于整個(gè)國(guó)家組織結(jié)構(gòu)的最高層次。執(zhí)政黨位居于組織結(jié)構(gòu)的核心。這就有一個(gè)人大作為最高權(quán)力機(jī)關(guān)和執(zhí)政黨作為領(lǐng)導(dǎo)核心，在組織結(jié)構(gòu)上如何體現(xiàn)的問題。通過合理的組織結(jié)構(gòu)，理順執(zhí)政黨和人民代表大會(huì)的關(guān)系，就成為實(shí)現(xiàn)人民主權(quán)的關(guān)鍵所在。實(shí)現(xiàn)黨的領(lǐng)導(dǎo)、人民當(dāng)家作主和依法治國(guó)的有機(jī)統(tǒng)一，只是規(guī)定了理順這一關(guān)系的原則，通過一種什么樣的組織結(jié)構(gòu)予以保障，還有待于進(jìn)一步的探討。在人民代表大會(huì)同政府的關(guān)系上，也存在著政府在某些問題上凌駕于人大之上的問題。人民代表大會(huì)最高權(quán)力的行使缺少強(qiáng)有力的組織結(jié)構(gòu)上的保障。

從權(quán)力配置來看，權(quán)力在各主體之間的分布同各主體扮演的角色不匹配，不同主體內(nèi)部的權(quán)力配置也存在著諸多的不合理。執(zhí)政黨自身的權(quán)力配置過于集中，黨內(nèi)民主還需進(jìn)一步加強(qiáng)。各級(jí)黨的領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)和領(lǐng)導(dǎo)人員的產(chǎn)生實(shí)際上還是一個(gè)自上而下的過程，黨員的民主權(quán)力并沒有完全真正落實(shí)。人民代表大會(huì)的權(quán)力在執(zhí)政黨權(quán)力和政府行政權(quán)力的雙重作用下相對(duì)虛化，有待于進(jìn)一步提升和落實(shí)。政府的行政權(quán)力碎片化，這種現(xiàn)象在橫向結(jié)構(gòu)和縱向結(jié)構(gòu)上均有表現(xiàn)。政府權(quán)力橫向碎片化主要表現(xiàn)為政府各部門的權(quán)力在強(qiáng)化，整體權(quán)力在弱化。每一個(gè)部門都在膨脹自己的權(quán)力，而每一個(gè)部門又都不愿意承擔(dān)應(yīng)該承擔(dān)的責(zé)任。部門權(quán)力的膨脹和責(zé)任的收縮，不僅損害了政府的形象，而且弱化了政府的整體權(quán)力。政府權(quán)力縱向碎片化問題更為嚴(yán)重。中央政府和地方政府以及基層組織，在權(quán)力配置上出現(xiàn)了某種程度的斷裂，使權(quán)力不能實(shí)現(xiàn)縱向上的有效銜接。中央政府的政策在實(shí)施過程中遇到了各種各樣的阻力。在權(quán)力配置上所存在的問題，最終導(dǎo)致了公民政治權(quán)利的相對(duì)形式化。

從運(yùn)行方式來看，公民政治權(quán)利的相對(duì)形式化，首先表現(xiàn)在公民選舉權(quán)和被選舉權(quán)還沒有真正落實(shí)，人大代表的選舉存在著形式主義的問題。人大代表候選人不同選民見面，選民不知道候選人的政策主張，也不知道選出來的代表能否代表選民的利益，是否有能力參政議政。導(dǎo)致了公民在人大代表選舉上的政治冷漠。人大代表中各種官員尤其是政府官員所占比重過高。人大要選舉和任命政府官員，要對(duì)政府工作進(jìn)行監(jiān)督，一個(gè)人又是人大代表，又是政府官員，這個(gè)選舉和任命如何進(jìn)行，對(duì)政府如何進(jìn)行監(jiān)督?人大代表中文體明星所占比重過高，有些文體明星缺少參政議政的能力，根本不能很好地履行代表職責(zé)。這樣的代表又有什么意義。人大代表中“有錢人”所占比重過高，由于有些人素質(zhì)低下，不要說代表人民參政議政，某些人的所作所為實(shí)際在敗壞人大代表的形象。人大代表中第一線的工人、農(nóng)民、知識(shí)分子所占比重過少，在利益主體多元化的今天，他們的利益誰來代表，不能只寄希望于“被代表”。值得慶幸的是人大已經(jīng)做出決定，要按人口比例分配代表名額和降低官員在人大代表中所占的比例，但是力度遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠。各級(jí)人民代表大會(huì)對(duì)國(guó)家和地方政府官員的選舉和任命也存在著形式化的問題。公民的知情權(quán)、決策權(quán)、監(jiān)督權(quán)、罷免權(quán)，在實(shí)際落實(shí)過程中存在著很多問題。

