十六大以來(lái)中國(guó)社會(huì)保障制度的改革與發(fā)展*

宋士云 焦艷芳

社會(huì)保障制度是工業(yè)化、市場(chǎng)化和現(xiàn)代化的產(chǎn)物，是國(guó)家面向全體國(guó)民、依法實(shí)施的具有經(jīng)濟(jì)福利性的各種保障措施的統(tǒng)稱(chēng)，是用經(jīng)濟(jì)手段解決社會(huì)問(wèn)題進(jìn)而實(shí)現(xiàn)特定政治目標(biāo)的重大制度安排，是維護(hù)社會(huì)公平、促進(jìn)人民福祉和實(shí)現(xiàn)國(guó)民共享發(fā)展成果的最重要的社會(huì)經(jīng)濟(jì)制度之一。改革開(kāi)放以來(lái)，特別是黨的十六大以來(lái)，在全面建設(shè)小康社會(huì)和構(gòu)建社會(huì)主義和諧社會(huì)的背景下，中國(guó)社會(huì)保障制度改革與發(fā)展取得了重大歷史性突破。近年來(lái)，就此所做的相關(guān)研究，政府部門(mén)和學(xué)術(shù)界的成果頗豐，或從歷史視角，或從國(guó)際視野，研究了新中國(guó)成立60年來(lái)，特別是改革開(kāi)放以來(lái)社會(huì)保障制度的發(fā)展歷程，探討了社會(huì)保障制度建設(shè)取得的成就與面臨的挑戰(zhàn)，提出了未來(lái)社會(huì)保障制度改革的對(duì)策建議①參見(jiàn)胡曉義主編：《走向和諧：中國(guó)社會(huì)保障發(fā)展60年》（中國(guó)勞動(dòng)社會(huì)保障出版社，2009年）；鄭功成：《中國(guó)社會(huì)保障30年》（人民出版社，2008年）；鄭功成：《中國(guó)社會(huì)保障改革與未來(lái)發(fā)展》，《中國(guó)人民大學(xué)學(xué)報(bào)》2010年第5期；鄭秉文：《中國(guó)社會(huì)保障制度60年：成就與教訓(xùn)》，《中國(guó)人口科學(xué)》2009年第5期；唐鈞：《中國(guó)的社會(huì)保障政策評(píng)析》，《東岳論叢》2008年第1期；李玲：《中國(guó)社會(huì)保障制度的60年及其公平性研究》，《福建論壇》2009年第11期；王延中、單大圣：《加入WTO與中國(guó)社會(huì)保障制度的發(fā)展與完善》，《中國(guó)社會(huì)科學(xué)院研究生院學(xué)報(bào)》2012年第3期。。本文在回顧十六大以來(lái)社會(huì)保障制度改革進(jìn)展的基礎(chǔ)上，從公平與效率的視角總結(jié)了社會(huì)保障制度在建制理念、制度設(shè)計(jì)和實(shí)施等方面的經(jīng)驗(yàn)與教訓(xùn)，提出一些淺見(jiàn)，以就教于方家。

一、十六大以來(lái)中國(guó)社會(huì)保障制度改革的進(jìn)展

1979年至2002年，隨著計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制逐步向市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制轉(zhuǎn)軌，中國(guó)整個(gè)社會(huì)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)與運(yùn)行機(jī)制都發(fā)生了天翻地覆的變化，社會(huì)保障制度改革歷經(jīng)強(qiáng)調(diào)為國(guó)有企業(yè)改革配套服務(wù)，到作為市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制基本框架的組成部分之一，再到作為一項(xiàng)基本的社會(huì)制度安排，基本實(shí)現(xiàn)了由國(guó)家-單位保障模式向國(guó)家-社會(huì)保障模式的制度轉(zhuǎn)變。其中，1979年至1992年社會(huì)保障制度作為國(guó)有企業(yè)改革的配套措施，改革主要在城鎮(zhèn)展開(kāi)，并集中在國(guó)有企業(yè)及其職工身上；1993年至2002年社會(huì)保障制度作為社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制框架的五大支柱之一，被確認(rèn)為市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)正常運(yùn)行的維系機(jī)制，重點(diǎn)是城鎮(zhèn)職工的養(yǎng)老保險(xiǎn)和醫(yī)療保險(xiǎn)制度改革和擴(kuò)大制度覆蓋面以及建立城鎮(zhèn)居民最低生活保障制度。2002年《中國(guó)的勞動(dòng)和社會(huì)保障狀況》白皮書(shū)這樣評(píng)價(jià)當(dāng)時(shí)的社會(huì)保障制度：“為促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會(huì)穩(wěn)定，逐步提高廣大人民群眾的生活水平和社會(huì)保障待遇，中國(guó)政府致力于建設(shè)一個(gè)與社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制相適應(yīng)的健全的社會(huì)保障體系。經(jīng)過(guò)多年的探索和實(shí)踐，以社會(huì)保險(xiǎn)、社會(huì)救濟(jì)、社會(huì)福利、優(yōu)撫安置和社會(huì)互助為主要內(nèi)容，多渠道籌集保障資金、管理服務(wù)逐步社會(huì)化的社會(huì)保障體系已初步建立起來(lái)?！雹佟吨袊?guó)的勞動(dòng)和社會(huì)保障狀況》，《人民日?qǐng)?bào)》2002年4月30日。然而，由于以前過(guò)于強(qiáng)調(diào)社會(huì)保障作為“經(jīng)濟(jì)體制改革的配套工程”的經(jīng)濟(jì)目標(biāo)和作為“社會(huì)的穩(wěn)定器”的政治目標(biāo)，致使“保障基本生活”的民生目標(biāo)往往要讓位于經(jīng)濟(jì)的和政治的考量，社會(huì)保障制度改革的目標(biāo)出現(xiàn)偏移。主要表現(xiàn)在：一是社會(huì)保障制度尤其是社會(huì)保險(xiǎn)制度的設(shè)計(jì)，往往不是面向全民或全體勞動(dòng)者，而是為國(guó)有企業(yè)及其職工乃至所有的機(jī)關(guān)、事業(yè)單位考慮太多，為集體企業(yè)、“三資”企業(yè)、私營(yíng)企業(yè)及其職工、個(gè)體工商戶(hù)、農(nóng)民、農(nóng)民工考慮太少，制度建設(shè)缺乏公平性；二是政府對(duì)長(zhǎng)遠(yuǎn)的制度建設(shè)所投入的成本遠(yuǎn)遠(yuǎn)不及對(duì)“花錢(qián)買(mǎi)穩(wěn)定”的臨時(shí)性應(yīng)急措施的投入，制度建設(shè)效率受損②參見(jiàn)唐鈞：《中國(guó)的社會(huì)保障政策評(píng)析》，《東岳論叢》2008年第1期。。2002年11月，黨的十六大召開(kāi)，標(biāo)志著中國(guó)進(jìn)入了全面建設(shè)小康社會(huì)、加快推進(jìn)現(xiàn)代化建設(shè)的新時(shí)期。十六大報(bào)告把社會(huì)保障作為全面建設(shè)小康社會(huì)的重要內(nèi)容，明確要求建立健全同經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平相適應(yīng)的社會(huì)保障體系，并指出這是社會(huì)穩(wěn)定和國(guó)家長(zhǎng)治久安的重要保證。此后，以胡錦濤同志為總書(shū)記的新一屆黨中央領(lǐng)導(dǎo)集體在鄧小平理論和“三個(gè)代表”重要思想指導(dǎo)下，提出了科學(xué)發(fā)展觀，強(qiáng)調(diào)以人為本，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展、統(tǒng)籌區(qū)域發(fā)展、統(tǒng)籌經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展，社會(huì)保障制度被提升到前所未有的戰(zhàn)略高度，并作為一項(xiàng)基本的社會(huì)制度安排，社會(huì)保障制度改革也從“摸著石頭過(guò)河”的實(shí)驗(yàn)性階段開(kāi)始進(jìn)入定型、穩(wěn)定、可持續(xù)發(fā)展的新階段。

