實(shí)施主體功能區(qū)戰(zhàn)略的宏觀調(diào)控法思考*

殷潔屠世超

(1．上海對(duì)外貿(mào)易學(xué)院法學(xué)院，上海201620;2．紹興文理學(xué)院法學(xué)院，浙江紹興312000)

一、實(shí)施主體功能區(qū)戰(zhàn)略是落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀，改變經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)方式的重大舉措

建國(guó)以來(lái)，我國(guó)區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展戰(zhàn)略的演變大致經(jīng)歷了三個(gè)階段:一是建國(guó)初至改革開放前的“沿海和內(nèi)地平衡發(fā)展戰(zhàn)略”階段;二是改革開放初至20世紀(jì)90年代初的“沿海地區(qū)優(yōu)先發(fā)展的不平衡發(fā)展戰(zhàn)略”階段;三是20世紀(jì)90年代中后期以來(lái)的“區(qū)域經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)發(fā)展和主體功能區(qū)戰(zhàn)略”階段。

(一)“沿海和內(nèi)地平衡發(fā)展戰(zhàn)略”階段

建國(guó)之初，由于我國(guó)沿海與內(nèi)地經(jīng)濟(jì)發(fā)展嚴(yán)重不均衡，加上出于國(guó)際安全等考慮，我國(guó)實(shí)施的是均衡發(fā)展戰(zhàn)略，強(qiáng)調(diào)國(guó)民經(jīng)濟(jì)綜合均衡、部門均衡，并突出強(qiáng)調(diào)地區(qū)經(jīng)濟(jì)的均衡發(fā)展，工業(yè)布局向內(nèi)地傾斜，希望盡快形成若干個(gè)具有比較完整工業(yè)體系的經(jīng)濟(jì)區(qū)域。均衡發(fā)展戰(zhàn)略的實(shí)施，“依靠政府大規(guī)模集中投資，迅速提高了國(guó)防力量、實(shí)現(xiàn)了國(guó)內(nèi)秩序的穩(wěn)定，初步建立了中西部地區(qū)現(xiàn)代工業(yè)基礎(chǔ)，但由于政府壟斷下的浪費(fèi)、低效、激勵(lì)不足等固有弊端，抹殺了經(jīng)濟(jì)發(fā)展的內(nèi)在動(dòng)力，使中國(guó)在第二次世界大戰(zhàn)后世界性經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)浪潮中落伍，與實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)騰飛的大好時(shí)機(jī)失之交臂?！保?］P207

(二)“沿海地區(qū)優(yōu)先發(fā)展的不平衡發(fā)展戰(zhàn)略”階段

改革開放以后，我國(guó)按照梯度推移理論，對(duì)長(zhǎng)期實(shí)行的以均衡布局為目標(biāo)的區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略進(jìn)行了重大調(diào)整。根據(jù)鄧小平提出的“讓一部分地區(qū)先富起來(lái)”的思想，實(shí)行了優(yōu)先發(fā)展東部沿海地區(qū)的不平衡發(fā)展戰(zhàn)略。該戰(zhàn)略的實(shí)施，使得東部沿海地區(qū)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)明顯加速和城市化進(jìn)程明顯加快。但是，由于國(guó)家投資和區(qū)域政策向沿海傾斜，使得地區(qū)差距尤其是東西部差距不斷擴(kuò)大。此外，由于我國(guó)這一時(shí)期經(jīng)濟(jì)發(fā)展走的是外延粗放式發(fā)展道路，低水平重復(fù)建設(shè)、惡性競(jìng)爭(zhēng)和無(wú)序開發(fā)，不僅造成資源浪費(fèi)嚴(yán)重，而且環(huán)境惡化明顯。

(三)“區(qū)域經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)發(fā)展和主體功能區(qū)戰(zhàn)略”階段

