由“蝴蝶效應(yīng)”談我國(guó)災(zāi)害危機(jī)警務(wù)管理*

□金 晞

（江蘇警官學(xué)院，江蘇 南京 210012）

由“蝴蝶效應(yīng)”談我國(guó)災(zāi)害危機(jī)警務(wù)管理*

□金 晞

（江蘇警官學(xué)院，江蘇 南京 210012）

“蝴蝶效應(yīng)”說明，事物發(fā)展的結(jié)果對(duì)初始條件具有極為敏感的依賴性。災(zāi)害危機(jī)警務(wù)管理是一種應(yīng)急管理，狹義上的危機(jī)管理和應(yīng)急管理都可看作是一個(gè)臨時(shí)性的管理項(xiàng)目，以具有特征性的災(zāi)害事件發(fā)生為標(biāo)志，它們并無本質(zhì)上的不同，而應(yīng)急管理可以作為一個(gè)內(nèi)涵更加廣泛的概念，包含預(yù)防、應(yīng)對(duì)、恢復(fù)三個(gè)方面，是一種風(fēng)險(xiǎn)管理，不能沒有干擾管理。對(duì)災(zāi)害危機(jī)進(jìn)行研究并明確公安機(jī)關(guān)在其每一階段的職責(zé)，有利于將災(zāi)害危機(jī)的損失降到最低。

“蝴蝶效應(yīng)”；災(zāi)害危機(jī)；警務(wù)管理

“蝴蝶效應(yīng)”是氣象學(xué)家洛倫茲1963年提出來的。其大意為：一只南美洲亞馬遜河流域熱帶雨林中的蝴蝶，偶爾扇動(dòng)幾下翅膀，可能兩周后在美國(guó)德克薩斯引起一場(chǎng)龍卷風(fēng)。此效應(yīng)說明，事物發(fā)展的結(jié)果，對(duì)初始條件具有極為敏感的依賴性，初始條件的極小偏差，將會(huì)引起結(jié)果的極大差異。①“蝴蝶效應(yīng)”在社會(huì)學(xué)界用來說明：一個(gè)壞的微小的機(jī)制，如果不及時(shí)引導(dǎo)、調(diào)節(jié)，會(huì)給社會(huì)帶來非常大的危害；一個(gè)好的微小的機(jī)制，只要正確指引，經(jīng)過一段時(shí)間的努力，將會(huì)對(duì)社會(huì)和諧產(chǎn)生積極效應(yīng)?！昂?yīng)”應(yīng)用的是比喻的手法，表明的是一種方法論。

我們所生活于其中的時(shí)代，是充滿各種危機(jī)的時(shí)代，災(zāi)害作為一種自然性和社會(huì)性風(fēng)險(xiǎn)，是和災(zāi)害事件緊密聯(lián)系的。災(zāi)害事件是由自然或人為因素引發(fā)的，并在較短時(shí)間內(nèi)迅速對(duì)人類和人類賴以生存的環(huán)境造成破壞性影響。災(zāi)害不表示程度，通常指局部，可以擴(kuò)張和發(fā)展，演變成災(zāi)難，由此導(dǎo)致的危機(jī)現(xiàn)象愈來愈成為人類經(jīng)常面臨的重要發(fā)展困境。因此，運(yùn)用“蝴蝶效應(yīng)”對(duì)災(zāi)害危機(jī)進(jìn)行研究，有利于公安機(jī)關(guān)見微知著，在災(zāi)害危機(jī)發(fā)生的事前、事中、事后都履行好警務(wù)管理的職責(zé)，將災(zāi)害危機(jī)的損失降到最低。

一、災(zāi)害危機(jī)警務(wù)的相關(guān)理念

由于研究的視角不同，對(duì)危機(jī)定義的分歧可歸結(jié)為兩個(gè)方面：一是事件視角，以具體的事件形態(tài)來判斷危機(jī)發(fā)生與否；另一是過程視角，強(qiáng)調(diào)應(yīng)針對(duì)危機(jī)發(fā)生發(fā)展的周期實(shí)行全過程管理。②筆者贊同這樣的觀點(diǎn)：“危機(jī)是指相對(duì)于特定主體而言，在特定時(shí)空條件下客觀存在的、可能導(dǎo)向重大負(fù)面價(jià)值而必須加以認(rèn)知并作出抉擇的特定階段?！雹塾纱硕x可以看出，危機(jī)“客觀存在”，這是一種事件視角；“可能導(dǎo)向重大負(fù)面價(jià)值”，這又是一種過程視角。無論是事件視角對(duì)客觀存在的判斷，還是過程視角“可能”意味的不必然，“重大負(fù)面”的可以降級(jí)，“蝴蝶效應(yīng)”都有可發(fā)揮的空間。

“蝴蝶效應(yīng)”通常與“海恩法則”④“墨菲定律”⑤聯(lián)系在一起，是人們面對(duì)危機(jī)和危機(jī)處理時(shí)的法則。按照“蝴蝶效應(yīng)”的原理，災(zāi)害警務(wù)管理的常態(tài)控制無小事。

