社會主義法律體系形成后的地方立法創(chuàng)新

吳天昊

地方立法是我國“一元二級多層次”立法體制中的重要環(huán)節(jié)，是地方人民代表大會及其常委會行使國家權(quán)力的主要表現(xiàn)形式之一。在法制尚不完備的情況下，地方立法的探索創(chuàng)新為國家立法提供了經(jīng)驗(yàn)和基礎(chǔ)，為社會主義法律體系的建設(shè)做出了重要的貢獻(xiàn)。2011年3月，在第十一屆全國人民代表大會第四次會議上，全國人大常委會委員長吳邦國宣布中國特色社會主義法律體系已經(jīng)形成。在這一背景下，應(yīng)如何認(rèn)識地方立法的定位和發(fā)展方向？如何更好地發(fā)揮地方立法對經(jīng)濟(jì)社會的保障、規(guī)范和引導(dǎo)作用？其中的關(guān)鍵是對地方立法的創(chuàng)新問題進(jìn)行深入的研判。

一、地方立法創(chuàng)新的維度與邊界

討論地方立法創(chuàng)新的前提是明確地方立法的定位。對于這個(gè)問題的認(rèn)識，有一個(gè)不斷發(fā)展的過程。在地方立法實(shí)踐的初期，一般認(rèn)為地方立法的宗旨就是為了貫徹實(shí)施上位法，地方立法只能在國家法律、法規(guī)規(guī)定的范圍內(nèi)進(jìn)行，所設(shè)定的內(nèi)容必須有法律、行政法規(guī)的依據(jù)。這一觀點(diǎn)的理論依據(jù)是在單一制國家，地方立法權(quán)來自中央的授予，處于輔助地位，地方行使立法權(quán)就是為了更好地貫徹國家法律、法規(guī)和方針政策。隨著地方立法實(shí)踐的發(fā)展，又有觀點(diǎn)認(rèn)為，地方立法是根據(jù)實(shí)際需要，為解決地方實(shí)際問題而進(jìn)行的，地方立法只要與國家法律、行政法規(guī)不抵觸，就可以大膽創(chuàng)新。12000年3月制定的《立法法》在第63條、第64條中對地方立法的性質(zhì)作了明確的規(guī)定，可以概括為：地方立法是中國特色社會主義法律體系的組成部分，在整個(gè)法律體系中處于從屬地位，是對國家立法的細(xì)化和補(bǔ)充；地方立法必須在堅(jiān)持法制統(tǒng)一原則的前提下，就地方性事務(wù)作出規(guī)定，同時(shí)在不涉及國家專屬立法權(quán)的情況下，對沒有上位法的領(lǐng)域，可以進(jìn)行試驗(yàn)性的立法。2

社會主義法律體系形成之后，是否意味著地方立法的重要性降低了呢？對此，全國人大常委會副委員長王兆國明確指出，要將其放在社會主義法律體系的整體中來審視。法律、行政法規(guī)和地方性法規(guī)都是我國法律體系的重要組成部分，共同發(fā)揮調(diào)整社會關(guān)系的作用。他講道：“各個(gè)層次的法律規(guī)范在各自的領(lǐng)域發(fā)揮作用，各司其職。對用法律來規(guī)范尚不具備條件的，可依法制定行政法規(guī)，待取得經(jīng)驗(yàn)、條件成熟時(shí)再制定法律；對一些地方事務(wù)，可依法制定地方性法規(guī)進(jìn)行規(guī)范?！?

可見，總體而言，地方立法在社會主義法律體系中處于附屬地位，同時(shí)，地方立法在地方事務(wù)管理中又具有相對獨(dú)立的價(jià)值。地方立法的地位的高低、作用的大小，取決于地方立法的質(zhì)量，取決于地方立法創(chuàng)新的程度和水平。

對于地方立法創(chuàng)新存在不同的解讀。從廣義上理解，地方立法創(chuàng)新包括理念創(chuàng)新、內(nèi)容創(chuàng)新、立法技術(shù)創(chuàng)新、立法制度創(chuàng)新等。4從狹義上理解，地方立法創(chuàng)新主要是指立法內(nèi)容上的創(chuàng)新，即根據(jù)本行政區(qū)域經(jīng)濟(jì)社會文化發(fā)展的具體情況和實(shí)際要求，針對地方改革開放面臨的特殊矛盾和問題，在地方立法權(quán)限的范圍內(nèi)，創(chuàng)造性地進(jìn)行制定地方性法規(guī)的活動。筆者主要從狹義上來討論地方立法創(chuàng)新問題，因?yàn)闊o論是理念創(chuàng)新、方法創(chuàng)新還是立法制度的創(chuàng)新，最終都要落實(shí)到法規(guī)內(nèi)容的創(chuàng)新。沒有內(nèi)容上的創(chuàng)新，其他的一切所謂創(chuàng)新都只能流于形式。

