濫用職權(quán)罪中“重大損失”的判斷

文◎佘 軍

濫用職權(quán)罪中“重大損失”的判斷

文◎佘 軍*

根據(jù)《刑法》第397條的規(guī)定，濫用職權(quán)罪的客觀方面表現(xiàn)為國(guó)家機(jī)關(guān)工作人員濫用職權(quán)，致使公共財(cái)產(chǎn)、國(guó)家和人民利益遭受重大損失的行為。一般認(rèn)為，濫用職權(quán)是結(jié)果犯，而危害結(jié)果是說(shuō)明犯罪客觀方面的事實(shí)情況，是犯罪客觀方面的選擇要件。“重大損失”是濫用職權(quán)罪的客觀要件之一，也是區(qū)分濫用職權(quán)罪與非罪的重要標(biāo)準(zhǔn)，而如何認(rèn)定刑法意義上的重大損失也成為辦理瀆職犯罪的關(guān)鍵問(wèn)題所在。

[案例一]某監(jiān)獄管教民警鄧某，利用職務(wù)之便，在2005-2009年期間，使用9張銀行卡多次違法幫助服刑犯人傳遞違禁品 （現(xiàn)金）進(jìn)監(jiān)，累計(jì)涉案金額達(dá)648000余元，違禁進(jìn)監(jiān)的現(xiàn)金絕大部分被犯人用于賭博、買碼（香港六合彩）等違禁活動(dòng)，鄧某直接或變相收受相關(guān)犯人好處費(fèi)11000余元。

本案中鄧某身為監(jiān)獄管教民警，其主體身份適格，客觀上違法執(zhí)行了公務(wù)，違反了司法部“司法通（2006）47號(hào)”以及鄧某所在監(jiān)獄關(guān)于打擊違禁品進(jìn)監(jiān)的相關(guān)規(guī)定，在對(duì)該案中鄧某的行為進(jìn)行認(rèn)定時(shí)，其存在濫用職權(quán)行為沒(méi)有爭(zhēng)議，但在是否造成損失上存在爭(zhēng)議：第一種意見(jiàn)認(rèn)為鄧某造成了重大損失，理由是所謂損失就是損毀喪失，沒(méi)有辦法補(bǔ)償，重大損失就是一個(gè)量的積累，以高檢院立案標(biāo)準(zhǔn)為限達(dá)到即為重大，反之則不成立。鄧某累計(jì)違法為罪犯?jìng)鬟f現(xiàn)金達(dá)600余次，服務(wù)對(duì)象多達(dá)58人，攜帶現(xiàn)金648000余元，可以說(shuō)是多人、多次、數(shù)額巨大，而且案發(fā)時(shí)這648000余元已揮霍一空，對(duì)罪犯本人和其家庭來(lái)講都是重大損失；第二種意見(jiàn)是認(rèn)為沒(méi)有造成損失，理由是本案中58名罪犯證明錢確系鄧某帶進(jìn)監(jiān)，并且錢也確實(shí)給犯人了，錢也確實(shí)是犯人本人用了，自己享受了所以不能認(rèn)定為損失了；第三種意見(jiàn)是認(rèn)為部分造成損失，理由是本案中58名罪犯的648000元中用于賭博，買碼（六合彩）等違法犯罪行為的數(shù)額應(yīng)認(rèn)定為“損失”，數(shù)額達(dá)到十萬(wàn)即為重大損失，其他用于生活等正當(dāng)用途的不宜認(rèn)定為“損失”。最后法院判決時(shí)，采信了第一種意見(jiàn)，理由是，服刑罪犯是一個(gè)特殊群體，他們的許多權(quán)利是法律所限制的，比如自由通訊權(quán)（手機(jī)是違禁品）、自由消費(fèi)權(quán)，服刑罪犯在獄中是不準(zhǔn)使用現(xiàn)金的，如果家里親有個(gè)服刑罪犯匯錢，只能通過(guò)上罪犯人零用金個(gè)人賬戶，其只能在指定的監(jiān)獄超市限量限品種刷卡消費(fèi)，那么，鄧某帶進(jìn)監(jiān)獄的現(xiàn)金是法律所禁止的，對(duì)罪犯來(lái)說(shuō)也是不必要的，因此，58名罪犯使用的648000元錢可認(rèn)定為“重大損失”，法院最后對(duì)鄧某也做出了濫用職權(quán)罪的判決。

