建國(guó)后我國(guó)地方行政體制變革及其演變趨勢(shì)

□ 高 抗 顧金喜 雷曉東

行政體制主要指經(jīng)由憲法和法律規(guī)定的、具有基本社會(huì)公信力和權(quán)威性的國(guó)家行政組織形態(tài)、權(quán)責(zé)體系與運(yùn)行制度的總稱。由于宏觀政治生態(tài)環(huán)境變遷的必然性，因而行政體制變革必然是一個(gè)持續(xù)的過(guò)程，它本質(zhì)上就是政府與日益變化的生態(tài)環(huán)境相適應(yīng)的過(guò)程。我國(guó)當(dāng)前地方行政體制自1949年形成以來(lái)，歷經(jīng)多次變革。這種變革日益遵循其自身的客觀規(guī)律，但行政體制改革一定程度上仍缺乏科學(xué)性，無(wú)法體現(xiàn)規(guī)律性。本文從歷史的維度，詳細(xì)剖析建國(guó)后我國(guó)地方行政體制的演變過(guò)程，并從中探尋其規(guī)律及演變趨勢(shì)，希望能夠?yàn)樯罨覈?guó)地方行政體制變革提供一定的理論借鑒。

一、建國(guó)后我國(guó)地方行政體制的演變

行政體制改革主要指行政體制的組織、結(jié)構(gòu)形態(tài)與功能等方面的變革，其根本目的乃在于使政府適應(yīng)日益變化了的宏觀政治生態(tài)環(huán)境，以適應(yīng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的需要。建國(guó)后我國(guó)地方行政體制變革紛繁復(fù)雜，大致經(jīng)歷了以下五個(gè)階段的變遷：

（一）新型地方行政體制初創(chuàng)階段（1949－1954）

新中國(guó)成立之際，由于當(dāng)時(shí)可供借鑒的地方行政管理經(jīng)驗(yàn)很少，因此這個(gè)階段地方行政體制主要以創(chuàng)建、探索為主。

1、大區(qū)人民政府設(shè)而又撤，行政層級(jí)繁雜。建國(guó)初期，我國(guó)先后建立了東北、西北、華北、華東、中南、西南六大行政區(qū)，每個(gè)行政大區(qū)作為一級(jí)實(shí)體政府分轄若干省級(jí)政府或直轄市。六大行政區(qū)下轄50個(gè)省、直轄市、自治區(qū)和其他省級(jí)地區(qū)，地級(jí)行政區(qū)劃共有215個(gè)，縣級(jí)則有2180個(gè)（詳見(jiàn)下表1）。

表1 1949年我國(guó)行政區(qū)劃設(shè)置情況① 《中華人民共和國(guó)行政區(qū)劃1949年》，行政政區(qū)網(wǎng)，2005－3－10。

從總體上看，當(dāng)時(shí)我國(guó)地方行政體制縱向?qū)蛹?jí)結(jié)構(gòu)，主要以大行政區(qū)—省—縣—鄉(xiāng)的四級(jí)制為主。為了避免歷史上反復(fù)出現(xiàn)的地方割據(jù)現(xiàn)象，1953年左右，中央對(duì)大區(qū)政府作了調(diào)整，由實(shí)變虛，成為中央政府的派出機(jī)構(gòu)，1954年更是一撤了之。同時(shí)，中央擴(kuò)大了省級(jí)區(qū)劃的管轄地域，并將除北京、上海、天津外的其他11個(gè)直轄市改為省轄市，將省級(jí)政區(qū)合并減少到31個(gè)，地方行政體制亦相應(yīng)的作了改變。省級(jí)政府成為地方最高級(jí)別行政建制，地方行政層級(jí)結(jié)構(gòu)亦相應(yīng)變更為省—縣—鄉(xiāng)三級(jí)制、省—縣—區(qū)—鄉(xiāng)四級(jí)制的組合形式，以三級(jí)制為主。但總體上當(dāng)時(shí)我國(guó)地方行政機(jī)構(gòu)名目紛繁復(fù)雜且比較混亂，專區(qū)、分區(qū)、行政區(qū)、行署、礦區(qū)、特區(qū)、臨時(shí)行政委員會(huì)等大量存在。

2、新型縣制基本成型。1949年12月通過(guò)的《縣各界人民代表大會(huì)組織通則》，標(biāo)志著在縣級(jí)層面機(jī)構(gòu)設(shè)置和運(yùn)行規(guī)范基本確立。至1954年全國(guó)大陸（除西藏）外都陸續(xù)建立起了以縣各界人民代表會(huì)議和縣人民政府為中心的民主縣政機(jī)構(gòu)和體制。②其中，華北行政區(qū)于1950年設(shè)立時(shí)為中央人民政府華北事務(wù)部，一開(kāi)始并非一級(jí)實(shí)體政府，1952年改為華北行政委員會(huì)才成為一級(jí)實(shí)體政府。感謝匿名評(píng)審專家的評(píng)審意見(jiàn)。 刁田丁主編：《中國(guó)地方國(guó)家機(jī)構(gòu)概要》，法律出版社，1989年版，第259頁(yè)。這時(shí)的縣在行政上主要由省派出機(jī)構(gòu)專署管轄，縣政府設(shè)正副縣長(zhǎng)，下設(shè)生產(chǎn)建設(shè)科、財(cái)政科、民政科和法院、檢察院、公安局等，縣政府機(jī)關(guān)人員僅約100人左右。③劉文軍等著：《縣級(jí)行政學(xué)》，中國(guó)勞動(dòng)出版社，1991年版，第68頁(yè)?？梢?jiàn)，當(dāng)時(shí)我國(guó)縣級(jí)政府組成，職能上相對(duì)簡(jiǎn)單，在人員組成上則相當(dāng)精簡(jiǎn)。