（一）公平的價(jià)值取向和共享的建制理念更加凸顯

追求合理的分享和公平的普惠是現(xiàn)代社會(huì)保障制度的本質(zhì)要求③鄭功成：《中國(guó)社會(huì)保障30年》，第349頁(yè)。。十六大以來(lái)，黨和政府對(duì)社會(huì)保障體系的定位和框架設(shè)計(jì)、社會(huì)保障制度改革的重點(diǎn)和任務(wù)的認(rèn)識(shí)越來(lái)越清晰，即社會(huì)保障已不再僅僅被當(dāng)做經(jīng)濟(jì)體制改革的配套措施，而是作為全面建設(shè)小康社會(huì)的關(guān)鍵目標(biāo)和以改善民生為重點(diǎn)的社會(huì)建設(shè)的主要內(nèi)容，社會(huì)保障制度建設(shè)的理念從效率優(yōu)先兼顧公平轉(zhuǎn)向更加注重公平和共享。

為貫徹落實(shí)十六大提出的戰(zhàn)略部署，深化經(jīng)濟(jì)體制改革，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)全面發(fā)展，2003年10月，黨的十六屆三中全會(huì)通過(guò)了《中共中央關(guān)于完善社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制若干問(wèn)題的決定》。該《決定》為未來(lái)一段時(shí)期社會(huì)保障制度改革與發(fā)展指明了方向，明確提出了要統(tǒng)籌兼顧、協(xié)調(diào)好改革進(jìn)程中的各種利益關(guān)系，要保障非公有制經(jīng)濟(jì)職工和流動(dòng)人口的合法權(quán)益，做好農(nóng)村居民有關(guān)社會(huì)保障制度的建設(shè)規(guī)劃等；明確提出統(tǒng)一相關(guān)社會(huì)保障制度的要求，如基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度逐步實(shí)行省級(jí)統(tǒng)籌，并最終使基本養(yǎng)老金基礎(chǔ)部分實(shí)現(xiàn)全國(guó)統(tǒng)籌的目標(biāo)；確立了統(tǒng)籌推進(jìn)社會(huì)保障制度建設(shè)的思路，如提出推進(jìn)機(jī)關(guān)事業(yè)單位社會(huì)保障制度改革，探索建立農(nóng)村最低生活保障、新型合作醫(yī)療保障、貧困農(nóng)民醫(yī)療救助等；提出要重視社會(huì)保障基金的監(jiān)督與管理，以及中央與地方政府社會(huì)保障權(quán)責(zé)的劃分，等等。這些都體現(xiàn)了統(tǒng)籌城鄉(xiāng)社會(huì)保障制度建設(shè)和共享社會(huì)保障制度改革成果的基本取向。

2006年10月，黨的十六屆六中全會(huì)通過(guò)的《中共中央關(guān)于構(gòu)建社會(huì)主義和諧社會(huì)若干重大問(wèn)題的決定》，標(biāo)志著黨中央對(duì)全面建設(shè)小康社會(huì)的重要內(nèi)容更加清晰、對(duì)構(gòu)建社會(huì)主義和諧社會(huì)重大戰(zhàn)略思想的逐漸成熟。該《決定》提出了到2020年構(gòu)建社會(huì)主義和諧社會(huì)的目標(biāo)和主要任務(wù)，其中就有“覆蓋城鄉(xiāng)居民的社會(huì)保障體系基本建立”。2007年10月，黨的十七大報(bào)告進(jìn)一步提出，“必須在經(jīng)濟(jì)發(fā)展的基礎(chǔ)上，更加注重社會(huì)建設(shè)，著力保障和改善民生，推進(jìn)社會(huì)體制改革，擴(kuò)大公共服務(wù)，完善社會(huì)管理，促進(jìn)社會(huì)公平正義，努力使全體人民學(xué)有所教、勞有所得、病有所醫(yī)、老有所養(yǎng)、住有所居，推動(dòng)建設(shè)和諧社會(huì)?！薄凹涌旖⒏采w城鄉(xiāng)居民的社會(huì)保障體系，保障人民基本生活”，“要以社會(huì)保險(xiǎn)、社會(huì)救助、社會(huì)福利為基礎(chǔ)，以基本養(yǎng)老、基本醫(yī)療、最低生活保障制度為重點(diǎn)，以慈善事業(yè)、商業(yè)保險(xiǎn)為補(bǔ)充”。①胡錦濤：《高舉中國(guó)特色社會(huì)主義偉大旗幟，為奪取全面建設(shè)小康社會(huì)新勝利而奮斗》，《人民日?qǐng)?bào)》2007年10月25日。可見(jiàn)，黨中央在社會(huì)保障制度建設(shè)方面，追求公平的價(jià)值取向和共享的建制理念更加凸顯。

為加快推進(jìn)覆蓋城鄉(xiāng)居民的社會(huì)保障體系建設(shè)，2011年，《中華人民共和國(guó)國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十二個(gè)五年規(guī)劃綱要》明確提出要“堅(jiān)持廣覆蓋、?；?、多層次、可持續(xù)方針”?！毒V要》強(qiáng)調(diào)“可持續(xù)”意指探索建立長(zhǎng)效機(jī)制，即把解決現(xiàn)實(shí)突出問(wèn)題、歷史遺留問(wèn)題和解決長(zhǎng)遠(yuǎn)體制機(jī)制問(wèn)題有機(jī)結(jié)合起來(lái)，這表明困擾社會(huì)保障制度改革多年的“碎片化”問(wèn)題有望徹底解決。《綱要》還指出未來(lái)五年社會(huì)保障發(fā)展的重點(diǎn)在農(nóng)村，可以預(yù)見(jiàn)“十二五”期間社會(huì)保障工作的重心和財(cái)政投入的重點(diǎn)都將向農(nóng)村傾斜，以求逐步縮小城鄉(xiāng)社保在各方面的差距，新農(nóng)合、新農(nóng)保、低保、救助等各項(xiàng)支出都將有較大增長(zhǎng)。②陳圣莉：《社保改革進(jìn)入制度定型階段》，《經(jīng)濟(jì)參考報(bào)》2011年4月1日。2012年6月，國(guó)務(wù)院又印發(fā)了《社會(huì)保障“十二五”規(guī)劃綱要》，進(jìn)一步提出要深入貫徹落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀，“以增強(qiáng)公平性、適應(yīng)流動(dòng)性、保證可持續(xù)性為重點(diǎn)，加快建立覆蓋城鄉(xiāng)居民的社會(huì)保障體系，使廣大人民群眾得到基本保障，共享經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的成果，促進(jìn)社會(huì)主義和諧社會(huì)建設(shè)”③參見(jiàn)《社會(huì)保障“十二五”規(guī)劃綱要》，《中國(guó)勞動(dòng)保障報(bào)》2012年6月29日。。

（二）覆蓋城鄉(xiāng)居民的社會(huì)保障制度體系框架基本形成

十六大以來(lái)中國(guó)社會(huì)保障制度的改革與發(fā)展，可以說(shuō)是開(kāi)啟了一種從效率優(yōu)先兼顧公平向更加注重公平和共享轉(zhuǎn)變的社會(huì)保障制度安排。這主要表現(xiàn)在：

1.在深化社會(huì)保障制度改革的同時(shí)，社會(huì)保障覆蓋面從城鎮(zhèn)向農(nóng)村拓展、從正規(guī)就業(yè)群體向靈活就業(yè)人員延伸。

首先，從醫(yī)療保險(xiǎn)制度來(lái)看，2003年，勞動(dòng)和社會(huì)保障部下發(fā)《關(guān)于進(jìn)一步做好擴(kuò)大城鎮(zhèn)職工基本醫(yī)療保險(xiǎn)覆蓋范圍工作的通知》，提出加快建設(shè)和完善城鎮(zhèn)職工基本醫(yī)療保險(xiǎn)制度。同年，還啟動(dòng)了新型農(nóng)村合作醫(yī)療的試點(diǎn)工作，并提出“到2010年，實(shí)現(xiàn)在全國(guó)建立基本覆蓋農(nóng)村居民的新型農(nóng)村合作醫(yī)療制度的目標(biāo)”④參見(jiàn)《國(guó)務(wù)院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)衛(wèi)生部等部門(mén)關(guān)于建立新型農(nóng)村合作醫(yī)療制度意見(jiàn)的通知》，http://www.gov.cn/zwgk/2005-08/12/content_21850.htm。。2004年，醫(yī)療保險(xiǎn)制度擴(kuò)展到城鎮(zhèn)靈活就業(yè)人員。2007年，醫(yī)療保險(xiǎn)又由職業(yè)人群拓展到城鎮(zhèn)非職業(yè)人群。2009年，《關(guān)于全面開(kāi)展城鎮(zhèn)居民基本醫(yī)療保險(xiǎn)工作的通知》的發(fā)布，標(biāo)志著中國(guó)從制度設(shè)計(jì)上實(shí)現(xiàn)了基本醫(yī)療保險(xiǎn)對(duì)城鄉(xiāng)居民的全面覆蓋。