“區(qū)域經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)發(fā)展觀”是在1991年制定的《關(guān)于國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展十年規(guī)劃和第八個(gè)五年計(jì)劃綱要的報(bào)告》中首次提出的。該報(bào)告指出:“要正確處理發(fā)揮地區(qū)優(yōu)勢(shì)與全國(guó)統(tǒng)籌規(guī)劃、沿海與內(nèi)地、經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)與較不發(fā)達(dá)地區(qū)之間的關(guān)系，促進(jìn)地區(qū)經(jīng)濟(jì)朝著合理分工、各展其長(zhǎng)、優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)、協(xié)調(diào)發(fā)展的方向前進(jìn)?！?003年10月黨的十六屆三中全會(huì)通過了《中共中央關(guān)于完善社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制若干問題的決定》，提出了“以人為本，全面、協(xié)調(diào)、可持續(xù)”的科學(xué)發(fā)展觀，使區(qū)域經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)發(fā)展戰(zhàn)略由政策層面上升到理論的高度，并提出了統(tǒng)籌區(qū)域發(fā)展的重要思想。根據(jù)這一戰(zhàn)略，我國(guó)繼續(xù)鼓勵(lì)東部地區(qū)率先發(fā)展，并相繼提出了西部大開發(fā)戰(zhàn)略、東北等老工業(yè)基地振興戰(zhàn)略和促進(jìn)中部地區(qū)崛起戰(zhàn)略，以形成東中西部?jī)?yōu)勢(shì)互補(bǔ)、良性互動(dòng)的區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展機(jī)制。2006年3月第十屆全國(guó)人民代表大會(huì)第四次會(huì)議通過的《中華人民共和國(guó)國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十一個(gè)五年規(guī)劃綱要》(以下簡(jiǎn)稱《“十一五”規(guī)劃綱要》)第五篇專門規(guī)定了“促進(jìn)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展”和“推進(jìn)形成主體功能區(qū)”，明確提出:“根據(jù)資源環(huán)境承載能力、發(fā)展基礎(chǔ)和潛力，按照發(fā)揮比較優(yōu)勢(shì)、加強(qiáng)薄弱環(huán)節(jié)、享受均等化基本公共服務(wù)的要求，逐步形成主體功能定位清晰，東中西良性互動(dòng)，公共服務(wù)和人民生活水平差距趨向縮小的區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展格局?！?010年6月12日國(guó)務(wù)院常務(wù)會(huì)議審議并原則通過了《全國(guó)主體功能區(qū)規(guī)劃》。該規(guī)劃在國(guó)家層面將國(guó)土空間劃分為優(yōu)化開發(fā)、重點(diǎn)開發(fā)、限制開發(fā)和禁止開發(fā)四類區(qū)域。2011年3月14日第十一屆全國(guó)人民代表大會(huì)第四次會(huì)議審議批準(zhǔn)的《中華人民共和國(guó)國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十二個(gè)五年規(guī)劃綱要》(以下簡(jiǎn)稱《“十二五”規(guī)劃綱要》)第十九章“實(shí)施主體功能區(qū)戰(zhàn)略”明確地提出:“按照全國(guó)經(jīng)濟(jì)合理布局的要求，規(guī)范開發(fā)秩序，控制開發(fā)強(qiáng)度，形成高效、協(xié)調(diào)、可持續(xù)的國(guó)土空間開發(fā)格局?！?/p>

“從區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展角度來(lái)看，主體功能區(qū)建設(shè)的本質(zhì)仍然是一種不平衡的發(fā)展模式。但這種不平衡發(fā)展模式與改革開放以來(lái)我國(guó)實(shí)行的‘讓一部分地區(qū)、一部分人先富起來(lái)，逐步實(shí)現(xiàn)共同富?！膮^(qū)域不平衡發(fā)展模式有著本質(zhì)差異?！保?］“改革開放之初確定的不平衡發(fā)展模式，主要是外延式的經(jīng)濟(jì)發(fā)展，資源浪費(fèi)和生態(tài)破壞非常嚴(yán)重，發(fā)展堅(jiān)持的是工業(yè)文明的發(fā)展觀，走的是一條工業(yè)文明的發(fā)展道路。基于主體功能區(qū)建設(shè)的不平衡發(fā)展則是一種經(jīng)濟(jì)發(fā)展、社會(huì)發(fā)展、生態(tài)發(fā)展三者統(tǒng)籌兼顧的發(fā)展，是科學(xué)發(fā)展觀指導(dǎo)下的發(fā)展，發(fā)展主要依靠?jī)?nèi)涵式集約增長(zhǎng)來(lái)實(shí)現(xiàn)。發(fā)展堅(jiān)持的是生態(tài)文明的發(fā)展觀，走的是一條生態(tài)文明的發(fā)展道路?！保?］

總之，根據(jù)不同區(qū)域的資源環(huán)境承載能力、現(xiàn)有開發(fā)強(qiáng)度和發(fā)展?jié)摿?，確定不同區(qū)域主體功能，并據(jù)此明確開發(fā)方向和政策，推進(jìn)形成主體功能區(qū)，是轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)方式，改善國(guó)民經(jīng)濟(jì)空間結(jié)構(gòu)，協(xié)調(diào)區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展和實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展的重大戰(zhàn)略部署和舉措。

二、國(guó)外區(qū)域開發(fā)和發(fā)展中的措施及經(jīng)驗(yàn)借鑒

從世界范圍來(lái)看，區(qū)域發(fā)展不平衡是一個(gè)普遍的問題。經(jīng)濟(jì)發(fā)展的區(qū)域性特征是由經(jīng)濟(jì)發(fā)展的內(nèi)在規(guī)律所決定的。單純強(qiáng)調(diào)市場(chǎng)自發(fā)力量不可能縮小區(qū)域之間的差距，必須通過政府有效干預(yù)才有可能實(shí)現(xiàn)區(qū)域經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)發(fā)展。從美、英、德、日等國(guó)應(yīng)對(duì)區(qū)域經(jīng)濟(jì)問題的情況來(lái)看，以下措施與經(jīng)驗(yàn)值得借鑒:

(一)成立專門的機(jī)構(gòu)統(tǒng)籌協(xié)調(diào)區(qū)域開發(fā)與發(fā)展事務(wù)

區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展問題不僅所涉及的事務(wù)繁雜，而且往往跨行政轄區(qū)，需要專門的機(jī)構(gòu)進(jìn)行協(xié)調(diào)?！笆澜绺鲊?guó)在對(duì)落后地區(qū)進(jìn)行開發(fā)的過程中都先后成立了各種不同性質(zhì)的專門開發(fā)組織機(jī)構(gòu)。設(shè)立專門組織管理機(jī)構(gòu)的意義主要在于三個(gè)方面:一是貫徹和執(zhí)行政府有關(guān)政策和措施并對(duì)其實(shí)施有效的監(jiān)督;二是負(fù)責(zé)溝通和協(xié)調(diào)各級(jí)各部門之間的權(quán)責(zé)分工，促進(jìn)分工合作;三是組織各方面力量，研究和解決開發(fā)過程中面臨的各種問題和困難，以便及時(shí)有效地提出切合落后地區(qū)區(qū)情的政策建議，同時(shí)發(fā)現(xiàn)現(xiàn)有政策措施的不足并提出修正意見?！保?］P561當(dāng)然，國(guó)外的區(qū)域經(jīng)濟(jì)管理機(jī)構(gòu)存在多種類型，既有隸屬于中央政府的專門協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)，比如日本的北海道地區(qū)開發(fā)廳，德國(guó)的區(qū)域規(guī)劃、建筑和城市發(fā)展部，也有由中央政府與地方政府代表聯(lián)合組成的區(qū)域協(xié)調(diào)組織，比如美國(guó)的阿巴拉契亞區(qū)域開發(fā)委員會(huì)，還有企業(yè)化的區(qū)域管理組織，比如美國(guó)的田納西流域管理局。各國(guó)應(yīng)根據(jù)國(guó)情設(shè)置相應(yīng)的機(jī)構(gòu)并賦予相應(yīng)的職權(quán)和職責(zé)。

(二)綜合運(yùn)用宏觀經(jīng)濟(jì)調(diào)控手段引導(dǎo)區(qū)域開發(fā)與發(fā)展

“以市場(chǎng)機(jī)制為資源配置主要手段的西方發(fā)達(dá)國(guó)家，在實(shí)現(xiàn)工業(yè)化和推進(jìn)經(jīng)濟(jì)現(xiàn)代化的過程中，始終被區(qū)域發(fā)展不平衡問題所困擾。市場(chǎng)機(jī)制并沒有像新古典主流經(jīng)濟(jì)學(xué)預(yù)期的那樣使區(qū)域經(jīng)濟(jì)實(shí)現(xiàn)相對(duì)均衡發(fā)展，而是使區(qū)域發(fā)展非均衡加劇。日趨嚴(yán)重的區(qū)際問題，迫使西方各國(guó)政府普遍采取政府干預(yù)的手段，以緩解其對(duì)經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展帶來(lái)的負(fù)面影響?！保?］P1－2從具體措施來(lái)看，國(guó)外普遍采用稅收、金融、財(cái)政轉(zhuǎn)移支付以及產(chǎn)業(yè)政策等宏觀調(diào)控手段引導(dǎo)區(qū)域經(jīng)濟(jì)開發(fā)與發(fā)展。例如，法國(guó)為鼓勵(lì)小城市工業(yè)和第三產(chǎn)業(yè)向落后地區(qū)轉(zhuǎn)移，刺激山區(qū)和農(nóng)村地區(qū)創(chuàng)建多種經(jīng)營(yíng)活動(dòng)，建立了多種形式的財(cái)政補(bǔ)貼和獎(jiǎng)勵(lì)制度;意大利為推動(dòng)南方地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和工業(yè)化進(jìn)程，制定了到南方新辦工廠給予10年免征所得稅的優(yōu)惠政策。1956年日本為開發(fā)北海道地區(qū)，特別設(shè)立了北海道開發(fā)金融公庫(kù)。歐盟設(shè)有歐洲投資銀行，專門用于提供政策性貸款支持落后地區(qū)的發(fā)展。德國(guó)將全國(guó)增值稅的30%～35%專門用于各州之間的分配。日本中央政府的稅收收入占總財(cái)政收入的60%左右，其中約一半左右都通過大規(guī)模轉(zhuǎn)移支付的形式分配給各地方財(cái)政，以此來(lái)縮小地區(qū)間人均財(cái)政支出或人均公共支付的差距。1947年英國(guó)政府規(guī)定在大倫敦的新工業(yè)建設(shè)需要取得政府頒發(fā)的工業(yè)發(fā)展許可證。韓國(guó)向在首都圈內(nèi)興建公共設(shè)施的業(yè)主征收擁堵費(fèi)，并將該項(xiàng)收益投向欠發(fā)達(dá)地區(qū)。［2］意大利為了開發(fā)南部地區(qū)，通過立法規(guī)定中央政府必須將投資總額的40%投向南方，并從南方購(gòu)買不少于其采購(gòu)額的30%的產(chǎn)品和勞務(wù)。［4］P265