（二）地方行政體制規(guī)范發(fā)展期（1954－1966年）

1954年，我國(guó)第一部憲法和《地方政府組織法》正式頒布實(shí)施，對(duì)我國(guó)地方行政組織與結(jié)構(gòu)形態(tài)作了明確規(guī)定，成為地方行政體制的基本法律規(guī)范，也標(biāo)志著地方行政體制走上了法制化、規(guī)范化發(fā)展的道路。

1、行政區(qū)劃發(fā)生較大改變，層級(jí)設(shè)置規(guī)范化、法制化發(fā)展。根據(jù)憲法及《地方政府組織法》的有關(guān)規(guī)定，1954年后我國(guó)地方行政體制主要以省、自治區(qū)—縣、自治縣—鄉(xiāng)、鎮(zhèn)排列組合的三級(jí)制為主。截止1956年，我國(guó)總計(jì)有30個(gè)省級(jí)行政區(qū)，188個(gè)地級(jí)行政區(qū)，177個(gè)市，縣級(jí)行政機(jī)構(gòu)則縮減為2082個(gè)，另包含396個(gè)市轄區(qū)和大量的區(qū)、鄉(xiāng)與鎮(zhèn)。到1965年，我國(guó)省級(jí)行政區(qū)則變更為29個(gè)，其中天津于1958年由直轄市變更為河北省省轄市，地級(jí)行政區(qū)增加到205個(gè)，市縮減到167個(gè)，但縣級(jí)行政區(qū)卻增加到了2125。

2、縣級(jí)行政組織漸趨成熟，首次改革實(shí)施。根據(jù)五四憲法和地方組織法的規(guī)定，地方各級(jí)人民政府一律改稱“人民委員會(huì)”，縣人民委員會(huì)是縣人民代表大會(huì)的執(zhí)行機(jī)關(guān)和縣級(jí)國(guó)家行政機(jī)關(guān)。到五十年代末、六十年代初，縣人民政府機(jī)構(gòu)，一般形成了“四辦一委十五局”的規(guī)模，規(guī)模較大的則達(dá)到30個(gè)左右的職能部門(mén)，形成一個(gè)分工明細(xì)、部門(mén)齊全的行政管理體系，職權(quán)和機(jī)構(gòu)較之建國(guó)初有明顯的擴(kuò)張。隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展，由于過(guò)分集權(quán)、行政管理規(guī)模急劇擴(kuò)大，機(jī)構(gòu)臃腫、人浮于事、效率低下等狀況越來(lái)越不適應(yīng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展需要。因此，1958年中共中央決定對(duì)過(guò)分集中的行政體制進(jìn)行改革，把部分工業(yè)、商業(yè)和財(cái)政管理權(quán)下放給地方，國(guó)務(wù)院機(jī)構(gòu)相應(yīng)進(jìn)行了精簡(jiǎn)和調(diào)整，到1959年底，減少到60個(gè)單位。60年代初又進(jìn)行了第二次機(jī)構(gòu)大調(diào)整，縣級(jí)行政機(jī)構(gòu)與中央部門(mén)設(shè)置基本保持一致，機(jī)構(gòu)精簡(jiǎn)、膨脹也與中央部門(mén)基本保持一致。

3、市領(lǐng)導(dǎo)縣體制開(kāi)始推行。市領(lǐng)導(dǎo)縣體制經(jīng)歷了一個(gè)復(fù)雜的調(diào)整過(guò)程。1950年10月旅大行署改為旅大市，為東北行政區(qū)直轄市，下轄旅順市和金縣、長(zhǎng)山縣，這是我國(guó)最早的市領(lǐng)導(dǎo)縣體制。就制度規(guī)范而言，1954年憲法實(shí)行的是省縣鄉(xiāng)三級(jí)管理體制，并沒(méi)有賦予“市”的轄縣權(quán)。1958年受“大躍進(jìn)”思潮和“人民公社化”運(yùn)動(dòng)的影響，市領(lǐng)導(dǎo)縣體制出現(xiàn)發(fā)展過(guò)熱現(xiàn)象。國(guó)務(wù)院先后批準(zhǔn)北京、上海和遼寧全部實(shí)行市領(lǐng)導(dǎo)縣體制，市管縣體制逐步在一些經(jīng)濟(jì)比較發(fā)達(dá)地區(qū)試行、推廣。鑒于市領(lǐng)導(dǎo)縣的例子增加過(guò)多而1954年憲法中沒(méi)有相應(yīng)規(guī)定，全國(guó)人大常委會(huì)專門(mén)于1959年12月通過(guò)了《關(guān)于直轄市和較大的市可以領(lǐng)導(dǎo)縣、自治縣的決定》，從而以法律的形式肯定了市領(lǐng)導(dǎo)縣體制。隨之，市領(lǐng)導(dǎo)縣體制的范圍迅速擴(kuò)大，僅一年時(shí)間，全國(guó)已有52個(gè)市領(lǐng)導(dǎo)243個(gè)縣，約占全國(guó)縣建制總數(shù)的1/8。①?gòu)堣F軍、韓勇：“市管縣”的困境與“省管縣”改革的可行性研究，《哈爾濱市委黨校學(xué)報(bào)》2010年第6期。1960年后由于受自然災(zāi)害的影響，國(guó)家處于經(jīng)濟(jì)困難時(shí)期，中共中央和國(guó)務(wù)院決定在全國(guó)停止推廣市領(lǐng)導(dǎo)縣體制，市管縣模式進(jìn)入低潮。截止1965年底，全國(guó)僅保留了北京、上海2直轄市和13個(gè)省、2個(gè)自治區(qū)的22個(gè)市，領(lǐng)導(dǎo)78個(gè)縣或自治縣。

