對(duì)《預(yù)包裝食品營(yíng)養(yǎng)標(biāo)簽通則》與《食品營(yíng)養(yǎng)標(biāo)簽管理規(guī)范》關(guān)系的討論

雷時(shí)奮 蔣振武

《中國(guó)標(biāo)準(zhǔn)導(dǎo)報(bào)》2012年第4期發(fā)表了《〈預(yù)包裝食品營(yíng)養(yǎng)標(biāo)簽通則〉與〈食品營(yíng)養(yǎng)標(biāo)簽管理規(guī)范〉的比較與應(yīng)用》（以下簡(jiǎn)稱《比較與應(yīng)用》）一文。文中的《預(yù)包裝食品營(yíng)養(yǎng)標(biāo)簽通則》即是不久前發(fā)布的GB 28050—2011《食品安全國(guó)家標(biāo)準(zhǔn) 預(yù)包裝食品營(yíng)養(yǎng)標(biāo)簽通則》（以下簡(jiǎn)稱《預(yù)包裝食品營(yíng)養(yǎng)標(biāo)簽通則》、《通則》、GB 28050）；《食品營(yíng)養(yǎng)標(biāo)簽管理規(guī)范》是指2007年衛(wèi)生部印發(fā)的《食品營(yíng)養(yǎng)標(biāo)簽管理規(guī)范》（以下簡(jiǎn)稱《規(guī)范》）?！侗容^與應(yīng)用》一文，在“三、《預(yù)包裝食品營(yíng)養(yǎng)標(biāo)簽通則》與《食品營(yíng)養(yǎng)標(biāo)簽管理規(guī)范》的比較”一節(jié)中，列出了兩者8個(gè)共同點(diǎn)與8個(gè)不同點(diǎn)；在“四、《預(yù)包裝食品營(yíng)養(yǎng)標(biāo)簽通則》的應(yīng)用和營(yíng)養(yǎng)標(biāo)簽的管理”中，又補(bǔ)充列出其他的7個(gè)不同點(diǎn)。文章寫(xiě)得很詳細(xì)，但沒(méi)有說(shuō)明清楚《預(yù)包裝食品營(yíng)養(yǎng)標(biāo)簽通則》與《食品營(yíng)養(yǎng)標(biāo)簽管理規(guī)范》兩者之間的關(guān)系，更沒(méi)有指出兩者在編寫(xiě)中存在的問(wèn)題。本文對(duì)此做一些補(bǔ)充，以便能更好地理解與執(zhí)行《預(yù)包裝食品營(yíng)養(yǎng)標(biāo)簽通則》。

1 先制定標(biāo)簽標(biāo)準(zhǔn)，然后才制定標(biāo)簽管理規(guī)范

先制定標(biāo)簽標(biāo)準(zhǔn)，然后才制定標(biāo)簽管理規(guī)范，這是我國(guó)通用的編寫(xiě)程序，過(guò)去一直這樣做。例如到1994年，我國(guó)已先后制定和修訂了《食品標(biāo)簽通用標(biāo) 準(zhǔn)》（GB 7718）、《飲 料 酒 標(biāo) 簽 標(biāo) 準(zhǔn) 》（GB 10344）、《特殊營(yíng)養(yǎng)食品標(biāo)簽》（GB 13432）等三項(xiàng)強(qiáng)制性國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)，然后1995年才發(fā)布《查處食品標(biāo)簽違法行為規(guī)定》（國(guó)家技術(shù)監(jiān)督局第40號(hào)令）；之后，上述幾個(gè)標(biāo)簽標(biāo)準(zhǔn)再次進(jìn)行修訂，并且又增加了《保健食品通用標(biāo)準(zhǔn)》（GB 16740），2008年改用《食品標(biāo)識(shí)管理規(guī)定（修訂版）（總局2009年第123號(hào)令）》取代《查處食品標(biāo)簽違法行為規(guī)定》，前者從名稱上能更好地體現(xiàn)其管理功能。

