利益組織化與社團(tuán)組織發(fā)展：現(xiàn)實(shí)意義與路徑選擇

張玉磊

（淮陰師范學(xué)院 政治與公共管理學(xué)院，江蘇 淮安 223001）

利益組織化與社團(tuán)組織發(fā)展：現(xiàn)實(shí)意義與路徑選擇

張玉磊

（淮陰師范學(xué)院 政治與公共管理學(xué)院，江蘇 淮安 223001）

轉(zhuǎn)型期社會(huì)結(jié)構(gòu)的變化導(dǎo)致了多元化的利益格局，我國(guó)由此進(jìn)入了利益博弈的時(shí)代，利益主體也在利益博弈中由利益分散走向利益組織化。利益組織化在增強(qiáng)利益主體影響公共政策的力量，推進(jìn)公共決策的民主化和科學(xué)化，促使公民的政治參與由無序變有序，改變不平衡的利益代表結(jié)構(gòu)，減少社會(huì)矛盾等方面具有重大的現(xiàn)實(shí)意義。作為利益組織化的現(xiàn)實(shí)表現(xiàn)，我國(guó)在維權(quán)潮流下出現(xiàn)了“結(jié)社熱”現(xiàn)象，社團(tuán)組織在成立方式、組織性質(zhì)、組織類型和組織成員來源上呈現(xiàn)出許多新特點(diǎn)。政府積極培育和扶植社團(tuán)組織發(fā)展，社團(tuán)組織優(yōu)化內(nèi)部治理，社團(tuán)組織與政府形成良性互動(dòng)，成為社團(tuán)組織發(fā)展的路徑選擇。

利益組織化；社團(tuán)組織；現(xiàn)實(shí)意義；路徑選擇

社會(huì)組織化程度的高低和社團(tuán)組織的發(fā)展?fàn)顩r，是衡量市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)和公民社會(huì)成熟程度的一個(gè)重要標(biāo)志，也是現(xiàn)代民主政治能否健康發(fā)展的關(guān)鍵。隨著社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的逐步建立，政治生活的日益民主化，我國(guó)社會(huì)群體的利益多元化并由此引發(fā)的利益博弈使利益主體由利益分散走向利益組織化，成為我國(guó)社會(huì)領(lǐng)域發(fā)展的重要現(xiàn)象。正如孫立平教授所言“中國(guó)開始進(jìn)入利益或利益博弈的時(shí)代”。[1]因此，以利益組織化為視角，對(duì)目前出現(xiàn)的結(jié)社熱和新社團(tuán)組織的特點(diǎn)、作用及其發(fā)展路徑進(jìn)行研究，成為我國(guó)社會(huì)管理和社會(huì)發(fā)展領(lǐng)域的重大課題。

一、利益主體在利益博弈中由利益分散走向利益組織化

現(xiàn)代政治學(xué)的理論認(rèn)為，一個(gè)具體的政府治理過程，要經(jīng)過幾個(gè)基本環(huán)節(jié)：利益表達(dá)、利益綜合、政策制定、政策執(zhí)行等。其中，利益表達(dá)主要是公民向國(guó)家和政府提出某種愿望和要求的行為，它有可能影響政府決策，也有可能對(duì)政府決策不起作用，但它卻是政府決策形成的前提和基礎(chǔ)。各利益主體在利益格局中的地位一方面與國(guó)家的宏觀政策有關(guān)，但更大程度上取決于其利益表達(dá)能力。因?yàn)橐粋€(gè)階層如果沒有力量表達(dá)出自己的意愿和利益，而指望政府作為其利益代言人是不現(xiàn)實(shí)的。利益主體正是在利益博弈中通過各種途徑向政策制定者表達(dá)其利益訴求，或者提出各種政策意見和建議，以期影響政策結(jié)果實(shí)現(xiàn)自身利益的最大化。因此，各利益主體是否擁有合理的利益訴求渠道、其利益表達(dá)的力度和有效性在很大程度上決定著該階層對(duì)國(guó)家政策的影響力，決定著其在利益格局中的地位，而利益主體利益表達(dá)能力的強(qiáng)弱在很大程度上取決于其組織化程度的高低。