（三）文革非正常時(shí)期（1966－1976年）

文革期間我國(guó)地方行政體制發(fā)生了極大的改變，由1954年《憲法》所確認(rèn)的各級(jí)地方行政組織原則、機(jī)構(gòu)、制度甚至調(diào)適地方行政關(guān)系的法律法規(guī)都遭到了破壞?？傮w而言，文革時(shí)期的地方行政體制處于一種非正常狀態(tài)，主要表現(xiàn)在：

1、革委會(huì)成為黨政合一、議行合一的組織機(jī)構(gòu)，在行政管理活動(dòng)中發(fā)揮著核心作用。1967年5月31日，中共中央、國(guó)務(wù)院、中央軍委和中央文革小組聯(lián)合發(fā)出通知，地方各級(jí)政府建立黨政合一、權(quán)力機(jī)關(guān)和行政機(jī)關(guān)合一的革命委員會(huì)，標(biāo)志著地方行政體制的異化，也標(biāo)志著地方其他各級(jí)行政機(jī)關(guān)的基本癱瘓。1968年之后，全國(guó)各地相繼建立起這種黨政合一、權(quán)力機(jī)關(guān)和行政機(jī)關(guān)合一的革委會(huì)體制。無(wú)論是組織架構(gòu)、職能定位還是功能發(fā)揮上，它都是一種非常獨(dú)特的機(jī)構(gòu)。1975年修訂的《憲法》則明確規(guī)定：“地方各級(jí)革命委員會(huì)是地方各級(jí)人民代表大會(huì)的常設(shè)機(jī)關(guān)，同時(shí)又是地方各級(jí)人民政府”，在憲法規(guī)范上肯定了各級(jí)革委會(huì)權(quán)力機(jī)關(guān)與行政機(jī)關(guān)的一體化，并使革委會(huì)成為法定的政權(quán)組織形式。

2、“組”在實(shí)際行政管理過(guò)程中扮演著重要角色?！敖M”作為我國(guó)一種獨(dú)特的政治現(xiàn)象，主要為特定時(shí)期的特定政治任務(wù)或目的而設(shè)立，因而具有臨時(shí)性、協(xié)調(diào)性、不進(jìn)入正式政府部門(mén)序列等特征。但文革期間“組”在中央和地方行政體制中的地位卻非常重要。在中央層面，中央文革小組權(quán)重勢(shì)大，實(shí)際上領(lǐng)導(dǎo)或影響著全國(guó)政局。在地方，則成立了地方“革命委員會(huì)”，執(zhí)政黨通過(guò)設(shè)在革委會(huì)內(nèi)的黨的核心小組來(lái)實(shí)行一元化領(lǐng)導(dǎo)，革委會(huì)下轄黨政軍大聯(lián)合、軍政群三結(jié)合的“四大組”（辦事組、生產(chǎn)組、人民保衛(wèi)組、政治工作組），個(gè)別地方還有所膨脹，擴(kuò)展到9或10個(gè)大組。②程同順、李向陽(yáng)：《當(dāng)代中國(guó)“組”政治分析》，《云南行政學(xué)院學(xué)報(bào)》2001年第6期。組作為革委會(huì)貫徹行政命令和政治意圖的載體，在地方行政體制中擁有無(wú)以倫比的地位和令人吃驚的權(quán)力，甚至成為常設(shè)性機(jī)構(gòu)而長(zhǎng)期存在，放大了我國(guó)政治體制中權(quán)力過(guò)分集中的弊端，把一元化的行政體制發(fā)展到頂峰。

3、“專區(qū)”由虛而實(shí)，成為一級(jí)行政建制。文革期間行政公署的法律地位發(fā)生了重大變化，從省級(jí)政府的派出機(jī)構(gòu)改為黨政合一的革委會(huì)。1970年全國(guó)范圍內(nèi)的行政專區(qū)全面改稱為“地區(qū)”。1975年修訂的《憲法》則規(guī)定，地區(qū)革委會(huì)既是地區(qū)代表大會(huì)的常設(shè)機(jī)關(guān)，同時(shí)又是地區(qū)人民政府，從而在法理上確定了地區(qū)作為一級(jí)行政建制的實(shí)體地位，標(biāo)志著“地區(qū)”由虛而實(shí)，也標(biāo)志著我國(guó)以三級(jí)制為主的地方行政體制演變成為四級(jí)制為主。

與行政層級(jí)增加相對(duì)應(yīng)的是，文革時(shí)期我國(guó)的行政區(qū)劃建制在量上也基本呈增加趨勢(shì)，截止1976年，省級(jí)行政區(qū)重新變回30個(gè)；地級(jí)行政區(qū)劃則為211個(gè)，縣級(jí)行政區(qū)工2135個(gè)，都超過(guò)1965年時(shí)相應(yīng)的行政區(qū)劃。文革結(jié)束時(shí)我國(guó)的行政區(qū)劃無(wú)論是縱向?qū)蛹?jí)還是橫向建制都呈增長(zhǎng)趨勢(shì)，這與現(xiàn)代行政管理“精簡(jiǎn)、統(tǒng)一、效能”的原則是相悖的。在某種意義上，這種制度變革乃是一種倒退行為。而且，在實(shí)際行政管理過(guò)程中，畸形的革委會(huì)制不僅集聚了權(quán)力機(jī)關(guān)和行政機(jī)關(guān)的功能作用，甚至獲得憲法的認(rèn)同，這與分權(quán)、制衡、民主的歷史潮流相悖，也是文革時(shí)期行政體制非正常狀態(tài)的突出表現(xiàn)。

（四）新時(shí)期的改革發(fā)展與市管縣體制的興盛（1976—2001年）

文革的結(jié)束，對(duì)我國(guó)的經(jīng)濟(jì)社會(huì)和行政管理體制產(chǎn)生了深刻的影響，地方行政體制重新回到了規(guī)范發(fā)展的軌道上。