2 《食品營(yíng)養(yǎng)標(biāo)簽管理規(guī)范》使用了新的編寫(xiě)方式

《食品營(yíng)養(yǎng)標(biāo)簽管理規(guī)范》使用了與過(guò)去不同的新的編寫(xiě)方式、程序，把傳統(tǒng)意義上的標(biāo)簽標(biāo)準(zhǔn)與標(biāo)簽管理合寫(xiě)在一起?！兑?guī)范》95%以上的內(nèi)容屬標(biāo)簽標(biāo)準(zhǔn)的內(nèi)容，其中《食品營(yíng)養(yǎng)成分》標(biāo)示準(zhǔn)則等3個(gè)附件，更是100%屬標(biāo)簽標(biāo)準(zhǔn)的內(nèi)容。然而，這種新的編寫(xiě)方式產(chǎn)生的效果并不理想，正如《比較與應(yīng)用》一文所說(shuō)，該《規(guī)范》“并未被廣大食品企業(yè)重視和應(yīng)用”。

3 為什么《食品營(yíng)養(yǎng)標(biāo)簽管理規(guī)范》未被廣大食品企業(yè)重視和應(yīng)用

為什么《規(guī)范》未被廣大食品企業(yè)重視和應(yīng)用？有多種原因。

3.1 不熟悉、不習(xí)慣這種新的編寫(xiě)方式

不僅廣大食品企業(yè)不熟悉、不習(xí)慣這種新的編寫(xiě)方式，許多監(jiān)督管理部門(mén)也不習(xí)慣，甚至不知道如何使用《規(guī)范》去進(jìn)行管理。

3.2 《規(guī)范》是推薦性的規(guī)范，其中第3條“國(guó)家鼓勵(lì)食品企業(yè)對(duì)其生產(chǎn)的產(chǎn)品標(biāo)示營(yíng)養(yǎng)標(biāo)簽?！本蛯?xiě)得明白，《規(guī)范》不強(qiáng)制執(zhí)行，

3.3 《規(guī)范》發(fā)布的程序不當(dāng)，實(shí)施效果欠佳。

3.3.1 2007年12月18日衛(wèi)生部下發(fā)了《衛(wèi)生部關(guān)于印發(fā)〈食品營(yíng)養(yǎng)標(biāo)簽管理規(guī)范〉的通知》（衛(wèi)監(jiān)督發(fā)［2007］300號(hào)，簡(jiǎn)稱《通知》）：

各省、自治區(qū)、直轄市衛(wèi)生局，新疆生產(chǎn)建設(shè)兵團(tuán)衛(wèi)生局，中國(guó)疾病預(yù)防控制中心、衛(wèi)生部衛(wèi)生監(jiān)督中心：

為指導(dǎo)和規(guī)范食品營(yíng)養(yǎng)標(biāo)簽的標(biāo)示，引導(dǎo)消費(fèi)者合理選擇食品，促進(jìn)膳食營(yíng)養(yǎng)平衡，保護(hù)消費(fèi)者知情權(quán)和身體健康，我部組織制定了《食品營(yíng)養(yǎng)標(biāo)簽管理規(guī)范》?，F(xiàn)印發(fā)給你們，請(qǐng)遵照?qǐng)?zhí)行。

二○○七年十二月十八日

3.3.2 2008年1月11日，衛(wèi)生部新聞辦公室對(duì)《衛(wèi)生部通知印發(fā)〈食品營(yíng)養(yǎng)標(biāo)簽管理規(guī)范〉》做了長(zhǎng)達(dá)1300多字的說(shuō)明（簡(jiǎn)稱《通知說(shuō)明》）。

3.3.3 2008年4月10日，衛(wèi)生部公告（2008年第10號(hào)）：

《食品營(yíng)養(yǎng)標(biāo)簽管理規(guī)范》（以下簡(jiǎn)稱《規(guī)范》）將于2008年5月1日起正式實(shí)施。為做好《規(guī)范》實(shí)施工作，現(xiàn)就有關(guān)事宜公告如下：