首先，應(yīng)當(dāng)厘清有關(guān)災(zāi)害危機(jī)警務(wù)的概念。災(zāi)害危機(jī)警務(wù)是以公安機(jī)關(guān)為主體，在應(yīng)對(duì)災(zāi)害危機(jī)過程中發(fā)揮警察部門治安行政管理和刑事執(zhí)法職能，并努力尋求其他部門和社會(huì)廣泛參與合作，以預(yù)防、處理和消弭災(zāi)害危機(jī)的一種動(dòng)態(tài)的、全方位的管理過程，是政府危機(jī)管理的重要內(nèi)容。對(duì)災(zāi)害危機(jī)警務(wù)的思維變革和觀念創(chuàng)新，主要應(yīng)從災(zāi)害危機(jī)警務(wù)與社會(huì)的協(xié)商合作以及災(zāi)害危機(jī)警務(wù)的規(guī)范化、程序化方面著力。因此，我們可以將災(zāi)害危機(jī)警務(wù)的主體擴(kuò)大為包括公安機(jī)關(guān)的多元主體，公安機(jī)關(guān)對(duì)災(zāi)害危機(jī)的常態(tài)控制包括建立網(wǎng)狀結(jié)構(gòu)，對(duì)這些多元主體進(jìn)行溝通聯(lián)絡(luò)，降低交易成本，形成災(zāi)害危機(jī)警務(wù)處置過程中集體行動(dòng)的有效協(xié)調(diào)機(jī)制。⑥在災(zāi)害危機(jī)警務(wù)規(guī)范化、程序化方面，應(yīng)將災(zāi)害危機(jī)警務(wù)納入政府災(zāi)害危機(jī)管理的范圍統(tǒng)籌考慮，明確災(zāi)害危機(jī)警務(wù)的職責(zé)范圍和行為邊界，建立災(zāi)害危機(jī)警務(wù)組織體系和運(yùn)行機(jī)制，全面提高災(zāi)害危機(jī)警務(wù)效能。

第二，應(yīng)當(dāng)將“問題導(dǎo)向警務(wù)”理念引入災(zāi)害危機(jī)警務(wù)日常管理。根據(jù)戈?duì)柎奶乖凇秵栴}警務(wù)導(dǎo)向》一書中的理論，警察必須全身心主動(dòng)投入到社會(huì)問題中，具備分析社會(huì)各種狀態(tài)的能力，洞悉引發(fā)各種社會(huì)災(zāi)難的原因。⑦無論是自然性危機(jī)，還是社會(huì)性危機(jī)，都是危害人類社會(huì)的大敵，一旦發(fā)生都有可能帶來巨大惡果。因此，災(zāi)害危機(jī)警務(wù)必須樹立預(yù)防為主的原則。為了防止和減輕各種災(zāi)害危機(jī)，一些發(fā)達(dá)國(guó)家的災(zāi)害管理體制已向綜合管理方向改進(jìn)，我國(guó)一些基層公安機(jī)關(guān)則將“問題導(dǎo)向警務(wù)”理念引入災(zāi)害危機(jī)警務(wù)活動(dòng)中，對(duì)災(zāi)害危機(jī)進(jìn)行常態(tài)控制，在治理的視域下注重危機(jī)服務(wù)的有效供給，一方面不斷提高警察自身的災(zāi)害危機(jī)處置能力，一方面在尋求相關(guān)部門配合的過程中發(fā)揮主體作用，以不斷提高災(zāi)害危機(jī)警務(wù)應(yīng)對(duì)水平。

第三，應(yīng)當(dāng)將控制災(zāi)害危機(jī)的軟件構(gòu)成作為災(zāi)害危機(jī)警務(wù)的管理對(duì)象。如果將控制災(zāi)害危機(jī)，使可能導(dǎo)向的負(fù)面價(jià)值降到最低的組織機(jī)構(gòu)稱為控制災(zāi)害危機(jī)的硬件構(gòu)成，那么，那些以上述結(jié)果為目的而確立的制度、體制的調(diào)整創(chuàng)新、方法的探討以及人心的凝聚等等都可以作為控制災(zāi)害危機(jī)的軟件構(gòu)成?？刂茷?zāi)害危機(jī)，從一個(gè)層面說是進(jìn)行國(guó)家安全保障。國(guó)家安全保障機(jī)制促進(jìn)影響國(guó)家安全的積極因素，消除影響國(guó)家安全的消極因素。國(guó)家安全保障機(jī)制本質(zhì)上是一種防控機(jī)制，而不是一種進(jìn)攻機(jī)制。國(guó)家安全保障機(jī)制在歷史上是不斷發(fā)展完善的，系統(tǒng)化程度也在不斷提高。⑧因此，作為國(guó)家安全保障機(jī)制硬件構(gòu)成的公安機(jī)關(guān)，在災(zāi)害危機(jī)警務(wù)管理中應(yīng)保持積極的態(tài)度，將控制災(zāi)害危機(jī)各組織機(jī)構(gòu)的制度、體制、方法創(chuàng)新納入視野，在災(zāi)害危機(jī)警務(wù)的防控機(jī)制上著力，將災(zāi)害危機(jī)狀態(tài)下利益相關(guān)者的人心所向作為災(zāi)害危機(jī)警務(wù)工作的價(jià)值追求，以治安管理為軸心，努力構(gòu)建社會(huì)綜合災(zāi)難應(yīng)急管理聯(lián)動(dòng)體系，落實(shí)聯(lián)動(dòng)管理措施、工作規(guī)范和溝通協(xié)調(diào)機(jī)制。同時(shí)，實(shí)行動(dòng)態(tài)分類管理，抓好高危人群管控，嚴(yán)防災(zāi)害危機(jī)狀態(tài)下的刑事犯罪活動(dòng)。

二、災(zāi)害危機(jī)警務(wù)的管理方式

洛倫茲認(rèn)為，在一個(gè)動(dòng)力系統(tǒng)中，“蝴蝶效應(yīng)”是一種混沌現(xiàn)象。從貶義的角度看，“蝴蝶效應(yīng)”給人一種對(duì)未來不可預(yù)測(cè)的危機(jī)感，但從褒義的角度看，“蝴蝶效應(yīng)”使我們有可能“慎之毫厘，得之千里”，從而可能駕馭混沌并能以小的代價(jià)換得未來的大福果。因此，在“可能導(dǎo)向重大負(fù)面價(jià)值”的災(zāi)害危機(jī)發(fā)生階段，準(zhǔn)確認(rèn)知災(zāi)害危機(jī)形態(tài)，慎重抉擇災(zāi)害危機(jī)警務(wù)管理方式十分重要。