1、重新確立了地方行政體制的法制規(guī)范。繼1975年憲法恢復(fù)了人民代表大會(huì)制以后，1978年憲法又否定了各級(jí)革委會(huì)作為地方權(quán)力機(jī)關(guān)和行政機(jī)關(guān)合一的體制。1979年的《地方組織法》將地方各級(jí)革命委員會(huì)改為地方各級(jí)人民政府，并恢復(fù)了人民政府的稱呼。憲法和相關(guān)法律的重新修訂頒布為地方行政體制的規(guī)范化、制度化運(yùn)轉(zhuǎn)提供了法理上的支撐和保障，并實(shí)現(xiàn)了地方行政體制的撥亂反正。

2、地方行政層級(jí)在三級(jí)制和四級(jí)制之間演變，市管縣體制逐漸確立并推廣。文革期間“地區(qū)”由省級(jí)政府的派出機(jī)構(gòu)逐漸由虛而實(shí)，成為一級(jí)法定政區(qū)，也標(biāo)志著建國(guó)以來(lái)我國(guó)四級(jí)制為主的地方行政層級(jí)體制的形成。四級(jí)制為主的地方行政層級(jí)在文革后也經(jīng)歷了一定的反復(fù)，但這種反復(fù)持續(xù)的時(shí)間并不長(zhǎng)，隨著市管縣體制的全面推開(kāi)，四級(jí)制為主的地方行政層級(jí)逐漸確立、定型。

截止2001年底，我國(guó)省級(jí)行政區(qū)增加至34個(gè)，其中重慶為新設(shè)直轄市、海南為新設(shè)省一級(jí)行政區(qū)，香港、澳門(mén)為特別行政區(qū)。地級(jí)行政區(qū)劃增加至332個(gè)，縣級(jí)行政區(qū)劃增加至2861，較之1976年都有較大幅度的增長(zhǎng)（詳見(jiàn)表2）。其中，全國(guó)265個(gè)地級(jí)市中已有253個(gè)地級(jí)市實(shí)行了市管縣體制，管轄著1445個(gè)縣級(jí)行政區(qū)（不含市轄區(qū)），占縣級(jí)行政區(qū)總數(shù)的70%。①李金龍、鄧春生：《新中國(guó)行政區(qū)劃六十年回顧與展望》，《經(jīng)濟(jì)地理》2009年第12期。

表2 2001年我國(guó)行政區(qū)劃設(shè)置情況② 《中華人民共和國(guó)行政區(qū)劃2001年》，行政政區(qū)網(wǎng)，2005－3－10。

從統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)亦可看出，市管縣體制基本達(dá)到了高潮，并成為我國(guó)主導(dǎo)性的地方行政體制。然而需要指出的是，在全國(guó)市管縣體制如火如荼開(kāi)展之余，市管縣體制的弊端也不斷顯現(xiàn)，不少地方開(kāi)始探索新的行政管理體制。

（五）省管縣體制興盛期（2002年至今）

2001年之后，我國(guó)的地方行政體制基本定型，地方行政層級(jí)以省、市、縣、鄉(xiāng)的實(shí)四級(jí)制為主，即便地方行政體制有所調(diào)整，但基本也只是微調(diào)。

1、市管縣體制弊端顯現(xiàn)，但仍占據(jù)主導(dǎo)地位。在改革開(kāi)放縱深發(fā)展之際，市管縣體制也逐漸暴露出了一些內(nèi)在的機(jī)制體制問(wèn)題，遭遇了巨大的挑戰(zhàn)。特別是像浙江等東南沿海發(fā)達(dá)省份民營(yíng)經(jīng)濟(jì)、塊狀經(jīng)濟(jì)迅猛發(fā)展，這種經(jīng)濟(jì)發(fā)展格局與傳統(tǒng)的國(guó)有經(jīng)濟(jì)扎根于市區(qū)所不同的是，它們主要根植于縣鄉(xiāng)一級(jí)，因此縣域是經(jīng)濟(jì)社會(huì)管理和服務(wù)的重點(diǎn)。市管縣體制顯然與這種格局不相稱，甚至一定程度上阻礙了塊狀經(jīng)濟(jì)、縣域經(jīng)濟(jì)的發(fā)展壯大，其弊端日益顯現(xiàn)，明顯違背了市管縣政策出臺(tái)之際的政策預(yù)期。

因此，在反思市管縣體制弊端的基礎(chǔ)上，浙江等地開(kāi)始逐漸開(kāi)展省管縣體制改革試點(diǎn)，產(chǎn)生了很大的影響。但省管縣體制改革的抓手主要還是財(cái)政省管縣，在市縣上下級(jí)隸屬關(guān)系方面并未作大量的變革。在制度慣性的作用下，我國(guó)地方行政體制仍然還是市管縣體制占據(jù)主導(dǎo)地位。相關(guān)數(shù)據(jù)顯示，截止2010年，我國(guó)地級(jí)行政區(qū)劃為333個(gè)，其中地級(jí)市283個(gè)，較之2001年增加了18個(gè)，地區(qū)則縮減至17個(gè)，較之2001年減少了15個(gè)。如果根據(jù)地級(jí)行政區(qū)和地級(jí)市的數(shù)量進(jìn)行計(jì)算，那么截止2010年我國(guó)市管縣的比例達(dá)到了85%左右，超過(guò)歷史任何時(shí)期。