……（具體內(nèi)容省略，主要是對(duì)《規(guī)范》不足之處作600多字的補(bǔ)充規(guī)定）。

特此公告。

二○○八年四月十日

3.4 規(guī)范的發(fā)布程序

2007年12月18日印發(fā)《通知》，2008年1月11日再印發(fā)《通知說(shuō)明》，2008年4月10日又發(fā)公告，似乎工作很認(rèn)真，工作做得很細(xì)，實(shí)際上并非如此。假如《規(guī)范》制定得好，2007年12月18日就不是印發(fā)通知，而是直接發(fā)布公告，這才是規(guī)范的程序。代擬公告如下：

衛(wèi)生部關(guān)于發(fā)布《食品營(yíng)養(yǎng)標(biāo)簽管理規(guī)范》的公告（2007年第×××號(hào)）

根據(jù)《中華人民共和國(guó)食品安全法》，經(jīng)審核，現(xiàn)批準(zhǔn)發(fā)布《食品營(yíng)養(yǎng)標(biāo)簽管理規(guī)范》，該規(guī)范將于2008年5月1日起正式實(shí)施。

特此公告。

二○○七年十二月十八日

這樣做才是規(guī)范的做法，簡(jiǎn)單明白，不拖泥帶水?，F(xiàn)在卻是一次、再次印發(fā)通知，最后發(fā)布公告還要加上600多字的說(shuō)明，對(duì)《規(guī)范》內(nèi)容進(jìn)行修改、補(bǔ)充、調(diào)整，正好說(shuō)明《規(guī)范》沒(méi)有制定好，這才是《規(guī)范》“未被廣大食品企業(yè)重視和應(yīng)用”的最主要原因。密集發(fā)布了太多的通知、公告，使企業(yè)無(wú)所適從，造成實(shí)施效果欠佳。

4 為什么要發(fā)布《預(yù)包裝食品營(yíng)養(yǎng)標(biāo)簽通則》

在前面的分析中已說(shuō)明，《規(guī)范》的內(nèi)容95%屬于食品營(yíng)養(yǎng)標(biāo)簽標(biāo)準(zhǔn)的內(nèi)容，現(xiàn)在為什么還要發(fā)布《預(yù)包裝食品營(yíng)養(yǎng)標(biāo)簽通則》這個(gè)食品安全國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)？原因很簡(jiǎn)單，由于《規(guī)范》沒(méi)有制定好，“未被廣大食品企業(yè)重視和應(yīng)用”，自2008年5月1日正式實(shí)施以來(lái)，效果欠佳。所以不得不回復(fù)到原有的模式，將食品營(yíng)養(yǎng)標(biāo)簽標(biāo)準(zhǔn)從《規(guī)范》中分離出來(lái)，單獨(dú)發(fā)布?！兑?guī)范》實(shí)施效果欠佳的另一個(gè)原因是留給企業(yè)準(zhǔn)備實(shí)施的時(shí)間太短，即使從2007年12月18日印發(fā)《通知》算起，到2008年5月1日實(shí)施只有5個(gè)多月。GB 28050便改進(jìn)為“2011－10－12發(fā)布，2013－01－01實(shí)施”，給標(biāo)準(zhǔn)的實(shí)施留下充足的準(zhǔn)備時(shí)間。

5 《預(yù)包裝食品營(yíng)養(yǎng)標(biāo)簽通則》與《食品營(yíng)養(yǎng)標(biāo)簽管理規(guī)范》的關(guān)系

《通則》與《規(guī)范》的關(guān)系，簡(jiǎn)單地說(shuō)就是《通則》取代了《規(guī)范》。說(shuō)得更明白一點(diǎn)，就是《通則》發(fā)布之后，《規(guī)范》自行廢止，停止執(zhí)行。理由很簡(jiǎn)單，《規(guī)范》95%內(nèi)容被《通則》取代之后，《規(guī)范》就失去了執(zhí)行的意義。假如繼續(xù)執(zhí)行《規(guī)范》，就不利于《通則》的正確實(shí)施。

有人可能認(rèn)為這個(gè)意見(jiàn)過(guò)于極端。其實(shí)不然，衛(wèi)生部2008年1月11日印發(fā)的《通知說(shuō)明》中第一句就是“食品營(yíng)養(yǎng)標(biāo)簽是食品標(biāo)簽的重要內(nèi)容”。因此，發(fā)布了《通則》之后，完全可以通過(guò)2008年《食品標(biāo)識(shí)管理規(guī)定（修訂版）（國(guó)家質(zhì)檢總局2009年第123號(hào)令）》去管理食品營(yíng)養(yǎng)標(biāo)簽，不必再去單獨(dú)制定《食品營(yíng)養(yǎng)標(biāo)簽管理規(guī)范》。