其次，從養(yǎng)老保險(xiǎn)制度來(lái)看，從2005年開(kāi)始，擴(kuò)大做實(shí)企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)個(gè)人賬戶(hù)試點(diǎn)，積極推進(jìn)養(yǎng)老保險(xiǎn)覆蓋范圍由職工向城鎮(zhèn)靈活就業(yè)人員的拓展，改革養(yǎng)老金計(jì)發(fā)辦法，強(qiáng)化激勵(lì)約束機(jī)制，建立長(zhǎng)效機(jī)制。2008年，在山西省、上海市、浙江省、廣東省、重慶市先期開(kāi)展事業(yè)單位工作人員養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革試點(diǎn)，與事業(yè)單位分類(lèi)改革配套進(jìn)行。2009年，國(guó)務(wù)院頒發(fā)《關(guān)于開(kāi)展新型農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)試點(diǎn)的指導(dǎo)意見(jiàn)》，提出按照“?；?、廣覆蓋、有彈性、可持續(xù)”的基本原則，探索建立個(gè)人繳費(fèi)、集體補(bǔ)助、政府補(bǔ)貼相結(jié)合的新農(nóng)保制度①參見(jiàn)《關(guān)于開(kāi)展新型農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)試點(diǎn)的指導(dǎo)意見(jiàn)》，《人民日?qǐng)?bào)》2009年9月8日。。2011年，國(guó)務(wù)院又決定開(kāi)展城鎮(zhèn)居民社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)試點(diǎn)，并要求到2012年基本實(shí)現(xiàn)城鎮(zhèn)居民養(yǎng)老保險(xiǎn)制度全覆蓋②參見(jiàn)《國(guó)務(wù)院關(guān)于開(kāi)展城鎮(zhèn)居民社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)試點(diǎn)的指導(dǎo)意見(jiàn)》，《中國(guó)勞動(dòng)保障報(bào)》2011年6月15日。，標(biāo)志著中國(guó)從制度設(shè)計(jì)上又實(shí)現(xiàn)了養(yǎng)老保險(xiǎn)對(duì)城鄉(xiāng)居民的全面覆蓋。2009年，《城鎮(zhèn)企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)關(guān)系轉(zhuǎn)移接續(xù)暫行辦法》的頒布，則標(biāo)志著社會(huì)保險(xiǎn)關(guān)系首次實(shí)現(xiàn)了跨省區(qū)的順暢轉(zhuǎn)續(xù)，適應(yīng)了勞動(dòng)者的流動(dòng)性，也增進(jìn)了制度的可持續(xù)性。

再次，從社會(huì)救助制度來(lái)看，2003年，國(guó)家對(duì)建立和實(shí)施農(nóng)村醫(yī)療救助制度進(jìn)行安排，救助對(duì)象是農(nóng)村五保戶(hù)和農(nóng)村貧困戶(hù)家庭成員。此后，又把對(duì)農(nóng)村五保對(duì)象的供養(yǎng)納入到以公共財(cái)政保障為主的范圍③參見(jiàn)《農(nóng)村五保供養(yǎng)工作條例》，《人民日?qǐng)?bào)》2006年1月27日。。2007年，國(guó)務(wù)院發(fā)布《關(guān)于在全國(guó)建立農(nóng)村最低生活保障制度的通知》，指出全國(guó)要建立兜底性的城鄉(xiāng)最低生活保障制度，標(biāo)志著中國(guó)從制度設(shè)計(jì)上實(shí)現(xiàn)了最低生活保障對(duì)城鄉(xiāng)居民的全面覆蓋。

最后，從對(duì)農(nóng)民工與失地農(nóng)民的保障制度來(lái)看，2006年，國(guó)務(wù)院發(fā)布《關(guān)于解決農(nóng)民工問(wèn)題的若干意見(jiàn)》，提出優(yōu)先解決農(nóng)民工工傷保險(xiǎn)和大病醫(yī)療保障問(wèn)題，逐步解決養(yǎng)老保障問(wèn)題，探索適合農(nóng)民工特點(diǎn)的養(yǎng)老保險(xiǎn)辦法。2008年，黨的十七屆三中全會(huì)進(jìn)一步提出，要解決好被征地農(nóng)民的就業(yè)、住房保障問(wèn)題，使被征地農(nóng)民基本生活長(zhǎng)期有保障。

最值得一提的是，《中華人民共和國(guó)社會(huì)保險(xiǎn)法》于2010年10月28日頒布，2011年7月1日起施行?！渡鐣?huì)保險(xiǎn)法》是社會(huì)保障體系建設(shè)最重要的法律之一，它的頒布實(shí)施對(duì)于促使中國(guó)社會(huì)保險(xiǎn)制度定型化至關(guān)重要。

2.各級(jí)財(cái)政的“公共性”在社會(huì)保障領(lǐng)域得到切實(shí)體現(xiàn)，對(duì)農(nóng)村社會(huì)保障制度建設(shè)投入明顯增加。

十六大以前，除保證行政事業(yè)單位的社會(huì)保障支出外，財(cái)政的社會(huì)保障支出主要是服務(wù)于國(guó)有企業(yè)改革，目的是為了解決大批國(guó)有企業(yè)經(jīng)營(yíng)困難甚至關(guān)閉破產(chǎn)后無(wú)力繳納社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)和因大量人員提前退休造成的社會(huì)保險(xiǎn)基金缺口，以及為國(guó)有企業(yè)下崗職工提供基本生活保障。應(yīng)當(dāng)說(shuō)，政府在安排這些社會(huì)保障支出時(shí)，更多體現(xiàn)了其作為國(guó)有企業(yè)所有者代表的身份，較少體現(xiàn)公共行政管理者或公民代表的身份。2003年，國(guó)務(wù)院《關(guān)于建立新型農(nóng)村合作醫(yī)療制度意見(jiàn)的通知》，要求“地方財(cái)政每年對(duì)參加新型農(nóng)村合作醫(yī)療農(nóng)民的資助不低于人均10元”，“從2003年起，中央財(cái)政每年通過(guò)專(zhuān)項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付對(duì)中西部地區(qū)除市區(qū)以外的參加新型農(nóng)村合作醫(yī)療的農(nóng)民按人均10元安排補(bǔ)助資金”。之后，國(guó)家開(kāi)始有計(jì)劃地安排新型農(nóng)村合作醫(yī)療制度的試點(diǎn)，這是中國(guó)政府歷史上第一次為解決農(nóng)民的基本醫(yī)療衛(wèi)生問(wèn)題進(jìn)行大規(guī)模的投入。2006年，十六屆六中全會(huì)將社會(huì)保障視為“完善公共財(cái)政制度，逐步實(shí)現(xiàn)基本公共服務(wù)均等化”的一個(gè)重要方面④參見(jiàn)《中共中央關(guān)于構(gòu)建社會(huì)主義和諧社會(huì)若干重大問(wèn)題的決定》，《人民日?qǐng)?bào)》2006年10月19日。。2007年，十七大則進(jìn)一步把社會(huì)保障制度建設(shè)推進(jìn)到以政府基本公共服務(wù)均等化為主線的全面覆蓋、加快發(fā)展的新階段。各級(jí)財(cái)政社會(huì)保障投入的公共性特征日益明顯，比如用于支持新型農(nóng)村合作醫(yī)療、城鎮(zhèn)居民基本醫(yī)療保險(xiǎn)、城鄉(xiāng)醫(yī)療救助制度建設(shè)的資金規(guī)模不斷擴(kuò)大。2009年至2011年，全國(guó)各級(jí)財(cái)政共安排醫(yī)療保障補(bǔ)助資金7326億元，年均增長(zhǎng)30.17％。其中，中央財(cái)政共撥付新農(nóng)合補(bǔ)助資金1475億元，城鎮(zhèn)居民醫(yī)保補(bǔ)助資金257億元。支持?jǐn)U大城鄉(xiāng)醫(yī)療救助范圍和提高救助水平，2009年至2011年中央財(cái)政共安排補(bǔ)助資金321億元。①參見(jiàn)李繼學(xué)：《織就13億人的全民醫(yī)保網(wǎng)》，《中國(guó)財(cái)經(jīng)報(bào)》2012年3月9日。新型農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度建設(shè)從2009年開(kāi)始啟動(dòng)，中央財(cái)政對(duì)中西部地區(qū)的基礎(chǔ)養(yǎng)老金（每人每月55元）給予全額補(bǔ)助，對(duì)東部地區(qū)給予50％的補(bǔ)助，地方財(cái)政對(duì)農(nóng)民繳費(fèi)實(shí)行補(bǔ)貼。