2、省管縣體制凸顯生命力，成為地方行政體制變革的重要方向?！笆」芸h”顧名思義主要指地方縱向行政層級(jí)關(guān)系由市管縣體制下的“省—市—縣—鄉(xiāng)”四級(jí)制逐漸向“省—縣—鄉(xiāng)”為主的三級(jí)制轉(zhuǎn)變，其中對(duì)縣的管理由市管縣模式逐漸變?yōu)槭≈惫芸h模式。與之相應(yīng)的是，我國(guó)地方行政體制出現(xiàn)了省—縣—鄉(xiāng)三級(jí)管理層級(jí)與省—市—縣—鄉(xiāng)四級(jí)管理層級(jí)并存的情況。省管縣體制改革主要源于民營(yíng)經(jīng)濟(jì)的先發(fā)省份浙江，1992年浙江出臺(tái)了擴(kuò)大蕭山、余杭等13個(gè)市縣部分經(jīng)濟(jì)管理權(quán)限的政策。至今，浙江已連續(xù)五次出臺(tái)省管縣體制改革政策，產(chǎn)生了極大的社會(huì)影響，并引發(fā)了連鎖反應(yīng)。自2002年以來(lái)，全國(guó)先后共有山東、江蘇、福建等24個(gè)省和自治區(qū)開(kāi)始省管縣體制改革探索，①吳金群：《省管縣體制改革中的管理幅度研究》，《中共浙江省委黨校學(xué)報(bào)》2012年第1期。形成了省管縣體制改革的一個(gè)高潮。隨著省管縣體制在實(shí)踐中發(fā)揮著越來(lái)越重要的作用，其正在成為地方行政體制變革的重要路徑。

二、地方行政體制演變趨勢(shì)分析

縱觀建國(guó)后我國(guó)地方行政體制演變，前期主要表現(xiàn)為一種弱規(guī)范性下的強(qiáng)制性制度變遷，即主要通過(guò)個(gè)人意志、行政權(quán)力和立法手段等外在強(qiáng)制力推進(jìn)地方行政體制變革創(chuàng)新的一種制度變遷方式。而新時(shí)期則主要是一種強(qiáng)規(guī)范性下的誘致性制度變遷，即主要通過(guò)各種外在動(dòng)力機(jī)制的自發(fā)力量產(chǎn)生的誘導(dǎo)力推進(jìn)體制變革創(chuàng)新的一種制度變遷方式，是各種有利因素逐漸累積，各種互補(bǔ)性的制度安排之間形成動(dòng)力機(jī)制，然后從量變到質(zhì)變水到渠成的促使制度變革的過(guò)程。歸根結(jié)底，這種變革日益遵循其自身的客觀規(guī)律，其科學(xué)化程度日益提高。簡(jiǎn)言之，我國(guó)當(dāng)代地方行政體制演變主要體現(xiàn)了如下幾方面的規(guī)律性演變趨勢(shì)：

（一）個(gè)體偶然性因素的影響力呈邊際遞減

行政區(qū)劃、管理層級(jí)與行政建制的劃分、調(diào)整與演變，既受必然性、經(jīng)常性因素的制約，也受偶然性、臨時(shí)性因素的影響。建國(guó)后我國(guó)地方行政體制變革在較長(zhǎng)的一段時(shí)期內(nèi)都受到了偶然性甚至是個(gè)人因素的影響，特別是由于毛澤東個(gè)人權(quán)威過(guò)大，出現(xiàn)了黨的代表大會(huì)、人民代表大會(huì)的權(quán)威根本就不及黨主席個(gè)人權(quán)威的現(xiàn)象?！耙话銇?lái)說(shuō)，制度在運(yùn)行的過(guò)程中會(huì)遇到來(lái)自權(quán)力的侵?jǐn)_甚至破壞，如果不賦予制度有效的權(quán)威，權(quán)力就會(huì)穿越制度的屏障，造成制度的失敗”。②伍醒：《一項(xiàng)根本的改革：“八大”黨代會(huì)常任制的探索》，《中共浙江省委黨校學(xué)報(bào)》2011年第5期。建國(guó)至1976年文革結(jié)束這段時(shí)間內(nèi)，這種由于個(gè)人權(quán)威而造成制度失敗的現(xiàn)象在地方行政體制的演變過(guò)程中大量存在，因而使得體制變革本身無(wú)法遵循與宏觀政治生態(tài)互動(dòng)的規(guī)律。但隨著文革的結(jié)束，這種因偶然的個(gè)人因素特別是個(gè)人主觀因素影響制度的現(xiàn)象逐漸減少，呈邊際遞減趨勢(shì)；而行政體制變革的制度性、科學(xué)性卻隨之提升，呈邊際遞增趨勢(shì)。

（二）地方行政體制變革逐漸向誘致性制度變遷

特別是省管縣體制的推廣，歸根結(jié)底是行政體制與宏觀政治生態(tài)環(huán)境系統(tǒng)互動(dòng)的結(jié)果，地方行政體制變革更多的反映了經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的基本規(guī)律，遵循了中央集權(quán)和地方分權(quán)適度性和國(guó)家權(quán)力行使的有效性原則，適應(yīng)了經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的需要。因此，說(shuō)到底這種變遷是經(jīng)濟(jì)市場(chǎng)化改革縱深發(fā)展的必然結(jié)果。換言之，乃是經(jīng)濟(jì)、政治、社會(huì)相互適應(yīng)、相互協(xié)調(diào)和促進(jìn)的必然結(jié)果，也是遵循地方行政體制變革規(guī)律和歷史進(jìn)步的表現(xiàn)。

