農(nóng)村換屆選舉后村級組織建設(shè)與運行問題研究——基于杭州市第九屆村委會換屆選舉的綜合分析

□ 郎曉波

一、問題的提出

村民委員會的換屆選舉是村民自治的首要環(huán)節(jié)、村民自治的開始，也是推進(jìn)農(nóng)村基層民主建設(shè)的重要內(nèi)容。2011年是杭州市第九屆村民委員會換屆選舉年，這次換屆選舉也是《中華人民共和國村民委員會組織法》修訂后（2010年10月28日第十一屆全國人民代表大會常務(wù)委員會第十七次會議通過）的第一次換屆選舉。選舉最基本的、也是最常見的功能是確保能夠代表廣大基層選民。①［法］L－M·科特雷等：《選舉制度》，商務(wù)印書館1996年版，第99頁。從民主選舉制度的實際運作模式來看，農(nóng)村基層民主選舉經(jīng)歷了一個從“確認(rèn)式選舉”到“競爭式選舉”的發(fā)展過程，“競選”的推行在很大程度上使農(nóng)村基層民主選舉真正具備了民主的要求和內(nèi)在本質(zhì)。從杭州市本屆村委會選舉的制度安排來看，本次選舉是充滿了“競選”精神的。杭州市在2010年11月7個區(qū)、縣（市）的7鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）107個村先行試點的基礎(chǔ)上，到2011年4月中旬，全市2081個村民委員會換屆選舉全部結(jié)束。②資料來源：本文所有市級層面的統(tǒng)計數(shù)據(jù)均來自于杭州市民政局基層政權(quán)與社區(qū)建設(shè)處的部門調(diào)研所得。經(jīng)過20多年的自治發(fā)展，農(nóng)村基本實現(xiàn)了選舉的公開性、競爭的公平性和選民的自主與可選擇性。

可以說，當(dāng)前選舉制度的民主化安排增強了農(nóng)村村民的政治功效感和信任度，也在一定程度上保證村官和村級組織產(chǎn)生的權(quán)威性和合法性。但進(jìn)一步地，要擴(kuò)大村民自治的范圍，不僅僅要關(guān)注選舉和監(jiān)督，而且更要關(guān)注管理和決策。本文以杭州市西湖區(qū)繆家村、蕭山區(qū)黃山村、余杭區(qū)崇賢村和超山村、桐廬縣永安村、淳安縣文昌村、建德市馬宅村、富陽市高橋村和蓮橋村以及臨安市光輝村10個村為蹲點觀測村，既全程考察了10個村選舉的總體情況，也跟蹤調(diào)研了換屆后村級組織運行中尚存在的困境。我們發(fā)現(xiàn)本次選舉已經(jīng)不再是以往簡單的農(nóng)村干部對村民的動員過程，更多體現(xiàn)出村民對選舉知識與技術(shù)的學(xué)習(xí)和熟悉的過程，村民的民主意識和民主習(xí)慣也伴隨著這種進(jìn)步得到培養(yǎng)和鍛煉。但目前的選舉和組織設(shè)置方式也客觀造成了當(dāng)前基層治理過程中“黨建”、“自治”和“富民”諸目標(biāo)的混淆不清，使得組織運行過程中違反民主的事件時有發(fā)生，由此也暴露出農(nóng)村民主選舉制度和村級組織建設(shè)中存在的諸多問題。

二、新一屆村級組織運行中“兩委一社”的架構(gòu)難題與成因分析

按照《憲法》、《村組法》等相關(guān)法律規(guī)定，村黨組織是黨在農(nóng)村全部工作和戰(zhàn)斗力的基礎(chǔ)，是村級各級組織和各項工作的領(lǐng)導(dǎo)核心。村民委員會是村民自我管理、自我教育、自我服務(wù)的基層群眾性自治組織。村經(jīng)濟(jì)合作社是村民在自愿互利原則基礎(chǔ)上組織起來的集體所有的社區(qū)性合作經(jīng)濟(jì)組織，具體提供生產(chǎn)服務(wù)、協(xié)調(diào)管理、資源開發(fā)、興辦企業(yè)、資產(chǎn)積累等職能。當(dāng)前，黨支部發(fā)揮領(lǐng)導(dǎo)核心作用與村民自治、民主選舉出村民委員會辦理本村的公共事務(wù)和公益事業(yè)過程中的“兩委”矛盾，再加上農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織經(jīng)營管理集體資產(chǎn)而形成的“兩委一社”治理架構(gòu)難題仍是擺在新一屆村級組織運行面前的難題。