(三)專門立法保障區(qū)域開發(fā)與發(fā)展

區(qū)域政策往往是為了尋求更大的社會(huì)公正，加強(qiáng)或保持政治聚合以及更有效地利用未得到充分利用的國(guó)家資源。［5］由于對(duì)落后地區(qū)進(jìn)行開發(fā)是一個(gè)長(zhǎng)期的過程，為了保證開發(fā)目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)，保障開發(fā)戰(zhàn)略和區(qū)域規(guī)劃的貫徹實(shí)施，保持有關(guān)區(qū)域開發(fā)政策的一貫性和連續(xù)性，需要加強(qiáng)立法。從世界各國(guó)落后地區(qū)開發(fā)的經(jīng)驗(yàn)來(lái)看，都非常注重法律的保障作用。［3］P563例如，美國(guó)制定有《鼓勵(lì)西部草原植樹法》、《麻梭淺灘與田納西河流域開發(fā)法》、《地區(qū)再開發(fā)法》、《公共工程和經(jīng)濟(jì)開發(fā)法》、《阿巴拉契亞區(qū)域開發(fā)法》等;日本制定有《國(guó)土綜合開發(fā)法》、《北海道開發(fā)法》、《東北開發(fā)促進(jìn)法》、《偏僻地區(qū)振興法》、《過疏地區(qū)振興特別法》、《新產(chǎn)業(yè)城市帶建設(shè)促進(jìn)法》、《水資源地區(qū)對(duì)策特別措施法》等;英國(guó)制定有《特別地區(qū)法》、《工業(yè)布局法》、《城鎮(zhèn)與鄉(xiāng)村規(guī)劃法》等;德國(guó)制定有《聯(lián)邦區(qū)域規(guī)劃法》、《區(qū)域經(jīng)濟(jì)政策的基本原則》、《改善區(qū)域經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的共同任務(wù)法》、《聯(lián)邦區(qū)域規(guī)劃綱要》等。［6］P23

三、我國(guó)實(shí)施主體功能區(qū)戰(zhàn)略的宏觀調(diào)控法律制度建設(shè)與落實(shí)

全國(guó)主體功能區(qū)規(guī)劃具有戰(zhàn)略性、前瞻性和跨行政區(qū)劃性。推進(jìn)形成全國(guó)主體功能區(qū)是一項(xiàng)長(zhǎng)期的工作，需要一系列的政策措施加以落實(shí)。它主要涉及財(cái)政政策、稅收政策、金融政策、價(jià)格政策、產(chǎn)業(yè)政策等宏觀調(diào)控手段的綜合運(yùn)用。近十多年來(lái)，環(huán)境保護(hù)、節(jié)能減排、可持續(xù)發(fā)展、循環(huán)經(jīng)濟(jì)、低碳經(jīng)濟(jì)等是傳媒和各級(jí)政府的政策文件中出現(xiàn)頻率較高的詞匯。應(yīng)當(dāng)說，這些觀念已深入人心。但由于缺乏剛性的制度約束，相當(dāng)多的政策措施的執(zhí)行效率大打折扣。因此，圍繞推進(jìn)形成全國(guó)主體功能區(qū)，協(xié)調(diào)區(qū)域發(fā)展的重大戰(zhàn)略，有必要抓緊研究制定、完善并落實(shí)以下宏觀調(diào)控法律制度。

(一)區(qū)域經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)組織機(jī)構(gòu)法律制度

“改革開放以來(lái)，隨著利益格局的調(diào)整，部門與區(qū)域沖突有加劇之勢(shì)。區(qū)域問題增多要求設(shè)置統(tǒng)一的區(qū)域管理機(jī)構(gòu)。但是，在歷次政府機(jī)構(gòu)改革過程中，區(qū)域管理機(jī)構(gòu)并未受到足夠的重視?！保?］P171盡管在中央政府部門中有許多部門涉及對(duì)地方的管理，但幾乎無(wú)一部門具有立法意義上的區(qū)域政策與規(guī)劃資源。［7］P178直到本世紀(jì)初，為了落實(shí)西部大開發(fā)和振興東北地區(qū)等老工業(yè)基地的重大戰(zhàn)略，國(guó)務(wù)院才專門分別成立了國(guó)務(wù)院西部地區(qū)開發(fā)領(lǐng)導(dǎo)小組和國(guó)務(wù)院振興東北地區(qū)等老工業(yè)基地領(lǐng)導(dǎo)小組。2008年國(guó)務(wù)院發(fā)布了《關(guān)于議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)設(shè)置的通知》(國(guó)發(fā)〔2008〕13號(hào))，撤銷了國(guó)務(wù)院西部地區(qū)開發(fā)領(lǐng)導(dǎo)小組和國(guó)務(wù)院振興東北地區(qū)等老工業(yè)基地領(lǐng)導(dǎo)小組單設(shè)的辦事機(jī)構(gòu)，其具體工作改由國(guó)家發(fā)展和改革委員會(huì)承擔(dān)。實(shí)際上，目前我國(guó)國(guó)務(wù)院國(guó)家發(fā)展和改革委員會(huì)、國(guó)土資源部、住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部、民政部和扶貧辦等多頭管理區(qū)域經(jīng)濟(jì)事務(wù)，存在著協(xié)調(diào)困難、管理資源浪費(fèi)的現(xiàn)象。在我國(guó)地方層面，也沒有立法意義上的專門區(qū)域經(jīng)濟(jì)管理機(jī)構(gòu)。