組織和利益存在著緊密的聯(lián)系，利益總是具有某種“組織化”的沖動(dòng)，而組織可以從利益的角度加以界定。對(duì)利益的追求是人類社會(huì)活動(dòng)的基本動(dòng)因，然而在大多數(shù)情況下，利益主體是以松散的、彼此毫無聯(lián)系的“原子狀態(tài)”存在，這些分散的、數(shù)量眾多的個(gè)體在保護(hù)其利益時(shí)往往顯得不堪一擊。很多時(shí)候，分散的大多數(shù)個(gè)體在現(xiàn)行制度框架設(shè)定的博弈規(guī)則中注定要成為失敗者。隨著利益主體權(quán)利意識(shí)的覺醒和利益觀念的強(qiáng)化，那些具有共同利益的個(gè)體，就通過組織起來的形式主張和維護(hù)個(gè)人的權(quán)益，從而放大個(gè)人的力量，影響其他利益主體和政府，彌補(bǔ)社會(huì)個(gè)體成員在利益博弈中的低效率或無效率。因此，這里面就涉及把分散的利益主體組織化的問題。所謂利益組織化，是指在高度分化的社會(huì)中，一些分散的利益主體基于其利益的基本一致性，而進(jìn)行聯(lián)合并以一定的組織結(jié)構(gòu)約束這種聯(lián)合的狀態(tài)。[2]利益集團(tuán)、社會(huì)團(tuán)體、行業(yè)協(xié)會(huì)等就是利益組織化的形式。在社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，“自在”的利益主體由“自在”形式發(fā)展為“自為”形式，具有共同利益的階層、行業(yè)、職業(yè)群體以組織起來的形式來追求或維護(hù)自身的利益就成為一種必然，利益的組織化成為一種行動(dòng)趨勢(shì)。需要強(qiáng)調(diào)的是，當(dāng)社會(huì)成員處于分散和缺少聯(lián)系的狀態(tài)的時(shí)候，共同的利益需求并不能夠?qū)⑵渥詣?dòng)的組織在一起，它們需要外在力量的推動(dòng)和整合。

二、利益組織化的現(xiàn)實(shí)意義

1．利益組織化可以增強(qiáng)利益主體影響公共政策的力量?，F(xiàn)代政治實(shí)踐證明，一個(gè)階層或集團(tuán)利益表達(dá)的力度與有效性往往取決于其自身的組織化程度。對(duì)于政策制定者來說，分散的、相互沖突的利益主張往往很難得到有效的分析處理，因?yàn)樘幚矸稚⒌?、?shù)量巨大的信息需要耗費(fèi)驚人的資源。即使資源不是問題，處理相互沖突的利益表達(dá)，還面臨著時(shí)間的壓力。因此，政策制定者在面對(duì)有組織的利益表達(dá)和分散的利益表達(dá)時(shí)，那些分散的利益主張就明顯處于劣勢(shì)。相比于分散的、未經(jīng)組織的利益而言，利益的組織化可以將眾多個(gè)體的利益訴求和信息在團(tuán)體內(nèi)部進(jìn)行集中、過濾、歸納和協(xié)調(diào)，相同的利益主張被疊加，相反的利益主張得到協(xié)調(diào)，從而使利益主體的利益表達(dá)更加集中，利益主體也就可以獲得更大的話語權(quán)、擁有更多的參與資源、更豐富的信息，從而對(duì)公共政策擁有更強(qiáng)的影響力。

2．利益組織化有利于推進(jìn)公共決策的民主化和科學(xué)化。所謂決策民主化是指公眾能夠充分參與決策，公共政策能夠反映公共利益。而要實(shí)現(xiàn)公眾對(duì)公共決策的充分參與，必須保證公民參與渠道的順暢化。但現(xiàn)實(shí)中分散的利益?zhèn)€體自身力量薄弱，在政府決策過程中很少有主動(dòng)參與的機(jī)會(huì)，在這種情況下，利益組織化的社團(tuán)可以憑借其組織優(yōu)勢(shì)和資源優(yōu)勢(shì)，在決策過程中贏得“話語權(quán)”甚至和政策制定部門討價(jià)還價(jià)的機(jī)會(huì)，從而實(shí)現(xiàn)公民對(duì)決策過程的參與，保障政府決策的民主化。同時(shí)，利益組織化的社團(tuán)一方面可以使多元化、異質(zhì)化的利益訴求整合為明確、集中的政策要求，降低政府收集信息的成本，避免陷入高成本的信息處理和低效率的信息反饋的泥沼中，另一方面也可以充分運(yùn)用組織內(nèi)成員的經(jīng)驗(yàn)、知識(shí)和技術(shù)資源，為政府決策活動(dòng)提供更為科學(xué)的方案和政策分析的技術(shù)支持。