（三）覆蓋城鄉(xiāng)居民的社會(huì)保障制度建設(shè)成效顯著

1.社會(huì)保障覆蓋面迅速擴(kuò)大。十六大以來(lái)，各項(xiàng)社會(huì)保障制度覆蓋范圍從國(guó)有企業(yè)擴(kuò)展到各類(lèi)企業(yè)和用人單位，從單位職工擴(kuò)展到靈活就業(yè)人員和城鄉(xiāng)居民，越來(lái)越多的人享有基本社會(huì)保障。截至2011年底，全國(guó)城鎮(zhèn)基本養(yǎng)老保險(xiǎn)、城鎮(zhèn)基本醫(yī)療保險(xiǎn)、失業(yè)保險(xiǎn)、工傷保險(xiǎn)、生育保險(xiǎn)的參保人數(shù)分別達(dá)到28391萬(wàn)人、47343萬(wàn)人、14317萬(wàn)人、17696萬(wàn)人、13892萬(wàn)人，分別是2002年的2.6倍、5.0倍、1.4倍、4.0倍、4.0倍，呈高速增長(zhǎng)態(tài)勢(shì)；新農(nóng)合參保人數(shù)達(dá)到8.32億人，參保率高達(dá)97.5％，基本實(shí)現(xiàn)全覆蓋。②數(shù)據(jù)來(lái)源于《2002年度勞動(dòng)和社會(huì)保障事業(yè)發(fā)展統(tǒng)計(jì)公報(bào)》，《勞動(dòng)保障通訊》2003年第5期；《2011年度人力資源和社會(huì)保障事業(yè)發(fā)展統(tǒng)計(jì)公報(bào)》，《中國(guó)組織人事報(bào)》2012年6月6日；《2011年我國(guó)衛(wèi)生事業(yè)發(fā)展統(tǒng)計(jì)公報(bào)（節(jié)選）》，《社區(qū)醫(yī)學(xué)雜志》2012年第9期。截至2012年9月底，中國(guó)新型農(nóng)村和城鎮(zhèn)居民社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)的參保人數(shù)達(dá)到4.49億人，加上企業(yè)職工養(yǎng)老保險(xiǎn)，總計(jì)覆蓋人數(shù)超過(guò)7億人，已建立了世界上最大的社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)體系。③參見(jiàn)溫家寶：《在全國(guó)新型農(nóng)村和城鎮(zhèn)居民社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)工作總結(jié)表彰大會(huì)上的講話(huà)》，《人民日?qǐng)?bào)》2012年10月13日。

2.社會(huì)保障水平較大幅度提高。2005年以來(lái)，連續(xù)8年全國(guó)統(tǒng)一調(diào)整企業(yè)退休人員基本養(yǎng)老金。2011年全國(guó)企業(yè)退休人員人均每月基本養(yǎng)老金達(dá)到1531元，是2002年的2.56倍。醫(yī)療保險(xiǎn)報(bào)銷(xiāo)的“封頂線”提高到職工平均工資的6倍。城鎮(zhèn)居民基本醫(yī)療保險(xiǎn)和新農(nóng)合財(cái)政補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)增加到200元，政策范圍內(nèi)住院費(fèi)用報(bào)銷(xiāo)比例不斷提高，城鎮(zhèn)職工已達(dá)到75％，城鎮(zhèn)居民和農(nóng)村居民達(dá)到60％，超過(guò)80％的地區(qū)開(kāi)展了門(mén)診統(tǒng)籌。國(guó)家還多次提高了低保標(biāo)準(zhǔn)和失業(yè)、工傷保險(xiǎn)待遇標(biāo)準(zhǔn)，使廣大低收入群眾的基本生活得到有效保障。

3.多層次社會(huì)保障體系得到進(jìn)一步發(fā)展。企業(yè)年金和企業(yè)補(bǔ)充醫(yī)療保險(xiǎn)有了更快發(fā)展，2011年底全國(guó)已有4.49萬(wàn)家企業(yè)建立了企業(yè)年金，參加職工人數(shù)達(dá)到1577萬(wàn)人，基金總規(guī)模達(dá)到3570億元④數(shù)據(jù)來(lái)源于《2011年度人力資源和社會(huì)保障事業(yè)發(fā)展統(tǒng)計(jì)公報(bào)》，《中國(guó)組織人事報(bào)》2012年6月6日。。商業(yè)保險(xiǎn)的保障職能明顯增強(qiáng)，2011年人壽保險(xiǎn)的保費(fèi)收入達(dá)到9721億元，約是2002年的4.3倍⑤數(shù)據(jù)來(lái)源于中國(guó)保險(xiǎn)監(jiān)督管理委員會(huì)《2011年1—12月保險(xiǎn)業(yè)經(jīng)營(yíng)情況表》，http://www.circ.gov.cn/web/site0/tab454/i191553.htm；《2002年1—12月保險(xiǎn)業(yè)經(jīng)營(yíng)情況表》，http://www.circ.gov.cn/web/site0/tab454/i18283.htm。，一些商業(yè)保險(xiǎn)公司開(kāi)始介入新型農(nóng)村合作醫(yī)療等社會(huì)保障業(yè)務(wù)的經(jīng)辦工作。慈善事業(yè)迅速壯大，在社會(huì)保障體系中發(fā)揮著更大的補(bǔ)充作用，截至2011年底全國(guó)共建立經(jīng)常性社會(huì)捐助工作站、點(diǎn)和慈善超市3.4萬(wàn)個(gè)。2011年各地直接接收社會(huì)捐贈(zèng)款物495億元，為2002年的38倍。⑥數(shù)據(jù)來(lái)源于民政部《2011年社會(huì)服務(wù)發(fā)展統(tǒng)計(jì)公報(bào)》，http://www.gov.cn/gzdt/2012-06/21/content_2166922.htm。

4.社會(huì)保障管理服務(wù)體系初步建立，人民群眾辦理社保越來(lái)越方便。目前已經(jīng)形成了以各級(jí)社會(huì)保險(xiǎn)經(jīng)辦機(jī)構(gòu)為主干、以銀行及各類(lèi)定點(diǎn)服務(wù)機(jī)構(gòu)為依托、以社區(qū)勞動(dòng)保障工作平臺(tái)為基礎(chǔ)的社會(huì)保障管理服務(wù)組織體系和服務(wù)網(wǎng)絡(luò)，并逐步向鄉(xiāng)鎮(zhèn)、行政村延伸?！敖鸨９こ獭币黄诮ㄔO(shè)任務(wù)順利完成，建立了中央、省、市三級(jí)網(wǎng)絡(luò)，并全部實(shí)現(xiàn)省、部聯(lián)網(wǎng)①參見(jiàn)《社會(huì)保障“十二五”規(guī)劃綱要》，《中國(guó)勞動(dòng)保障報(bào)》2012年6月29日。。

總之，十六大以來(lái)中國(guó)社會(huì)保障制度建設(shè)進(jìn)入了一個(gè)思路最明晰、推進(jìn)速度最快的時(shí)期，建設(shè)一個(gè)無(wú)漏洞的、覆蓋城鄉(xiāng)居民的社會(huì)保障體系已經(jīng)成為自覺(jué)的目標(biāo)。