（一）村黨組織與村民委員會

村一級的農(nóng)村基層存在兩個權(quán)力主體：村黨組織和村委會，從根本上說，這兩個權(quán)力結(jié)構(gòu)的存在都是為了更好地代表和維護(hù)農(nóng)民的根本利益。但因為權(quán)力來源不同，由自上而下渠道產(chǎn)生的農(nóng)村權(quán)力結(jié)構(gòu)——村黨組織，很容易與借“草根民主”而形成的自下而上的權(quán)力結(jié)構(gòu)——村委會之間產(chǎn)生矛盾和碰撞。

1.“公推”與“自薦”：正式組織的權(quán)力來源分野

權(quán)力來源是指權(quán)力合法性或認(rèn)受性的來源或基礎(chǔ)。村支兩委作為村級組織中最重要的正式組織，權(quán)力來源出現(xiàn)了分野，而權(quán)力來源的不同也使得這兩種組織產(chǎn)生的程序和方法是不同的。杭州本次換屆選舉，84.2%的村黨組織實行了“公推直選”，98.9%的村委會實行了“自薦直選”方式。以桐廬為例，桐廬縣下轄183個村共選舉產(chǎn)生村兩委班子成員1121名，其中，村黨組織639名，村委會552名，交叉兼職70名（書記主任一肩挑4名）。村經(jīng)濟(jì)合作社成員762名，村務(wù)監(jiān)督委員會成員664名。淳安縣也全面推行村黨組織“公推直選”，全縣425個行政村共選舉產(chǎn)生黨組織委員1400人，平均年齡46.2歲，大專及以上文化程度174人，大學(xué)生“村官”委員14人。425個書記中，新當(dāng)選178個，女書記23個，大學(xué)生“村官”3個；45周歲左右的348個，占 82%，高中以上文化程度的 405個，占95.3%。黨組織領(lǐng)導(dǎo)班子成員候選人都通過組織推薦、黨員推薦、群眾推薦、個人推薦相結(jié)合的辦法產(chǎn)生。書記、副書記和委員都由黨員大會直接選舉產(chǎn)生，改變了以往書記由選舉出來的委員會選舉產(chǎn)生的選舉辦法。

與村黨組織換屆選舉相比，杭州市本次村委會換屆選舉，有2060個村實行“自薦直選”，占99%。共產(chǎn)生村委會成員6600人，其中：村委會主任2069人，副主任及委員4531人；在村委會班子成員中，黨員4268人，占64.67%，女性2007人，占30.41%，大學(xué)生村官248人，占3.76%。新進(jìn)村委會班子3040人，占46.06%；黨組織成員交叉任職1449人，占21.95%。選舉一次成功的村1045個，占50.22 %。全市2081個村共推選產(chǎn)生村民代表88559人，其中：黨員代表28625人，占31.92%；婦女代表31106人，占35.12%。村委會班子成員平均年齡為42.26歲，比上屆下降2.12歲。村委會班子成員高中以上文化程度的有5163人，占78.23%。新一屆主任中，黨員1411人，占68.2%；平均年齡43.55歲，35歲以下的171人，占8.3%；高中及以上學(xué)歷的1640人，占79.27%；村委會班子成員中，經(jīng)商辦企業(yè)的1735人，占26.29%。一半以上的村達(dá)到了一次選舉成功；經(jīng)選舉選足村委會成員的村2044個，占98.22%，其中，選足主任的村2069個，占99.42%。對比而言，村委會干部是全體村民直接選舉的。