［案例二］某鄉(xiāng)鎮(zhèn)派出所戶籍管理員胡某（民警），徇私違規(guī)為多個(gè)城鎮(zhèn)非農(nóng)業(yè)戶口的城鎮(zhèn)居民，辦理假農(nóng)業(yè)戶口，使這幾個(gè)城鎮(zhèn)居民得以享受農(nóng)村戶口計(jì)劃生育政策而生育第二胎，在當(dāng)?shù)卦斐珊軌挠绊懀撴?zhèn)的計(jì)生工作也因此被一票否決。然在檢察機(jī)關(guān)調(diào)查胡某濫用職權(quán)一案時(shí)引起較大爭(zhēng)議，爭(zhēng)議的焦點(diǎn)就在“重大損失”的如何認(rèn)定上。

本案中胡某主體適格，客觀上也違反了公安戶籍管理?xiàng)l例，為他人辦理了假農(nóng)業(yè)戶口，造成了不符合計(jì)劃生育政策的人生育第二胎的后果，但由于2006年最高人民檢察院公布實(shí)行的 《關(guān)于瀆職侵權(quán)犯罪案件立案標(biāo)準(zhǔn)的規(guī)定》（高檢發(fā)釋字 ［2006］2號(hào)）第1至第7條沒(méi)有明確規(guī)定類似情形的損害后果，不能適用，而第8條、第9條在司法實(shí)踐中不好把握，難以適用，因此，導(dǎo)致最后無(wú)法成案。

一、濫用職權(quán)罪“重大損失”的立法表述及其司法分歧

我國(guó)現(xiàn)行《刑法》第397條第1款規(guī)定：“國(guó)家機(jī)關(guān)工作人員濫用職權(quán)或玩忽職守，致使公共財(cái)產(chǎn)、國(guó)家和人民利益遭受重大損失的，處三年以下有期徒刑或拘役；情節(jié)特別嚴(yán)重的，處三年以上七年以下有期徒刑?！边@一罪狀表述就形成了尚未造成“重大損失”但“情節(jié)特別嚴(yán)重”的濫用職權(quán)行為如何成立犯罪的問(wèn)題。

所謂“重大損失”，是指給國(guó)家和人民造成的重大物質(zhì)財(cái)產(chǎn)性損失和非物質(zhì)財(cái)產(chǎn)性損失。物質(zhì)財(cái)產(chǎn)性損失一般是指人身傷亡和公私財(cái)物的重大損失，是確認(rèn)濫用職權(quán)犯罪行為的重要依據(jù)；非物質(zhì)財(cái)產(chǎn)性損失是指嚴(yán)重?fù)p害國(guó)家機(jī)關(guān)的正?；顒?dòng)和聲譽(yù)等。由于現(xiàn)行刑法對(duì)濫用職權(quán)罪的規(guī)定屬于簡(jiǎn)單罪狀的表述，因此，濫用職權(quán)罪中的重大損失是由司法解釋來(lái)加以釋明的。2006年最高人民檢察院公布實(shí)行的《關(guān)于瀆職侵權(quán)犯罪案件立案標(biāo)準(zhǔn)的規(guī)定》（高檢發(fā)釋字［2006］2號(hào)）明確規(guī)定：濫用職權(quán)涉嫌下列情形之一的，應(yīng)予立案：（1）造成死亡1人以上，或者重傷2人以上，或者重傷1人、輕傷3人以上，或者輕傷5人以上的；（2）導(dǎo)致10人以上嚴(yán)重中毒的；（3）造成個(gè)人財(cái)產(chǎn)直接經(jīng)濟(jì)損失10萬(wàn)元以上，或者直接經(jīng)濟(jì)損失不滿10萬(wàn)元，但間接經(jīng)濟(jì)損失50萬(wàn)以上的；（4）造成公共財(cái)產(chǎn)或者法人、其他組織財(cái)產(chǎn)直接經(jīng)濟(jì)損失20萬(wàn)以上，或者直接經(jīng)濟(jì)損失不滿20萬(wàn)元，但間接經(jīng)濟(jì)損失100萬(wàn)以上的；（5）雖未達(dá)到3、4兩項(xiàng)數(shù)額標(biāo)準(zhǔn)，但3、4兩項(xiàng)合計(jì)直接經(jīng)濟(jì)損失20萬(wàn)以上，或者合計(jì)直接經(jīng)濟(jì)損失不滿20萬(wàn)元，但合計(jì)間接經(jīng)濟(jì)損失100萬(wàn)元以上的；（6）造成公司、企業(yè)等單位停業(yè)、停產(chǎn)6個(gè)月以上，或者破產(chǎn)的；（7）弄虛作假，不報(bào)、緩報(bào)、謊報(bào)或者授意、指使、強(qiáng)令他人不報(bào)、緩報(bào)、謊報(bào)情況，導(dǎo)致重特大事故危害結(jié)果繼續(xù)、擴(kuò)大，或者致使搶救、調(diào)查、處理工作延誤的；（8）嚴(yán)重?fù)p害國(guó)家聲譽(yù)，或者造成惡劣社會(huì)影響的；（9）其他致使公共財(cái)產(chǎn)、國(guó)家和人民利益遭受重大損失的情形。”該規(guī)定雖然明確了物質(zhì)財(cái)產(chǎn)性損失和非物質(zhì)財(cái)產(chǎn)性損失的計(jì)算標(biāo)準(zhǔn)，更細(xì)化了立案標(biāo)準(zhǔn)，具有很強(qiáng)的可操作性。但在司法實(shí)踐中，關(guān)于濫用職權(quán)罪“重大損失”規(guī)定的兜底條款，以及濫用職權(quán)行為和它所造成“重大損失”之間的時(shí)間差與犯罪追訴時(shí)效的關(guān)系等，經(jīng)常在刑事司法實(shí)踐中產(chǎn)生分歧，不能用現(xiàn)有的標(biāo)準(zhǔn)準(zhǔn)確界定濫用職權(quán)行為造成的“重大損失”，從而使犯罪分子利用這一漏洞逃避法律懲罰，亟待司法解釋的進(jìn)一步明確。