在《比較與應(yīng)用》一文中，《通則》與《規(guī)范》的比較，實(shí)質(zhì)上就是新舊兩個(gè)標(biāo)準(zhǔn)的比較，并非是標(biāo)準(zhǔn)與管理規(guī)范的比較。試想，將GB 7718等幾個(gè)食品標(biāo)簽標(biāo)準(zhǔn)，逐一與《食品標(biāo)識(shí)管理規(guī)定》進(jìn)行比較，找出它們之間有多少個(gè)相同點(diǎn)和不同點(diǎn)，有多大的意義？只有相同的事物，例如1995年《查處食品標(biāo)簽違法行為規(guī)定》與2008年《食品標(biāo)識(shí)管理規(guī)定》進(jìn)行比較才有實(shí)際意義。比較后可發(fā)現(xiàn)前者處罰較嚴(yán)，后者處罰較寬。與《查處食品標(biāo)簽違法行為規(guī)定》和《食品標(biāo)識(shí)管理規(guī)定》相比，《食品營(yíng)養(yǎng)標(biāo)簽管理規(guī)范》更為空泛與寬大，除“依法承擔(dān)相應(yīng)責(zé)任”一句外，沒(méi)有具體罰則。

6 對(duì)《預(yù)包裝食品營(yíng)養(yǎng)標(biāo)簽通則》（GB 28050）的修改建議

6.1 補(bǔ)上 “前言”

《預(yù)包裝食品營(yíng)養(yǎng)標(biāo)簽通則》（GB 28050）未寫(xiě)“前言”，應(yīng)補(bǔ)上。建議這樣寫(xiě)：

“本標(biāo)準(zhǔn)參照衛(wèi)生部公告（2008年第10號(hào)）《食品營(yíng)養(yǎng)標(biāo)簽管理規(guī)范》相關(guān)內(nèi)容修訂而成。本標(biāo)準(zhǔn)與《食品營(yíng)養(yǎng)標(biāo)簽管理規(guī)范》相比主要修改如下：

——將原推薦性要求修改為強(qiáng)制性標(biāo)準(zhǔn)；

——礦物質(zhì)中的鉻、鉬不再列入營(yíng)養(yǎng)成分；

——?jiǎng)h去營(yíng)養(yǎng)成分的測(cè)定方法；

——?jiǎng)h去氮折算系數(shù)、產(chǎn)能營(yíng)養(yǎng)素的能量折算系數(shù)；

………………………”

按標(biāo)準(zhǔn)修訂的形式來(lái)寫(xiě)，就表示，這實(shí)際上是進(jìn)行一次標(biāo)準(zhǔn)修訂。修訂之后，《食品營(yíng)養(yǎng)標(biāo)簽管理規(guī)范》（被視為舊標(biāo)準(zhǔn)）即廢止，不再執(zhí)行。但是，在GB 28050中不能把“《規(guī)范》不再執(zhí)行”這句話公開(kāi)寫(xiě)出來(lái)。因?yàn)闃?biāo)準(zhǔn)沒(méi)有這個(gè)權(quán)力，只有管理機(jī)關(guān)衛(wèi)生部才有這個(gè)權(quán)利。衛(wèi)生部在2011年第24號(hào)公告：“根據(jù)《中華人民共和國(guó)食品安全法》和《食品安全國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)管理辦法》的規(guī)定，經(jīng)食品安全國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)審評(píng)委員會(huì)審查通過(guò)，現(xiàn)發(fā)布食品安全國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)《預(yù)包裝食品營(yíng)養(yǎng)標(biāo)簽通則》（GB 28050—2011）”之后，有權(quán)加上：“自 GB 28050—2011發(fā)布之日起，《食品營(yíng)養(yǎng)標(biāo)簽管理規(guī)范》停止執(zhí)行?！边@樣做只是舉手之勞。衛(wèi)生部知道了《規(guī)范》沒(méi)有制定好，就應(yīng)主動(dòng)采取適當(dāng)有效的補(bǔ)救措施。