根據(jù)《立法法》第64條的規(guī)定，地方性法規(guī)具有三種基本類型：一是實(shí)施性立法，即根據(jù)本行政區(qū)域的實(shí)際情況，細(xì)化、執(zhí)行、落實(shí)法律和行政法規(guī)的規(guī)定；二是自主性立法，即根據(jù)地方性事務(wù)管理的需要，制定有地方特色的法規(guī)；三是先行性（又稱為試驗(yàn)性）立法，即在國家層面立法尚付闕如的情況下，先行先試、積累經(jīng)驗(yàn)、探索創(chuàng)新。因此，所謂“創(chuàng)造性地制定地方性法規(guī)”可以從三個(gè)層面來理解。第一個(gè)層面是立法主題的創(chuàng)新，通過地方立法中的先行性立法，先行先試，填補(bǔ)立法空白。第二個(gè)層面是針對地方事務(wù)的自主性立法，為解決和處理地方經(jīng)濟(jì)社會的特殊問題提供法制支持。第三個(gè)層面是實(shí)施性立法中部分條款的創(chuàng)新，即地方立法主體根據(jù)法律、行政法規(guī)的原則規(guī)定，結(jié)合本地的實(shí)際需要，對上位法的具體條款作進(jìn)一步的發(fā)揮、補(bǔ)充、增添、延伸、完善。

隨著社會主義法律體系的逐步形成，地方立法的空間不可避免地受到擠壓。有學(xué)者指出，隨著中央立法“筐形”結(jié)構(gòu)細(xì)密度的增加，地方立法的活力和生機(jī)正在悄然消退。5《立法法》對中央專屬立法權(quán)的規(guī)定，《行政處罰法》、《行政許可法》、《行政強(qiáng)制法》對地方立法權(quán)的限制，以及各個(gè)領(lǐng)域大量的法律法規(guī)的出臺，使得地方立法的空間被分割，呈現(xiàn)出“碎片化”的形態(tài)，制約地方立法的發(fā)展。6

就第一個(gè)層面立法主題的創(chuàng)新來看，上述對地方立法空間的判斷是符合實(shí)際情況的，地方立法試圖填補(bǔ)立法空白的可能性越來越小。但是，從第二個(gè)和第三個(gè)層面的創(chuàng)新來看，地方立法還大有作為。正如一項(xiàng)課題研究指出的那樣，隨著國家法律體系的不斷健全和完善，地方立法權(quán)限空間的有限性與分散性特征將更加明顯，其形式將不再以“面”的形式呈現(xiàn)，很少以“線”的形式呈現(xiàn)，越來越多的是以“點(diǎn)”的形式出現(xiàn)。7如何抓住這些創(chuàng)新點(diǎn)，結(jié)合地方的實(shí)際和需要進(jìn)行拓展、放大，是地方立法實(shí)踐面臨的新課題。

創(chuàng)造性地落實(shí)、貫徹上位法的規(guī)定與先行性立法一樣具有重大意義。以上海地方立法為例，2001年頒布《上海市勞動合同條例》克服了《勞動法》過于原則的弊端，在勞動合同的訂立、履行和變更以及勞動合同的解除和終止等問題上作出了許多具體可操作的規(guī)定，為調(diào)整勞動關(guān)系、維護(hù)勞動者合法權(quán)益發(fā)揮了重要作用。2005年頒布的《上海市機(jī)動車道路交通事故賠償責(zé)任若干規(guī)定》雖然只有短短的10個(gè)條文，但是對《道路交通安全法》第76條規(guī)定的較為原則的民事責(zé)任承擔(dān)方式進(jìn)行了富有創(chuàng)造性的細(xì)化，具有較強(qiáng)操作性，在實(shí)踐中取得了較好的效果。

二、地方立法創(chuàng)新的背景與動力

從一般意義上說，地方立法的作用主要體現(xiàn)為四個(gè)方面：一是具體實(shí)施作用，對原則性較強(qiáng)的中央立法進(jìn)行可操作性的細(xì)化和落實(shí)；二是補(bǔ)充完善作用，解決國家沒有立法而本地區(qū)需要以法來解決的問題；三是實(shí)驗(yàn)創(chuàng)新作用，以先行立法的形式為中央立法積累經(jīng)驗(yàn)；四是特殊調(diào)節(jié)作用，自主解決地方問題。8這是對地方立法作用的全面歸納，但這是一種靜態(tài)的、平面的描述，如果從歷史發(fā)展的角度來考察，地方立法的作用在不同的時(shí)期有不同的表現(xiàn)。在改革開放初期，地方立法的作用主要體現(xiàn)為“補(bǔ)充完善”和“試驗(yàn)創(chuàng)新”方面。