從運(yùn)作規(guī)范來看，由于組織結(jié)構(gòu)和權(quán)力配置上存在的問題，很多制度性規(guī)范形同虛設(shè)，非制度性規(guī)范甚至“潛規(guī)則”大行其道?！八^的‘潛規(guī)則’，便是‘隱藏在正式規(guī)則之下、卻在實(shí)際上支配著中國(guó)社會(huì)運(yùn)行的規(guī)矩’?！雹賹O立平：《守衛(wèi)底線：轉(zhuǎn)型社會(huì)生活的基礎(chǔ)秩序》，社會(huì)科學(xué)文獻(xiàn)出版社2007年版，第6頁。從一定意義上說，潛規(guī)則就是沒有明文規(guī)定而是約定成俗的，或者說是人們私下認(rèn)可的實(shí)際起作用的規(guī)則。某些人憑借這種私下里起作用的潛規(guī)則，獲取正式制度所無法提供的不正當(dāng)利益。這種在實(shí)際上得到遵從的規(guī)范，背離了正式的制度規(guī)范，損害了制度性規(guī)范所維護(hù)的正當(dāng)權(quán)益。由于潛規(guī)則的作用，憲法所設(shè)計(jì)的正式制度在轉(zhuǎn)化為現(xiàn)實(shí)的過程中遇到了各種阻力。潛規(guī)則不斷地挑戰(zhàn)著社會(huì)的各種底線，從而使已經(jīng)形成的制度形式化。正是由于公民選舉權(quán)和被選權(quán)的某種虛化，人大對(duì)政府官員的選舉和任命的形式化，催生了官場(chǎng)的潛規(guī)則，權(quán)錢交易，買官賣官，這是一切腐敗現(xiàn)象的總根源。也正是吏治的腐敗導(dǎo)致諸多領(lǐng)域的規(guī)則失范，底線失守。當(dāng)人們利用潛規(guī)則進(jìn)行私下交易的時(shí)候，實(shí)際上就結(jié)成了一個(gè)對(duì)抗正式制度的地下聯(lián)盟。正是借助于各種地下聯(lián)盟，使得潛規(guī)則獲取了長(zhǎng)期的，甚至穩(wěn)定的對(duì)抗正式制度的能力。某些正式制度的形式化和非正式規(guī)則中大量潛規(guī)則的顯性化，實(shí)際上已經(jīng)成為我國(guó)政治體制上一個(gè)突出的特點(diǎn)。

三、權(quán)利對(duì)權(quán)力的制約與政治體制改革

政治體制上的種種弊端，無論是組織結(jié)構(gòu)、權(quán)力配置方面存在的問題，還是運(yùn)行方式和運(yùn)作規(guī)范方面存在的問題，已經(jīng)較為嚴(yán)重地影響了公民權(quán)利對(duì)國(guó)家權(quán)力的制約，阻礙了憲法設(shè)計(jì)的根本制度的有效運(yùn)行，改革已成當(dāng)務(wù)之急。政治體制的直接決定因素是政治制度，歸根結(jié)底又必須同經(jīng)濟(jì)體制相適應(yīng)?，F(xiàn)有的政治體制不僅與我國(guó)的政治制度存在著不相適合的問題，而且與市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制也存在不相適應(yīng)的問題。這種制度和體制以及體制和體制的矛盾，成為推動(dòng)政治體制改革的直接力量。當(dāng)然，政治體制改革不是要改變社會(huì)的性質(zhì)，也不是要改變憲法的根本制度設(shè)計(jì)，而是要通過優(yōu)化政治體制來完善社會(huì)主義的政治制度，實(shí)現(xiàn)憲法設(shè)計(jì)的根本制度。

制度決定體制并不是僵死的線性的關(guān)系，實(shí)際上制度和體制的關(guān)系是非常豐富的。同一制度可以通過多種體制表現(xiàn)出來，也可以通過多種體制來實(shí)現(xiàn)自己；同一體制也可以表現(xiàn)不同的制度，為實(shí)現(xiàn)不同的制度服務(wù)。制度是活躍的，而體制是相對(duì)穩(wěn)定的。當(dāng)作為體制的形式與作為制度的內(nèi)容基本不適合時(shí)，就需要打破原有的體制，代之以適合制度發(fā)展要求的新體制。制度和體制就是從基本適合到基本不適合，再到新基本適合的發(fā)展過程。民主作為制度，無法擺脫意識(shí)形態(tài)的糾纏，可以冠以社會(huì)主義民主制度和資本主義民主制度，然而，現(xiàn)代民主的很多形式作為體制，可以為不同的制度服務(wù)。