6.2 補(bǔ)上“規(guī)范性引用文件”

既然認(rèn)識(shí)到“食品營(yíng)養(yǎng)標(biāo)簽是食品標(biāo)簽的重要內(nèi)容”，那就應(yīng)該認(rèn)識(shí)到GB 7718《預(yù)包裝食品標(biāo)簽通則》是所有食品標(biāo)簽標(biāo)準(zhǔn)中最基本的基礎(chǔ)標(biāo)準(zhǔn)，其他食品標(biāo)簽標(biāo)準(zhǔn)中都應(yīng)該引用GB 7718。已經(jīng)發(fā)布 GB 10344、GB 13432、GB 16740等食品標(biāo)簽標(biāo)準(zhǔn)都寫(xiě)有“規(guī)范性引用文件”這一章，都引用了GB 7718這個(gè)基礎(chǔ)標(biāo)準(zhǔn)。所以GB 28050《預(yù)包裝食品營(yíng)養(yǎng)標(biāo)簽通則》應(yīng)該補(bǔ)上“規(guī)范性引用文件”這一章，除了引用GB 7718之外，還要將GB 28050中引用到的 GB 14880、GB/Z 21922（GB/Z 21922—2008《食品營(yíng)養(yǎng)成分基本術(shù)語(yǔ)》）寫(xiě)上。

6.3 要保留“產(chǎn)能營(yíng)養(yǎng)素的能量折算系數(shù)”

《通則》刪去《規(guī)范》中的“營(yíng)養(yǎng)成分的測(cè)定方法”這是對(duì)的，在食品營(yíng)養(yǎng)標(biāo)簽標(biāo)準(zhǔn)中不需要把營(yíng)養(yǎng)成分的測(cè)定方法標(biāo)準(zhǔn)列在其中，特別是測(cè)定方法太多的情況下，更不應(yīng)列入。例如蛋白質(zhì)的測(cè)定，《規(guī)范》中列出了8個(gè)國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)，其中就有GB/T 5009.5 《食 品 中 蛋 白 質(zhì) 的 測(cè) 定 》、GB/T 14771《食品中蛋白質(zhì)的測(cè)定方法》，衛(wèi)生部就有責(zé)任將這8個(gè)國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)中的蛋白質(zhì)測(cè)定方法歸納整理統(tǒng)一寫(xiě)在一個(gè)標(biāo)準(zhǔn)中。

同理，《通則》刪去氮折算系數(shù)也是對(duì)的，這個(gè)折算系數(shù)應(yīng)該寫(xiě)在也已經(jīng)寫(xiě)在蛋白質(zhì)測(cè)定方法標(biāo)準(zhǔn)中。

只有“產(chǎn)能營(yíng)養(yǎng)素的能量折算系數(shù)”應(yīng)該在《通則》中保留，不應(yīng)刪去。因?yàn)樵诂F(xiàn)行的蛋白質(zhì)、脂肪、碳水化合物等產(chǎn)能營(yíng)養(yǎng)素的測(cè)定方法標(biāo)準(zhǔn)中，均沒(méi)有列出能量折算系數(shù)。

6.4 盡快發(fā)標(biāo)準(zhǔn)修改單。將 “6.1、6.2、6.3”這三項(xiàng)內(nèi)容通過(guò)發(fā)標(biāo)準(zhǔn)修改單盡快列入標(biāo)準(zhǔn)中，使標(biāo)準(zhǔn)更為完善，得到更好的執(zhí)行。

7 要認(rèn)真按照GB/T 1.1去編寫(xiě)食品安全國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)