我國1954年憲法曾確立了由全國人民代表大會統(tǒng)一行使立法權(quán)的制度，但無法適應(yīng)實(shí)踐的需要。在1978年12月，鄧小平同志在題為《解放思想，實(shí)事求是，團(tuán)結(jié)一致向前看》的重要講話中提出：“現(xiàn)在立法的工作量很大……有的法規(guī)地方可以先試搞，然后總結(jié)提高，制定全國通行的法律。”9按照這一精神，1979年五屆全國人大二次會議重新修訂地方組織法，對我國立法體制進(jìn)行重要改革，賦予省、自治區(qū)、直轄市人大及其常委會制定地方性法規(guī)的權(quán)力。1982年憲法對此作了明確規(guī)定。在其后修改的地方組織法中，又賦予省、自治區(qū)人民政府所在地的市，以及經(jīng)國務(wù)院批準(zhǔn)的較大的市的人大及其常委會制定地方性法規(guī)的權(quán)力，地方立法開始蓬勃發(fā)展起來。

在法制尚不完備的背景下，地方立法的探索創(chuàng)新、拾遺補(bǔ)闕對于國家立法具有重要意義。全國人大常委會委員長吳邦國在回顧總結(jié)構(gòu)建中國特色社會主義法律體系的基本經(jīng)驗(yàn)時(shí)指出：“對改革開放中遇到的一些新情況新問題，用法律來規(guī)范還不具備條件的，先依照法定權(quán)限制定行政法規(guī)和地方性法規(guī)，先行先試，待取得經(jīng)驗(yàn)、條件成熟時(shí)再制定法律?！?0這說明，地方立法的創(chuàng)新對于促進(jìn)改革開放進(jìn)程、完善法律體系建設(shè)發(fā)揮了重要作用。

如果站在地方角度考察，地方立法創(chuàng)新還有一個(gè)重要的功能，就是利用國家先行先試的政策優(yōu)惠，將政策優(yōu)勢轉(zhuǎn)化為法律優(yōu)勢，鞏固和促進(jìn)本地的改革開放。這是許多沿海地區(qū)發(fā)展的一條重要經(jīng)驗(yàn)，正如國外學(xué)者在研究浦東開發(fā)開放進(jìn)程后指出的：“更大的創(chuàng)舉是：以頒布法律來保護(hù)自主權(quán)?！?1

中國特色社會主義法律體系形成之后，立法工作的主要任務(wù)是根據(jù)我國經(jīng)濟(jì)、政治、文化、社會等發(fā)展變化的需要，不斷完善這一體系，同時(shí)積極促進(jìn)和保障憲法和法律的有效實(shí)施。12在這一新形勢下，地方立法的主要功能，也應(yīng)當(dāng)集中到發(fā)揮“具體實(shí)施作用”和“特殊調(diào)節(jié)作用”上來。這兩個(gè)作用集中到一點(diǎn)，就是通過地方立法規(guī)范地方特殊問題、解決地方特殊矛盾、發(fā)揚(yáng)地方特殊優(yōu)勢。“正因?yàn)閱斡兄醒肓⒎ú蛔阋越鉀Q地方的特殊問題，不足以反映各地不平衡的狀況……才在中央立法之外，再辟地方立法的蹊徑?！?3

社會主義法律體系雖然已經(jīng)形成，但是各地經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的不平衡、自然環(huán)境的差異等在短時(shí)間內(nèi)不可能改變，社會轉(zhuǎn)軌過程中還有許多不定型關(guān)系亟需法律的規(guī)范，這些因素是地方立法進(jìn)一步發(fā)展的客觀條件?？傊?，在新的形勢下，地方立法的主要任務(wù)應(yīng)當(dāng)體現(xiàn)為進(jìn)一步貫徹落實(shí)憲法法律，解決本地的實(shí)際問題和具體特殊矛盾。地方立法應(yīng)當(dāng)積極作為，而不是消極應(yīng)付。加強(qiáng)地方立法的必然選擇就是突出立法創(chuàng)新。

首先，地方立法創(chuàng)新是提高立法質(zhì)量的需要。經(jīng)過改革開放30多年的集中快速立法，中國的立法已經(jīng)發(fā)展到了從“數(shù)量型立法”轉(zhuǎn)向“質(zhì)量型立法”的拐點(diǎn)。14地方立法工作也應(yīng)當(dāng)轉(zhuǎn)到以提高質(zhì)量為重點(diǎn)。地方立法能否反映地方特點(diǎn)，解決地方實(shí)際問題是地方立法的水平和科學(xué)性的反映。如果地方立法脫離實(shí)際需要，為立法而立法，制定了許多沒有實(shí)際意義或不解決實(shí)際問題的法規(guī)，或規(guī)定了許多沒有實(shí)際意義或不解決實(shí)際問題的內(nèi)容，既浪費(fèi)了寶貴的立法資源，又虛置了上位法，甚至妨礙上位法的正確、有效、及時(shí)實(shí)施。

