保障性住房范圍泛化問題不容忽視——浙江保障性住房實(shí)施情況的調(diào)查與思考

□文/白劍峰 魯定華

從調(diào)查情況看，各地全力推進(jìn)保障性住房保障目標(biāo)的完成，但保障性住房范圍泛化、部分項(xiàng)目建設(shè)違規(guī)、分配管理存在漏洞等問題仍不容忽視

保障性住房建設(shè)對(duì)保障民生、調(diào)控房地產(chǎn)市場(chǎng)、擴(kuò)大有效投資具有十分重要作用，社會(huì)各界也比較關(guān)注。今年上半年，浙江省各級(jí)審計(jì)部門對(duì)部分地區(qū)2011年度保障房實(shí)施情況進(jìn)行了審計(jì)調(diào)查，從調(diào)查情況看，各地保障性住房制度進(jìn)一步完善，重視資金、土地、政策等因素保障，全力推進(jìn)保障性住房保障目標(biāo)的完成，但保障性住房范圍泛化、部分項(xiàng)目建設(shè)違規(guī)、分配管理存在漏洞等問題仍不容忽視，需引起各部門的高度重視。

建設(shè)成效明顯

自2011年以來，我國(guó)保障性住房建設(shè)的規(guī)模明顯加大，當(dāng)年全國(guó)保障性住房建設(shè)計(jì)劃達(dá)到1000萬套，浙江省2011年度城鎮(zhèn)住房保障目標(biāo)任務(wù)達(dá)到18.5萬套，扣除往年結(jié)轉(zhuǎn)的任務(wù)外，需實(shí)施的目標(biāo)任務(wù)為18.23萬套。浙江省保障性住房根據(jù)實(shí)際情況分為6類，其中建設(shè)廉租住房5987套，經(jīng)濟(jì)適用住房26508套，公共租賃住房（下稱公租房）51799套，限價(jià)商品住房37589套，城市舊住宅區(qū)（危舊房）改造31679套，城中村改造28738套。此外，需實(shí)物配租和貨幣補(bǔ)貼廉租住房10041套。

各地在保障性住房實(shí)施過程中，認(rèn)真貫徹落實(shí)國(guó)家住房保障政策，高度重視保障性住房的推進(jìn)實(shí)施工作，保障性住房制度進(jìn)一步建立健全，多數(shù)地區(qū)成立了專門機(jī)構(gòu)來負(fù)責(zé)實(shí)施保障性住房的建設(shè)、分配和管理工作，全力抓好保障房項(xiàng)目資金、土地等要素的保障落實(shí)，注重保障房質(zhì)量管理，多數(shù)保障房小區(qū)地理位置比較優(yōu)越，配套設(shè)施比較健全。除個(gè)別地區(qū)的保障房項(xiàng)目無法按時(shí)開工外，均能按照省里下達(dá)的目標(biāo)任務(wù)超額完成保障房的新增及建設(shè)任務(wù)。

存在問題突出

我國(guó)保障性住房概念1998年初步確立，2003年明確房地產(chǎn)為支柱產(chǎn)業(yè)后，保障性住房實(shí)際上長(zhǎng)時(shí)間處于缺位狀態(tài)，由于頂層政策設(shè)計(jì)一直在不斷變化和完善中，浙江省的保障性住房建設(shè)與管理中也存在以下比較突出的幾個(gè)問題。

（一）保障性住房范圍和口徑擴(kuò)大化比較突出

當(dāng)前，國(guó)家層面的保障性住房法規(guī)只對(duì)廉租房、經(jīng)濟(jì)適用房、公租房和棚戶區(qū)改造制定了相關(guān)的規(guī)定，對(duì)限價(jià)商品房、城市舊住宅區(qū)改造及城中村改造納入保障房的范圍未作出明確規(guī)定，浙江省在實(shí)施中將其納入保障房范圍。此次調(diào)查的8個(gè)地方2011保障性住房任務(wù)目標(biāo)為60210套，其中限價(jià)商品房、城市舊住宅區(qū)改造、城中村改造房等三類保障房共計(jì)39487套，占總數(shù)的65.58%，實(shí)際均為拆遷安置用房及舊房整治，對(duì)拆遷及住房整治對(duì)象是否屬于低收入或中等偏下收入家庭、是否屬于住房困難家庭沒有進(jìn)行界定。