民主選舉的過程，本來就是“新一代社會精英一下趕走舊精英”的過程。①［法］L－M·科特雷等：《選舉制度》，商務(wù)印書館1996年版，第98頁。民主選舉的本質(zhì)就在于讓精英結(jié)構(gòu)發(fā)生流動，而以往由委員會選舉書記的“候選人組合戰(zhàn)略”往往導(dǎo)致政治利益集團(tuán)形成后的“封閉化”狀態(tài)，新的鄉(xiāng)村社會精英很難再進(jìn)入這一政治利益集團(tuán)。從這個角度來看，當(dāng)前“公推直選”和“自薦直選”有些類似西方社會的大選戰(zhàn)略，民主選舉主要圍繞兩個目標(biāo)：一只腳放在家里，不要疏遠(yuǎn)了自己的支持者，同時，努力從不確定的部分選民中爭取部分選票，從反對者一方爭取盡可能多的選票。②［美］M·羅金斯：《政治學(xué)》，華夏出版社2002年版，第187頁。村支書的產(chǎn)生在一定程度上已經(jīng)擺脫了過去那種完全由上級任命的模式，正在向民主的選舉制度發(fā)展。但村支兩委候選人的不同產(chǎn)生方式仍然為村莊管理和決策的二元權(quán)力結(jié)構(gòu)埋下隱患。

2.“守門員”與“當(dāng)家人”：二元權(quán)力結(jié)構(gòu)下的職權(quán)矛盾

村黨支部的權(quán)力實質(zhì)上來源于它的政治職能，即保證黨的路線、方針、政策在農(nóng)村的貫徹執(zhí)行。從這個意義上講，黨支部選舉是“選人”而不是“選政策”。由此，村黨支部的權(quán)力并不取決于具體的選舉方式，而是取決于它的“政治正確”以保證黨的政策在村級層面的實現(xiàn)。所以，村黨支部書記是黨在農(nóng)村的“守門員”。但另一方面，《村委會組織法》也明確規(guī)定鄉(xiāng)鎮(zhèn)與村不是科層制意義上的上下級關(guān)系，村民自治要求村委會的權(quán)力來自全體村民，自下而上選舉產(chǎn)生的村委會主任是村莊的法定代言人，是村莊管理的“當(dāng)家人”。村委會的“自薦直選”使得選取產(chǎn)生的相當(dāng)一部分村委會干部都有較好的群眾基礎(chǔ)、較高的信任度，能力水平上也勝過村黨支部書記，這挑戰(zhàn)了長期以來形成的村務(wù)管理中黨支部的主導(dǎo)地位，但黨支部在村莊治理中的主導(dǎo)地位并未改變。本報告對10個觀測村“兩委”分工模式現(xiàn)狀進(jìn)行了調(diào)查，7個觀測村的黨支部在分工中占據(jù)主導(dǎo)地位。其中，“主導(dǎo)地位”體現(xiàn)在：第一，誰對村集體財務(wù)具有主要的支配權(quán)力；第二，誰在村莊公共事務(wù)決策和管理中居于主要負(fù)責(zé)地位。此外，1個觀測村實行村黨支部書記和村委會主任“一肩挑”，但該類情況由于選舉制度的嚴(yán)格要求近年來比較少見。還有2個觀測村的權(quán)力結(jié)構(gòu)相對分散，黨支部和村委會共同負(fù)責(zé)村莊事宜。也即，村民委員會的選舉一定程度上影響了村黨支部在村莊治理上的壟斷控制地位，村委會地位和權(quán)威性逐漸上升，但并未根本上取代黨支部的主導(dǎo)位置當(dāng)黨支部村莊管理能力較強、能統(tǒng)籌協(xié)調(diào)村級組織運行情況下，二元權(quán)力結(jié)構(gòu)下村支兩委的職權(quán)矛盾相對不明顯。但問題在于，“政治正確”背景下產(chǎn)生的“守門員”并不是總能代表正確的政治，而越來越多德高望重、社會資本雄厚、個人和家族實力非凡的“當(dāng)家人”也希望真正通過村莊自治施展政治抱負(fù)。由于現(xiàn)有法律制度未能從根本上明確劃分村黨支部領(lǐng)導(dǎo)權(quán)和村委會村民自治權(quán)的職權(quán)范圍，“兩委”班子就出現(xiàn)對己有利的事情爭著干，無利的事情相互推。村兩委摩擦加劇，矛盾增多，主要表現(xiàn)有：“兩委公開對立”、“支部唯唯諾諾”或是班子“無暇顧及”，真正實現(xiàn)兩委分工明確、協(xié)同治理的社區(qū)數(shù)量極少。因利益關(guān)系調(diào)整而帶來的權(quán)力邊界模糊以及用以調(diào)節(jié)的法律制度供給不足已經(jīng)使得“兩委關(guān)系失衡”成為基層民主治理中的難題。