建議專門制定一部《區(qū)域經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)發(fā)展組織機(jī)構(gòu)法》，整合管理機(jī)構(gòu)與資源，在國(guó)務(wù)院設(shè)置一個(gè)統(tǒng)一管理區(qū)域問題的組織，由其統(tǒng)一分配政府資源，協(xié)調(diào)政府行動(dòng)。該組織名稱可以為“國(guó)務(wù)院區(qū)域管理委員會(huì)”，或者“國(guó)務(wù)院區(qū)域經(jīng)濟(jì)部”，或者“國(guó)務(wù)院區(qū)域政策部”。其基本職能是:提出區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展與區(qū)域關(guān)系協(xié)調(diào)的政策建議并報(bào)請(qǐng)中央與立法機(jī)構(gòu)審批;具體執(zhí)行經(jīng)立法程序通過的政策、規(guī)劃與其他規(guī)則;與地方政府合作協(xié)調(diào)不同地區(qū)利益主體間關(guān)系并約束地方政府行為;統(tǒng)一管理專門的區(qū)域基金(需要設(shè)立)或約束有關(guān)部門的區(qū)域資源的使用方向;具體負(fù)責(zé)區(qū)域劃分工作;組織實(shí)施全國(guó)性跨區(qū)域重大項(xiàng)目;組織研究重大區(qū)域問題;等等。［7］P178－179

(二)預(yù)算與轉(zhuǎn)移支付法律制度

市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)理論和國(guó)際實(shí)踐證明，轉(zhuǎn)移支付制度是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)平穩(wěn)運(yùn)行的“安全閥”。中央財(cái)政轉(zhuǎn)移支付是各國(guó)普遍采用的協(xié)調(diào)區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的辦法之一。通過中央財(cái)政轉(zhuǎn)移支付，一方面可以縮小各區(qū)域間因經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平差異而導(dǎo)致的提供公共產(chǎn)品能力的差異;另一方面可以有效地實(shí)施中央政府的區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展戰(zhàn)略。［8］P2《“十二五”規(guī)劃綱要》中提出“中央財(cái)政要逐年加大對(duì)農(nóng)產(chǎn)品主產(chǎn)區(qū)、重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)特別是中西部重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)的轉(zhuǎn)移支付力度，增強(qiáng)基本公共服務(wù)和生態(tài)環(huán)境保護(hù)能力，省級(jí)財(cái)政要完善對(duì)下轉(zhuǎn)移支付政策?！?/p>

我國(guó)目前的轉(zhuǎn)移支付制度存在的主要問題有:第一，財(cái)政預(yù)算的隨意性大，專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付的不規(guī)范，透明度不高。［9］P24我國(guó)現(xiàn)行《預(yù)算法》第三十一條規(guī)定:“中央預(yù)算和有關(guān)地方政府預(yù)算中安排必要的資金，用于扶助經(jīng)濟(jì)不發(fā)達(dá)的民族自治地方、革命老根據(jù)地、邊遠(yuǎn)、貧困地區(qū)發(fā)展經(jīng)濟(jì)文化建設(shè)事業(yè)。”該規(guī)定實(shí)際上屬于沒有硬約束力的規(guī)范。第二，轉(zhuǎn)移支付與征稅掛鉤，加劇了地區(qū)差距。［1］P92第三，財(cái)政支出結(jié)構(gòu)不合理。目前我國(guó)的中央財(cái)政主要是建設(shè)性財(cái)政，地方性財(cái)政基本上是“吃飯財(cái)政”，而非公共財(cái)政，養(yǎng)老、醫(yī)保、教育、住房等支出較低。