主要表現(xiàn)在以下5個(gè)方面：一是大量城市拆遷用房及規(guī)劃區(qū)內(nèi)農(nóng)民拆遷安置房納入保障性住房。為完成保障房建設(shè)任務(wù)，部分地區(qū)對(duì)拆遷用房納入保障房范圍存在較大的隨意性，對(duì)拆遷對(duì)象是否為保障房保障對(duì)象也未作出篩選。二是舊住宅區(qū)整治用房納入保障性住房。部分地區(qū)將大量舊房整治用房納入保障房范圍，實(shí)際平均每套房投入不足萬元，同樣對(duì)舊房整治對(duì)象未加以區(qū)分，全部計(jì)入保障戶數(shù)。三是部分不符合條件企業(yè)民工宿舍納入公租房。部分企業(yè)民工宿舍早已建成，且分配對(duì)象均為企業(yè)自身員工，當(dāng)?shù)匾矊⑵浼{入保障對(duì)象范圍。四是部分商業(yè)用房拆遷納入保障性住房計(jì)劃。由于拆遷房納入保障性住房，部分地區(qū)將拆遷地塊中的商業(yè)用房也納入保障房實(shí)施計(jì)劃中。五是超面積人才公寓納入保障性住房。主要表現(xiàn)為人才公寓納入保障房，但面積大大超出保障房面積控制標(biāo)準(zhǔn)，

（二）保障房分配和退出環(huán)節(jié)缺乏統(tǒng)一的制度性規(guī)范

經(jīng)濟(jì)適用住房分配收入審核比較困難，仍存在騙購現(xiàn)象。各地尚未建立保障房分配統(tǒng)一的制度性規(guī)范，分配資格審核涉及金融、社保、財(cái)稅、住建等多個(gè)部門，經(jīng)濟(jì)適用房保障對(duì)象的核準(zhǔn)牽涉家庭的經(jīng)濟(jì)狀況、住房狀況、戶籍狀況等多方面的內(nèi)容。由于當(dāng)前家庭財(cái)產(chǎn)表現(xiàn)形式多樣，個(gè)人收入來源的途徑各不相同，收入信息不完整，誠(chéng)信體系建設(shè)滯后，信息不對(duì)稱，保障對(duì)象的準(zhǔn)入資格審核和跟蹤檢查有很大難度。部分地區(qū)仍存在收入不符合條件人員騙購現(xiàn)象。

保障房退出機(jī)制是制度建設(shè)的一個(gè)薄弱環(huán)節(jié)。調(diào)查表明，部分經(jīng)濟(jì)適用房申請(qǐng)家庭其成員同時(shí)享受廉租房實(shí)物配租，部分不符合實(shí)物配租條件的廉租房家庭難以清退，轉(zhuǎn)作公房出租管理，對(duì)已不符合保障條件的住戶，一般辦法是勸退，但由于缺乏嚴(yán)厲的處罰機(jī)制，執(zhí)行力有限，效果不理想。

公租房分配管理辦法出臺(tái)滯后。因公租房分配對(duì)象及范圍確定比較困難，除嘉興市出臺(tái)了《嘉興市市區(qū)公共租賃住房管理辦法》，舟山市政府制定了《舟山市公共租賃住房管理暫行辦法》，其余地區(qū)雖已開工建房或?qū)⒔ǔ晒夥啃^(qū)，均未出臺(tái)公租房分配管理辦法，影響了公租房的保障受益面及分配進(jìn)度。

（三）利用BT模式建設(shè)保障房的相關(guān)制度不完善，部分項(xiàng)目存在違規(guī)問題

BT模式建設(shè)保障房是各地為解決保障房資金不足，先由施工企業(yè)或房地產(chǎn)企業(yè)融資建設(shè)，再由政府建設(shè)部門出資回購的一種建設(shè)模式。目前全省沒有對(duì)BT建設(shè)模式制定相關(guān)制度。調(diào)查發(fā)現(xiàn)，各地在確定BT開發(fā)商時(shí)沒有全部進(jìn)行公開招標(biāo)，部分保障房項(xiàng)目在招標(biāo)及建設(shè)過程中，存在修改實(shí)質(zhì)性條款，放寬對(duì)開發(fā)單位條件限制、違規(guī)發(fā)放獎(jiǎng)勵(lì)款等問題。