二、濫用職權(quán)罪的“重大損失”及其界定

有學(xué)者認(rèn)為，結(jié)合犯罪結(jié)果的基本理論，由濫用職權(quán)罪的客體為國(guó)家機(jī)關(guān)的正常管理活動(dòng)推斷濫用職權(quán)罪犯罪結(jié)果的非物質(zhì)性，法條明定的“重大損失”超出國(guó)家機(jī)關(guān)管理活動(dòng)破壞的范圍之外，進(jìn)一步得出結(jié)論：如果要為“重大損失”設(shè)定地位，那只能是客觀處罰條件。客觀處罰條件是指決定刑罰權(quán)發(fā)動(dòng)、超出犯罪構(gòu)成要件之外的客觀外部事由。這一概念與我國(guó)刑法中主客觀統(tǒng)一的基本原則相背離，為我國(guó)刑法理論排斥。因此，有學(xué)者提出以“客觀超過(guò)要素”代替“客觀處罰條件”，認(rèn)為內(nèi)容為危害結(jié)果作為超過(guò)的客觀要素只存在于雙重危害結(jié)果的犯罪中，主要表現(xiàn)為四種情形：物質(zhì)性結(jié)果與非物質(zhì)性結(jié)果并存時(shí)；危害狀態(tài)與實(shí)害結(jié)果并存時(shí)；無(wú)具體對(duì)象的危害結(jié)果與針對(duì)具體對(duì)象的危害結(jié)果并存時(shí)，直接危害結(jié)果與間接危害結(jié)果并存時(shí)。筆者認(rèn)為，客觀超過(guò)要素與客觀處罰條件在本質(zhì)上并無(wú)差異，其與主客觀統(tǒng)一原則的矛盾并未象論者所聲稱的那樣已經(jīng)得到克服，如果在對(duì)耦型四要件構(gòu)成體系內(nèi)措置客觀超過(guò)要素問(wèn)題也難得以解決。至于因罪過(guò)難以認(rèn)定的困惑而尋求客觀方面的解決途徑，恐非得法。濫用職權(quán)罪以“重大損失”為必要構(gòu)成要件，屬于廣義上的結(jié)果犯。因此，“重大損失”是濫用職權(quán)罪之必備結(jié)果而非客觀超過(guò)要素或客觀處罰條件。

根據(jù)現(xiàn)行的立法精神，濫用職權(quán)罪的“重大損失”應(yīng)包括物質(zhì)性的、可以具體測(cè)量的有形的損害結(jié)果，即財(cái)產(chǎn)損失和人身傷亡等損害后果；也包括非物質(zhì)性的損害結(jié)果，即“嚴(yán)重?fù)p害國(guó)家聲譽(yù)，造成惡劣社會(huì)影響；其他致使公共財(cái)產(chǎn)、國(guó)家和人民利益遭受重大損失”等損害后果，這在最高人民檢察院《關(guān)于瀆職侵權(quán)犯罪案件立案標(biāo)準(zhǔn)的規(guī)定》中做了明確規(guī)定。當(dāng)然，后一種損害結(jié)果的認(rèn)定必須由司法機(jī)關(guān)根據(jù)案件的具體情況，具體把握。這就需要司法機(jī)關(guān)在不斷總結(jié)司法實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，使其獲得進(jìn)一步類型化和確定化的規(guī)定。如案例二中，胡某濫用職權(quán)的行為已經(jīng)嚴(yán)重?fù)p害群眾對(duì)公安機(jī)關(guān)的信任度，嚴(yán)重危害公安機(jī)關(guān)的形象，引起群眾強(qiáng)烈不滿，嚴(yán)重影響到社會(huì)和諧穩(wěn)定，造成了法律規(guī)定的非物質(zhì)性的損害結(jié)果，符合濫用職權(quán)罪的立案標(biāo)準(zhǔn)，以濫用職權(quán)罪進(jìn)行定罪量刑，就整個(gè)案件的事實(shí)真相來(lái)說(shuō)更全面、客觀、公正，但最后由于司法機(jī)關(guān)之間對(duì)“重大損失”存在認(rèn)識(shí)差異，導(dǎo)致最后沒(méi)有認(rèn)定其構(gòu)成濫用職權(quán)罪。