GB/T 1.1—2009《標(biāo)準(zhǔn)化工作導(dǎo)則 第1部分：標(biāo)準(zhǔn)的結(jié)構(gòu)和編寫(xiě)》是標(biāo)準(zhǔn)編寫(xiě)的工作導(dǎo)則。盡管GB/T 1.1是推薦性標(biāo)準(zhǔn)，但仍應(yīng)認(rèn)真按照GB/T 1.1去編寫(xiě)標(biāo)準(zhǔn)。但是許多食品安全國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)，卻未能做到這一點(diǎn)。最明顯的一個(gè)例子就是GB 7718—2011。在 GB 7718—2004 中，就按照GB/T 1.1規(guī)定，寫(xiě)有“規(guī)范性引用文件”這一章；而GB 7718—2011，卻有意將這一章省去。是不是GB 7718—2011不需要“規(guī)范性引用文件”這一章？并非如此。在GB 7718—2011就引用了GB 2760與GB 13432這兩個(gè)標(biāo)準(zhǔn)，由于標(biāo)準(zhǔn)省去了“規(guī)范性引用文件”這一章，不熟悉標(biāo)準(zhǔn)的人，從GB 7718—2011中無(wú)法準(zhǔn)確說(shuō)出這兩個(gè)標(biāo)準(zhǔn)的名稱。正所謂有樣學(xué)樣，GB 28050—2011也省去了“規(guī)范性引用文件”，不去引用GB 7718這個(gè)食品標(biāo)簽基礎(chǔ)標(biāo)準(zhǔn)。

只有制定好標(biāo)準(zhǔn)，才能執(zhí)行好標(biāo)準(zhǔn)；只有制定好食品安全國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)，才能更好地保證食品安全。

8 衛(wèi)生部有責(zé)任做好GB 28050的宣貫工作和食品標(biāo)簽監(jiān)督管理工作

衛(wèi)生部有責(zé)任做好GB 28050的宣貫工作，首先盡快公告《食品營(yíng)養(yǎng)標(biāo)簽管理規(guī)范》不再執(zhí)行，使廣大食品企業(yè)和管理部門(mén)能一心一意研究與執(zhí)行GB 28050。廣大食品企業(yè)完全可以在標(biāo)準(zhǔn)規(guī)定的實(shí)施日期（2013－01－01）之前，使用符合 GB 28050規(guī)定的新的營(yíng)養(yǎng)標(biāo)簽。

但是現(xiàn)在再特意公告《規(guī)范》不再執(zhí)行似乎有點(diǎn)困難，不便說(shuō)清不再執(zhí)行的原因。為此建議衛(wèi)生部與國(guó)家質(zhì)檢總局共同批準(zhǔn)發(fā)布新的《食品標(biāo)簽管理規(guī)定》以代替衛(wèi)生部發(fā)布的《食品營(yíng)養(yǎng)標(biāo)簽管理規(guī)范》與國(guó)家質(zhì)檢總局發(fā)布的《食品標(biāo)識(shí)管理規(guī)定》（修訂版）。在新的《食品標(biāo)簽管理規(guī)定》中可以保留《規(guī)范》上寫(xiě)的“本規(guī)定（規(guī)范）由衛(wèi)生部解釋”的條文外，還應(yīng)加上“衛(wèi)生部對(duì)食品標(biāo)簽實(shí)行統(tǒng)一監(jiān)督管理”條款，以表明食品標(biāo)簽的監(jiān)督管理職能由國(guó)家質(zhì)檢總局移交給衛(wèi)生部?，F(xiàn)在冠以“食品安全國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)”之名的兩個(gè)最重要的食品標(biāo)簽標(biāo)準(zhǔn)，GB 7718—2011和GB 28050—2011均由衛(wèi)生部發(fā)布、實(shí)施，食品標(biāo)簽的監(jiān)督管理職能理所當(dāng)然由衛(wèi)生部負(fù)責(zé)，否則“本規(guī)定（規(guī)范）由衛(wèi)生部解釋”豈不成為一句空話？相反，假如繼續(xù)讓衛(wèi)生部發(fā)布的《食品營(yíng)養(yǎng)標(biāo)簽管理規(guī)范》與國(guó)家質(zhì)檢總局發(fā)布的《食品標(biāo)識(shí)管理規(guī)定》同時(shí)存在，這只能說(shuō)明政出多門(mén)，管理混亂，互不協(xié)調(diào)。只有職責(zé)分明，才能將食品安全工作做好。