（二）村“兩委”與村經(jīng)濟(jì)合作社

由浙江省農(nóng)業(yè)廳發(fā)布的《關(guān)于做好2011年村經(jīng)濟(jì)合作社換屆選舉工作的指導(dǎo)意見》明確規(guī)定，村經(jīng)濟(jì)合作社統(tǒng)一納入2011年村級組織換屆選舉，具體在村黨組織換屆選舉后實施，可采用社員大會或經(jīng)社員大會授權(quán)社員代表大會等方式選舉。社員代表可以和村民代表交叉任職，社員選舉委員會可以和村民選舉委員會相一致。該種選舉安排也客觀上造成了村支兩委和村經(jīng)濟(jì)合作社之間的組織交叉性。從組織屬性來看，合作社屬于民間組織，形式上被歸入農(nóng)村經(jīng)濟(jì)組織，在工商局注冊。③王長江：《進(jìn)一步思考合作社作為社會組織的作用》，《中國黨政干部論壇》，2008年第5期，第19頁。而當(dāng)前，“黨支部（或村委）+合作社”的重疊模式已經(jīng)成為通行做法，由黨支部或村委會替代經(jīng)濟(jì)合作社的情況十分普遍。

1.重疊架構(gòu)的實質(zhì)是政府缺位背景下的“精英替代”

按照吉登斯的觀點，可以把權(quán)力資源劃分為兩類，一是配置性資源即經(jīng)濟(jì)資源；二是權(quán)威性資源，其中最重要的就是所謂的“烏紗帽”。①吉登斯：《民族，國家與暴力》，北京：三聯(lián)書店1998年版，第8－9頁。村黨支部（或村委會）與經(jīng)濟(jì)合作社之間的高度重疊性進(jìn)一步地強化了政治權(quán)力和經(jīng)濟(jì)支配權(quán)的轉(zhuǎn)換關(guān)系，使經(jīng)濟(jì)合作社作為體制外的社會組織失去了獨立性。究其原因，這與當(dāng)前農(nóng)村社區(qū)公共物品供給中政府缺位緊密相關(guān)。城市化進(jìn)程推動下，浙江很多地區(qū)都進(jìn)行著“村改居”工程。改造后農(nóng)村所有集體土地及宅基地在集體征地后歸為國有。在規(guī)劃范圍之內(nèi)的土地除用于安置本身的農(nóng)民，其余部分必須拍賣，資金相應(yīng)回籠到社區(qū)改造項目中。因為征用土地的資金都屬于集體資產(chǎn)，集體將這一部分資金投入到發(fā)展三產(chǎn)，例如，建設(shè)賓館、商業(yè)網(wǎng)點、服務(wù)項目等。改造后雖然變更為社區(qū)，但和城市社區(qū)不同：一方面，“村改居”社區(qū)的組織架構(gòu)和組織運轉(zhuǎn)仍和農(nóng)村一樣；另一方面，轉(zhuǎn)制社區(qū)的公共服務(wù)和行政經(jīng)費仍由本社區(qū)落實，政府不進(jìn)行財政劃撥。社區(qū)綠化、社區(qū)保障服務(wù)、社區(qū)治保調(diào)節(jié)、社區(qū)文教衛(wèi)體、社區(qū)人口計生等常規(guī)工作仍由居委會自行負(fù)責(zé)。于是，經(jīng)濟(jì)合作社成為這些社區(qū)正常運轉(zhuǎn)費用的主要承擔(dān)者。此外，現(xiàn)行社區(qū)辦公費用、工作經(jīng)費、社區(qū)黨委（總支）和社區(qū)一般工作人員的基本養(yǎng)老、生育、工傷、醫(yī)療、失業(yè)等保障也往往由經(jīng)合社承擔(dān)。原社區(qū)內(nèi)合法成員除享有集體產(chǎn)權(quán)股份外，享有一系列的福利待遇基本都來源于經(jīng)合社。合作社的功能已經(jīng)開始超越經(jīng)濟(jì)范疇，向社區(qū)治安、文化建設(shè)、社會公益事業(yè)等方面發(fā)展，“村莊單位化”比比皆是，村社企業(yè)的社區(qū)屬性也自然就有了存在的土壤。