究其根本，隨著宏觀政治生態(tài)環(huán)境的變遷，特別是民營(yíng)經(jīng)濟(jì)、塊狀經(jīng)濟(jì)的迅猛發(fā)展，市管縣曾經(jīng)賴以支撐的經(jīng)濟(jì)要素及其制度環(huán)境已經(jīng)發(fā)生了改變甚至消退。經(jīng)濟(jì)要素的改變無(wú)疑是行政體制變革的關(guān)鍵因素，誠(chéng)如里格斯教授所指出的，“一個(gè)國(guó)家的公共行政模式基本上是由該國(guó)的經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)所決定、所塑造的……經(jīng)濟(jì)要素是影響一個(gè)國(guó)家公共行政的第一要素”。③丁煌：《西方行政學(xué)說(shuō)史》，武漢大學(xué)出版社1999年版，第320頁(yè)。當(dāng)縣域經(jīng)濟(jì)實(shí)力逐步強(qiáng)大，甚至不少縣的經(jīng)濟(jì)實(shí)力超越市本級(jí)之際，而在行政體制上卻還實(shí)行市管縣的話，那么勢(shì)必阻礙縣域經(jīng)濟(jì)的進(jìn)一步發(fā)展，從而對(duì)行政體制改革提出必然要求。而隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)改革的縱深化發(fā)展，這種客觀必然性更加明顯，對(duì)市管縣體制改革的呼聲更高、要求也必然更加強(qiáng)烈。因此，市管縣體制的弊端顯現(xiàn)和省管縣體制的興起歸根結(jié)底乃是宏觀政治經(jīng)濟(jì)生態(tài)環(huán)境變遷的結(jié)果，正是在這樣的背景下，才產(chǎn)生了要解決省、市、縣三者之間矛盾關(guān)系的“強(qiáng)縣擴(kuò)權(quán)”，也恰是“縣域經(jīng)濟(jì)的迅猛發(fā)展，才會(huì)有省管縣的要求”。④傅蔚岡：《從“市管縣”到“省管縣”的歷史吊詭》，《東方早報(bào)》，2009－7－16。因此，省管縣體制說(shuō)到底乃是一種需求誘致性制度變遷，在提升制度整體功能之際，優(yōu)化了經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展。

（三）變革的分權(quán)化趨勢(shì)日益凸顯

浙江四輪強(qiáng)縣擴(kuò)權(quán)和新一輪擴(kuò)權(quán)強(qiáng)縣改革取得了舉世矚目的成效，其核心特征其實(shí)就是分權(quán)化改革。特別是強(qiáng)鎮(zhèn)擴(kuò)權(quán)改革與“中心鎮(zhèn)”建設(shè)的持續(xù)推進(jìn)，地方行政體制中這種分權(quán)化改革的特征就更明顯。歸根結(jié)底，分權(quán)化改革既是市場(chǎng)化改革的必然結(jié)果，也是政治發(fā)展與政治民主化的必然趨勢(shì)：首先，從動(dòng)力因素看，經(jīng)濟(jì)市場(chǎng)化是地方行政體制分權(quán)化改革的原動(dòng)力。市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)作為規(guī)則經(jīng)濟(jì)遵循等利害交換的市場(chǎng)法則，它極大的釋放了人性中逐利的一面，張揚(yáng)的是人性中趨利避害的功利計(jì)算的能力，而非嚴(yán)格管控的威權(quán)體制。這瓦解了我國(guó)計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下嚴(yán)格管控的行政體制的桎梏，逐漸消解了地方行政體制嚴(yán)格管控的社會(huì)功能，導(dǎo)致地方政府職能不得不轉(zhuǎn)變創(chuàng)新、積極回應(yīng)市場(chǎng)化改革并向服務(wù)型政府轉(zhuǎn)變。其次，從變遷方式看，分權(quán)化改革是政府管理積極主動(dòng)創(chuàng)新，回應(yīng)市場(chǎng)化縱深發(fā)展的必然結(jié)果。而且，分權(quán)化改革也是地方政府順應(yīng)政治發(fā)展與政治民主化歷史趨勢(shì)、主動(dòng)創(chuàng)新的結(jié)果。①胡稅根、余瀟楓：《擴(kuò)權(quán)強(qiáng)鎮(zhèn)與權(quán)力規(guī)制創(chuàng)新研究》，浙江大學(xué)出版社，2011年版，第40－42頁(yè)。政治民主化和現(xiàn)代化的一個(gè)核心特征就是傳統(tǒng)科層制的逐漸瓦解，行政管理體制逐漸扁平化，政治系統(tǒng)結(jié)構(gòu)不斷優(yōu)化，政治、經(jīng)濟(jì)與社會(huì)都更趨平等，政治活動(dòng)制度化、科學(xué)化、民主化程度不斷增強(qiáng)。地方行政體制分權(quán)化改革說(shuō)到底也是這種政治民主化與政治現(xiàn)代化的客觀結(jié)果，而且這代表了一種人類社會(huì)歷史的新趨勢(shì)，也必將是今后地方行政體制變革的歷史大趨勢(shì)。

（四）政府職能的科學(xué)配置成為改革核心

建國(guó)以來(lái)我國(guó)行政體制改革多數(shù)以精簡(jiǎn)機(jī)構(gòu)人員為重點(diǎn)，但政府職能轉(zhuǎn)變卻滯后于現(xiàn)實(shí)以致行政體制改革始終陷于“精簡(jiǎn)—膨脹—再精簡(jiǎn)—再膨脹”的怪圈。隨著市場(chǎng)化改革的縱深發(fā)展，市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)因素對(duì)行政體制改革和政府職能變遷提出了必然要求。封閉、僵化、全能、嚴(yán)格管控的傳統(tǒng)行政體制逐漸向公開(kāi)透明、開(kāi)放靈活、有限、回應(yīng)、服務(wù)的現(xiàn)代行政體制轉(zhuǎn)變。當(dāng)前我國(guó)的地方行政體制組織形態(tài)與結(jié)構(gòu)基本穩(wěn)定，行政層級(jí)、機(jī)構(gòu)與人員削減的難度和阻力都非常大，但政府職能科學(xué)配置的壓力卻相對(duì)小些，也更易于操作。就省管縣體制的縱深發(fā)展而言，它更多的是省市縣各個(gè)層級(jí)政府之間權(quán)限與資源的重新配置問(wèn)題，事實(shí)上并非行政層級(jí)的調(diào)整。而國(guó)務(wù)院的大部制改革，其核心說(shuō)到底也是政府職能的科學(xué)再配置問(wèn)題，而非簡(jiǎn)單的人員與機(jī)構(gòu)精簡(jiǎn)。