災(zāi)害危機(jī)警務(wù)是國(guó)家應(yīng)急處理方式的一種。應(yīng)急是和風(fēng)險(xiǎn)聯(lián)系在一起的。從風(fēng)險(xiǎn)發(fā)生的過程和烈度分析，風(fēng)險(xiǎn)類型事件一般有三個(gè)層次：干擾情形、危機(jī)狀態(tài)和突發(fā)災(zāi)難事件。其中，干擾情形是一種輕微非正常擾動(dòng)；危機(jī)狀態(tài)是人們不愿面對(duì)、不可預(yù)期、難以快速完成控制的局面；突發(fā)災(zāi)難事件是已經(jīng)發(fā)生了的、迫在眉睫的危險(xiǎn)局勢(shì)，對(duì)整個(gè)社會(huì)的正常生活構(gòu)成威脅。對(duì)應(yīng)于此，應(yīng)當(dāng)存在干擾管理、危機(jī)管理和應(yīng)急管理三種不同的管理模式。⑨筆者認(rèn)為，狹義上的危機(jī)管理和應(yīng)急管理都可看作是一個(gè)臨時(shí)性的管理項(xiàng)目，以具有特征性的災(zāi)害事件發(fā)生為標(biāo)志，它們并無本質(zhì)上的不同，而應(yīng)急管理可以作為一個(gè)內(nèi)涵更加廣泛的概念，包含預(yù)防、應(yīng)對(duì)、恢復(fù)三個(gè)方面，是一種風(fēng)險(xiǎn)管理，不能沒有干擾管理。從這個(gè)意義上說，災(zāi)害危機(jī)警務(wù)管理是一種應(yīng)急管理。

干擾管理需要針對(duì)各種實(shí)際問題和干擾事件，快速、及時(shí)地給出處理干擾事件的最優(yōu)調(diào)整計(jì)劃，該調(diào)整計(jì)劃不是針對(duì)干擾事件發(fā)生后的狀態(tài)完全徹底地重新進(jìn)行建模和優(yōu)化，而是以此狀態(tài)為基礎(chǔ)快速生成對(duì)系統(tǒng)擾動(dòng)最小的調(diào)整方案，以盡量小的擾動(dòng)盡快恢復(fù)系統(tǒng)的正常運(yùn)行。制定并執(zhí)行最優(yōu)或次優(yōu)計(jì)劃、識(shí)別干擾事件、形成有效的使系統(tǒng)擾動(dòng)最小的干擾管理新方案，是干擾管理的目標(biāo)。其中，網(wǎng)絡(luò)圖模型是一種描述網(wǎng)絡(luò)各組成要素之間關(guān)系的模型，它將問題中各個(gè)要素及要素之間的關(guān)系直觀地表達(dá)出來，可以增強(qiáng)問題的可識(shí)別性，快速判斷出稍微偏離原計(jì)劃狀態(tài)的事件，并通過積極的管理進(jìn)行糾正。目前，干擾管理網(wǎng)絡(luò)圖模型已被逐漸運(yùn)用到日常警務(wù)工作中，也可將其作為災(zāi)害危機(jī)警務(wù)管理的一種方式，不斷優(yōu)化警務(wù)信息聯(lián)動(dòng)工作平臺(tái)，構(gòu)成內(nèi)涵更加豐富的網(wǎng)絡(luò)圖模型，使其對(duì)各種微小信息變化的反映更加靈敏，對(duì)各種信息的認(rèn)知更加精確，以采取積極有效的防御干擾措施，使“可能導(dǎo)向負(fù)面價(jià)值”的干擾一經(jīng)萌芽即被控制調(diào)整回原有目標(biāo)狀態(tài)。災(zāi)害危機(jī)警務(wù)預(yù)警管理主要是干擾管理。