由村黨支部書記或居委會主任兼任經(jīng)合社負(fù)責(zé)人的“精英替代”模式，從短期效益來看，的確符合轉(zhuǎn)型時期“政府缺位”條件下村級組織“低成本運作”的需要。例如，有助于將政治精英的行政權(quán)力和社會資本轉(zhuǎn)化為集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展所需的基礎(chǔ)資源（包括融資、政策優(yōu)惠等）。但長遠(yuǎn)來看，依賴政治精英替代正式制度供給的經(jīng)濟(jì)運營方式也使經(jīng)濟(jì)合作社走向異化，蘊含著諸多運行風(fēng)險。

2.“政經(jīng)分離”是化解村級組織運行風(fēng)險的現(xiàn)實需求和必然選擇

從組織差異來看，黨組織和村委會作為行政領(lǐng)導(dǎo)和決策管理者，其根本宗旨是為村民服務(wù)，民主、公開、公正是其運轉(zhuǎn)的基本原則。而作為經(jīng)濟(jì)組織，村級集體經(jīng)濟(jì)合作社以效率和營利作為行動準(zhǔn)則，按照市場經(jīng)濟(jì)規(guī)律運作，同時也承擔(dān)市場經(jīng)濟(jì)中存在的可能性風(fēng)險。與兩委不同，決策的果斷、迅速，核算的精確，財務(wù)管理的合法、公信的規(guī)則是經(jīng)濟(jì)組織的靈魂。②楊小琳：《農(nóng)村新型集體經(jīng)濟(jì)組織的法律分析以及對策研究》［EB/OL］，2008－05－06，http：//law.newssc.org/system/2008/02/ 21/010695169_01.shtml。也有學(xué)者提出，村委會存在的主旨是以村民為根，以自治為本；而農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的存在主旨是以土地為根，以土地等財產(chǎn)的集體所有為本。③羅猛：《村民委員會與集體經(jīng)濟(jì)組織的性質(zhì)定位與職能重構(gòu)》［DB/OL］，2008－05－06，http：//www.chinaelections.org/NewsInfo.asp? NewsID=111064。因此，運作原則不同的組織不能共同設(shè)立。

當(dāng)前的重疊模式也加大了村級組織運行風(fēng)險：（1）造成村黨支部或者村委會干部易將掌握公共決策和行政管理的權(quán)力優(yōu)勢轉(zhuǎn)變?yōu)樵诖寮壗?jīng)濟(jì)組織中為個體或集團(tuán)牟利機會。由于兩者關(guān)系不清，集體資產(chǎn)收益不但沒有讓所有成員共享，反而被少數(shù)村官侵占、挪用、揮霍，如近年來土地征用過程中由于“內(nèi)部人控制”而形成的官民矛盾頻發(fā)。（2）與當(dāng)前農(nóng)村形勢的變化不符，最明顯的變化是當(dāng)前農(nóng)村人口結(jié)構(gòu)的變動。浙江農(nóng)村中本地人和外地人人口結(jié)構(gòu)“倒掛”現(xiàn)象普遍，許多外地人長期租住在農(nóng)村，要求參與當(dāng)?shù)卮逦瘯x舉的愿望強烈。但常常遭到本地村民和村委會的拒絕，原因在于外地人一旦獲得選民資格參與當(dāng)?shù)剡x舉，也就意味著同時具有村民資格。兩種組織邊界不清導(dǎo)致村民資格等同于村級經(jīng)濟(jì)組織成員資格，可獲得集體資產(chǎn)收益權(quán)，無形中使得集體財富被“攤薄”。人口結(jié)構(gòu)變動帶來的治理難題也將村委會角色陷入尷尬境地，一方面作為公共權(quán)力機構(gòu)，村委會的決策直接影響外來居民的切身利益，長期將這些人員拒之門外必然降低村委會的權(quán)威性和合法性，不利于村民自治和村務(wù)管理的展開。另一方面吸納他們進(jìn)入則與村級經(jīng)濟(jì)組織收益的相對封閉性和內(nèi)卷化不符，引起原組織成員的強烈不滿。因此，“政經(jīng)分離”已經(jīng)成為當(dāng)前基層社會管理新形勢下，優(yōu)化農(nóng)村科學(xué)發(fā)展的迫切需求。