其次，地方立法創(chuàng)新是進(jìn)一步推進(jìn)改革開放的需要。在社會改革比較劇烈的時(shí)期，各種利益關(guān)系重新整合，不同地域、不同階層差異日益顯著，在這種情況下，局部地區(qū)出現(xiàn)的新問題，不宜由國家法律的制度創(chuàng)新來解決。因?yàn)楦鞯貐^(qū)的政治、經(jīng)濟(jì)、文化和社會發(fā)展程度差異較大，如果一概由中央來進(jìn)行新的法律層面的制度安排，不僅難度很大，而且中央立法周期長，最終影響制度創(chuàng)新的效果。尤其是在發(fā)展地方經(jīng)濟(jì)、調(diào)整局部利益方面，通過地方立法實(shí)現(xiàn)改革和制度創(chuàng)新，避免新的制度安排因無法取得合法性而被扼殺顯得尤為重要。由于制度創(chuàng)新往往帶有試驗(yàn)性，由地方通過立法推動制度創(chuàng)新具有周期短、收益大、政治風(fēng)險(xiǎn)小的優(yōu)點(diǎn)。而以地方立法的方式進(jìn)行制度創(chuàng)新，在局部地區(qū)進(jìn)行試行，證明具有合理性、普遍性與可行性之后，由國家立法賦予其普遍性意義，無疑是一種成本較小、效果較好的制度創(chuàng)新方式。15

再次，地方立法創(chuàng)新是發(fā)揮地方積極性的需要。彭真同志對此有過精辟的論述：“一切都由中央制定、頒布，并且定得很死，全國一刀切，那就很難適應(yīng)千差萬別的具體情況……馬克思主義的活的靈魂，就在于具體地分析具體的情況，由地方依據(jù)中央總的方針，從自己的實(shí)際情況出發(fā)來立法，可以更好地解決本地的問題?！?6而解決本地問題的關(guān)鍵就是要滿足地方經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展對法律制度的需求。

最后，地方立法創(chuàng)新是完善社會主義法律體系的需要。法律和行政法規(guī)是要在全國范圍內(nèi)實(shí)行的，為了照顧全國各地情況，有些規(guī)定只能比較概括和原則，比較具體的規(guī)定，則需要由地方性法規(guī)根據(jù)本行政區(qū)的實(shí)際情況加以制定，這樣才利于更好地根據(jù)實(shí)際情況執(zhí)行法律和行政法規(guī)。17我國地域遼闊，地區(qū)之間經(jīng)濟(jì)發(fā)展不平衡，決定了中央立法只能選擇原則性、抽象性，體現(xiàn)出“框架式立法”的特點(diǎn)。地方性法規(guī)主要是在內(nèi)容上對法律、行政法規(guī)等進(jìn)行具體化。具體化的過程也就是一個(gè)細(xì)化的過程，從而增強(qiáng)法律、行政法規(guī)等的可操作性，保證其在本地區(qū)的實(shí)施。

凱爾森指出：“法律秩序，尤其是國家作為它的人格化的法律秩序，……是不同級的諸規(guī)范的等級體系。這些規(guī)范的統(tǒng)一體是由這樣的事實(shí)構(gòu)成的：一個(gè)規(guī)范（較低的那個(gè)規(guī)范）的創(chuàng)作為另一個(gè)規(guī)范（較高的那個(gè)規(guī)范）所決定，后者的創(chuàng)造又為一個(gè)更高的規(guī)范所決定，而這一regression（回歸）以一個(gè)最高的規(guī)范即基礎(chǔ)規(guī)范為終點(diǎn)，這一規(guī)范，作為整個(gè)法律秩序的效力的最高理時(shí)，就構(gòu)成了這一法律秩序的統(tǒng)一體?！?8一方面，低級規(guī)范只有在符合高級規(guī)范——即地方法律法規(guī)符合國家法律法規(guī)，最后統(tǒng)一于憲法時(shí)，才能形成統(tǒng)一的法律秩序；另一方面，低級規(guī)范決不是對高級規(guī)范的簡單重復(fù)，而是對上級規(guī)范的拓展延伸。地方立法創(chuàng)新是社會主義法律體系進(jìn)一步完善發(fā)展和貫徹實(shí)施的重要途徑。