二、現(xiàn)行中國(guó)社會(huì)保障制度的公平性與效率性分析

（一）現(xiàn)行中國(guó)社會(huì)保障制度的公平性

公平是現(xiàn)代社會(huì)保障制度的核心價(jià)值訴求，是指平等地對(duì)待每一個(gè)國(guó)民并保障滿(mǎn)足其基本生活需求，普遍性地增進(jìn)國(guó)民的福利。社會(huì)保障對(duì)公平的追求和維護(hù)，都是通過(guò)共享機(jī)制來(lái)實(shí)現(xiàn)的，共享既是社會(huì)保障制度追求的基本目標(biāo)，也是實(shí)現(xiàn)其他多重目標(biāo)的基本手段。②參見(jiàn)鄭功成：《中國(guó)社會(huì)保障30年》，第349頁(yè)。十六大以來(lái)，社會(huì)保障制度改革的每一步進(jìn)展無(wú)不顯示出黨和政府在統(tǒng)籌城鄉(xiāng)社會(huì)事業(yè)發(fā)展和推進(jìn)城鄉(xiāng)公平、共享公共服務(wù)方面所做的努力。這突出表現(xiàn)在：在實(shí)現(xiàn)人人享有社會(huì)保障目標(biāo)過(guò)程中遵循分步實(shí)施的原則，堅(jiān)持社會(huì)保障水平與經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平和各方面的承受能力相適應(yīng)，先解決制度從無(wú)到有的問(wèn)題，再循序解決覆蓋面從小到大、待遇水平從低到高的問(wèn)題，既量力而行，又積極作為。當(dāng)前，中國(guó)社會(huì)保障制度具有公平性的制度框架已經(jīng)基本確立，正在從較低的公平度向較高公平的方向邁進(jìn)。

同時(shí)，當(dāng)前仍然存在一些阻礙社會(huì)保障制度公平性提高的因素，主要表現(xiàn)在：一是社會(huì)保障項(xiàng)目尚未全覆蓋和制度的碎片化。近年來(lái)，盡管社會(huì)保障制度的覆蓋面迅速擴(kuò)大，但城鄉(xiāng)發(fā)展不平衡，目前仍有相當(dāng)一部分人處在沒(méi)有保障的境地，尚未實(shí)現(xiàn)應(yīng)保盡保。特別是社會(huì)保障制度的碎片化有失公平，比如同為城鎮(zhèn)職工，機(jī)關(guān)事業(yè)單位與企業(yè)的制度不同；同為養(yǎng)老保險(xiǎn)、醫(yī)療保險(xiǎn)，但城鄉(xiāng)不一。二是社會(huì)保障支出規(guī)模偏小，對(duì)農(nóng)村社會(huì)保障投入尚需進(jìn)一步加大。近年來(lái)，國(guó)家財(cái)政對(duì)社會(huì)保障的支持力度逐年加大，2008年財(cái)政社會(huì)保障支出占全國(guó)財(cái)政支出的比例已經(jīng)提高到13.06％，全國(guó)社會(huì)保障總支出（包括財(cái)政投入和各類(lèi)繳費(fèi)籌資）占GDP的比例已經(jīng)提高到5.97％。③參見(jiàn)胡曉義主編：《走向和諧：中國(guó)社會(huì)保障發(fā)展60年》，第44頁(yè)。就目前來(lái)說(shuō)，財(cái)政性社保支出占國(guó)家財(cái)政支出的比重亦不到15％，社保全口徑支出也不足GDP的10％④參見(jiàn)《我國(guó)社保繳費(fèi)率并非全球最高》，《人民日?qǐng)?bào)》2012年9月11日。，這遠(yuǎn)低于西方國(guó)家財(cái)政性社保支出30％至50％的比例，即使是一些中等收入國(guó)家比例也在20％以上。對(duì)社會(huì)保障投入偏低，反映了政府責(zé)任的部分缺失。中國(guó)不僅存在財(cái)政社會(huì)保障支出規(guī)模偏小的問(wèn)題，還存在財(cái)政資金分配結(jié)構(gòu)失衡的問(wèn)題，特別是社保支出的城鄉(xiāng)結(jié)構(gòu)失衡問(wèn)題。社保財(cái)政支出的大部分用于城市，其中的大部分又用于城鎮(zhèn)企業(yè)職工的社會(huì)保險(xiǎn)，這對(duì)廣大農(nóng)民來(lái)說(shuō)顯然有失公平。三是在社會(huì)保險(xiǎn)制度設(shè)計(jì)上，城鄉(xiāng)間、不同群體間社會(huì)保障的負(fù)擔(dān)不均衡、待遇差距仍然較大。比如，城鎮(zhèn)職工醫(yī)療保險(xiǎn)的封頂線大大高于新型農(nóng)村合作醫(yī)療的封頂線，城市居民和農(nóng)民得了大病以后需要負(fù)擔(dān)的醫(yī)療費(fèi)用基本是一樣的，而兩種制度設(shè)計(jì)的封頂線相差懸殊，這對(duì)農(nóng)民來(lái)講顯然不公平?？傊?，中國(guó)社會(huì)保障制度離應(yīng)達(dá)到的公平度要求仍有很大差距，某些社會(huì)保障政策對(duì)社會(huì)公平發(fā)揮的作用甚至是“逆調(diào)節(jié)”。其中，未按公正合理的標(biāo)準(zhǔn)劃分人群的類(lèi)別并確定相應(yīng)的待遇水平和資金投入，是造成不公平問(wèn)題的直接原因。

（二）現(xiàn)行中國(guó)社會(huì)保障制度的效率性

目前，中國(guó)正處于工業(yè)化、城市化快速推進(jìn)的階段，社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制正處于不斷完善的過(guò)程之中。但是，經(jīng)濟(jì)社會(huì)中存在的結(jié)構(gòu)性矛盾依然十分突出，諸如城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)尚未消除，城鄉(xiāng)差距、地區(qū)差距、居民收入差距不斷拉大，社會(huì)事業(yè)發(fā)展滯后等等。同時(shí)，中國(guó)正日益深入地融入全球化的過(guò)程中，這使國(guó)內(nèi)市場(chǎng)暴露于國(guó)際風(fēng)險(xiǎn)面前，勞動(dòng)者的社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)加大，加之中國(guó)已步入老齡化社會(huì)，在這樣一個(gè)背景下，社會(huì)保障制度只有滿(mǎn)足以下三個(gè)條件，才能有效促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展效率：一是社會(huì)保障與經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平相適應(yīng)；二是社會(huì)保障能有效發(fā)揮維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定、縮小差距的功能；三是社會(huì)保障政策有利于促進(jìn)就業(yè)和勞動(dòng)力的流動(dòng)。

從現(xiàn)行社會(huì)保障制度的宏觀效率來(lái)看，中國(guó)社會(huì)保障制度在滿(mǎn)足上述三個(gè)條件方面還存在著一些問(wèn)題。第一，從社會(huì)保障與經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平的適應(yīng)性來(lái)看，中國(guó)社會(huì)保障總體水平滯后于經(jīng)濟(jì)發(fā)展。社會(huì)保障水平超前或滯后都不利于經(jīng)濟(jì)發(fā)展，水平超前會(huì)損害經(jīng)濟(jì)效率，水平滯后會(huì)造成一定社會(huì)問(wèn)題。社會(huì)保障水平偏低會(huì)使居民未來(lái)預(yù)期支出增多，消費(fèi)市場(chǎng)不旺，投資與消費(fèi)比例失衡的問(wèn)題得不到扭轉(zhuǎn)。目前，社會(huì)保障水平滯后于經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平的問(wèn)題已經(jīng)受到重視，并在逐步扭轉(zhuǎn)。第二，社會(huì)保障制度在維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定方面發(fā)揮了積極作用，但在縮小收入差距方面的作用甚微，甚至是逆向調(diào)節(jié)。這主要體現(xiàn)在：大量社會(huì)保障資源用于城市，加劇了城鄉(xiāng)結(jié)構(gòu)失衡，拉大了城鄉(xiāng)居民生活差距；社會(huì)保險(xiǎn)統(tǒng)籌層次低，統(tǒng)籌資金在不同地區(qū)之間不能調(diào)劑使用，不利于縮小地區(qū)差距；社會(huì)保險(xiǎn)制度設(shè)計(jì)過(guò)分強(qiáng)調(diào)效率，不利于縮小收入差距。在社會(huì)保障制度比較健全的國(guó)家和地區(qū)，社會(huì)保障制度對(duì)縮小收入差距的作用是顯著的。比如英國(guó)，在1994—1995財(cái)政年度，初始收入分配中20％高收入家庭與20％低收入家庭的平均收入相差19.8倍，但經(jīng)過(guò)收入、消費(fèi)稅以及社會(huì)保障等福利制度的調(diào)節(jié)之后，最終收入差距縮小到3.7倍。再比如芬蘭，單看收入差距為15倍，但經(jīng)過(guò)社會(huì)保障制度調(diào)節(jié)以后，享受養(yǎng)老金的差距僅為1.7倍。①景天魁：《社會(huì)保障：公平社會(huì)的基礎(chǔ)》，《中國(guó)社會(huì)科學(xué)院研究生院學(xué)報(bào)》2006年第6期。第三，社會(huì)保障制度對(duì)就業(yè)的促進(jìn)效果較小。比如，社會(huì)保障制度的碎片化和保障項(xiàng)目設(shè)計(jì)上的很多福利待遇與戶(hù)口掛鉤，就缺乏促進(jìn)勞動(dòng)力流動(dòng)的考慮。以上分析表明，中國(guó)社會(huì)保障制度對(duì)社會(huì)經(jīng)濟(jì)運(yùn)行的效率貢獻(xiàn)不大，對(duì)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的促進(jìn)作用還需要加強(qiáng)。