三、災(zāi)害危機(jī)應(yīng)急管理的現(xiàn)狀考量

（一）國(guó)外災(zāi)害危機(jī)應(yīng)急管理的趨勢(shì)。上世紀(jì)聯(lián)合國(guó)通過決議，將1990-2000年定為“國(guó)際減輕災(zāi)害十年”，并將每年10月的第二個(gè)星期三定為“國(guó)際減災(zāi)日”。這在推動(dòng)國(guó)際災(zāi)害學(xué)理論研究，采取一致行動(dòng)，強(qiáng)化防災(zāi)減災(zāi)意識(shí)等方面發(fā)揮了重大作用。發(fā)達(dá)國(guó)家在災(zāi)害應(yīng)急管理方面有比較成熟的經(jīng)驗(yàn)。美國(guó)的危機(jī)應(yīng)急反應(yīng)系統(tǒng)是根據(jù)聯(lián)邦應(yīng)急計(jì)劃管理的，該計(jì)劃超過300頁(yè)，非常明確地規(guī)定了27個(gè)不同聯(lián)邦部門和機(jī)構(gòu)在各種不同災(zāi)難情況下所負(fù)的責(zé)任，作為美國(guó)應(yīng)急管理的戰(zhàn)略指導(dǎo)，在實(shí)踐中不斷修改完善，使災(zāi)害危機(jī)發(fā)生時(shí)，各方人員可以以良好的狀態(tài)投入其中。美國(guó)將危機(jī)分為12個(gè)具體領(lǐng)域，各個(gè)領(lǐng)域又有專業(yè)機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)應(yīng)對(duì)。美國(guó)的聯(lián)邦緊急事務(wù)管理局隸屬于國(guó)土安全部，負(fù)責(zé)各種危機(jī)應(yīng)急事項(xiàng)的處置和管理，同時(shí)也負(fù)責(zé)相關(guān)政府部門的政策協(xié)調(diào)，承擔(dān)對(duì)災(zāi)害防范、反應(yīng)、恢復(fù)的重任。美國(guó)的應(yīng)急管理機(jī)制相當(dāng)完善，通過法制化手段，將完備的危機(jī)應(yīng)對(duì)計(jì)劃、高效的協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)、全面的應(yīng)對(duì)網(wǎng)絡(luò)、成熟的應(yīng)對(duì)能力包容其中。⑩法國(guó)的警察指揮中心、德國(guó)的第九邊防警察大隊(duì)、澳大利亞的危機(jī)管理局等也有類似的功能。俄羅斯采取“國(guó)家首腦為核心，聯(lián)席會(huì)議為平臺(tái)，相應(yīng)部門為主力”的應(yīng)急管理模式。日本采取“行政首腦指揮，綜合機(jī)構(gòu)協(xié)調(diào)聯(lián)絡(luò)，中央會(huì)議制定對(duì)策，地方政府具體實(shí)施”的應(yīng)急管理模式。其共同的特點(diǎn)和趨勢(shì)，一是把應(yīng)急管理作為政府管理職能的一個(gè)重要內(nèi)容。政府的行政首長(zhǎng)擔(dān)任最高領(lǐng)導(dǎo)，全面領(lǐng)導(dǎo)國(guó)家的應(yīng)急管理工作，日常管理委托給直接下屬的應(yīng)急管理機(jī)構(gòu)。這種體制確保了決策的效率，重要資源的快速調(diào)配。二是有綜合性協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)和專門性處置機(jī)構(gòu)。地方政府是應(yīng)急管理的操作主體，常設(shè)的應(yīng)急管理專門機(jī)構(gòu)的首要任務(wù)是協(xié)調(diào)，而非獨(dú)立地應(yīng)對(duì)所有的危機(jī)事件。應(yīng)急管理機(jī)構(gòu)在隸屬關(guān)系上直接對(duì)行政首長(zhǎng)負(fù)責(zé)，配備有充足的編制、行政經(jīng)費(fèi)和專項(xiàng)預(yù)算。三是強(qiáng)調(diào)災(zāi)害應(yīng)急管理的過程化和制度的法制化。應(yīng)急管理不僅僅是緊急事件之后的救濟(jì)工作，而是一種全過程的管理，應(yīng)急管理通常包括了阻止、準(zhǔn)備、應(yīng)對(duì)、重建和舒緩。應(yīng)急管理行動(dòng)和措施都嚴(yán)格按照法律和制度實(shí)施，建立了應(yīng)急管理各個(gè)層次的法律和制度，明確規(guī)定應(yīng)急管理機(jī)構(gòu)的組織與權(quán)限、職責(zé)與任務(wù)，同時(shí)還有可操作性的指南和手冊(cè)，為應(yīng)急管理提供全方位的制度保障，保障了實(shí)施標(biāo)準(zhǔn)化應(yīng)急管理的可行性。(11)“蝴蝶效應(yīng)”認(rèn)為，對(duì)事物綜合效果的預(yù)測(cè)是難以精確無誤的，這就是混沌現(xiàn)象。標(biāo)準(zhǔn)化的作用是技術(shù)儲(chǔ)備、提高效率、防止再發(fā)、教育訓(xùn)練，實(shí)施標(biāo)準(zhǔn)化應(yīng)急管理實(shí)際就是在災(zāi)害應(yīng)急管理中研究混沌，發(fā)現(xiàn)無序中的有序。當(dāng)然，由于危機(jī)現(xiàn)象是一種混沌現(xiàn)象，對(duì)其完全實(shí)施標(biāo)準(zhǔn)化管理是不妥的，應(yīng)當(dāng)警惕有序中的無序，從更廣闊的范疇對(duì)其進(jìn)行管理。

（二）我國(guó)災(zāi)害危機(jī)應(yīng)急管理的現(xiàn)狀。建國(guó)以來，黨和國(guó)家十分重視災(zāi)害應(yīng)急管理工作，領(lǐng)導(dǎo)全國(guó)人民戰(zhàn)勝了多種災(zāi)害，并形成了一整套具有中國(guó)特色的災(zāi)害管理制度和法律法規(guī)。從1954年首次規(guī)定戒嚴(yán)制度至今，已經(jīng)頒布了一系列與處理突發(fā)事件有關(guān)的法律法規(guī)，各地行政體系又根據(jù)這些法律法規(guī)頒布了一系列適用于本行政區(qū)域的地方性法規(guī)，初步形成了一個(gè)從中央到地方的突發(fā)事件應(yīng)急處理法律規(guī)范體系。1989年，我國(guó)政府積極響應(yīng)聯(lián)合國(guó)關(guān)于開展國(guó)際減災(zāi)十年活動(dòng)的號(hào)召，成立了中國(guó)國(guó)際減災(zāi)十年委員會(huì)，特別是2008年汶川大地震以來，國(guó)家災(zāi)害應(yīng)急管理體制和法制建設(shè)有了長(zhǎng)足發(fā)展。但是，同發(fā)達(dá)國(guó)家相比，我國(guó)災(zāi)害應(yīng)急管理制度建設(shè)工作起步較晚，需要做的工作還有很多。我國(guó)災(zāi)害應(yīng)急管理法制建設(shè)剛剛起步，災(zāi)害管理的系統(tǒng)性有待完善，協(xié)調(diào)性有待加強(qiáng)，實(shí)效性有待提升。憲法在應(yīng)急法制體系中的根本法功能尚未完全體現(xiàn)，國(guó)家有權(quán)機(jī)關(guān)在緊急狀態(tài)下的基本法律權(quán)限尚欠明確，應(yīng)急基本法律層次單薄、完整性不夠，應(yīng)急單行法對(duì)整個(gè)應(yīng)急法律體系的支持度不夠強(qiáng)，應(yīng)急預(yù)案的綜合性、前瞻性有待加強(qiáng)。應(yīng)急單行法、應(yīng)急行政法規(guī)規(guī)章、應(yīng)急基本法相互之間不協(xié)調(diào)，應(yīng)急預(yù)案與前三者也不完全協(xié)調(diào)。應(yīng)急立法在內(nèi)容上比較原則，缺乏細(xì)則，針對(duì)性不強(qiáng)，應(yīng)急預(yù)案操作性不強(qiáng)，應(yīng)急制度支撐乏力。(12)