三、地方立法創(chuàng)新的內(nèi)容與趨勢

中國特色社會主義法律體系的形成，標(biāo)志著我國社會主義法治建設(shè)進(jìn)入了一個(gè)新的歷史階段。隨著改革的深入推進(jìn)和經(jīng)濟(jì)社會的深入發(fā)展，各種利益沖突和博弈越來越復(fù)雜，社會各方面對立法工作提出的要求會越來越高，立法工作的難度會越來越大。地方立法創(chuàng)新也需要直面這些新課題和新挑戰(zhàn)。

從實(shí)踐來看，地方立法需要克服兩種不良傾向。一是“立法重復(fù)”19或者是“立法抄襲”20，在法規(guī)條文中大量地重復(fù)照搬上位法、同位法甚至下位法的內(nèi)容，忽視深入調(diào)查研究，脫離本地實(shí)際，怠于創(chuàng)新，浪費(fèi)寶貴的立法資源。二是“過度創(chuàng)新”、“越界創(chuàng)新”，具體表現(xiàn)為一些與國家法律原則和精神相沖突、與市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展規(guī)律相背離的所謂“立法創(chuàng)新”：對經(jīng)濟(jì)活動的行政干預(yù)過多；濫用立法實(shí)行地方保護(hù)；部門利益嚴(yán)重膨脹等。21這是地方立法的兩種極端化形式，但是造成的消極后果卻是相同的，即降低法律的權(quán)威、破壞法律體系的統(tǒng)一、阻礙法治建設(shè)的發(fā)展。根據(jù)當(dāng)前法治發(fā)展的階段和經(jīng)濟(jì)社會的具體條件，地方立法可以在以下幾個(gè)方面尋找突破和創(chuàng)新。

第一，擴(kuò)大公民權(quán)利的范圍、提高權(quán)利保護(hù)的標(biāo)準(zhǔn)?！白鹬睾捅Ｗo(hù)人權(quán)”已經(jīng)寫入我國憲法，維護(hù)公民基本權(quán)利和自由是衡量立法質(zhì)量的重要指標(biāo)。地方立法要關(guān)注弱勢群體的基本需求。弱勢群體、流動人口對于公平正義表現(xiàn)出強(qiáng)烈的關(guān)注，因?yàn)樗麄冊谏鐣D(zhuǎn)型、經(jīng)濟(jì)社會快速發(fā)展的時(shí)代潮流中處于劣勢地位，急切地盼望來自政府和社會的幫助。地方立法應(yīng)把握時(shí)代特征，緊緊圍繞改善民生、維護(hù)社會公平的主題，進(jìn)一步提高社會領(lǐng)域和民生領(lǐng)域的權(quán)利保護(hù)范圍和水平。

《立法法》第8條規(guī)定了10項(xiàng)專屬國家立法權(quán)的事項(xiàng)，其中第5項(xiàng)規(guī)定，“對公民政治權(quán)利的剝奪、限制人身自由的強(qiáng)制措施和處罰”只能制定法律。需要指出的是，對公民權(quán)利和自由的剝奪和限制，地方立法無權(quán)作出任何規(guī)定，但是對于加強(qiáng)對公民權(quán)利和自由的保護(hù)，不但不應(yīng)禁止，反而應(yīng)當(dāng)鼓勵(lì)，并且這也是一種國際趨勢。

第二，增加政府的服務(wù)、強(qiáng)化政府的職責(zé)。政府部門并不總是公正地代表全社會的整體利益和長遠(yuǎn)利益，他們也有自身的利益，也會利用各種機(jī)會和條件追求自身權(quán)益的最大化。在一些地方立法中，或多或少地體現(xiàn)部門利益的色彩，出現(xiàn)所謂部門利益法制化的傾向。具體而言，就是指行政管理部門利用其掌控的資源，在制定有關(guān)法規(guī)時(shí)，重權(quán)力輕責(zé)任、重處罰輕服務(wù)、重限制輕保護(hù)，導(dǎo)致公權(quán)力與私權(quán)利的嚴(yán)重失衡。因此，在地方立法中增加政府責(zé)任、強(qiáng)化政府職責(zé)，或者優(yōu)化政府的管理體制，提高行政效率就是一個(gè)值得探索創(chuàng)新的巨大空間。法治的關(guān)鍵在于政府的依法行政。地方立法不僅要對行政機(jī)關(guān)合法管理作出授權(quán)，更要對行政機(jī)關(guān)依法行使權(quán)力進(jìn)行控制和監(jiān)督，這已經(jīng)成為人們的共識。在今后的地方立法活動中，應(yīng)當(dāng)進(jìn)一步體現(xiàn)權(quán)力與責(zé)任緊密聯(lián)系、權(quán)力與部門利益徹底脫鉤的原則，確保行政機(jī)關(guān)在法定的權(quán)限和程序范圍內(nèi)正確行使權(quán)力。