3．利益組織化促使公民的政治參與由無序變有序。公民有序政治參與的程度是衡量一個(gè)國(guó)家民主政治發(fā)展、社會(huì)公平與和諧的尺度。由于分散的、未經(jīng)組織的利益?zhèn)€體會(huì)產(chǎn)生“聚眾化”的傾向，在采取行動(dòng)方面往往只能在“無所事事”和“無所顧忌”兩種極端方式之間進(jìn)行選擇，這種無序的政治參與往往偏離行動(dòng)的初始目標(biāo)，而且很難得到控制，具有很大的破壞性。我國(guó)當(dāng)前頻繁發(fā)生的群體性事件就屬于這種欠缺組織化的“聚眾化”。公民無序的政治參與影響了現(xiàn)行的政治秩序和政治穩(wěn)定，阻礙了公民民主權(quán)利的保障和民主意識(shí)的提高，降低了公民對(duì)民主政治和國(guó)家權(quán)威的認(rèn)同以及對(duì)社會(huì)的信任度。利益組織化可以使分散的個(gè)體分擔(dān)集體行動(dòng)的成本，分享行動(dòng)的受益，并且可以通過組織化的激勵(lì)、制約機(jī)制，協(xié)調(diào)個(gè)體的行動(dòng)步驟、節(jié)奏和方向，為理性協(xié)商提供基礎(chǔ)，使公民由無序的政治參與變成有序的政治參與，避免“聚眾”所帶來的不可控制的破壞性力量。因此，組織化不僅提升了分散個(gè)體的行動(dòng)能力，同時(shí)也通過組織的結(jié)構(gòu)和權(quán)威，將此種能力置于可控的程度，從而有可能使集體行動(dòng)變得有理、有力、有節(jié)。[2]

4．利益組織化能夠改變參與過程中不平衡的利益代表結(jié)構(gòu)。分散的個(gè)體利益通過組織化的方式參與政治過程，不僅可以使利益主體獲得更強(qiáng)的參與能力和行動(dòng)能力，而且可以矯正行政過程中利益代表的不平衡結(jié)構(gòu)。社會(huì)利益均衡是社會(huì)和諧發(fā)展的基礎(chǔ)性條件，也是不同利益主體之間利益互動(dòng)的過程和不同利益主體間博弈的結(jié)果。但現(xiàn)實(shí)是社會(huì)各個(gè)利益主體在現(xiàn)有的制度安排中所享有的利益表達(dá)途徑和渠道差別太大，而現(xiàn)在的制度安排更有利于在社會(huì)分化過程地位上升的群體。[3]強(qiáng)勢(shì)利益群體的利益要求很容易引起社會(huì)的重視，具有強(qiáng)大的社會(huì)影響力，而農(nóng)民、農(nóng)民工、城市無業(yè)人員、下崗工人、疾病患者等社會(huì)弱勢(shì)群體，由于其組織化程度較低，所擁有的資源較少，利益表達(dá)渠道不暢，利益訴求很難得到重視。因此，弱勢(shì)群體只有以共同利益為紐帶組織起來，才能以合法的渠道參與社會(huì)規(guī)則的制定。同時(shí)，弱勢(shì)群體只有集合成組織化更強(qiáng)的利益集團(tuán)，才能以積極平等的姿態(tài)爭(zhēng)取自身利益，與強(qiáng)勢(shì)利益集團(tuán)抗衡，進(jìn)行“參與分配的斗爭(zhēng)”。

5．利益組織化是社會(huì)矛盾的減壓閥。社會(huì)變革在給我國(guó)發(fā)展進(jìn)步帶來巨大活力的同時(shí)，也使中國(guó)社會(huì)進(jìn)入了不協(xié)調(diào)因素的活躍期和社會(huì)矛盾的多發(fā)期，進(jìn)入社會(huì)結(jié)構(gòu)深刻變動(dòng)、社會(huì)矛盾最易激化的高風(fēng)險(xiǎn)期。在諸多不和諧因素的累積和刺激下，群體性事件發(fā)生的數(shù)量越來越多，頻率也越來越高，嚴(yán)重影響了社會(huì)穩(wěn)定。群體性事件之所以大規(guī)模的發(fā)生，其根源就在于高度分化的利益沒有獲得合理的組織化和代表。弱勢(shì)群體由于沒有常態(tài)的政治參與和利益表達(dá)渠道，為解決自身面臨的實(shí)際問題，就不得不借助于一種非常態(tài)政治參與的途徑，甚至采取極端的表達(dá)和追求方式，來發(fā)泄不滿和表達(dá)自己的利益訴求。此時(shí)如果開辟多種經(jīng)常性與制度化了的渠道，排泄社會(huì)積累起來的沖突因素，可以避免或減少?zèng)_突。因此，解決群體性事件的出路，就在于通過改善基本的社會(huì)和制度環(huán)境，對(duì)分散的利益訴求進(jìn)行整合，促進(jìn)分散利益的組織化，培育理性、負(fù)責(zé)的公民精神。