與此同時(shí)，為了適應(yīng)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需要，各級(jí)地方政府勢(shì)必不斷凸顯各自的公共服務(wù)職能，這是地方政府塑造良好政府形象、打造政府比較競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)、獲取經(jīng)濟(jì)社會(huì)先發(fā)優(yōu)勢(shì)的必然要求。當(dāng)前，全國(guó)各級(jí)地方政府積極探索新的公共服務(wù)方式，建立綜合行政服務(wù)機(jī)構(gòu)，推行“一站式辦公、一條龍服務(wù)、并聯(lián)式審批、陽(yáng)光下作業(yè)、規(guī)范化管理”的運(yùn)行模式，大大提高了行政效率和社會(huì)效益。②潘小娟、呂芳：《改革開(kāi)放以來(lái)中國(guó)行政體制改革發(fā)展趨勢(shì)研究》，《國(guó)家行政學(xué)院學(xué)報(bào)》2011年第5期。但歸根結(jié)底就是以優(yōu)質(zhì)高效的服務(wù)搶占經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的戰(zhàn)略制高點(diǎn)，而這種趨勢(shì)在今后必將更加明顯。

三、研究結(jié)語(yǔ)與進(jìn)一步思考

從我國(guó)行政區(qū)域和地方行政體制的歷史演變趨勢(shì)看，行政區(qū)域、行政職能與地方行政體制的正確劃分、及時(shí)調(diào)整既受經(jīng)常性因素的制約，也受臨時(shí)性因素的影響。建國(guó)后我國(guó)地方行政體制歷經(jīng)多次變革，逐漸擺脫了個(gè)人主觀因素、臨時(shí)性因素的影響，遵循宏觀政治生態(tài)環(huán)境與行政體制變革之間良性互動(dòng)的客觀規(guī)律，煥發(fā)了制度強(qiáng)大的生命力。因此，深化地方行政體制改革必須遵循規(guī)律，并逐漸強(qiáng)化這種規(guī)律性，這既是深刻的歷史教訓(xùn)，也是提升行政管理科學(xué)化水平的必然要求。展望未來(lái)，我們認(rèn)為以下幾點(diǎn)應(yīng)是地方行政體制改革的著力點(diǎn)：

（一）以優(yōu)化職能配置為核心，推進(jìn)服務(wù)型政府建設(shè)

當(dāng)前背景下，深化地方行政體制改革，必須以頂層設(shè)計(jì)為突破口，以優(yōu)化政府職能配置為核心，推進(jìn)政治民主化和政治發(fā)展，凝聚新的體制創(chuàng)新優(yōu)勢(shì)。改革的關(guān)鍵并不在于機(jī)構(gòu)或人員的加減，而在于加快推進(jìn)地方政府職能的轉(zhuǎn)變創(chuàng)新，以科學(xué)配置政府間職能為核心，加快推進(jìn)與當(dāng)代市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展相一致的服務(wù)型政府建設(shè)。首先，在政府職能配置方面，應(yīng)從決策、執(zhí)行、監(jiān)督的行政權(quán)力三分的視角，加快地方政府橫向職能的兼并重組，貫徹、推進(jìn)大部制改革。其次，按照“能放則放”的原則，推進(jìn)公共服務(wù)多元化戰(zhàn)略，對(duì)于政府不能直接提供服務(wù)或無(wú)法保證效率的公共服務(wù)，以政府采購(gòu)、“政府搭臺(tái)、社會(huì)唱戲”等方式交由社會(huì)組織或公民社會(huì)負(fù)責(zé)，為政府職能的轉(zhuǎn)變創(chuàng)新奠定基礎(chǔ)。再次，地方政府還應(yīng)致力于促進(jìn)公民社會(huì)的成長(zhǎng)和培育，包括社區(qū)建設(shè)、社會(huì)組織培育、社會(huì)服務(wù)功能的拓展，著力建構(gòu)“黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負(fù)責(zé)、社會(huì)協(xié)同、公眾參與”的社會(huì)管理新格局，提高社會(huì)自主管理、自我協(xié)調(diào)和自我服務(wù)的能力。從而達(dá)到多元社會(huì)力量整合，參與公共事務(wù)和公共服務(wù)，彼此精誠(chéng)合作追求善治，實(shí)現(xiàn)公共利益最大化之目的。