第三，規(guī)范權(quán)力運(yùn)行的程序、細(xì)化權(quán)力運(yùn)作的標(biāo)準(zhǔn)。這是地方立法創(chuàng)新的一個(gè)重要領(lǐng)域，例如，2008年5月1日，國務(wù)院頒布的《政府信息公開條例》開始實(shí)施。而上海早在四年之前就率先制定了《上海市政府信息公開規(guī)定》，促進(jìn)了公正透明的行政管理體制建設(shè)，保障了公民法人和其他組織的政府信息知情權(quán)。另外，在行政程序法方面，鑒于國家層面的統(tǒng)一行政程序法或者行政程序條例遲遲難以出臺，有學(xué)者主張，地方立法可以先行一步，在省級層面推動地方行政的程序化、規(guī)范化、制度化，采取“雙軌制行政程序法”，漸次推進(jìn)統(tǒng)一行政程序制度的發(fā)展。22

第四，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型，加強(qiáng)環(huán)境保護(hù)。經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型和環(huán)境保護(hù)是當(dāng)下中國面臨的重大課題，也是建設(shè)和諧社會的題中之義。地方立法應(yīng)積極回應(yīng)本地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的實(shí)際需要，為促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式轉(zhuǎn)變、實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)社會可持續(xù)發(fā)展、加強(qiáng)環(huán)境友好型和資源節(jié)約型社會建設(shè)，切實(shí)提供制度支持。

第五，進(jìn)一步挖掘地方自主性立法的潛力。自主性立法是針對地方性事務(wù)管理的需要而制定的。以上海為例，為了保障千萬市民的用水安全和城市的可持續(xù)發(fā)展，制定了《上海市黃浦江上游水源保護(hù)條例》（1985年）；《上海外高橋保稅區(qū)條例》（1996年）是“浦東開發(fā)，法制先行”的重要成果，較好地適應(yīng)了浦東開發(fā)開放對法制的需求；《上海市歷史文化風(fēng)貌區(qū)和優(yōu)秀歷史建筑保護(hù)條例》（2002年）起到了保護(hù)城市遺產(chǎn)、保留城市記憶和沿續(xù)城市文脈的作用；《上海港口條例》（2005年）和《上海市推進(jìn)國際金融中心建設(shè)條例》（2009年）則為上海的“四個(gè)中心建設(shè)”奠定了法制基礎(chǔ)。

第六，進(jìn)行區(qū)域法制協(xié)調(diào)，提高立法效率。地方立法在強(qiáng)調(diào)地方特色的同時(shí)，不可避免地產(chǎn)生不同地區(qū)法規(guī)內(nèi)容的差異乃至沖突。因?yàn)椤读⒎ǚā芬?guī)定了地方性法規(guī)不得與上位法抵觸，但是對于同一位階的地方性法規(guī)之間的沖突并未予以規(guī)定。此外，由于地方保護(hù)主義的驅(qū)動，不同地區(qū)“立法打架”也時(shí)有發(fā)生。而市場經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，使得諸如人才流動、環(huán)境保護(hù)、社會保險(xiǎn)等事項(xiàng)需要地區(qū)之間的協(xié)調(diào)合作。加強(qiáng)地區(qū)之間的立法協(xié)作就成為地方立法創(chuàng)新的一個(gè)新領(lǐng)域，這不僅有利于提高地方立法效率，而且有利于克服不同省份法律規(guī)則中的利益矛盾，從而減輕中央政府的協(xié)調(diào)壓力。東北三省已經(jīng)在這方面開始了探索，遼寧、吉林、黑龍江于2006年簽署了首個(gè)區(qū)域性立法合作框架，在一定程度上建立了一種自下而上嶄新的立法體系。23長三角地區(qū)也開始關(guān)注重視這一問題。24

四、上海應(yīng)結(jié)合國際化大都市建設(shè)開展地方立法創(chuàng)新

地方立法必須針對地方實(shí)際、體現(xiàn)地方的特色。法國哲學(xué)家霍爾巴赫曾指出：“立法如果能夠考慮并抓住下述因素的一切聯(lián)系及其相互關(guān)系，就能達(dá)到完善地步。這些因素就是國家的地理位置，領(lǐng)土面積，土壤，氣候，居民的氣質(zhì)、天賦、性格和信仰?！?5這雖然是針對一個(gè)國家的立法而言的，同樣也可以奉為地方立法工作的圭臬。