三、利益組織化的現(xiàn)實(shí)反映：維權(quán)潮流下的結(jié)社熱

隨著中國(guó)公民社會(huì)的成長(zhǎng)，公民權(quán)利意識(shí)的覺醒，社會(huì)空間正在迅速增大，利益組織化的實(shí)現(xiàn)越來越具備現(xiàn)實(shí)條件，其現(xiàn)實(shí)反映就是社團(tuán)組織迅速發(fā)展。在社團(tuán)組織發(fā)展過程中，一個(gè)顯著特點(diǎn)就是維權(quán)組織異軍突起。例如，許多地方的農(nóng)民建立了公開、半公開或者不公開的農(nóng)民協(xié)會(huì)和農(nóng)民維權(quán)協(xié)會(huì)，城市中也出現(xiàn)了大量的幫助農(nóng)民工和企業(yè)主談判的農(nóng)民工組織以及一些受到傷害的工人組織起來的草根勞工機(jī)構(gòu)、社區(qū)業(yè)主自發(fā)建立的業(yè)主委員會(huì)等，這些組織在各自的領(lǐng)域內(nèi)尤其是在維權(quán)方面所發(fā)揮的作用越來越大。有學(xué)者將這種現(xiàn)象概括為沉默者正在集體“權(quán)利覺醒”，中國(guó)在維權(quán)潮流下出現(xiàn)了結(jié)社熱。目前，中國(guó)的社團(tuán)組織發(fā)展呈現(xiàn)出許多新的特點(diǎn)：

1．從組織成立情況上看，注冊(cè)形式多元化。在社團(tuán)的登記注冊(cè)上，《社會(huì)團(tuán)體登記管理?xiàng)l例》明確規(guī)定對(duì)社團(tuán)組織實(shí)行“雙重管理體制”，即社團(tuán)組織除了要在民政部門接受成立標(biāo)準(zhǔn)的審查登記注冊(cè)外，其要獲得合法地位還必須找到一個(gè)政府部門作為本組織的“業(yè)務(wù)主管單位”，彼此之間是業(yè)務(wù)指導(dǎo)、負(fù)責(zé)的關(guān)系。盡管政府在社團(tuán)組織的成立上頒布了嚴(yán)厲的《社會(huì)團(tuán)體登記管理?xiàng)l例》，但在實(shí)踐中并未得到有效的貫徹落實(shí)，在政府的管理區(qū)域之外始終存在著一個(gè)廣闊的“非法活動(dòng)空間”。由于登記注冊(cè)門檻過高，約束過嚴(yán)，許多社團(tuán)尤其是維權(quán)類組織不能或不愿在民政部門登記注冊(cè)。有學(xué)者在安徽、深圳等地以鄉(xiāng)鎮(zhèn)為單位進(jìn)行過小規(guī)模的實(shí)地調(diào)查，結(jié)果發(fā)現(xiàn)，經(jīng)過登記的社團(tuán)組織數(shù)量約占社團(tuán)組織實(shí)際數(shù)量的1/20-1/12，經(jīng)過登記的民辦非企業(yè)單位占實(shí)際數(shù)量的 1/12-1/10。僅以農(nóng)村專業(yè)經(jīng)濟(jì)協(xié)會(huì)為例，2004年全國(guó)已建立農(nóng)村專業(yè)經(jīng)濟(jì)協(xié)會(huì)10萬余個(gè)，而在各級(jí)民政部門登記注冊(cè)的只有1萬余個(gè)，而這還是民政部門簡(jiǎn)化對(duì)他們的登記程序放寬登記條件并進(jìn)行專門登記一年后的情形。[4]

2．從組織性質(zhì)上看，草根性特征更加明顯?！安莞币话闶侵负驼驔Q策者相對(duì)的勢(shì)力。我們把某些社會(huì)組織稱為“草根組織”，一是說這些組織是基于共同的利益和興趣而自愿結(jié)成，由于各種原因而沒有在民政部門登記注冊(cè)，并沒有獲得合法的身份，但更重要的原因是由于這些組織的“草根性”，即這些組織相對(duì)于那些具有政府色彩的社會(huì)組織而言具有更強(qiáng)的獨(dú)立性和民間性，更能代表他們所代表的那部分群體的利益。目前我國(guó)新成立的社團(tuán)的草根性的特征更加明顯，它們大多沒有掛靠單位，是自下而上成立的社團(tuán)組織。例如，我國(guó)珠三角地區(qū)的一些草根勞工機(jī)構(gòu)，他們的發(fā)起者本身就是受到了工業(yè)傷害的工人，這些工人在與老板和政府機(jī)構(gòu)打官司的過程中儲(chǔ)備了法律知識(shí)與經(jīng)驗(yàn)，從而走上了幫助別人的道路，他們的NGO性更徹底些。[5]另外，許多自下而上成立的草根環(huán)境NGO，像自然之友、綠色江河、北京地球村、綠家園志愿者、云南生態(tài)網(wǎng)絡(luò)等，它們利用民間性和專業(yè)性相結(jié)合的優(yōu)勢(shì)，積極參與各種形式的環(huán)境保護(hù)行動(dòng)。