三、濫用職權(quán)罪“重大損失”界定的立法建議

針對(duì)上述案例中存在的問(wèn)題，筆者認(rèn)為，對(duì)濫用職權(quán)重大損失的認(rèn)定及立案標(biāo)準(zhǔn)的規(guī)定上，法律應(yīng)盡可能的明確細(xì)化，減少分歧以便于司法實(shí)踐操作，這樣才能更加有效地打擊濫用職權(quán)犯罪行為，更好的維護(hù)社會(huì)公平，防止權(quán)力腐敗為此提出以下建議：

第一，能否對(duì)刑法第397條濫用職權(quán)罪的“重大損失”采用單純的數(shù)字累計(jì)認(rèn)定，即只要數(shù)字累計(jì)達(dá)到即構(gòu)成犯罪，不必細(xì)究錢物的具體去向。比如案例一中，只要鄧某違法給犯人帶違禁品（現(xiàn)金）累計(jì)達(dá)到立案標(biāo)準(zhǔn)就可立案，不必細(xì)究錢物的具體去向是否合法。還比如在使用假報(bào)告騙取國(guó)家救災(zāi)、優(yōu)撫、教育等專項(xiàng)基金時(shí)，只要責(zé)任人明知，只要金額達(dá)到立案標(biāo)準(zhǔn)就可立案，不必細(xì)究錢款的具體去向，錢款的使用去向只能作為量刑情節(jié)來(lái)考慮。

第二，參考和結(jié)合行政機(jī)關(guān)、司法機(jī)關(guān)或者某一行業(yè)的內(nèi)部規(guī)定，在單純經(jīng)濟(jì)損失達(dá)不到立案標(biāo)準(zhǔn)時(shí)，結(jié)合內(nèi)部規(guī)定或者行業(yè)規(guī)定的違規(guī)次數(shù)來(lái)使之達(dá)到立案標(biāo)準(zhǔn)。比如，案例一中，司法部和司法廳對(duì)民警帶違禁品進(jìn)監(jiān)有明確規(guī)定：……攜帶手機(jī)、現(xiàn)金、酒等違禁品進(jìn)監(jiān)一人次的，對(duì)當(dāng)事人給予離崗學(xué)習(xí)三個(gè)月……處罰2000元……給予組織和紀(jì)律處分……；對(duì)再次發(fā)生違禁品進(jìn)監(jiān)的同一當(dāng)事人給予辭退，情節(jié)嚴(yán)重，造成嚴(yán)重后果的移送司法機(jī)關(guān)處理……由此我們可以看出，監(jiān)獄司法部門對(duì)違禁品進(jìn)監(jiān)獄行為是以次數(shù)論的，而且處罰特別嚴(yán)。但高檢發(fā)釋字［2006］2號(hào)的立案標(biāo)準(zhǔn)是以金額論的，而且由于立法的抽象性造成許多歧義和認(rèn)識(shí)上的不統(tǒng)一，而這些又是濫用職權(quán)罪量刑輕型化的主要原因；行政處分看起來(lái)輕實(shí)則重，而刑事處理說(shuō)起來(lái)重實(shí)則輕，形成一個(gè)巨大的剪刀差。這與部門的訴求是相違背的，與人民群眾的要求也是相違背的。另如，案例二中，違反計(jì)劃生育法，是破壞基本國(guó)策應(yīng)予打擊的行為，但在認(rèn)定損失時(shí)，在司法實(shí)踐中不好把握：惡劣影響的實(shí)際載體有哪些？媒體沒(méi)報(bào)道，沒(méi)有引起群體性事件，集體、越級(jí)上訪算不算？實(shí)際上如果參考和結(jié)合計(jì)劃生育法以及內(nèi)部規(guī)定，按次數(shù)來(lái)認(rèn)定就好把握得多，只需規(guī)定超生一個(gè)或者幾個(gè)為重大損失就可以了。