在長期的實(shí)踐中，各地人大對地方立法總結(jié)出了許多寶貴的經(jīng)驗(yàn)。江蘇省提出了“不抵觸、有特色、可操作”，后來又增加了“少而精”；海南省提出了“適度超前、有特色、可操作”；甘肅省提出了“不抵觸、有特色、可操作”和“急需先立”；武漢市提出了“不抵觸、少搬抄、有特色、可操作”；鄭州市提出了“不抵觸、相銜接、有特色、可操作”等。27可見，強(qiáng)調(diào)地方立法的特殊性成為立法者的共識。例如，福建省十分重視“臺胞”和“僑胞”在對外開放和經(jīng)濟(jì)發(fā)展中的作用，制定了不少有關(guān)保護(hù)僑胞、臺胞利益，鼓勵(lì)僑胞、臺胞投資的地方性法規(guī)；云南省有豐富的自然資源和歷史文化資源，則制定了許多關(guān)于資源管理和保護(hù)的地方性法規(guī)。2002年全國人大常委會工作報(bào)告明確指出，“地方特色”就是“從本地的具體情況和實(shí)際需要出發(fā)，需要規(guī)定什么就規(guī)定什么，使地方性法規(guī)有針對性和可操作性，真正對地方的改革發(fā)展穩(wěn)定工作起到促進(jìn)和保障作用”。27這說明，地方立法要體現(xiàn)“地方特色”，關(guān)鍵在于結(jié)合本地具體情況進(jìn)行創(chuàng)新。

從“上海法治建設(shè)狀況滿意度”調(diào)查的結(jié)果看，社會公眾對于上海人大地方立法的成效滿意度較高，市民、專業(yè)人士和律師群體的正面評價(jià)分別為63.72%、63.31%和55.92%；負(fù)面評價(jià)分別為4.20%、7.49%和7.19%。這實(shí)際上是對上海地方立法創(chuàng)新的肯定。據(jù)統(tǒng)計(jì)，自1979年依法獲得地方立法授權(quán)至2011年底，上海市人民代表大會及其常委會共制定現(xiàn)行有效的方性法規(guī)152件（其中2部于2012年生效）。在所有法規(guī)中，屬于實(shí)施性立法的67件，占44.1%；先行性立法34件，自主性立法51件，共占55.9%。這體現(xiàn)了上海在地方立法創(chuàng)新方面的積極探索的成果。不過相比而言，上海先行性立法和自主性立法的比例并不算高，北京市地方性法規(guī)中自主性與先行性法規(guī)比例達(dá)到74%。28鑒于先行性立法空間日益狹小的趨勢，加強(qiáng)自主性立法和實(shí)施性立法的內(nèi)容創(chuàng)新顯得愈加重要。

上海的地方立法應(yīng)該針對和解決作為特大型國際化大都市的特殊矛盾。上海面臨的主要矛盾包括以下幾個(gè)方面。其一，城市建設(shè)發(fā)展迅速，但是城市管理相對滯后的矛盾。最近一兩年爆發(fā)出的一些城市管理中的問題，如“釣魚執(zhí)法”、“11·15”特大火災(zāi)、食品安全、地鐵追尾等公共事件，集中反映了在依法治理特大型城市方面存在疏漏和不足。其二，經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展與利益分配不均的矛盾。公平與效率是一個(gè)永恒的矛盾，但是在不同的時(shí)期、不同的地區(qū)和不同的領(lǐng)域有具體的表現(xiàn)形式。基于城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展仍不平衡，社會事業(yè)發(fā)展和公共服務(wù)水平仍有較大差距的現(xiàn)實(shí)，上海300萬農(nóng)村人口和900萬外來人口的權(quán)益保障須引起立法者的關(guān)注。其三，政府管理與社會自治一手強(qiáng)一手弱的矛盾。上海城市體量龐大，并且處在日新月異的變革之中。城市建設(shè)和城市管理不能僅僅依賴政府的力量，更需要社會力量的充分參與。其四，經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展與環(huán)境保護(hù)不協(xié)調(diào)的矛盾。上海地域狹小，人口高度集中，在保障城市發(fā)展的同時(shí)，面臨防治有毒有害氣體、噪音、污水、化學(xué)品、城市垃圾的污染，節(jié)約能源消耗，保護(hù)歷史文化遺產(chǎn)的巨大壓力。