3．從組織類型上看，維權(quán)類社團(tuán)組織增多。目前結(jié)社熱現(xiàn)象出現(xiàn)的基本動(dòng)因就是公眾維權(quán)意識(shí)的覺醒。隨著社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，公眾的維權(quán)意識(shí)和維權(quán)自覺性大大提高，幾乎所有社會(huì)政治權(quán)利領(lǐng)域都有公民自覺參與，如環(huán)境權(quán)、教育權(quán)、人權(quán)、婦女地位、土地流失、勞工權(quán)等，同時(shí)在實(shí)際的維權(quán)過程中也越來越意識(shí)到組織起來對(duì)實(shí)現(xiàn)自己權(quán)利的重要意義，公眾的結(jié)社傾向大為提高，成立維權(quán)類的社團(tuán)就成了他們的現(xiàn)實(shí)選擇。維權(quán)類社團(tuán)組織的迅速增多，成為當(dāng)前我國(guó)社團(tuán)組織發(fā)展的重要特點(diǎn)。目前維權(quán)類社團(tuán)組織的主要代表形式有維護(hù)企業(yè)員工利益的勞工機(jī)構(gòu)、維護(hù)小區(qū)業(yè)主利益的業(yè)主委員會(huì)、維護(hù)消費(fèi)者利益的反假維權(quán)聯(lián)合會(huì)、維護(hù)農(nóng)民利益的農(nóng)民協(xié)會(huì)以及由網(wǎng)民在互聯(lián)網(wǎng)上成立的虛擬社會(huì)組織等。

4．從組織成員的來源看，由弱勢(shì)群體成員組成的社團(tuán)組織增多。盡管現(xiàn)在的制度安排更有利于在社會(huì)分化過程中地位上升的群體，而且在實(shí)踐中，那些處于強(qiáng)勢(shì)地位的社會(huì)群體已經(jīng)利用自身在擁有的政治資源、經(jīng)濟(jì)資源等方面的優(yōu)勢(shì)，通過各種形式組織起來了，形成了所謂的“特殊利益集團(tuán)”，而弱勢(shì)群體利益訴求缺失，由此造成目前我國(guó)社會(huì)政治結(jié)構(gòu)發(fā)展的失衡。但隨著政府和社會(huì)對(duì)弱勢(shì)群體的關(guān)注、弱勢(shì)群體自身權(quán)利意識(shí)和維權(quán)意識(shí)的增強(qiáng)、弱勢(shì)群體在以往維權(quán)過程中所遭受的不公平待遇等原因，弱勢(shì)群體比以往任何時(shí)候都渴望通過組織來增強(qiáng)自身的力量，發(fā)出自己的聲音。于是弱勢(shì)群體相繼成立了自己的維權(quán)組織，并越來越會(huì)利用組織的力量來維護(hù)本群體的權(quán)益。因此，新近成立的社團(tuán)組織，大多數(shù)是由下崗工人、農(nóng)民工、非正規(guī)就業(yè)者等社會(huì)弱勢(shì)群體成員組成的。

四、社團(tuán)組織發(fā)展的路徑選擇：良性互動(dòng)的機(jī)制建設(shè)

社團(tuán)組織作為利益組織化的表現(xiàn)形式，其發(fā)展和走向問題是擺在社團(tuán)組織和政府面前的共同難題，而首當(dāng)其沖的就是社團(tuán)組織與政府的關(guān)系問題。從一定意義上來說，社團(tuán)組織的發(fā)展路徑問題就是社團(tuán)組織是走向與政府合作，還是獨(dú)立發(fā)展。社團(tuán)組織與政府之間天然地存在著競(jìng)爭(zhēng)關(guān)系：一是公共權(quán)力的競(jìng)爭(zhēng)，二是公平與效率的競(jìng)爭(zhēng)，三是社會(huì)資源的競(jìng)爭(zhēng)。然而這種競(jìng)爭(zhēng)并非一定會(huì)發(fā)展成為對(duì)抗關(guān)系，因?yàn)楦?jìng)爭(zhēng)的目的不是為了反抗政府，而是謀求在公共服務(wù)領(lǐng)域中掌握更多的資源，以更好地為公眾提供公共產(chǎn)品。[6]因此，社團(tuán)組織與政府關(guān)系的最佳模式就是在提供公共產(chǎn)品的過程中平等合作，有序競(jìng)爭(zhēng)，在各自最擅長(zhǎng)的領(lǐng)域內(nèi)發(fā)揮作用，形成良性互動(dòng)。這種關(guān)系模式的形成，需要社團(tuán)組織在依靠自身力量發(fā)展壯大的基礎(chǔ)上，得到制度的認(rèn)可和安排，需要政府在體制上構(gòu)建合理的機(jī)制，使各個(gè)社團(tuán)組織在制度范圍內(nèi)能夠合法地以組織化的形式出現(xiàn)和履行使命。