推進(jìn)形成主體功能區(qū)，協(xié)調(diào)區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展，實(shí)現(xiàn)區(qū)際公共服務(wù)均等化，關(guān)鍵在于完善預(yù)算和轉(zhuǎn)移支付制度，推行公共財(cái)政。應(yīng)借鑒一些發(fā)達(dá)國(guó)家的經(jīng)驗(yàn)，除一般性補(bǔ)助外，中央對(duì)地方轉(zhuǎn)移支付量應(yīng)根據(jù)因素法確定，所考慮的因素應(yīng)包括人口、人均收入、財(cái)政能力等。應(yīng)當(dāng)根據(jù)因素建立科學(xué)的、能夠量化的指標(biāo)體系。各地方政府可以根據(jù)指標(biāo)體系計(jì)算出本地區(qū)應(yīng)獲得的轉(zhuǎn)移支付量和應(yīng)輸出的轉(zhuǎn)移支付量。這種透明度高的轉(zhuǎn)移支付制，可以避免各地方政府與中央政府之間長(zhǎng)期形成的不規(guī)范交易行為。［4］P267－269建議在預(yù)算法或其實(shí)施細(xì)則中明確規(guī)定預(yù)算支出中專門用于推進(jìn)形成主體功能區(qū)的資金比重及其用途，形成硬約束力。與此同時(shí)，應(yīng)加緊制定財(cái)政轉(zhuǎn)移支付法和基本公共服務(wù)均等化的全國(guó)性規(guī)劃，加大基本公共服務(wù)的投資力度，特別是應(yīng)增加對(duì)限制開發(fā)區(qū)和禁止開發(fā)區(qū)的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付力度。

(三)稅收調(diào)控法律制度

推進(jìn)形成主體功能區(qū)，不僅意味著經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)方式的轉(zhuǎn)變，而且意味著許多區(qū)域的產(chǎn)業(yè)格局的重大調(diào)整。在當(dāng)前建立和完善社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的背景下，各地產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的調(diào)整應(yīng)遵循“政府調(diào)控市場(chǎng)，市場(chǎng)引導(dǎo)企業(yè)”的原則，政府部門不宜過多地直接干預(yù)企業(yè)的事務(wù)。優(yōu)化開發(fā)區(qū)域要實(shí)現(xiàn)產(chǎn)業(yè)的升級(jí)換代，重點(diǎn)開發(fā)區(qū)域要承接優(yōu)化開發(fā)區(qū)域的產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移，目前較為行之有效的措施是通過稅收手段引導(dǎo)投資。為此，同一產(chǎn)業(yè)在不同類型的功能區(qū)應(yīng)體現(xiàn)一定的稅收差別待遇。但是，稅負(fù)公平、稅制統(tǒng)一是發(fā)展社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)，建立公平有序的競(jìng)爭(zhēng)環(huán)境所必要的，各主體功能區(qū)不能各行其是，隨意調(diào)整有關(guān)稅種、稅目和稅率，也不應(yīng)當(dāng)個(gè)別地方與中央討價(jià)還還價(jià)，爭(zhēng)取稅收優(yōu)惠。因此，盡快制定主體功能區(qū)的稅收調(diào)整辦法，在適當(dāng)考慮東中西部經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平差異的前提下，盡可能做到同一類型的主體功能區(qū)相關(guān)稅收負(fù)擔(dān)的一致性。“由于優(yōu)化開發(fā)區(qū)域有較好的地域優(yōu)勢(shì)和堅(jiān)實(shí)的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)，因而此時(shí)稅收政策制訂更偏重于強(qiáng)化經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)、降低資源消耗和自主創(chuàng)新方面?！保?0］“對(duì)于限制和禁止開發(fā)領(lǐng)域，不僅要對(duì)違規(guī)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)的企業(yè)明令禁止，同時(shí)應(yīng)對(duì)該企業(yè)已獲得收入倍數(shù)處罰，并將此收入充實(shí)本地區(qū)的財(cái)政收入?！保?0］針對(duì)目前資源利用率低、環(huán)境破壞嚴(yán)重等突出問題，“建議擴(kuò)大資源稅的計(jì)稅范圍，將土地資源、礦產(chǎn)資源、森林資源、水資源和海洋資源等納入到資源稅的計(jì)稅范圍，以顯示資源的價(jià)值?！保?］對(duì)于限制開發(fā)區(qū)域和禁止開發(fā)區(qū)域，應(yīng)研究率先開征一些新的資源和環(huán)保稅。簡(jiǎn)言之，適應(yīng)推進(jìn)形成主體功能區(qū)的需要，在運(yùn)用稅收政策進(jìn)行調(diào)控時(shí)，既要維護(hù)全國(guó)稅制的統(tǒng)一，又要體現(xiàn)區(qū)域的差異化和一定的靈活性。