第三，如果對(duì)“重大損失”難以量化，是否可以考慮將“情節(jié)嚴(yán)重”替代“重大損失”。我國(guó)刑法規(guī)定濫用職權(quán)罪在客觀方面表現(xiàn)為超越職權(quán)的范圍或者違背法律授權(quán)的宗旨，違反職權(quán)行使程序而職權(quán)行使。通常表現(xiàn)為擅自處理、決定其無(wú)權(quán)處理、決定的事項(xiàng)，或者自以為是，蠻橫無(wú)理，隨心所欲地作出處理決定。根據(jù)刑法的規(guī)定，濫用職權(quán)行為，只有致使公共財(cái)產(chǎn)、國(guó)家和人民利益遭受重大損失的，才成立犯罪。行為人濫用職權(quán)而未造成“重大損失”則不構(gòu)成本罪，所以這里體現(xiàn)的是國(guó)家對(duì)公共財(cái)產(chǎn)、國(guó)家和人民利益安全的保護(hù)，而未著重體現(xiàn)對(duì)國(guó)家機(jī)關(guān)和職權(quán)威信的保護(hù)。鑒于濫用職權(quán)罪的補(bǔ)充性，其應(yīng)該是一種行為無(wú)價(jià)值，體現(xiàn)對(duì)國(guó)家機(jī)關(guān)和職權(quán)威信的保護(hù)，而不是單純的法益保護(hù)。所以，應(yīng)當(dāng)修改濫用職權(quán)罪的構(gòu)成要件，將結(jié)果犯修改為行為犯或情節(jié)犯，即實(shí)施濫用職權(quán)行為的，情節(jié)嚴(yán)重的，就可以構(gòu)成本罪。這樣，既不失刑法的謙抑性的要求，又體現(xiàn)對(duì)國(guó)家機(jī)關(guān)和職權(quán)威信的保護(hù)。我國(guó)司法實(shí)踐中也承認(rèn)，即使沒(méi)有“重大損失”，“情節(jié)嚴(yán)重”也可以構(gòu)成濫用職權(quán)罪，如《刑法》第397條，“……直接經(jīng)濟(jì)損失、人員傷亡雖然不足規(guī)定的數(shù)額或者數(shù)量標(biāo)準(zhǔn)，但具有其他嚴(yán)重情節(jié)的，應(yīng)予立案?！边@就肯定了“嚴(yán)重的情節(jié)”是構(gòu)成濫用職權(quán)罪的要件。對(duì)于情節(jié)犯中的“情節(jié)”，從內(nèi)容上看，是包含諸多因素的綜合指數(shù)，包括的范圍較廣，犯罪手段、犯罪時(shí)間、犯罪對(duì)象、犯罪結(jié)果、犯罪動(dòng)機(jī)、犯罪次數(shù)等，均可納入其中，可見(jiàn)，情節(jié)中也隱含了犯罪結(jié)果。其二，重大損失既包括人身傷亡、財(cái)產(chǎn)損失等可計(jì)算的物質(zhì)性損失，也包括政治影響、社會(huì)影響等非物質(zhì)性重大損失。其三，在國(guó)外，許多國(guó)家不將“重大損失”作為濫用職權(quán)罪的構(gòu)成要件。綜觀我國(guó)的刑法立法，不僅僅保護(hù)法益，也同時(shí)保護(hù)法秩序，保護(hù)“國(guó)家權(quán)力和國(guó)家機(jī)關(guān)的威信”。因此，應(yīng)當(dāng)修改濫用職權(quán)罪的構(gòu)成要件，將結(jié)果犯修改為行為犯或情節(jié)犯，實(shí)施濫用職權(quán)行為，情節(jié)嚴(yán)重的，就可以構(gòu)成犯罪。這樣，就將一般的濫用職權(quán)罪以“重大損失”為構(gòu)成要件與特殊的濫用職權(quán)罪以“情節(jié)嚴(yán)重”作為構(gòu)成要件的雙重標(biāo)準(zhǔn)矛盾順利化解，并使一般的濫用職權(quán)罪體現(xiàn)出更強(qiáng)的包容性和較大的彈性，同時(shí)更能體現(xiàn)立法的嚴(yán)謹(jǐn)性和協(xié)調(diào)性，更加具有科學(xué)性。

*湖北省荊州市江北地區(qū)人民檢察院監(jiān)獄檢察科科長(zhǎng)［434000］