（一）從政府的視角來看，積極培育和扶植社團(tuán)組織的發(fā)展

作為資源分配的權(quán)威核心和公共權(quán)力的行使者，政府對(duì)二者關(guān)系的范式定位至關(guān)重要，不僅決定著社團(tuán)監(jiān)管的制度選擇，而且決定著公共服務(wù)提供方式的構(gòu)成。因此，政府在二者良性互動(dòng)關(guān)系的構(gòu)建中發(fā)揮著主導(dǎo)性的作用。

1.政府善治理念的進(jìn)一步落實(shí)。治理理念及其善治訴求，必然要求改變單一政府公權(quán)力為重心的治理范式，轉(zhuǎn)而依托強(qiáng)大的公民社會(huì)，實(shí)現(xiàn)政府、市場(chǎng)與社團(tuán)組織的緊密配合與有機(jī)互動(dòng)。作為治理的重要主體之一，社團(tuán)組織在推進(jìn)政府職能轉(zhuǎn)變、改善治理方式、提高政府績(jī)效、彌補(bǔ)市場(chǎng)失靈和提供公共物品方面發(fā)揮著極為重要的作用。盡管我國(guó)政府越來越重視社團(tuán)組織的作用，但對(duì)其發(fā)展始終持一種矛盾心態(tài)：一方面，由于政府自身能力與資源有限，不可能全面介入所有的社會(huì)服務(wù)，而社團(tuán)組織的發(fā)展能夠?qū)ι鐣?huì)服務(wù)供給形成有益的補(bǔ)充；另一方面，政府又擔(dān)心失去對(duì)其的控制，所以不敢對(duì)其進(jìn)行充分的授權(quán)。因此，政府要進(jìn)一步落實(shí)善治理念：首先，政府要認(rèn)識(shí)到政府將不再是公共事務(wù)的惟一治理者，公共事務(wù)的治理將更多依賴于社會(huì)與市場(chǎng)力量的參與合作；其次，政府對(duì)社團(tuán)組織的管制和控制色彩應(yīng)減少，而規(guī)劃、引導(dǎo)、協(xié)調(diào)、交換、服務(wù)以及必要的扶持功能應(yīng)增強(qiáng)；最后，政府在敞開公共事務(wù)治理邊界之后應(yīng)注意培育一種良性的合作氛圍，主要通過合作、協(xié)商、伙伴關(guān)系、確立共同的目標(biāo)等方式實(shí)施對(duì)公共事務(wù)的管理，推進(jìn)公共服務(wù)的社會(huì)化。

2.改革以保障結(jié)社自由權(quán)為核心的社團(tuán)管理制度。實(shí)現(xiàn)利益組織化的基本前提是保障公民的結(jié)社自由權(quán)，而作為多年來社團(tuán)組織發(fā)展桎梏的雙重管理體制，很大程度上限制了公民的結(jié)社自由權(quán)。因此，基于社團(tuán)組織發(fā)展的現(xiàn)狀，必須進(jìn)行以保障公民的結(jié)社自由權(quán)為核心的社團(tuán)管理制度改革，具體政策是：首先，取消現(xiàn)行的雙重管理制度，實(shí)行單一制登記辦法。西方國(guó)家對(duì)社團(tuán)組織的管理一般實(shí)行注冊(cè)制、登記制管理，社團(tuán)組織只要符合政府規(guī)定的關(guān)于組織資產(chǎn)、會(huì)員數(shù)量、發(fā)展規(guī)模等一系列標(biāo)準(zhǔn)，就可以到相應(yīng)的政府部門注冊(cè)，經(jīng)審查獲得合法地位，此后社團(tuán)組織的活動(dòng)有本組織自行負(fù)責(zé)，出現(xiàn)問題則視情況提交司法部門解決。[7]借鑒西方國(guó)家社團(tuán)登記管理制度，我國(guó)公民要成立社團(tuán)組織，只要清楚地申明成立組織的目的和活動(dòng)宗旨、組織內(nèi)部管理和運(yùn)作的規(guī)定、組成人員的身份證明、活動(dòng)場(chǎng)所、活動(dòng)方式和資金來源等，就可以直接到民政部門登記，而不必再由某機(jī)關(guān)作業(yè)務(wù)主管部門。民政部門在接到成立社會(huì)組織的申請(qǐng)后，如果了解到申請(qǐng)者的情況屬實(shí)，則用規(guī)定的程序在規(guī)定的時(shí)間內(nèi)進(jìn)行登記，并發(fā)給有關(guān)證書。其次，加快建立一整套針對(duì)社團(tuán)組織的法律、法規(guī)和規(guī)章，盡快出臺(tái)新的社團(tuán)管理?xiàng)l例或社團(tuán)法。鼓勵(lì)結(jié)社的根本途徑是對(duì)其進(jìn)行法治化管理，國(guó)家應(yīng)根據(jù)現(xiàn)階段社團(tuán)組織的實(shí)際情況，制定和完善不同層次社團(tuán)組織的法律、法規(guī)和規(guī)章，用法律的形式明確各類社團(tuán)組織的性質(zhì)、地位、宗旨、組織形式、管理體制、經(jīng)費(fèi)來源、財(cái)產(chǎn)關(guān)系、內(nèi)部制度、人員保障、登記管理、權(quán)利義務(wù)及其與社會(huì)成員和政府的關(guān)系等，使社團(tuán)組織制度化、規(guī)范化和法制化。當(dāng)務(wù)之急要出臺(tái)新的社團(tuán)管理?xiàng)l例或社團(tuán)法，并制定與之相關(guān)的行業(yè)協(xié)會(huì)法、商會(huì)法、基金會(huì)法等，改變用行政方法對(duì)社團(tuán)組織進(jìn)行管理的方法，依法對(duì)社團(tuán)組織進(jìn)行規(guī)范、監(jiān)督和管理，建立和完善對(duì)社團(tuán)組織依法監(jiān)督、管理的長(zhǎng)效機(jī)制。