(四)產(chǎn)業(yè)政策法律制度

“產(chǎn)業(yè)政策覆蓋面寬，調(diào)整范圍廣，因而內(nèi)容相當(dāng)廣泛，因此增加了對(duì)產(chǎn)業(yè)政策關(guān)系進(jìn)行統(tǒng)一法律調(diào)整的難度?！保?1］P461目前我國(guó)涉及產(chǎn)業(yè)政策的規(guī)范性文件除了國(guó)務(wù)院發(fā)布的《產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整指導(dǎo)目錄(2005年本)》和《外商投資產(chǎn)業(yè)指導(dǎo)目錄(2007年修訂)》以外，還有大量針對(duì)個(gè)別產(chǎn)業(yè)的政策性文件，如《水利產(chǎn)業(yè)政策》、《汽車工業(yè)產(chǎn)業(yè)政策》等，但是尚未出臺(tái)推進(jìn)形成主體區(qū)的專門的產(chǎn)業(yè)政策?！丁笆濉币?guī)劃綱要》提出:“實(shí)行按主體功能區(qū)安排與按領(lǐng)域安排相結(jié)合的政府投資政策，按主體功能區(qū)安排的投資主要用于支持重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)和農(nóng)產(chǎn)品主產(chǎn)區(qū)的發(fā)展，按領(lǐng)域安排的投資要符合各區(qū)域的主體功能定位和發(fā)展方向。修改完善現(xiàn)行產(chǎn)業(yè)指導(dǎo)目錄，明確不同主體功能區(qū)的鼓勵(lì)、限制和禁止類產(chǎn)業(yè)。實(shí)行差別化的土地管理政策，科學(xué)確定各類用地規(guī)模，嚴(yán)格土地用途管制?！睘榇耍ㄗh盡快制定并在未來(lái)適時(shí)修改《主體功能區(qū)產(chǎn)業(yè)指導(dǎo)目錄》，按照主體功能區(qū)的不同類型，分別規(guī)定鼓勵(lì)類、限制類和禁止類的產(chǎn)業(yè)目錄，使各主體功能區(qū)在引導(dǎo)投資方面有章可循。

(五)政府采購(gòu)法律制度

政府采購(gòu)是政府為了實(shí)現(xiàn)公共目的，按照法定的方式和程序，購(gòu)買貨物、工程和服務(wù)的行為。在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，政府是最大的消費(fèi)者，其采購(gòu)支出的數(shù)額十分巨大，因此政府采購(gòu)在協(xié)調(diào)區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展中具有十分重要的作用。我國(guó)《政府采購(gòu)法》第九條規(guī)定:“政府采購(gòu)應(yīng)當(dāng)有助于實(shí)現(xiàn)國(guó)家的經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展政策目標(biāo)，包括保護(hù)環(huán)境，扶持不發(fā)達(dá)地區(qū)和少數(shù)民族地區(qū)，促進(jìn)中小企業(yè)發(fā)展等?！?004年財(cái)政部發(fā)布的《政府采購(gòu)貨物和服務(wù)招標(biāo)投標(biāo)管理辦法》也重申了該規(guī)定，但因缺乏可操作的配套措施而如同空文。在推進(jìn)形成主體功能區(qū)的發(fā)展思路下，政府采購(gòu)一方面應(yīng)當(dāng)體現(xiàn)對(duì)經(jīng)濟(jì)不發(fā)達(dá)和欠發(fā)達(dá)區(qū)域的產(chǎn)業(yè)扶持;另一方面，應(yīng)當(dāng)體現(xiàn)資源和環(huán)境保護(hù)的重視，大力推行政府綠色采購(gòu)制度。建議對(duì)《政府采購(gòu)法》和《招投標(biāo)法》修改時(shí)，明確規(guī)定在質(zhì)量、技術(shù)、價(jià)格等指標(biāo)同等條件下，優(yōu)先采購(gòu)來(lái)自經(jīng)濟(jì)不發(fā)達(dá)和欠發(fā)達(dá)區(qū)域的產(chǎn)品和環(huán)境標(biāo)志產(chǎn)品。

(六)政府投資法律制度

“投資對(duì)區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的影響很大，一方面，投資對(duì)區(qū)域經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)具有推動(dòng)作用，主要表現(xiàn)在投資增長(zhǎng)會(huì)引起生產(chǎn)擴(kuò)張，促使經(jīng)濟(jì)的總供給能力提高。另一方面，投資資金投向和投資量的變化，對(duì)區(qū)域經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)產(chǎn)生決定性的影響?！保?2］P265“新中國(guó)成立五十多年來(lái)，中國(guó)區(qū)域經(jīng)濟(jì)的發(fā)展是政府主導(dǎo)型的，政府支配了全部或大部分可投資資源”。［1］P194運(yùn)用政府投資，能夠極大地促進(jìn)區(qū)域經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和區(qū)域產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的改善。

政府投資可分為生產(chǎn)性投資和非生產(chǎn)性投資。無(wú)論何種政府投資，對(duì)于地區(qū)經(jīng)濟(jì)都能夠起到刺激作用，從而增加這一地區(qū)的經(jīng)濟(jì)實(shí)力和社會(huì)總產(chǎn)出，提高落后地區(qū)固定要素集中程度，吸引流動(dòng)性要素流入該地區(qū)。但是兩類投資產(chǎn)生的社會(huì)效益是不同的。從縮小區(qū)域經(jīng)濟(jì)差距，實(shí)現(xiàn)區(qū)域公共服務(wù)的均等化考慮，我國(guó)有必要盡快出臺(tái)《政府投資法》(或《國(guó)有資產(chǎn)投資法》)，規(guī)范政府的投資行為，不僅應(yīng)當(dāng)加大對(duì)中西部落后地區(qū)和欠發(fā)達(dá)地區(qū)的投入，而且應(yīng)當(dāng)將有限的資金更多地安排在禁止開發(fā)區(qū)和限制開發(fā)區(qū)的非生產(chǎn)性投資的項(xiàng)目(如環(huán)保項(xiàng)目和公共服務(wù)設(shè)施項(xiàng)目)上，嚴(yán)格控制政府在經(jīng)營(yíng)性、競(jìng)爭(zhēng)性領(lǐng)域的投資行為。