從社會(huì)保障制度自身的效率來(lái)看，中國(guó)社會(huì)保障制度的各項(xiàng)功能尚未得到有效發(fā)揮。在中國(guó)，社會(huì)保險(xiǎn)效率低下是一個(gè)公認(rèn)的問(wèn)題，甚至有學(xué)者據(jù)此而質(zhì)疑其存在的合理性。中國(guó)社會(huì)保險(xiǎn)制度效率低，其原因大致有四：一是資源配置失衡。比如，80％的醫(yī)療資源集中于大城市，其中的80％又集中于大醫(yī)院，醫(yī)療資源配置嚴(yán)重不合理。二是統(tǒng)籌層次太低，基金大量結(jié)余，使用效率低下。比如，從全國(guó)范圍來(lái)看，養(yǎng)老保險(xiǎn)統(tǒng)籌基金是有結(jié)余的，但由于不同統(tǒng)籌地區(qū)各自為政，資金不能調(diào)劑使用，中央財(cái)政每年要花大量的財(cái)政資金補(bǔ)貼入不敷出的地區(qū)。三是項(xiàng)目模式設(shè)計(jì)不盡合理。以城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險(xiǎn)的平均替代率為例，2002年之前其制度初始設(shè)計(jì)水平為58.5％，但實(shí)際水平卻高于這個(gè)比率。之后，退休金社會(huì)平均工資替代率呈直線下滑趨勢(shì)，從2002年的63％下降到2008年的44％，而這個(gè)下降趨勢(shì)卻又是在中央政府連年上調(diào)待遇水平的情況下發(fā)生的。連年人為干預(yù)上調(diào)待遇水平雖然可以彌補(bǔ)制度參數(shù)存在的缺陷，但卻不利于制度長(zhǎng)期和健康的發(fā)展與建設(shè)，統(tǒng)賬結(jié)合制度設(shè)計(jì)有蛻化之嫌。②鄭秉文：《中國(guó)社會(huì)保障制度60年：成就與教訓(xùn)》，《中國(guó)人口科學(xué)》2009年第5期。四是城鄉(xiāng)社會(huì)保障相關(guān)制度的整合和銜接還不很到位，制度的碎片化制約著勞動(dòng)力的順暢流動(dòng)。資源配置的不平衡是與傳統(tǒng)社會(huì)保障制度條塊分割的老思路相聯(lián)系的。統(tǒng)籌層次低是因?yàn)槊恳豁?xiàng)社會(huì)保障項(xiàng)目都是沿著先在縣市一級(jí)試點(diǎn)而后推廣的路徑來(lái)推行的。這種低層次的統(tǒng)籌模式，既是中央政府同地方政府博弈的結(jié)果，也是中央政府不敢承擔(dān)太多社會(huì)保障責(zé)任的表現(xiàn)。制度設(shè)計(jì)中的上述種種問(wèn)題，從根本上說(shuō)都源于社會(huì)保障制度設(shè)計(jì)中對(duì)效率的過(guò)分突出與公平理念的缺失。此外，中國(guó)社會(huì)保障制度中存在的多頭管理、各自為政、基金監(jiān)管不到位的問(wèn)題也增加了制度運(yùn)行的成本。社會(huì)保障的社會(huì)化程度較低，社會(huì)組織發(fā)育不充分，社?；鸬幕I集、支付、運(yùn)營(yíng)都由政府部門(mén)經(jīng)辦，還談不上按經(jīng)濟(jì)規(guī)律辦事，影響了社會(huì)保障制度的效率?？傊?，中國(guó)現(xiàn)行社會(huì)保障制度的效率仍然比較低。但應(yīng)指出，近年來(lái)隨著社會(huì)保障制度的逐漸完善和公平度的提高，其效率不高的狀況正在改變，并呈現(xiàn)出逐漸提高的趨勢(shì)。比如，正在大力推行的以居家養(yǎng)老為重點(diǎn)的福利服務(wù)社會(huì)化改革，由于其充分利用了家庭和社區(qū)的資源，因而是一種符合中國(guó)老年人心理特點(diǎn)的成本低廉的養(yǎng)老方式。

綜上所述，在社會(huì)保障制度體系建設(shè)中，公平與效率所呈現(xiàn)的是一種正相關(guān)關(guān)系。在發(fā)展中不斷糾正自己的路徑，在糾偏中趨向公平與效率的高度統(tǒng)一，是中國(guó)社會(huì)保障制度改革和發(fā)展取得的重要經(jīng)驗(yàn)之一。

三、繼續(xù)深化中國(guó)社會(huì)保障制度改革的展望

十六大以來(lái)，在黨和政府的高度重視下，中國(guó)社會(huì)保障制度建設(shè)被提升到前所未有的戰(zhàn)略高度，覆蓋城鄉(xiāng)居民的社會(huì)保障體系框架基本建成，為民眾構(gòu)筑起了一張?；?、惠民生的“安全網(wǎng)”。當(dāng)前，我們應(yīng)當(dāng)按照黨的十六屆六中全會(huì)和十七大確定的發(fā)展方向和任務(wù)目標(biāo)，以科學(xué)發(fā)展觀為指導(dǎo)，以增強(qiáng)公平性、適應(yīng)流動(dòng)性、保證可持續(xù)性為重點(diǎn)，加快推進(jìn)具有中國(guó)特色的社會(huì)保障體系建設(shè)，進(jìn)一步促進(jìn)社會(huì)保障從形式普惠走向?qū)嵸|(zhì)公平，并提升制度的運(yùn)行效率。