3.政府通過公共服務(wù)社會(huì)化的方式為社團(tuán)組織發(fā)展提供資助。無論是自上而下成立的政治色彩較濃的社團(tuán)組織，還是自下而上成立的草根民間組織，經(jīng)費(fèi)不足是我國(guó)所有社團(tuán)組織面臨的共同難題。許多社團(tuán)組織在激烈的經(jīng)費(fèi)競(jìng)爭(zhēng)中，要么違背公益宗旨而過度追逐利潤(rùn)，喪失其合法性和公眾的信任，要么對(duì)外拓展能力弱，項(xiàng)目經(jīng)驗(yàn)不足，在激烈的經(jīng)費(fèi)競(jìng)爭(zhēng)中迫于生存壓力而自生自滅。因此，社團(tuán)組織的發(fā)展需要政府資助，但這種資助不是直接的財(cái)政撥款，而是通過公共服務(wù)社會(huì)化的方式進(jìn)行，即政府負(fù)責(zé)提供資金，社團(tuán)組織承擔(dān)服務(wù)性工作，具體做法就是政府在教育、醫(yī)療、社會(huì)保障體系等公共領(lǐng)域的經(jīng)營(yíng)中淡出而由社團(tuán)組織在該領(lǐng)域經(jīng)營(yíng)，政府通過公開招標(biāo)、合同外包的方式向社團(tuán)組織購(gòu)買服務(wù)。公共服務(wù)社會(huì)化不但減輕了政府的財(cái)政負(fù)擔(dān)，實(shí)現(xiàn)了政府一部分公共職能向社會(huì)領(lǐng)域的轉(zhuǎn)移和分離，同時(shí)社團(tuán)組織獲得了發(fā)展所需的資金，拓展了生存空間，更重要的是它在一定程度上為社團(tuán)組織創(chuàng)造了準(zhǔn)市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，使社團(tuán)組織在同政府、營(yíng)利性企業(yè)和同行的競(jìng)爭(zhēng)中改造和提升自身能力，更好地實(shí)現(xiàn)其社會(huì)功能。

（二）從社團(tuán)組織的視角來看，優(yōu)化社團(tuán)組織的內(nèi)部治理

社團(tuán)組織的成長(zhǎng)包括兩方面：一方面是在規(guī)模和活動(dòng)領(lǐng)域的增量發(fā)展；另一方面是組織內(nèi)部治理機(jī)制的健全，自身能力的提高。我國(guó)社團(tuán)組織的增量發(fā)展已取得顯著成就，目前最重要的是如何優(yōu)化內(nèi)部治理，提高自身能力，這也是社團(tuán)組織獲得公信力和維持旺盛生命力的重要保障。

1．明確組織章程，強(qiáng)化公益宗旨。任何組織都必須有明確的組織章程和倫理守則，社團(tuán)組織的章程應(yīng)該包括：組織的目標(biāo)和宗旨；組織的法律地位；組織機(jī)構(gòu)的有關(guān)規(guī)定；董事及其人數(shù)、分工和職責(zé)；社團(tuán)組織的會(huì)議形式；財(cái)務(wù)管理；組織解散時(shí)的善后辦法等。針對(duì)部分營(yíng)利性質(zhì)比較強(qiáng)的社團(tuán)組織在市場(chǎng)化運(yùn)作的實(shí)踐中，沒有把公益使命作為最終目的，而把企業(yè)追逐利潤(rùn)最大化的營(yíng)利目標(biāo)當(dāng)作組織發(fā)展目標(biāo)的目標(biāo)錯(cuò)位問題，社團(tuán)組織在制定章程時(shí)，尤其要強(qiáng)化其公益宗旨，社團(tuán)組織的公益性目標(biāo)一定要在組織章程中詳實(shí)地反映出來，以增強(qiáng)組織的感召力和動(dòng)員力，避免組織章程只是一些象征性符號(hào)。