我國(guó)災(zāi)害管理體制是在政府的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下，分類別、分部門的單一管理模式。由于這種管理模式相互獨(dú)立，缺乏整體協(xié)調(diào)，特別是在基礎(chǔ)地理信息、通訊網(wǎng)絡(luò)、救災(zāi)設(shè)備、專業(yè)隊(duì)伍建設(shè)和應(yīng)急管理等方面低水平重復(fù)建設(shè)、缺乏合理性，效力不高。我國(guó)沒有常設(shè)的獨(dú)立的災(zāi)害應(yīng)急管理協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)，每次災(zāi)害事件發(fā)生后，根據(jù)災(zāi)害程度，由各省政府辦公廳或由中央政府臨時(shí)建立工作小組，協(xié)調(diào)災(zāi)害危機(jī)處理工作。這種總是處在一事一議狀態(tài)中的臨時(shí)性工作小組沒有延續(xù)性，對(duì)災(zāi)害危機(jī)的處理經(jīng)驗(yàn)不能夠有效保留，災(zāi)害危機(jī)處理的協(xié)調(diào)資源不能夠有效利用。災(zāi)害應(yīng)急管理職能多部門碎片化分布，經(jīng)常處于政府包辦的管理現(xiàn)狀，社會(huì)參與機(jī)制不甚清晰，使得決策主體多元且能力缺失，各部門習(xí)慣于常態(tài)下的協(xié)作決策行為模式和思維定勢(shì)，缺乏應(yīng)對(duì)災(zāi)害危機(jī)協(xié)同決策的模擬演練。(13)

警務(wù)部門作為災(zāi)害應(yīng)急管理的執(zhí)行主體，有必要熟悉了解國(guó)內(nèi)外災(zāi)害危機(jī)應(yīng)急管理的最新進(jìn)展，總結(jié)和思考重大突發(fā)性災(zāi)害事件中所采取的積極有效的危機(jī)警務(wù)管理對(duì)策，建立體制完善、機(jī)制健全、內(nèi)容完整的災(zāi)害危機(jī)應(yīng)急管理模式，強(qiáng)化整合公安機(jī)關(guān)維護(hù)公共安全的能力，有效預(yù)防和處置各種災(zāi)害危機(jī)，最大限度地保護(hù)國(guó)家和公民的安全。

四、我國(guó)災(zāi)害危機(jī)警務(wù)建設(shè)探析

人類災(zāi)害危機(jī)現(xiàn)象由諸多因素交相制約，錯(cuò)綜復(fù)雜，帶有一定的隨機(jī)性，具有不可預(yù)測(cè)性、不準(zhǔn)確性和難以避免性。然而，“思則有備，有備無患?！奔幢闾幵诎捕ǖ沫h(huán)境中，對(duì)可能有的危險(xiǎn)事先有準(zhǔn)備，提高警惕，也能避免禍患，何況我們所處的社會(huì)正愈來愈多地面臨各種危機(jī)的考驗(yàn)?！岸艥u防萌，則害除福湊矣?！痹谑鹿书_始萌芽時(shí)候就注意防止，才有可能消除隱患，將損失減到最小限度。作為處置災(zāi)害危機(jī)最主要執(zhí)行力量的警察機(jī)關(guān)，有必要對(duì)災(zāi)害危機(jī)進(jìn)行長(zhǎng)效研究、長(zhǎng)效管理、長(zhǎng)效建設(shè)。