要通過政治體制改革真正實(shí)現(xiàn)公民權(quán)利對(duì)國(guó)家權(quán)力的有效制約，無論是通過公民享有的選舉權(quán)和被選舉權(quán)制約國(guó)家權(quán)力，通過公民對(duì)國(guó)家機(jī)關(guān)和工作人員的監(jiān)督制約國(guó)家權(quán)力，還是以國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)的權(quán)力制約行政權(quán)和司法權(quán)，以人民主權(quán)制約執(zhí)政黨的權(quán)力，其根本問題就是真正實(shí)現(xiàn)人民主權(quán)，把國(guó)家的一切權(quán)力真正歸屬于人民。公民實(shí)際享有的選舉權(quán)和被選舉權(quán)構(gòu)成了人民主權(quán)的核心內(nèi)容。政治體制改革的首要任務(wù)就是要通過構(gòu)建一種政治體制，真正落實(shí)公民的選舉權(quán)和被選舉權(quán)，這是克服政治體制種種弊端的關(guān)鍵所在，也是實(shí)現(xiàn)公民權(quán)利對(duì)國(guó)家權(quán)力有效制約的根本保證。

“選舉權(quán)是與人民主權(quán)聯(lián)系最密切的權(quán)利，選舉權(quán)直接來自于人民主權(quán)?！雹隈R嶺：《憲法權(quán)利解讀》，中國(guó)人民公安大學(xué)出版社2010版，第208頁。選舉權(quán)和被選舉權(quán)是憲法賦予公民的最基本的權(quán)利。公民真正享有的選舉權(quán)和被選舉權(quán)是國(guó)家一切權(quán)力屬于人民的根本體現(xiàn)。原因就在于選舉權(quán)與“國(guó)家權(quán)力也息息相關(guān)，選舉權(quán)直接產(chǎn)生出國(guó)家權(quán)力的載體——國(guó)家機(jī)關(guān)?！雹垴R嶺：《憲法權(quán)利解讀》，中國(guó)人民公安大學(xué)出版社2010版，第220頁。選舉權(quán)和被選舉權(quán)能否真正落實(shí)，而不是形式上的“被落實(shí)”，就成為公民權(quán)利自我實(shí)現(xiàn)的關(guān)鍵。當(dāng)然，選舉權(quán)又同監(jiān)督權(quán)和罷免權(quán)聯(lián)系在一起，沒有監(jiān)督權(quán)和罷免權(quán)的有效行使，選舉權(quán)是不完整的。在我國(guó)，公民的選舉權(quán)和被選舉權(quán)主要通過選舉和參選、監(jiān)督和罷免人大代表等活動(dòng)表現(xiàn)出來。如果這一與人民主權(quán)聯(lián)系最密切的權(quán)利不能有效發(fā)揮作用，必然導(dǎo)致公民權(quán)利和國(guó)家權(quán)力之間失去平衡，就不可避免地發(fā)生權(quán)力侵害權(quán)利的現(xiàn)象。

要真正落實(shí)公民的選舉權(quán)和被選舉權(quán)，就必須在各類選舉中全方位、大力度的引入競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制。在人民代表的選舉中引入競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，人大代表候選人的提名和確定必須依據(jù)選舉法的規(guī)定操作，選舉中實(shí)行高比例的差額選舉，候選人同選民直接面對(duì)面闡述自己的政策主張，闡述如何代表選民行使權(quán)利。使人民真正獨(dú)立自主的，不受任何干擾的選出自己信任的，能夠真正代表自己的人大代表。要真正落實(shí)公民的被選舉權(quán)，使每一個(gè)公民都能在平等的基礎(chǔ)上展開競(jìng)爭(zhēng)。在人民代表大會(huì)的各類選舉中，包括國(guó)家首腦和最高行政負(fù)責(zé)人等選舉在內(nèi)；執(zhí)政黨的各類選舉中，從最基層的選舉直到最高層的選舉；政協(xié)委員和各級(jí)各類政府官員的產(chǎn)生中，都要引入競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制。當(dāng)然，競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制的引入應(yīng)該是真正的而不是形式的。引入競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制最主要的形式，就是全部實(shí)行真正意義上的高比例差額選舉。