（二）以削減縱向?qū)蛹?jí)為抓手，推進(jìn)省管縣體制改革

從國(guó)際比較的視野看，我國(guó)實(shí)4級(jí)制的地方行政層級(jí)設(shè)置，比其他國(guó)家多出1－2個(gè)行政層級(jí)。與之相應(yīng)的是，我國(guó)一級(jí)行政區(qū)劃單位的管轄幅度較大、管轄人口較多，與西方國(guó)家實(shí)行“省直管縣”或“州直管縣”的地方行政層級(jí)體制形成比較明顯的對(duì)比。過(guò)多的行政層級(jí)以及過(guò)寬的管理幅度阻礙了行政效率的提升，因此，當(dāng)前改革應(yīng)努力推進(jìn)地方行政體制扁平化發(fā)展，促使地方行政體制向省—市—街道和省—縣—鄉(xiāng)鎮(zhèn)三級(jí)制轉(zhuǎn)變。其次，應(yīng)繼續(xù)深化“省管縣”體制改革，進(jìn)一步推進(jìn)強(qiáng)鎮(zhèn)擴(kuò)權(quán)改革，協(xié)調(diào)省縣、市縣、縣與中心鎮(zhèn)關(guān)系，賦予中心鎮(zhèn)與經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展相適應(yīng)的經(jīng)濟(jì)、社會(huì)管理權(quán)限，使地方政府服務(wù)管理更加貼近基層、貼近公民需求，提升服務(wù)效率。在浙江、廣東等地前期改革試點(diǎn)的基礎(chǔ)上可推進(jìn)鎮(zhèn)級(jí)市建設(shè)，通過(guò)行政區(qū)劃和權(quán)限調(diào)整，提升縱向政府間權(quán)力配置和資源配置的制度化、科學(xué)化水平，并大力推進(jìn)中心鎮(zhèn)或鎮(zhèn)級(jí)市新擴(kuò)權(quán)限的規(guī)范化運(yùn)作，明確權(quán)力清單，強(qiáng)化權(quán)力運(yùn)行的風(fēng)險(xiǎn)防范，加強(qiáng)績(jī)效評(píng)估，提高基層政府為民服務(wù)能力，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)協(xié)調(diào)發(fā)展。

（三）以行政審批改革為契機(jī)，推進(jìn)地方行政體制的分權(quán)化改革

分權(quán)化改革日益成為地方行政體制變革的發(fā)展趨勢(shì)，說(shuō)到底這是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的必然要求。但改革更應(yīng)遵循一種誘致性的制度變遷方式，如具備必要的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)、凝聚改革共識(shí)，累積各種有利的政治生態(tài)要素，推進(jìn)地方行政體制縱深發(fā)展，提升行政制度的整體功能。改革的具體路徑是：以行政審批制度改革為核心，提升公共服務(wù)效能。行政審批是計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下政府對(duì)社會(huì)的管控在當(dāng)今社會(huì)的延續(xù)，無(wú)論是管理方式、管理效能都與市場(chǎng)化改革是相悖的。因此，推進(jìn)地方行政體制改革，深化行政審批制度改革是題中應(yīng)有之義，而審批權(quán)的削減與下放則是當(dāng)務(wù)之急，這也是優(yōu)化縱向政府職能配置的必然要求。同時(shí)，必須推進(jìn)審批權(quán)的規(guī)范行使，提升審批效率：一是推行行政審批標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)。梳理各級(jí)政府的行政審批權(quán)限，列出明確的審批清單、流程和規(guī)范，根據(jù)統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)和制度規(guī)范進(jìn)行審批。二是充分發(fā)揮行政服務(wù)中心的平臺(tái)積聚效應(yīng)，如可推廣海南、天津等地的先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)，特別是針對(duì)基層政府部門(mén)、企業(yè)意見(jiàn)較大的行政審批效率問(wèn)題，建立省級(jí)行政服務(wù)中心，集中行使審批權(quán)限，提高行政審批效率。三是推進(jìn)審批項(xiàng)目聯(lián)合辦理機(jī)制。組織協(xié)調(diào)各級(jí)發(fā)改、建設(shè)、規(guī)劃、環(huán)保等部門(mén)，扎實(shí)開(kāi)展基本建設(shè)項(xiàng)目的各部門(mén)會(huì)商會(huì)審和分級(jí)協(xié)調(diào)機(jī)制，推進(jìn)項(xiàng)目審批環(huán)節(jié)整體化、進(jìn)度同步化、辦結(jié)高效化，提升審批效能、優(yōu)化政府服務(wù)職能。

（四）以網(wǎng)絡(luò)信息技術(shù)為手段，加速地方行政體制的變革創(chuàng)新

社會(huì)溝通網(wǎng)絡(luò)與技術(shù)對(duì)地方行政體制變革也具有重大的影響，特別是博客、微博、社交網(wǎng)站、視頻網(wǎng)站、MSN、QQ等傳播方式的不斷創(chuàng)新，不僅使得虛擬社會(huì)的信息傳播速度與傳播容量遠(yuǎn)超歷史任何時(shí)期，而且亦標(biāo)志著麥克風(fēng)時(shí)代的到來(lái)，具有劃時(shí)代的意義。作為一種社會(huì)潮流，傳播革命的趨勢(shì)無(wú)法阻擋，以微博等新媒體、自媒體為代表的網(wǎng)絡(luò)傳播革命給政府管理帶來(lái)極大的挑戰(zhàn)。但網(wǎng)絡(luò)歸根到底只是一種工具，用之得善，則趨利避害，將極大的促進(jìn)政府管理革命。因此，應(yīng)以網(wǎng)絡(luò)為媒介和技術(shù)手段，充分挖掘、利用社會(huì)溝通技術(shù)革命所產(chǎn)生的正邊際效應(yīng)，搭建政府與社會(huì)、公民即時(shí)互動(dòng)的良性溝通平臺(tái)，提升政府信息公開(kāi)的透明度和公民參與的廣度、深度，集中更多的民智，推進(jìn)公共政策的公開(kāi)化、民主化和科學(xué)化，更好的反映民意、解決民需、化解民憂，也意味著地方政府管理方式、管理流程、管理平臺(tái)的全新變革和塑造。而在近些年蓬勃興起的網(wǎng)絡(luò)問(wèn)政、網(wǎng)民民主、網(wǎng)絡(luò)反腐、網(wǎng)絡(luò)維權(quán)實(shí)踐的推動(dòng)下，以網(wǎng)絡(luò)為媒介實(shí)現(xiàn)地方行政體制的變革創(chuàng)新已經(jīng)累積了大量有利的政治、社會(huì)因素，各級(jí)地方政府只要適時(shí)推進(jìn)，順應(yīng)歷史潮流、回應(yīng)社會(huì)呼聲，完全可以實(shí)現(xiàn)誘致性的制度變遷，加速地方行政體制變革進(jìn)程?！?/p>