（一）要研究我國(guó)災(zāi)害危機(jī)警務(wù)的依據(jù)和理由。災(zāi)害危機(jī)一旦發(fā)生，控制事態(tài)、防止事態(tài)擴(kuò)大升級(jí)是最重要的問題，為此，有必要賦予有關(guān)機(jī)關(guān)必要的控制權(quán)和手段。2007年頒布的《突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》第50條規(guī)定，當(dāng)嚴(yán)重危害社會(huì)治安秩序的事件發(fā)生時(shí)，公安機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)立即依法出動(dòng)警力，根據(jù)現(xiàn)場(chǎng)情況采取相應(yīng)的強(qiáng)制性措施，盡快使社會(huì)秩序恢復(fù)正常。公安機(jī)關(guān)可以采取的應(yīng)急處置措施包括強(qiáng)制隔離、控制特定區(qū)域、封鎖有關(guān)場(chǎng)所道路、對(duì)核心機(jī)關(guān)單位的警衛(wèi)等等。(14)然而，此法律只明確了“中國(guó)人民解放軍和中國(guó)人民武裝警察部隊(duì)有關(guān)負(fù)責(zé)人組成突發(fā)事件應(yīng)急指揮機(jī)構(gòu)”（第8條）及其“應(yīng)當(dāng)有計(jì)劃地組織開展應(yīng)急救援的專門訓(xùn)練”（28條），并沒有明確對(duì)突發(fā)事件應(yīng)急救援和處置工作具備人員最集中、集結(jié)最迅速、行動(dòng)最有力優(yōu)勢(shì)的公安機(jī)關(guān)參與應(yīng)急指揮和日常管理的重要性。此外，《突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》只是將憲法所規(guī)定的政府行政權(quán)仍然能夠有效控制突發(fā)事件的常態(tài)應(yīng)急管理情形納入了法制軌道，而對(duì)緊急狀態(tài)下國(guó)家權(quán)力的分配和運(yùn)行并沒有明確規(guī)定。災(zāi)害危機(jī)發(fā)生的緊急狀態(tài)與常態(tài)權(quán)力分配可能有巨大差別，公民基本權(quán)利的行使受到多重限制，社會(huì)資源必須隨時(shí)聽從權(quán)力的調(diào)遣。因此，作為和人民群眾日常聯(lián)系最為密切的公安機(jī)關(guān)，在災(zāi)害危機(jī)發(fā)生時(shí)行使與人民群眾有關(guān)的權(quán)益再配置最為有效，這也符合國(guó)家緊急權(quán)力的效益原則。將來在制定我國(guó)《緊急狀態(tài)法》時(shí)，應(yīng)當(dāng)將警察的這一職能包含其中?；蛟S可以這樣理解：在國(guó)家災(zāi)害危機(jī)應(yīng)急管理中，軍隊(duì)主要用于保護(hù)政權(quán)穩(wěn)定，警察主要用于保護(hù)人民群眾生命財(cái)產(chǎn)的安全，重度緊急狀態(tài)下，警察的某些常態(tài)權(quán)力會(huì)發(fā)生移轉(zhuǎn)。應(yīng)當(dāng)明確規(guī)定公安機(jī)關(guān)在災(zāi)害危機(jī)應(yīng)急管理中的法律地位和作用，同時(shí)，明確規(guī)定災(zāi)害危機(jī)狀態(tài)下各警種應(yīng)有的行為、警務(wù)處置的方式方法、強(qiáng)制措施的運(yùn)用、警力武器的使用。

（二）要集成災(zāi)害危機(jī)警務(wù)的各項(xiàng)資源。公安機(jī)關(guān)在政府應(yīng)急體系中具有特殊地位。首先，公安機(jī)關(guān)的應(yīng)急角色具有明顯的補(bǔ)缺性，無論發(fā)生何種災(zāi)害危機(jī)，公安機(jī)關(guān)都要參與其中，為國(guó)家和人民生命財(cái)產(chǎn)提供安全保障。其次，公安機(jī)關(guān)的應(yīng)急響應(yīng)具有較強(qiáng)的自主性。因此，將政府應(yīng)急指揮中心設(shè)于公安指揮中心，使公安指揮中心成為政府應(yīng)急管理工作的平臺(tái)，建立以公安特警隊(duì)為代表的專業(yè)應(yīng)急處置隊(duì)伍，同時(shí)在各分局設(shè)立由經(jīng)驗(yàn)豐富民警組成的危機(jī)處理小組，可以在對(duì)待災(zāi)害危機(jī)時(shí)更加快速反應(yīng)，提高整體作戰(zhàn)能力。(15)危機(jī)處理小組成員可以整合內(nèi)部力量和外部各類組織力量，包括處理災(zāi)害危機(jī)的專業(yè)技術(shù)力量，牽頭在平時(shí)與這些力量的溝通、交流和合作，加強(qiáng)包括信息集合、人員集合、物資集合等等面對(duì)災(zāi)害危機(jī)時(shí)的應(yīng)急演練。公安機(jī)關(guān)應(yīng)將災(zāi)害危機(jī)應(yīng)急系統(tǒng)構(gòu)建作為業(yè)績(jī)考核的重要指標(biāo)，定期不定期地開展全局災(zāi)害危機(jī)應(yīng)急演練，各省、全國(guó)公安指揮中心也應(yīng)開展適度的災(zāi)害危機(jī)應(yīng)急演練，使這項(xiàng)工作成為公安機(jī)關(guān)的長(zhǎng)效工作。此外，在全球化趨同效益下，災(zāi)害危機(jī)警務(wù)活動(dòng)也將跨越疆域的界限。借鑒各國(guó)警察在災(zāi)害危機(jī)處理中的經(jīng)驗(yàn)以及加強(qiáng)雙邊、多邊的災(zāi)害危機(jī)警務(wù)合作，是災(zāi)害危機(jī)警務(wù)資源集成的重要方面。國(guó)家公安指揮中心可定期組織會(huì)議，聯(lián)絡(luò)國(guó)際災(zāi)害危機(jī)應(yīng)急組織，邀請(qǐng)國(guó)際專家進(jìn)行交流，要求各省公安指揮中心派員參加，在熟悉中尋找合作途徑，實(shí)現(xiàn)國(guó)際災(zāi)害危機(jī)應(yīng)急資源和信息的共享。同時(shí)，借鑒發(fā)達(dá)國(guó)家成功的災(zāi)害危機(jī)警務(wù)處置方法，開展各項(xiàng)模擬培訓(xùn)，模擬培訓(xùn)內(nèi)容應(yīng)細(xì)化，如人員救災(zāi)綜合演練和反劫持戰(zhàn)斗演練，急救基本技能，救援破拆、頂撐、高空接近技術(shù)，分發(fā)物資有效方法，滅火器正確使用方法等，這是災(zāi)害危機(jī)處置正規(guī)化的前提。(16)還應(yīng)關(guān)注國(guó)內(nèi)有關(guān)災(zāi)害危機(jī)應(yīng)急管理的最新信息，中國(guó)科學(xué)院科技政策與管理科學(xué)研究所陳安博士建立的中國(guó)應(yīng)急管理研究網(wǎng)(17)“應(yīng)急管理要聞”、“應(yīng)急大視野”有國(guó)家在應(yīng)急管理領(lǐng)域的最新動(dòng)態(tài)、學(xué)術(shù)成果，警務(wù)人員可從中借鑒學(xué)習(xí)，研究建立完整的我國(guó)災(zāi)害危機(jī)警務(wù)管理機(jī)制。