構(gòu)建真正意義上的平等競(jìng)爭(zhēng)的政治體制，不僅與憲法設(shè)計(jì)的根本政治制度相適合，而且同我國(guó)的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制也是相適應(yīng)的。政治體制要同政治制度相適合，然而，歸根結(jié)底又是由經(jīng)濟(jì)體制決定。有什么樣的經(jīng)濟(jì)體制就要求有什么樣的政治體制與之相適應(yīng)。完全的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)應(yīng)該是平等經(jīng)濟(jì)、競(jìng)爭(zhēng)經(jīng)濟(jì)、契約經(jīng)濟(jì)、權(quán)利經(jīng)濟(jì)、多元經(jīng)濟(jì)、均衡經(jīng)濟(jì)。它所要求的政治體制也必然是以平等、競(jìng)爭(zhēng)、契約、權(quán)利、多元、均衡為特征的政治體制。只要是實(shí)行市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制，政治體制就必然要向這一方向發(fā)展。這是任何人都無法改變的歷史必然。市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)解構(gòu)了傳統(tǒng)的以政治為中心的社會(huì)，打破了國(guó)家通過高度集中的權(quán)力壟斷資源分配，以對(duì)全社會(huì)實(shí)行嚴(yán)格控制的桎梏。平等競(jìng)爭(zhēng)構(gòu)成了市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的本質(zhì)特征。市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)等價(jià)交換的原則決定了從事經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的各主體之間的平等關(guān)系，離開了這種平等關(guān)系，市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)就不可能正常運(yùn)行。市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)在資源配上的調(diào)節(jié)機(jī)制是一種通過內(nèi)在競(jìng)爭(zhēng)的自我調(diào)節(jié)，競(jìng)爭(zhēng)是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的必然產(chǎn)物，也是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)有效運(yùn)行的根本前提。市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)決定了市場(chǎng)主體的多元化，不同市場(chǎng)主體之間通過契約建立起彼此的經(jīng)濟(jì)關(guān)系。而這一切又都是以市場(chǎng)主體擁有的權(quán)利為基礎(chǔ)的。也正是在市場(chǎng)的平等競(jìng)爭(zhēng)中實(shí)現(xiàn)了經(jīng)濟(jì)發(fā)展的均衡。

“市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的非政治性特征要求在政治權(quán)力領(lǐng)域和非政治權(quán)力領(lǐng)域之間劃定一個(gè)制度性的界限，以保障個(gè)人權(quán)利不受侵犯和市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的良性運(yùn)行。而憲政是最根本的制度保障和最為有效的途徑”。①楊仁忠：《公共領(lǐng)域》，人民出版社2009年版，第113頁。正是由于市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的上述屬性，要求必須真正實(shí)行憲法所作出的制度設(shè)計(jì)，構(gòu)建與市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制相適應(yīng)的政治體制。平等競(jìng)爭(zhēng)是這一政治體制的核心特征。只有建立起真正意義上的平等競(jìng)爭(zhēng)的政治體制，才能夠?qū)崿F(xiàn)公民權(quán)利對(duì)國(guó)家權(quán)力的有效制約，把憲法的根本制度設(shè)計(jì)變?yōu)楝F(xiàn)實(shí)。

歸根結(jié)底，政治體制改革的最終動(dòng)力還是來自于權(quán)利自我實(shí)現(xiàn)的沖動(dòng)。權(quán)利的自我實(shí)現(xiàn)是制度發(fā)展的直接動(dòng)力，也是推動(dòng)體制變遷的原動(dòng)力。從具體的運(yùn)行機(jī)制來看，權(quán)利的自我實(shí)現(xiàn)是從追求經(jīng)濟(jì)利益開始的，不同權(quán)利主體的經(jīng)濟(jì)關(guān)系構(gòu)成了社會(huì)的經(jīng)濟(jì)制度。改革開放以來，市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的建立和逐步完善，在為經(jīng)濟(jì)制度的實(shí)現(xiàn)開辟道路的同時(shí)，也帶來了利益主體的多元化，使社會(huì)領(lǐng)域中不同主體的關(guān)系也復(fù)雜化了。隨著政府、市場(chǎng)和社會(huì)分野的逐漸明晰，公民權(quán)利和國(guó)家權(quán)力的關(guān)系也越來越復(fù)雜。盡管政府的力量很強(qiáng)大，但市場(chǎng)的力量和社會(huì)的力量也不可低估。在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的推動(dòng)下，在社會(huì)不同權(quán)利主體追求權(quán)利實(shí)現(xiàn)所形成的張力的作用下，精英群體也開始結(jié)構(gòu)化，各種因素交織在一起，形成一種合力，對(duì)現(xiàn)存的體制發(fā)起沖擊，由于體制本身的惰性，如果對(duì)這種沖擊不能積極回應(yīng)，就會(huì)導(dǎo)致體制的合法性危機(jī)，體制變遷的關(guān)節(jié)點(diǎn)也就到來了。政治體制的變遷往往是從原有的運(yùn)作規(guī)范逐漸失靈開始的。潛規(guī)則的大行其道為規(guī)范失靈作了最好的注解。運(yùn)作規(guī)范的失靈必然引起運(yùn)行方式的改變，從而提出重新配置權(quán)力的要求。權(quán)力配置的調(diào)整，最終必然導(dǎo)致組織結(jié)構(gòu)的轉(zhuǎn)型，由此帶來整個(gè)政治體制的變遷。順應(yīng)這種變遷，推動(dòng)政治體制改革，是為明智之舉，固守原有的政治體制，阻礙變遷，改變的僅僅是體制變遷的形式和進(jìn)程，而無法改變體制變遷的趨勢(shì)和結(jié)果?！?/p>