（一）加快擴(kuò)大各項(xiàng)社會(huì)保障制度的覆蓋面，進(jìn)一步增強(qiáng)社會(huì)保障制度的公平性

公平正義是構(gòu)建社會(huì)主義和諧社會(huì)的基本要求，而社會(huì)保障是實(shí)現(xiàn)社會(huì)公平正義的重要途徑。政府把人人享有社會(huì)保障作為全面建設(shè)小康社會(huì)的一個(gè)重要目標(biāo)，這是十分重要的承諾，也是從現(xiàn)實(shí)國(guó)情出發(fā)并沒(méi)有超出國(guó)家財(cái)政承受能力的戰(zhàn)略選擇①參見(jiàn)王延中、單大圣：《加入WTO與中國(guó)社會(huì)保障制度的發(fā)展與完善》，《中國(guó)社會(huì)科學(xué)院研究生院學(xué)報(bào)》2012年第3期。。截至2011年底，除城鄉(xiāng)三項(xiàng)基本醫(yī)療保險(xiǎn)參保人數(shù)超過(guò)13億，基本實(shí)現(xiàn)全覆蓋外，其他社會(huì)保險(xiǎn)項(xiàng)目都還有較大的擴(kuò)展空間。比如養(yǎng)老保險(xiǎn)，2011年末全國(guó)就業(yè)人員76420萬(wàn)人，其中城鎮(zhèn)就業(yè)人員35914萬(wàn)人；農(nóng)民工總量為25278萬(wàn)人。而全國(guó)參加城鎮(zhèn)基本養(yǎng)老保險(xiǎn)的人數(shù)為28391萬(wàn)人；參加基本養(yǎng)老保險(xiǎn)的農(nóng)民工4140萬(wàn)人；參加新農(nóng)保和城居保人數(shù)超過(guò)3.3億人②數(shù)據(jù)來(lái)源于《2011年度人力資源和社會(huì)保障事業(yè)發(fā)展統(tǒng)計(jì)公報(bào)》，《中國(guó)組織人事報(bào)》2012年6月6日。，尚有30％以上的目標(biāo)人口沒(méi)有基本養(yǎng)老保險(xiǎn)?？梢?jiàn)，全面建成覆蓋城鄉(xiāng)居民社會(huì)保障體系的任務(wù)還很艱巨。當(dāng)前，應(yīng)當(dāng)把增強(qiáng)公平性放在社會(huì)保障體系建設(shè)的首位，這里包括兩個(gè)方面的工作：一是人人享有，二是基本保障。人人享有意味著全覆蓋，即不分城鄉(xiāng)、不分年齡、不分職業(yè)，應(yīng)保盡保。目前，實(shí)現(xiàn)各類(lèi)群體的全覆蓋，要以農(nóng)民工、非公有制經(jīng)濟(jì)組織從業(yè)人員、靈活就業(yè)人員、城市無(wú)業(yè)人員和城鄉(xiāng)優(yōu)撫對(duì)象、殘疾人等群體為重點(diǎn)，積極推進(jìn)他們參加各類(lèi)社會(huì)保障項(xiàng)目。其中，特別是要注重“機(jī)會(huì)公平”，在做出適當(dāng)普惠式制度安排的同時(shí)，加強(qiáng)社會(huì)保障的激勵(lì)約束機(jī)制，明確政府、用人單位、個(gè)人和社會(huì)的責(zé)任，讓人民群眾更多地分享社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展成果。此外，機(jī)關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革要積極穩(wěn)妥地推進(jìn)；大學(xué)生要全部納入城鎮(zhèn)居民基本醫(yī)療保險(xiǎn)制度；進(jìn)一步完善被征地農(nóng)民的社會(huì)保障政策，實(shí)行先保后征，切實(shí)保障他們的合法權(quán)益。

基本保障意味著保障水平必須與經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平相適應(yīng)，并隨經(jīng)濟(jì)發(fā)展而逐步提高。十年來(lái)，國(guó)民經(jīng)濟(jì)一直保持平穩(wěn)較快發(fā)展，2011年國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值達(dá)到471564億元，公共財(cái)政收入達(dá)到103740億元③《中華人民共和國(guó)2011年國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展統(tǒng)計(jì)公報(bào)》，《人民日?qǐng)?bào)》2012年2月23日。，這為政府進(jìn)一步增加對(duì)民生事業(yè)的投入提供了重要的財(cái)力基礎(chǔ)。因此，隨著經(jīng)濟(jì)發(fā)展與財(cái)政收入增長(zhǎng)，要進(jìn)一步調(diào)整財(cái)政支出結(jié)構(gòu)，增加對(duì)社會(huì)保障的投入（特別是對(duì)農(nóng)村和西部地區(qū)），逐步提高社會(huì)保障的總體水平，努力縮小地區(qū)差別和城鄉(xiāng)差別，切實(shí)發(fā)揮社會(huì)保障調(diào)節(jié)社會(huì)分配的功能。然而，鑒于現(xiàn)階段城鄉(xiāng)、區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平的巨大差異性，必須明確現(xiàn)階段的統(tǒng)籌城鄉(xiāng)社會(huì)保障發(fā)展并不是立即“統(tǒng)一”城鄉(xiāng)社會(huì)保障制度，這是中國(guó)社會(huì)保障發(fā)展的一個(gè)長(zhǎng)期性和整體性制度安排的目標(biāo)。

（二）適應(yīng)勞動(dòng)力流動(dòng)性需要，進(jìn)一步做好社會(huì)保障相關(guān)制度的整合和銜接

由于歷史原因，目前社會(huì)保障各項(xiàng)目之間的關(guān)系還很不協(xié)調(diào)，尤其是不同的社會(huì)保險(xiǎn)制度之間的銜接關(guān)系設(shè)計(jì)尚不科學(xué)。如果不在制度層面理順相互之間的關(guān)系，就很難在實(shí)踐層面走出基本保障與其他保障相互補(bǔ)充、相互協(xié)調(diào)的發(fā)展之路。當(dāng)前，中國(guó)正處在工業(yè)化、城鎮(zhèn)化快速發(fā)展時(shí)期，勞動(dòng)力流動(dòng)明顯加快，靈活就業(yè)人員的數(shù)量和比例不斷上升，上億農(nóng)民工在城鄉(xiāng)間頻繁流動(dòng)。社會(huì)保障制度為適應(yīng)勞動(dòng)力流動(dòng)性需要，應(yīng)做好以下四個(gè)方面的工作：一是繼續(xù)提高各項(xiàng)社會(huì)保險(xiǎn)的統(tǒng)籌層次。包括全面落實(shí)企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)省級(jí)統(tǒng)籌，實(shí)現(xiàn)基礎(chǔ)養(yǎng)老金全國(guó)統(tǒng)籌，個(gè)人賬戶(hù)實(shí)現(xiàn)省級(jí)管理；積極推進(jìn)新型農(nóng)村和城鎮(zhèn)居民養(yǎng)老保險(xiǎn)基金省級(jí)管理；擴(kuò)大社?；鹫{(diào)劑和使用范圍，增強(qiáng)基金共濟(jì)能力。二是完善社會(huì)保險(xiǎn)制度銜接辦法。特別是對(duì)于勞動(dòng)力的跨省流動(dòng)，要妥善解決流動(dòng)過(guò)程中社會(huì)保險(xiǎn)關(guān)系的轉(zhuǎn)移接續(xù)問(wèn)題，包括養(yǎng)老保險(xiǎn)關(guān)系的轉(zhuǎn)接和醫(yī)療保險(xiǎn)異地就醫(yī)費(fèi)用結(jié)算以及城鄉(xiāng)社會(huì)保險(xiǎn)制度之間的轉(zhuǎn)換等。三是積極推進(jìn)城鄉(xiāng)社會(huì)保障政策銜接。包括疊加實(shí)施農(nóng)村低保與新農(nóng)保，以實(shí)現(xiàn)政策效應(yīng)最大化；銜接新農(nóng)保、城居保與職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)，以利于在城市工作的農(nóng)民工參保；銜接醫(yī)療救助與基本醫(yī)療保險(xiǎn)，進(jìn)一步減少因病致貧、返貧現(xiàn)象。四是推進(jìn)城鄉(xiāng)社會(huì)保障制度融合。在推進(jìn)城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險(xiǎn)制度融合的基礎(chǔ)上，盡早融合城鄉(xiāng)居民醫(yī)療保障制度，解決農(nóng)民工、鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)職工、在城鎮(zhèn)就讀的農(nóng)村學(xué)生、被征地農(nóng)民等人群的重復(fù)參保問(wèn)題①據(jù)審計(jì)署公布的數(shù)據(jù)顯示，截至2011年底，112.42萬(wàn)人重復(fù)參加企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)、新農(nóng)保或城居保，1086.11萬(wàn)人重復(fù)參加新農(nóng)合、城鎮(zhèn)居民或城鎮(zhèn)職工基本醫(yī)療保險(xiǎn)。參見(jiàn)孫立朝：《專(zhuān)家解讀我國(guó)逾千萬(wàn)人重復(fù)參?，F(xiàn)象》，《北京商報(bào)》2012年8月6日。?？傊?，社會(huì)保障管理體制必須著力解決地域分割、分散管理、資金結(jié)存苦樂(lè)不均的矛盾，遵循大數(shù)法則，發(fā)揮大范圍共濟(jì)和防范風(fēng)險(xiǎn)的功能。