三、加強新一屆村級組織建設(shè)的重點與對策

當(dāng)前，推動村級組織建設(shè)的幾大要點，就是要優(yōu)化村級組織的內(nèi)部權(quán)力結(jié)構(gòu)關(guān)系、完善村務(wù)公開與民主監(jiān)督的管理制度，同時也應(yīng)進(jìn)一步加強村級公共服務(wù)的載體建設(shè)和農(nóng)村社區(qū)工作的專業(yè)性水平。具體來看，擬提出以下建議：

（一）切實理順村級組織關(guān)系，優(yōu)化“兩委一社”的運行和治理機制

在農(nóng)村社區(qū)組織建設(shè)中，如何處理村黨支部、村委會及村級集體經(jīng)濟(jì)組織的關(guān)系，始終是一個難點，可從組織體制和運行機制兩個方面進(jìn)行探索。

1.分步選舉，打造人崗相適、充滿活力的組織隊伍

考慮到村民對村黨組織關(guān)系和自治組織關(guān)系變動后對村集體經(jīng)濟(jì)利益的影響，可以嘗試在三類組織的選舉時序安排上，先完成集體經(jīng)濟(jì)組織選舉、打消群眾疑慮，再完成黨組織選舉、強化領(lǐng)導(dǎo)核心，最后完成自治組織選舉。第一步，完成集體經(jīng)濟(jì)組織的換屆選舉，選舉產(chǎn)生董事會、理事會、監(jiān)事會，對集體經(jīng)濟(jì)組織成員經(jīng)濟(jì)關(guān)系進(jìn)行法律意義上的確認(rèn)和固化；第二步，采取“公推直選”等辦法，完成村黨組織書記和委員的選舉；第三步，采取“自薦直選”等方式完成村自治組織換屆選舉，選舉產(chǎn)生村委會。具體選舉時要注重將政治素質(zhì)好、協(xié)調(diào)能力強的黨員推選到黨組織中任職，將懂經(jīng)營、會管理的人員推選到集體經(jīng)濟(jì)組織中任職，將熱心辦事、服務(wù)能力強的人員推選到村委會中任職，形成了結(jié)構(gòu)合理、人崗相適、堅強有力的村組織帶頭人團(tuán)隊。

2.分類管理，細(xì)分和明確不同組織的管理服務(wù)關(guān)系

對村黨組織、村委會、經(jīng)濟(jì)組織的職能定位進(jìn)行明確細(xì)分和優(yōu)化調(diào)整，努力實現(xiàn)分工明確、各司其職。一是村黨組織把方向、維民利。除貫徹落實黨的方針政策、上級黨組織的決策部署外，重點是用民主的方法和程序，用黨員的示范帶動，將黨組織意圖轉(zhuǎn)化為群眾意愿，討論決定本村的重要事項，協(xié)調(diào)本村重大利益關(guān)系；緊密聯(lián)系群眾，在深入做好群眾工作、維護(hù)群眾利益中增強核心凝聚力。二是村委會搞好公共服務(wù)、社會管理。嚴(yán)格按照法律法規(guī)和自治章程辦事，自我管理，自我服務(wù)，興辦公共事業(yè)，管理公共事務(wù)，承接上級政府職能延伸的公共服務(wù)項目，搞好文化活動、計劃生育、困難幫扶、代理服務(wù)、生態(tài)保護(hù)等社區(qū)事業(yè)，積極依法調(diào)解民間糾紛，創(chuàng)新抓好社區(qū)管理。三是村集體經(jīng)濟(jì)組織經(jīng)營管理集體資產(chǎn)、發(fā)展壯大集體經(jīng)濟(jì)。維護(hù)經(jīng)濟(jì)組織成員的經(jīng)濟(jì)利益，對集體經(jīng)濟(jì)組織資源進(jìn)行整體經(jīng)營，盤活資源，對接市場，吸引社會資本進(jìn)入，以股份公司和各類專業(yè)合作實體的形式開展市場經(jīng)營，壯大集體經(jīng)濟(jì)。