（三）要明確災(zāi)害危機(jī)警務(wù)預(yù)防、應(yīng)對(duì)、恢復(fù)各階段的主要職責(zé)。

1.在突發(fā)災(zāi)害危機(jī)警務(wù)管理中，應(yīng)把預(yù)防放在首位。主要包括情報(bào)信息的搜集研判、預(yù)警工作以及日常性的防控措施。自然災(zāi)害、人為疏忽、社會(huì)沖突行為等等都可能引發(fā)災(zāi)害危機(jī)。中國(guó)是世界上自然災(zāi)害種類多、災(zāi)情最為嚴(yán)重的少數(shù)幾個(gè)國(guó)家之一，警務(wù)部門可根據(jù)《中國(guó)自然災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)地圖集》(18)，對(duì)其顯示的地質(zhì)災(zāi)害高風(fēng)險(xiǎn)地時(shí)段加強(qiáng)監(jiān)控，組織公眾了解有關(guān)情況，增強(qiáng)地質(zhì)災(zāi)害辨識(shí)能力，掌握避險(xiǎn)自救本領(lǐng)。應(yīng)注重各項(xiàng)社會(huì)公共設(shè)施的安全檢查、消防檢查，杜絕飛機(jī)、鐵路、車船、電梯等公共交通設(shè)施的人為疏忽故障，開展常規(guī)警務(wù)急救培訓(xùn)。健全日常警務(wù)工作的基礎(chǔ)臺(tái)賬，使用各種電子手段搜集情報(bào)，及時(shí)掌握社會(huì)動(dòng)態(tài)和輿情動(dòng)態(tài)，準(zhǔn)確判明事情性質(zhì)，把握工作的主動(dòng)權(quán)。完備各類災(zāi)害危機(jī)應(yīng)急警務(wù)預(yù)案并進(jìn)行訓(xùn)練演習(xí)，強(qiáng)調(diào)決策、計(jì)劃、方案在執(zhí)行時(shí)的靈活性。做好災(zāi)害危機(jī)警務(wù)經(jīng)費(fèi)保障、警務(wù)基礎(chǔ)設(shè)施保障、警務(wù)技術(shù)裝備保障等后勤保障，并使其可以貫穿災(zāi)害危機(jī)警務(wù)處置全過程。

2.在事件的爆發(fā)和持續(xù)階段，要盡可能地協(xié)調(diào)有關(guān)部門現(xiàn)場(chǎng)處置，實(shí)施應(yīng)急措施，包括交通管制、維護(hù)社會(huì)面治安秩序等，控制事態(tài)的進(jìn)一步發(fā)展。對(duì)沖突的干預(yù)是雙向度的，警察的角色扮演可以對(duì)沖突的雙方造成負(fù)面影響和侵犯后果。(19)這時(shí)警察公共關(guān)系危機(jī)處置干預(yù)就十分必要，應(yīng)迅速采取有效的補(bǔ)救措施，防止沖突對(duì)立情緒的繼續(xù)蔓延。設(shè)立警察危機(jī)公關(guān)處理小組，健全新聞發(fā)言人制度，統(tǒng)一口徑，積極引導(dǎo)輿論宣傳。同時(shí)，建立危機(jī)現(xiàn)象處理機(jī)制，積極應(yīng)對(duì)各種負(fù)面報(bào)道。用比例原則平衡信息阻斷與公民知情權(quán)之間的矛盾，盡量保證信息公開。另外，通過搜集信息、封鎖控制、疏散群眾，形成外圍控制和內(nèi)層控制，設(shè)計(jì)談判方案，確定談判人員，運(yùn)用警務(wù)危機(jī)談判體系緩和緊張局面，協(xié)助解決危機(jī)。

3.在恢復(fù)階段，應(yīng)開展災(zāi)害危機(jī)調(diào)查，完成包括災(zāi)害危機(jī)起因偵查等相關(guān)的取證工作，對(duì)相關(guān)人員進(jìn)行處置，做好各項(xiàng)善后工作。進(jìn)行災(zāi)害危機(jī)警務(wù)運(yùn)行模式研究，建立完善的人質(zhì)救援談判制度，為災(zāi)害危機(jī)警務(wù)儲(chǔ)備公關(guān)人才和談判專家。建立績(jī)效評(píng)估獎(jiǎng)懲制度，對(duì)災(zāi)害危機(jī)警務(wù)實(shí)施情況進(jìn)行評(píng)估，總結(jié)經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)，從而進(jìn)一步完善警務(wù)部門的處置工作。

此外，“警察臨戰(zhàn)學(xué)”作為一門專門研究應(yīng)急警務(wù)的新型警察科學(xué)，重在災(zāi)害危機(jī)的處置層面，它以應(yīng)急警務(wù)為研究對(duì)象，以提高應(yīng)急警務(wù)效益為宗旨，正逐漸成為我國(guó)應(yīng)急警務(wù)發(fā)展的新趨勢(shì)。(20)一些公安院校已設(shè)立了“警察臨戰(zhàn)學(xué)系”，旨在探尋中國(guó)應(yīng)急警務(wù)的內(nèi)在規(guī)律，培養(yǎng)中國(guó)的應(yīng)急警務(wù)人才。公安院校開展有利于深化災(zāi)害危機(jī)警務(wù)理論和實(shí)踐的教學(xué)，也是災(zāi)害危機(jī)警務(wù)建設(shè)的重要內(nèi)容。

注釋：

①參見百度百科“蝴蝶效應(yīng)”。

②李國(guó)軍.公共危機(jī)管理視角下的應(yīng)急警務(wù)［J］.湖北警官學(xué)院學(xué)報(bào)，2009（4）；14-16.