（三）不斷增強(qiáng)社會(huì)保障基金的支撐能力，保證社會(huì)保障制度的可持續(xù)性

推進(jìn)我國(guó)社會(huì)保障體系建設(shè)，既需要著力解決現(xiàn)實(shí)突出問(wèn)題和歷史遺留問(wèn)題，又需要著眼長(zhǎng)遠(yuǎn)，實(shí)現(xiàn)社會(huì)保障制度長(zhǎng)期、穩(wěn)定運(yùn)行。社會(huì)保障基金是社會(huì)保障制度運(yùn)行的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)，社會(huì)保障基金的籌集、支付和增值保值情況以及監(jiān)管如何，直接決定著社會(huì)保障制度的公平性和運(yùn)行效率以及可持續(xù)性。因此，為保證社會(huì)保障事業(yè)的可持續(xù)發(fā)展，特別是應(yīng)對(duì)老齡化高峰的挑戰(zhàn)，必須不斷增強(qiáng)社會(huì)保障基金的支撐能力。當(dāng)前，可采取的措施主要有：一是繼續(xù)堅(jiān)持把社會(huì)保險(xiǎn)繳費(fèi)作為主要的籌資方式，進(jìn)一步加強(qiáng)社會(huì)保險(xiǎn)資金的籌集和管理，依法強(qiáng)化社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)征繳，規(guī)范和核實(shí)繳費(fèi)基數(shù)，建立社會(huì)保險(xiǎn)參保繳費(fèi)的誠(chéng)信制度，加大清理欠費(fèi)力度，做到應(yīng)收盡收。②胡曉義：《中國(guó)社會(huì)保障制度析論》，《中國(guó)社會(huì)科學(xué)院研究生院學(xué)報(bào)》2009年第5期。近來(lái)，有社會(huì)輿論稱(chēng)“中國(guó)社保繳費(fèi)全球最高”?！度嗣袢?qǐng)?bào)》的《求證》欄目記者就此約請(qǐng)駐外記者調(diào)查了部分國(guó)家社保支出與國(guó)民享受社保待遇的情況，得出的結(jié)論是：中國(guó)社保繳費(fèi)率不是最高，但的確處于較高的水平；五項(xiàng)社會(huì)保險(xiǎn)法定繳費(fèi)率之和相當(dāng)于工資水平的40％，不過(guò)其實(shí)際繳費(fèi)率較名義繳費(fèi)率要低得多，這是因?yàn)橐恍┑貐^(qū)、許多單位并非按參保者的實(shí)際收入而是以其基本工資或底薪作為繳費(fèi)基數(shù)的；通過(guò)統(tǒng)一規(guī)范繳費(fèi)基數(shù)、提升社保統(tǒng)籌層次、合理化解歷史負(fù)擔(dān)（如國(guó)有資產(chǎn)彌補(bǔ)）等，名義繳費(fèi)率具有調(diào)低的空間③參見(jiàn)《我國(guó)社保繳費(fèi)率并非全球最高》，《人民日?qǐng)?bào)》2012年9月11日。。二是開(kāi)辟社會(huì)保障基金投資渠道，確保社會(huì)保障基金保值增值。隨著養(yǎng)老保險(xiǎn)個(gè)人賬戶(hù)的做實(shí)以及各項(xiàng)社會(huì)保障基金的結(jié)余增加，基金安全和保障增值問(wèn)題凸顯。因此，應(yīng)盡快制定相關(guān)投資運(yùn)營(yíng)辦法，積極穩(wěn)妥地開(kāi)展社會(huì)保障基金投資運(yùn)營(yíng)，同時(shí)吸取美國(guó)次貸危機(jī)引發(fā)國(guó)際金融危機(jī)的教訓(xùn)，健全監(jiān)管機(jī)制，嚴(yán)防違規(guī)運(yùn)營(yíng)。①何平：《加快推進(jìn)我國(guó)社會(huì)保障體系建設(shè)》，《紅旗文稿》2009年第12期。三是明確各級(jí)政府在社會(huì)保障方面的責(zé)任，建立政府對(duì)社會(huì)保障的正常投入機(jī)制和不同層級(jí)政府間的分擔(dān)機(jī)制，穩(wěn)步提高社會(huì)保障支出占財(cái)政支出的比重。

此外，確定合理的社會(huì)保障水平并保持制度的適當(dāng)激勵(lì)性，也是實(shí)現(xiàn)社會(huì)保障乃至整個(gè)經(jīng)濟(jì)社會(huì)可持續(xù)發(fā)展的重要路徑之一。因此，推進(jìn)社會(huì)保障事業(yè)的可持續(xù)發(fā)展，也必須增強(qiáng)全社會(huì)的社會(huì)保障意識(shí)，既要積極而為，又要量力而行，既要不斷滿(mǎn)足群眾的合理訴求，又要防止“泛福利化”傾向，做到統(tǒng)籌兼顧、綜合平衡、協(xié)調(diào)發(fā)展。過(guò)度的福利和慷慨的保障如今已使歐洲福利國(guó)家不堪重負(fù)，應(yīng)引以為戒。

（四）加強(qiáng)社會(huì)保障管理與監(jiān)督，提升管理服務(wù)水平

目前社會(huì)保障事務(wù)主要由人力資源和社會(huì)保障部、民政部、衛(wèi)生部等部門(mén)分散管理，這種狀況不利于統(tǒng)一規(guī)劃和建立社會(huì)保障制度體系，也不利于各相關(guān)制度和政策之間的協(xié)調(diào)與銜接，導(dǎo)致制度碎片化、分散化現(xiàn)象嚴(yán)重。為此，應(yīng)重點(diǎn)做好以下三方面的工作：一是加快社會(huì)保障法制化建設(shè)。社會(huì)保障是通過(guò)國(guó)家立法強(qiáng)制實(shí)施的一種制度，必須有完善的法律法規(guī)作保證。當(dāng)前，中國(guó)社會(huì)保障體系建設(shè)中遇到的許多矛盾和問(wèn)題，都與立法層次低、監(jiān)察執(zhí)法手段不足有關(guān)。《社會(huì)保險(xiǎn)法》已經(jīng)公布，但其實(shí)施細(xì)則還未出臺(tái)?！渡鐣?huì)救助法》和《社會(huì)福利法》也需要盡快制定實(shí)施。此外，還要加強(qiáng)社會(huì)保障法制宣傳，提高各級(jí)政府依法行政水平，提高用人單位依法參保繳費(fèi)的自覺(jué)性，提高勞動(dòng)者依法維權(quán)的意識(shí)。二是建立和完善社會(huì)保障監(jiān)督體制。行政監(jiān)管是社會(huì)保障監(jiān)管體制的核心，政府應(yīng)當(dāng)設(shè)置盡可能統(tǒng)一的社會(huì)保障監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)，權(quán)責(zé)對(duì)等地集中監(jiān)管全國(guó)主要的社會(huì)保障事務(wù)。同時(shí)，國(guó)家要充分發(fā)揮司法監(jiān)督作為最后監(jiān)督的作用，以期對(duì)社會(huì)保障運(yùn)行過(guò)程中的違法犯罪行為起到有效的震懾作用。此外，國(guó)家還應(yīng)該落實(shí)工會(huì)、雇主組織等社會(huì)群體的監(jiān)督權(quán)利，這不僅有利于進(jìn)一步完善社會(huì)保障管理體制，也有利于工會(huì)等社會(huì)團(tuán)體組織的發(fā)展與完善②宋士云、呂磊：《中國(guó)社會(huì)保障管理體制變遷研究（1949—2010）》，《貴州財(cái)經(jīng)學(xué)院學(xué)報(bào)》2012年第2期。。三是進(jìn)一步提高社會(huì)保障管理服務(wù)水平。目前社會(huì)保障管理服務(wù)體系已在全國(guó)初步建立，隨著社會(huì)保障制度覆蓋人群的擴(kuò)大和社?；鹨?guī)模的增長(zhǎng)，對(duì)服務(wù)高效、便捷和管理嚴(yán)密、精細(xì)的要求也越來(lái)越高。為此，要加快建立項(xiàng)目齊全、全國(guó)聯(lián)網(wǎng)的社會(huì)保障信息管理系統(tǒng)，實(shí)現(xiàn)社會(huì)保險(xiǎn)相關(guān)信息指標(biāo)體系和編碼體系全國(guó)統(tǒng)一，實(shí)現(xiàn)全國(guó)范圍內(nèi)信息資源的有效共享，以方便社會(huì)保險(xiǎn)權(quán)益順暢轉(zhuǎn)移和地區(qū)銜接，適應(yīng)人員流動(dòng)之需要。同時(shí)，還要加強(qiáng)社會(huì)保險(xiǎn)經(jīng)辦機(jī)構(gòu)能力建設(shè)，整合現(xiàn)有基層經(jīng)辦資源，規(guī)范和優(yōu)化社會(huì)保障管理服務(wù)流程，創(chuàng)新管理服務(wù)手段，提高管理效率和服務(wù)質(zhì)量，以滿(mǎn)足人民群眾之需要。