3.完善機制，構(gòu)建順暢的長效組織運行制度

首先，村黨組織通過完善黨組織民主懇談制度，針對村重大事務(wù)，定期與不定期召開民主懇談會，充分聽取黨內(nèi)外意見建議，并邀請其他群眾列席黨員大會或黨員代表會議。其次，以“兩委一社”聯(lián)席會議制度協(xié)調(diào)研究重要事項。再者，完善工作報告?zhèn)浒钢贫?。村委會、?jīng)濟(jì)組織定期與不定期地將村大額經(jīng)費開支、重大集體資產(chǎn)處置和集體經(jīng)濟(jì)組織的年度利潤分配、重大項目投資等重要事項的落實推進(jìn)情況，向村黨組織報告，并將方案和意見備案。通過優(yōu)化治理機制的方式，將村黨組織對具體的村務(wù)管理、經(jīng)濟(jì)管理職能宏觀化、間接化，實現(xiàn)權(quán)力的相互制衡和有效監(jiān)督。

（二）保障“村務(wù)監(jiān)督委員會”的法律地位，以民主監(jiān)督促進(jìn)農(nóng)村民主管理

過去對村“兩委”職能的探討，基本上都是圍繞著如何“為民作主”而展開的。但事實上，如果研究村“兩委會”關(guān)系問題沒有與研究村民代表會議、村民監(jiān)督會議結(jié)合起來，也即沒有解決“讓民作主”的問題，理順村“兩委”關(guān)系則是不可能的。當(dāng)前農(nóng)村基層民主仍圍繞“民主選舉”展開，至于“民主決策、民主管理、民主監(jiān)督”并沒有真正進(jìn)入實踐落實層面。正如有西方學(xué)者指出，民主的實質(zhì)不能僅淪為投票的游戲，更在于公民對公共事物管理的實質(zhì)性參與。四大民主原本是支撐村民自治制度實踐的四個車輪，離開后三大民主的輔助，單?！懊裰鬟x舉”一條獨輪的支撐，村民自治制度實踐流于形式也就在所難免。浙江諸多農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)富足，使得村干部“含金量”也隨之不斷提高，但由于村民民主管理和監(jiān)督權(quán)力的缺少導(dǎo)致村干部管控村級財務(wù)的隨意性增大，造成各種村務(wù)糾紛不斷。為此，浙江省在全國率先試點和全面推行“村務(wù)監(jiān)督委員會”，通過提高村級民主監(jiān)督水平加強農(nóng)村基層的民主管理水平。至2009年底，浙江省3萬多個行政村，村村建立了村務(wù)監(jiān)督委員會，實現(xiàn)了村級監(jiān)督組織“全覆蓋”。①夏亮：《村監(jiān)委：以民主監(jiān)督促民主管理》，《中國社會報》，2011年4月11日，第B01版。問題在于，如果不從法律上根本保障“村監(jiān)會”的合法地位，在實際運行中又會淪為“兩委”的附屬機構(gòu)，民主監(jiān)督和民主管理也無從說起。因此，建議在《村組法》或地方條例中明確規(guī)定，“村監(jiān)會”與村民委員會并列，村務(wù)監(jiān)督委員會候選人應(yīng)是非村兩委的成員及其父母、配偶、子女、兄弟姐妹等直系親屬的村民代表。村監(jiān)會成員不得連續(xù)3年任職。村務(wù)監(jiān)督委員會成員除了黨支部召開的黨務(wù)會議外，村里其他一切會議都有權(quán)參加，直接對村民代表大會負(fù)責(zé)。同時，明確規(guī)定村務(wù)監(jiān)督委員會的職責(zé)、權(quán)利和義務(wù)，以及村務(wù)監(jiān)督流程。