③高鵬程.危機(jī)學(xué) ［M］.北京：社會(huì)科學(xué)文獻(xiàn)出版社，2009：13.

④“海恩法則”是由德國(guó)飛行員帕布斯·海恩對(duì)多起航空事故深入分析研究后得出的。海恩認(rèn)為，任何嚴(yán)重事故都是有征兆的，每個(gè)事故征兆背后，還有300次左右的事故苗頭，以及上千個(gè)事故隱患。我們?cè)谔幚硎鹿时旧淼耐瑫r(shí)，還要及時(shí)對(duì)同類問題的事故征兆和事故苗頭進(jìn)行排查處理，以防止類似問題的重復(fù)發(fā)生，及時(shí)解決再次發(fā)生重大事故的隱患，把問題解決在萌芽狀態(tài)。將安全工作重點(diǎn)從事后處理轉(zhuǎn)移到事前預(yù)防和事中監(jiān)督上來，是遏制安全事故的根本之策。

⑤“墨菲定律”源自一個(gè)名叫愛德華·墨菲的美國(guó)上尉，他認(rèn)為事情如果有變壞的可能，不管這種可能性有多小，它總會(huì)發(fā)生。這就告訴我們，對(duì)任何事故隱患都不能抱有僥幸心理，而要想一切辦法，采取一切措施加以消除，把事故案件消滅在萌芽狀態(tài)。

⑥錢潔.我國(guó)危機(jī)警務(wù)管理參與主體的多元化問題研究［J］.浙江警察學(xué)院學(xué)報(bào)，2010（3）：41-44.

⑦［美］邁克爾·沃恩.問題導(dǎo)向警務(wù)——21世紀(jì)警務(wù)新理念［J］.夏文婕等譯.浙江警察學(xué)院學(xué)報(bào)，2010（2）：72-76.

⑧劉躍進(jìn).國(guó)家安全學(xué)［M］.北京：中國(guó)政法大學(xué)出版社，2004：275-277.

⑨陳安、趙燕.我國(guó)應(yīng)急管理的進(jìn)展與趨勢(shì)［J］.安全，2007（3）.

⑩王強(qiáng).美國(guó)危機(jī)管理及對(duì)我國(guó)的啟示［J］.華北科技學(xué)院學(xué)報(bào)，2004（12）：93-98.

(11)政府應(yīng)急管理機(jī)制研究［EB/OL］.武侯區(qū)應(yīng)急信息網(wǎng)，http：//www.cdwh.gov.cn/subwebs/detail.aspx?subwebid = 15amp;articleID=26577.

(12)李學(xué)同.我國(guó)應(yīng)急法制建設(shè)中的問題與對(duì)策研究［J］.理論前沿，2009（1）.

(13)張強(qiáng)等.應(yīng)急管理中國(guó)模式的建構(gòu)途徑［J］.中國(guó)行政管理，2011（5）.

(14)見《突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》。

(15)朱恩濤.充分發(fā)揮公安機(jī)關(guān)指揮中心在應(yīng)急機(jī)制中的龍頭和樞紐作用［J］.湖北警官學(xué)院學(xué)報(bào)，2006（5）.

(16)王大偉、賈迪.論創(chuàng)建中國(guó)特色的危機(jī)警務(wù)模式［J］.中國(guó)人民公安大學(xué)學(xué)報(bào)，2005（2）：81-87.

(17)中國(guó)應(yīng)急管理研究網(wǎng)，http：//emr.casipm.ac.cn/index.asp.

(18)北京師范大學(xué)地表過程與資源生態(tài)國(guó)家重點(diǎn)實(shí)驗(yàn)室.中國(guó)自然災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)地圖集［M］.北京：科學(xué)出版社.2011.

(19)皮藝軍.沖突事件中的警察角色［J］.江蘇警官學(xué)院學(xué)報(bào)，2009（5）：137-144.

(20)趙志飛.論警察臨戰(zhàn)學(xué)的創(chuàng)建與發(fā)展［J］.武漢公安干部學(xué)院學(xué)報(bào)，2009（1）：1-7.

D631

A

1674-3040（2012）05-0027-05

2012-07-29

金晞，江蘇警官學(xué)院學(xué)報(bào)編輯部副編審、副主編，主要研究方向?yàn)榫庉媽W(xué)、治安學(xué)。

*本文系江蘇省高校優(yōu)勢(shì)學(xué)科建設(shè)工程資助項(xiàng)目、2011年度江蘇警官學(xué)院科學(xué)研究項(xiàng)目“災(zāi)害危機(jī)警務(wù)研究”（11S02）、2012年度江蘇省教育廳高校哲學(xué)社會(huì)科學(xué)研究基金資助項(xiàng)目“突發(fā)性災(zāi)害危機(jī)警務(wù)研究”（2012SJB630015）的階段性研究成果。

編后語：此作系“中國(guó)警學(xué)期刊方陣”合作交流論文。

（責(zé)任編輯：莊 稼）