(七)價(jià)格調(diào)控法律制度

價(jià)格扭曲是造成區(qū)域分工不合理、區(qū)域沖突加劇等問題的重要原因。目前，在國(guó)內(nèi)價(jià)格體系中市場(chǎng)決定的價(jià)格已占70%以上，價(jià)格控制領(lǐng)域在大幅度縮小，但價(jià)格仍是影響區(qū)域經(jīng)濟(jì)關(guān)系協(xié)調(diào)的重要因素。例如，石油、電、礦產(chǎn)資源、棉花、煙葉等資源產(chǎn)品與農(nóng)副產(chǎn)品均仍存在一定管制，市場(chǎng)化程度低，影響地區(qū)間利益分配。而價(jià)格受管制的產(chǎn)品正好是中西部地區(qū)的重要產(chǎn)品。這些產(chǎn)品價(jià)格偏低，是中西部地區(qū)利潤(rùn)流失的一個(gè)原因，于這些產(chǎn)品生產(chǎn)的發(fā)展不利，于縮小地區(qū)差距不利。［13］P512“中西部資源產(chǎn)品和原材料大量進(jìn)入東部地區(qū)，由于這些產(chǎn)品價(jià)格較低，以加工和制造工業(yè)為主的東部地區(qū)從中獲得了大量的額外經(jīng)濟(jì)效益，而中西部地區(qū)為此蒙受了巨額的價(jià)值流失量。”［12］P58－59為此，應(yīng)當(dāng)進(jìn)一步改革價(jià)格管理體制，完善市場(chǎng)定價(jià)機(jī)制，提高礦產(chǎn)資源、環(huán)境資源和主要農(nóng)副產(chǎn)品的價(jià)格，縮小工農(nóng)業(yè)剪刀差，縮小東部和中西部以及不同類型功能區(qū)的收入差距。

(八)金融調(diào)控法律制度

任何時(shí)期區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)往往都離不開貨幣政策或金融調(diào)控措施的配合。在我國(guó)推進(jìn)形成主體功能區(qū)的過程中，中央銀行、政策性銀行、商業(yè)銀行以及金融監(jiān)督機(jī)構(gòu)都將發(fā)揮十分重要的作用。中央銀行可以通過信貸限額、特別存款、窗口指導(dǎo)等手段引導(dǎo)不同類型主體功能區(qū)的資金流向;政策性銀行和商業(yè)銀行可以通過利率優(yōu)惠、差別利率甚至限制、禁止融資等措施，引導(dǎo)資金投向符合全國(guó)主體功能區(qū)規(guī)劃。在當(dāng)前資源與環(huán)境問題特別突出的大背景下，應(yīng)當(dāng)大力倡導(dǎo)“綠色金融”。2007年以來(lái)，由國(guó)家環(huán)?？偩峙c金融業(yè)聯(lián)手推出的“綠色信貸”、“綠色保險(xiǎn)”、“綠色證券”三項(xiàng)綠色環(huán)保政策，使“綠色金融”制度初具框架。建議加緊制定“綠色金融”的實(shí)施細(xì)則，進(jìn)一步加強(qiáng)環(huán)保部門、國(guó)土資源部門與金融監(jiān)管部門和商業(yè)銀行的信息交流和合作，積極扶持環(huán)保項(xiàng)目，對(duì)不符合主體功能區(qū)的產(chǎn)業(yè)政策和環(huán)境違法的企業(yè)和項(xiàng)目進(jìn)行嚴(yán)格的信貸和其他融資控制。

四、結(jié)論

政、稅收、金融、價(jià)格、投資、產(chǎn)業(yè)政策等多種宏觀調(diào)控措施的綜合運(yùn)用。為了確保這些宏觀調(diào)控措施的科學(xué)性、穩(wěn)定性和權(quán)威性，切實(shí)落實(shí)區(qū)域發(fā)展規(guī)劃，盡快推進(jìn)形成全國(guó)各主體功能區(qū)，改變經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)方式，協(xié)調(diào)區(qū)域發(fā)展，當(dāng)務(wù)之急是應(yīng)抓緊研究制定并逐步完善和落實(shí)相關(guān)的宏觀調(diào)控法律制度。

實(shí)施主體功能區(qū)戰(zhàn)略是一項(xiàng)長(zhǎng)期的工作，涉及財(cái)

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