（四）部分地區(qū)保障房資金缺口較大

浙江省保障房資金來源主要有以下幾個(gè)途徑：一是當(dāng)?shù)赝恋爻鲎尳饍羰找姘凑?0%的比例提取部分；二是省、市、縣安排的財(cái)政預(yù)算資金；三是中央財(cái)政安排的專項(xiàng)補(bǔ)助資金。從調(diào)查的實(shí)際情況看，由于部分地區(qū)保障房建設(shè)任務(wù)重，加上近年來土地出讓形勢(shì)并不樂觀，保障房資金難以得到有力保障。

制度規(guī)范為先

目前浙江保障性住房正處于大規(guī)模建設(shè)啟動(dòng)階段，一大批項(xiàng)目也即將竣工與分配，在符合國(guó)家保障房政策的要求下，保障性住房應(yīng)具有中長(zhǎng)期保障目標(biāo)，具有清晰的制度規(guī)范，作為政府保障民生應(yīng)盡的基本責(zé)任。為促進(jìn)保障性住房建設(shè)和管理，當(dāng)前我們認(rèn)為需采取以下對(duì)策措施：

——建立以廉租房和公租房為主體的保障房體系，確立保障性住房的清晰邊界。2011年度浙江省新公工的公租房及廉租房總數(shù)占總?cè)蝿?wù)數(shù)的不到一半，限價(jià)房、經(jīng)濟(jì)房、危舊房改造仍占多數(shù)，造成許多地區(qū)為完成任務(wù)，保障房范圍被不適當(dāng)?shù)臄U(kuò)大，開發(fā)區(qū)企業(yè)的員工宿舍、城市拆遷改造房等住房不加區(qū)分地納入保障房，引起了社會(huì)公眾對(duì)保障房受益面的質(zhì)疑。在往后的保障房建設(shè)中，在建設(shè)任務(wù)目標(biāo)確定中，應(yīng)逐步將經(jīng)濟(jì)房、限價(jià)房、危舊房改造退出保障房范圍，集中財(cái)力建設(shè)面向社會(huì)的公租房和廉租房。

——各地應(yīng)健全保障性住房保障對(duì)象信息系統(tǒng)建設(shè)，實(shí)行嚴(yán)格的準(zhǔn)入制度。加強(qiáng)對(duì)保障對(duì)象家庭收入及住房情況的審核，完善收入聯(lián)合審查機(jī)制，從機(jī)制和信息系統(tǒng)兩個(gè)層面推動(dòng)收入審查的信息化、一體化管理。強(qiáng)化房管部門內(nèi)部以及房管、民政、車管、社保、公積金、工商、國(guó)稅、地稅等收入審查相關(guān)單位和部門之間的協(xié)調(diào)配合和信息共享；實(shí)行嚴(yán)格的準(zhǔn)入制度，對(duì)保障房住戶實(shí)行動(dòng)態(tài)管理。

——盡快制定公租房分配管理辦法，完善廉租房、公租房退出機(jī)制。公租房分配是保障房制度建設(shè)的難點(diǎn)，隨著一批公租房項(xiàng)目竣工，分配管理辦法必須盡快建立和實(shí)施。保障房屬于福利資源，如果退出機(jī)制不完善，容易造成一次獲得，永久享用，造成福利固化，應(yīng)建立對(duì)騙購保障房及補(bǔ)助資金人員的懲處機(jī)制，完善廉租房、公租房退出機(jī)制建設(shè)，加大違規(guī)成本及處罰力度。

——加大保障房建設(shè)財(cái)政資金投入力度，多渠道籌集保障房建設(shè)資金。針對(duì)部分地區(qū)因財(cái)政資金保障不足，較多項(xiàng)目采用BT等融資建設(shè)模式情況，省級(jí)建設(shè)主管部門或當(dāng)?shù)卣畱?yīng)制定相關(guān)規(guī)定予以規(guī)范，避免出現(xiàn)違規(guī)操作等問題。通過引進(jìn)社會(huì)資金、發(fā)行企業(yè)債券等多種途徑，多渠道籌集建設(shè)資金。