基于以上的分析，上海地方立法創(chuàng)新的重點(diǎn)首先應(yīng)圍繞國際經(jīng)濟(jì)中心、國際金融中心、國際航運(yùn)中心和國際貿(mào)易中心的“四個(gè)中心”建設(shè)，借鑒國際大都市的立法經(jīng)驗(yàn)，加強(qiáng)城市安全運(yùn)行和城市管理方面的地方立法。其次，應(yīng)當(dāng)結(jié)合社會管理創(chuàng)新的政策背景，進(jìn)一步加強(qiáng)社會領(lǐng)域的地方立法。公共服務(wù)和民生保障領(lǐng)域的立法滯后是上海地方立法工作的“短板”，僅占總數(shù)的12%。29在社會矛盾凸顯的形勢下，鼓勵(lì)治理主體的多元參與，即從原有的政府主導(dǎo)的管理模式逐步轉(zhuǎn)入全民參與、精英參與的社會共同治理模式，使決策更加民主化和科學(xué)化，決策執(zhí)行能在社會多元監(jiān)督下及時(shí)、到位、有效。再次，應(yīng)當(dāng)回應(yīng)不同利益主體的權(quán)利要求，在注重效率的同時(shí)，高度關(guān)注社會平等問題，加強(qiáng)民生領(lǐng)域的立法，創(chuàng)建利共同發(fā)展、利益共享的和諧城市。最后，通過地方立法進(jìn)一步規(guī)范政府權(quán)力的運(yùn)作，健全重大行政決策程序、行政執(zhí)法程序以及行政事業(yè)性收費(fèi)等規(guī)范政府行為的地方立法，為實(shí)現(xiàn)上海市政府提出的“建設(shè)成為全國行政效率最高、透明度最高、行政收費(fèi)最少的行政區(qū)之一”的目標(biāo)提供法制保障。

注：

1丁祖年：《對浙江立法問題的幾點(diǎn)思考》，載萬斌主編：《2004年浙江發(fā)展報(bào)告（法制卷）》，杭州出版社2004年版，第242頁。

2簡松山：《深化地方立法定位認(rèn)識 加強(qiáng)地方立法實(shí)務(wù)研究》，《人大研究》2007年第6期。

3、12王兆國：《關(guān)于形成中國特色社會主義法律體系的幾個(gè)問題》，《人民日報(bào)》2010年11月15日，第6版。

4張牢生主編：《人大制度建設(shè)論》，中國民主法制出版社2004年版，第89頁。

5徐向華：《中國立法關(guān)系論》，浙江人民出版社1999年版，第7頁。

6吳泓：《碎片化的地方立法權(quán)》，《民主法制建設(shè)》2004年第3期。

7謝天放等：《地方立法特色研究》，《政府法制研究》2006年第5期。

8田成有：《地方立法的理論與實(shí)踐》，中國法制出版社2004年年版，第109-111頁。

9《鄧小平文選》（第二卷），人民出版社1994年版，第147頁。

10吳邦國：《形成中國特色社會主義法律體系的重大意義和基本經(jīng)驗(yàn)》，《求是》2011年第3期。

11[法]若埃爾·勒·凱芒：《浦東新區(qū)：向外資開放的游戲新規(guī)則》，呂華編譯，載俞可平、田賽男主編：《海外學(xué)者論浦東開發(fā)開放》，中央編譯出版社2002年版，第101頁。

13周旺生：《立法學(xué)》，法律出版社2000年版，第376頁。

14俞榮根主編：《地方立法后評估研究》，中國民主法制出版社2009年版，第4頁。

15林尚立：《上海政治文明發(fā)展戰(zhàn)略研究》，上海人民出版社2004年版，第171頁。

16《彭真文選》，人民出版社1991年版，第387頁。

17張春生：《中華人民共和國立法法釋義》，法律出版社2000年版，第194頁。

18[奧]凱爾森：《法與國家的一般理論》，沈宗靈譯，中國大百科全書出版社1996年版，第141頁。

19李林：《走向憲政的立法》，法律出版社2003年版，第222頁。

20孫波：《和諧視角下的地方立法抄襲之弊害與成因析》，載金國華主編：《和諧社會與制度構(gòu)建：2007年上海政法學(xué)院學(xué)術(shù)論壇》，上海社會科學(xué)院出版社2007年版，第54-61頁。

21柳經(jīng)緯、黃洵：《關(guān)于地方立法創(chuàng)新問題的思考》，《理論與改革》2004年第3期。

22陳新民：《中國行政法學(xué)原理》，中國政法大學(xué)出版社2002年版，第81-82頁。

23喬新生：《中國立法史上值得注意的重大事件》，《經(jīng)濟(jì)》2006年第9期。

24康慧：《長三角地區(qū)人大立法協(xié)作路徑初探——一種相對保守的思考》，見史德保主編：《長三角法學(xué)論壇——長三角區(qū)域法制協(xié)調(diào)中的地方立法》，上海人民出版社2008年版，第257-264頁。

25[法]霍爾巴赫：《自然政治論》，陳太先、睦茂譯，商務(wù)印書館1994年版，第287頁。

26王斐弘：《地方立法特色論》，《人大研究》2005年第5期。

27中國人大網(wǎng)：http://www.npc.gov.cn/wxzl/wxzl/2002-04/12/content_291708.htm，2012年1月28日訪問。28唐立君：《北京市地方性法規(guī)立法概況》，《魅力中國》2011年第13期。

29劉云耕：《為民立良法：進(jìn)一步加強(qiáng)和改進(jìn)地方立法工作的思考》，《上海人大月刊》2011年第2期。