2．借鑒企業(yè)治理模式，優(yōu)化社團(tuán)組織的治理結(jié)構(gòu)。由于社團(tuán)組織的所有權(quán)、受益權(quán)、決策權(quán)“三權(quán)分離”，因此極易出現(xiàn)“內(nèi)部人控制”問題。因此，在社團(tuán)組織的治理結(jié)構(gòu)上應(yīng)借鑒企業(yè)的治理模式：首先，明晰產(chǎn)權(quán)主體，建立新型的法人治理結(jié)構(gòu)。要合理設(shè)定產(chǎn)權(quán)主體權(quán)利的行為邊界，明確規(guī)定產(chǎn)權(quán)主體之間的權(quán)利關(guān)系，在組織內(nèi)部形成有效的權(quán)力制衡機(jī)制。其次，實(shí)行理事會(huì)制度，完善社團(tuán)組織的決策機(jī)制。理事會(huì)成員可由行使所有者權(quán)利或行使政策制定者職能的政府部門任命，在理事會(huì)里應(yīng)包括各利益相關(guān)方的代表。理事會(huì)有充分的自主權(quán)，可以決定管理者的任命和解職，一些重大決策也有理事會(huì)討論決定。

3．加強(qiáng)財(cái)務(wù)管理和規(guī)制。財(cái)務(wù)的有效管理和規(guī)制，是消解社團(tuán)組織內(nèi)部人員腐敗、抑制組織失靈的基礎(chǔ)保障。具體措施包括：盈余分配約束，即組織的盈利和剩余不能在領(lǐng)導(dǎo)層和管理層分配；支出比例約束，即用于行政的開支和募集資金的成本的總和與每年總支出的比例必須保持在一定的限度以內(nèi)；賬目公開規(guī)制，即賬目公開既面向監(jiān)督機(jī)構(gòu)，又面向公眾，受薪董事、秘書長(zhǎng)、高級(jí)管理人員的年薪，以及普通員工的平均水平和志愿者的平均補(bǔ)貼或補(bǔ)償水平應(yīng)向社會(huì)公布；實(shí)行帶約束的激勵(lì)制度，即在實(shí)行聘用制、績(jī)效工資制等人事制度改革的基礎(chǔ)上，要規(guī)范收入分配資金管理制度，通過加強(qiáng)收入分配資金的來源管理、規(guī)范工資支付形式、簡(jiǎn)化工資與福利費(fèi)種類、制定崗位等級(jí)工資參考標(biāo)準(zhǔn)等措施防止組織成員牟取不正當(dāng)利益。

4．加強(qiáng)人才建設(shè)，提高社團(tuán)組織的人員素質(zhì)。社團(tuán)組織存在和發(fā)展的關(guān)鍵在于培養(yǎng)專業(yè)人才和提高專業(yè)人才的素質(zhì)。首先，應(yīng)加強(qiáng)從業(yè)人員和志愿者的培訓(xùn)。社團(tuán)組織急需培訓(xùn)的內(nèi)容有：組織管理、相關(guān)法律知識(shí)、籌資策略、項(xiàng)目管理和外語培訓(xùn)等，通過這些培訓(xùn)來提高社團(tuán)組織的能力。其次，加強(qiáng)社團(tuán)組織的人力資源開發(fā)。通過設(shè)計(jì)好的項(xiàng)目來吸引高素質(zhì)的志愿人員，改善社團(tuán)組織服務(wù)人員的年齡結(jié)構(gòu)及學(xué)歷層次，創(chuàng)新人才使用制度，實(shí)現(xiàn)人才的合理流動(dòng)。再次，加強(qiáng)社團(tuán)組織創(chuàng)辦人和領(lǐng)導(dǎo)人的培養(yǎng)。社團(tuán)組織的領(lǐng)導(dǎo)要從那些富有代表性、意志堅(jiān)定、能協(xié)調(diào)好社團(tuán)組織內(nèi)外部關(guān)系、富有開拓性的人選中產(chǎn)生。

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責(zé)任編輯：劉華安

C912.2

A

1008-4479（2012）03-0039-06

2012-01-03

淮陰師范學(xué)院青年優(yōu)秀人才支持計(jì)劃（項(xiàng)目編號(hào)：11HSQNS11）的階段性成果。

張玉磊（1982-），男，河南新鄉(xiāng)人，淮陰師范學(xué)院政治與公共管理學(xué)院講師，主要研究方向?yàn)樾姓碚撆c實(shí)踐、第三部門。