（三）整合資源搭建“四中心”服務(wù)新平臺，提升村級組織的公共服務(wù)職能

從當(dāng)前村民對公共服務(wù)的現(xiàn)實需求和未來農(nóng)村社區(qū)的發(fā)展定位來看，村級組織的服務(wù)職能將越來越凸顯。目前，農(nóng)村公共服務(wù)的供給主要有兩種方式，一種是由各級政府通過財政撥款等方式供應(yīng)農(nóng)村公共服務(wù)的政府主導(dǎo)型，另一種是由村民委員會等村級組織通過集體經(jīng)濟(jì)支出、向村民籌資籌勞等途徑提供服務(wù)的村級組織自籌型。政府以自上而下的行政撥款和定向補貼方式搭建了農(nóng)村基本的服務(wù)載體和網(wǎng)絡(luò)平臺，而后期的運作和完善往往需要村級組織自行解決。應(yīng)對該問題，村級組織通過管理服務(wù)職能的分離，應(yīng)當(dāng)進(jìn)一步吸納更多的農(nóng)村公共服務(wù)投入來源，為社會資源、民間力量參與農(nóng)村公共服務(wù)創(chuàng)造空間，從而提供村群眾更多便民惠民服務(wù)?？蛇\用“民主化決策、市場化運作、社會化管理”機制，整合社會資源建立“四中心”為主的農(nóng)村惠民利民新平臺。具體包括：依托“社區(qū)服務(wù)中心”，以行政機制承接政府公共服務(wù)項目，實現(xiàn)了計生、勞保、辦證等政務(wù)服務(wù)一站式辦理；依托“企業(yè)服務(wù)中心”，搭建行業(yè)企業(yè)集約化服務(wù)窗口，實現(xiàn)水、電、氣、訊等生活服務(wù)集中辦理；依托“生活服務(wù)中心”，將超市、菜市、商店等集中科學(xué)布置，方便村民群眾日常生活；依托“社團(tuán)服務(wù)中心”，采取購買服務(wù)、以資源換服務(wù)、公益互助式服務(wù)等方式，培育壯大農(nóng)村民間慈善組織、互助組織和志愿者組織等社會組織，運用民間的力量形成常態(tài)化的服務(wù)供給來源和社會管理體系。

（四）強化農(nóng)村社區(qū)工作者的培養(yǎng)和激勵，推進(jìn)農(nóng)村社會工作專業(yè)化水平

面對農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會的深刻變革，農(nóng)村社會工作面臨的任務(wù)十分繁重而緊迫。要完成這些任務(wù)，必須全面加強農(nóng)村社會工作及其人才隊伍建設(shè)。農(nóng)村社會工作中，首先，要充分發(fā)揮村黨組織和村民委員會的骨干作用，結(jié)合城鄉(xiāng)基層黨建、精神文明建設(shè)、基層政權(quán)建設(shè)等工作，統(tǒng)籌推進(jìn)社工人才開發(fā)。積極發(fā)揮工、青、婦、科協(xié)等群團(tuán)組織的人才優(yōu)勢、組織網(wǎng)絡(luò)優(yōu)勢和職能優(yōu)勢，使城鄉(xiāng)基層群團(tuán)組織成為農(nóng)村社工人才開發(fā)的陣地。發(fā)揮社團(tuán)組織和村民自治組織在培養(yǎng)、聚集社工人才、發(fā)展社會工作中的突出作用，通過構(gòu)建“小政府、大社會”的工作格局，搭建社工人才發(fā)揮作用的廣闊舞臺。其次，要完善農(nóng)村社會工作崗位設(shè)置，多渠道吸納社會工作人才。建立政府購買社會服務(wù)的機制，拓展社會工作人才施才展能的空間，提供各盡所能的舞臺，增強引人留人的能力。此外，還要提高農(nóng)村社會工作人才隊伍的職業(yè)素質(zhì)和專業(yè)水平。發(fā)達(dá)國家和地區(qū)的農(nóng)村社會工作經(jīng)驗表明，農(nóng)村社會工作是一種職業(yè)，具有很強的專業(yè)性，對從業(yè)人員的政治素養(yǎng)、道德水準(zhǔn)和專業(yè)能力都有較高的要求。現(xiàn)代意義上的農(nóng)村社會工作具有很強的專業(yè)性，日益復(fù)雜的社會狀況和逐步暴露出的當(dāng)前農(nóng)村社會深層次問題，都對社工人員的政治素質(zhì)、道德水平、專業(yè)能力提出了較高的要求。要緊緊圍繞“惠民利民便民”這個主題，建立健全配套措施和激勵保障機制，調(diào)動廣大農(nóng)村社會工作人才干事業(yè)的積極性。□