辦理“非法占地”刑事案件法律適用問題研究

文◎張衍路

辦理“非法占地”刑事案件法律適用問題研究

文◎張衍路*

近幾年來，隨著我國(guó)城鎮(zhèn)化進(jìn)程的加快，城鄉(xiāng)居民的住房及建設(shè)用地需求量逐年擴(kuò)大，由此帶來了大量城市土地、農(nóng)村宅基地以及農(nóng)村耕地被非法占用的問題，包括非法占用基本農(nóng)田、基本農(nóng)田以外的耕地、宅基地及自留山地違規(guī)開發(fā)建廠房和用于修建“小產(chǎn)權(quán)房”等問題，不僅擾亂了土地市場(chǎng)管理秩序，客觀上也給檢察機(jī)關(guān)辦理此類犯罪案件帶來了法律適用上的挑戰(zhàn)。為此，重慶市檢察院就全市檢察機(jī)關(guān)辦理“非法占用土地”案件有關(guān)情況進(jìn)行了一次認(rèn)真調(diào)研，發(fā)現(xiàn)了法律適用上存在的諸多問題，并提出了對(duì)策建議。

一、辦理非法占用土地案件基本情況分析

（一）辦理案件數(shù)量及種類

據(jù)統(tǒng)計(jì)，截止2011年11月，3年來全市檢察機(jī)關(guān)共辦理涉及“非法占用土地”案件67件91人，主要涉及以下罪名：（1）涉嫌非法占用農(nóng)用地罪27件37人。已起訴至法院作有罪判決的7件13人，已起訴未有判決結(jié)果的8件，正在審查起訴12件；（2）涉嫌非法轉(zhuǎn)讓土地使用權(quán)罪3件3人。已作有罪判決1件1人，正在審查起訴2件2人；（3）涉嫌非法經(jīng)營(yíng)罪5件6人，均經(jīng)檢委會(huì)研究因法律依據(jù)不足未起訴；（4）涉嫌集資詐騙罪1件1人，正在審查起訴；（5）涉嫌受賄、濫用職權(quán)罪等職務(wù)犯罪31件44人，均作有罪判決。

（二）公安司法機(jī)關(guān)辦理此類案件存在的主要問題分析

實(shí)踐中，有的公安機(jī)關(guān)對(duì)此類嚴(yán)重違法行為沒有及時(shí)立案查處；有的雖以非法占用農(nóng)用地罪、非法轉(zhuǎn)讓土地使用權(quán)罪立案?jìng)刹?，但只注重打擊開發(fā)商一方，沒有追究土地出讓方的責(zé)任，導(dǎo)致顯失公平；在對(duì)待“小產(chǎn)權(quán)房”問題上，有的公安機(jī)關(guān)以“非法經(jīng)營(yíng)罪”立案?jìng)刹橐扑蜋z察機(jī)關(guān)后，由于法律依據(jù)不充分沒有起訴到法院。有的法院對(duì)檢察機(jī)關(guān)移送的非法占用農(nóng)用地罪、非法轉(zhuǎn)讓土地使用權(quán)罪案件以社會(huì)穩(wěn)定和責(zé)任主體不明為由作出答復(fù)，不以犯罪論處。加之最高人民法院《關(guān)于個(gè)人違法建房出售行為如何適用法律問題的答復(fù)》明確意見（法（2010）395 號(hào)）：“在農(nóng)村宅基地、責(zé)任田上違法建房出售如何處理的問題，涉及面廣，法律、政策性強(qiáng)。據(jù)了解，有關(guān)部門正在研究制定政策意見和處理辦法，在相關(guān)文件出臺(tái)前，不宜以犯罪追究有關(guān)人員的刑事責(zé)任”。這些批復(fù)或答復(fù)性意見，客觀上為檢察機(jī)關(guān)辦理此類案件帶來了障礙。

存在上述問題的原因可歸納為以下兩個(gè)方面：一是未立案或未能起訴或未作判決的案件大多因公、檢、法三家對(duì)法律適用問題存在一定認(rèn)識(shí)分歧；二是相關(guān)法律、法規(guī)不明確，缺乏可操作性，導(dǎo)致司法機(jī)關(guān)對(duì)相關(guān)責(zé)任人追究不力。如對(duì)沒有辦理征用農(nóng)村集體土地等合法手續(xù)建“小產(chǎn)權(quán)房”，能否適用刑法第225條（非法經(jīng)營(yíng)罪）第4項(xiàng)中的“其他嚴(yán)重?cái)_亂市場(chǎng)秩序的非法經(jīng)營(yíng)行為”認(rèn)定問題，以及對(duì)村委會(huì)集體決策出租土地使用權(quán)能否以非法轉(zhuǎn)讓土地使用權(quán)罪追究村委會(huì)主任等法律適用問題目前均不明確，導(dǎo)致目前對(duì) “小產(chǎn)權(quán)房”的處理問題，無法以刑罰手段追究相關(guān)人員的刑事責(zé)任。

二、檢察機(jī)關(guān)辦理此類案件法律適用中存在的主要問題及解決方案

非法占用土地主要涉及“非法占用農(nóng)用地罪、非法轉(zhuǎn)讓土地使用權(quán)罪、非法經(jīng)營(yíng)罪”三類犯罪的法律適用問題。深入研究此類犯罪，對(duì)于及時(shí)發(fā)現(xiàn)解決法律適用中的熱點(diǎn)難點(diǎn)問題，正確及時(shí)適用刑罰手段打擊犯罪，有效遏制非法占用土地現(xiàn)象發(fā)生具有十分重要意義。

（一）關(guān)于“非法占用農(nóng)用地罪”的法律適用問題

從全市辦理的涉嫌非法占用農(nóng)用地罪來看，大部分院認(rèn)為，適用法律不存在根本性障礙，但在研究此類案件時(shí)主要有以下幾種分歧：

1．對(duì)《刑法》第 342條的“數(shù)量較大”與“大量毀壞”是何種關(guān)系理解不一。原《刑法》第342條規(guī)定：“違反土地管理法規(guī)，非法占用耕地改作他用，數(shù)量較大，造成耕地大量毀壞的，處五年以下有期徒刑或者拘役，并處或者單處罰金?！毙谭ㄐ拚福ǘⅰ缎谭ā返?42條修改為：“違反土地管理法規(guī)，非法占用耕地、林地等農(nóng)用地，改變被占用土地用途，數(shù)量較大，造成耕地、林地等農(nóng)用地大量毀壞的，處五年以下有期徒刑或者拘役，并處或者單處罰金?！保▽⒃械摹胺欠ㄕ加酶刈铩备臑椤胺欠ㄕ加棉r(nóng)用地罪”）。此法條中的“數(shù)量較大”與“大量毀壞”是何種關(guān)系，部分院認(rèn)為二者是并列關(guān)系還是選擇關(guān)系，法律規(guī)定不明確。有觀點(diǎn)認(rèn)為本罪不必同時(shí)具備兩個(gè)條件，具備其一即可。還有的觀點(diǎn)認(rèn)為，雖然無明確表示必須同時(shí)具備兩種結(jié)果，實(shí)踐中認(rèn)為同時(shí)具備才可構(gòu)成本罪，前者是量的關(guān)系，后者是危害后果，兩者應(yīng)該是并列關(guān)系而非選擇關(guān)系。

本人認(rèn)為，二者是一種并列且為遞進(jìn)關(guān)系?！皵?shù)量較大”是量的要求，而“造成農(nóng)用地大量毀壞”是一種結(jié)果狀態(tài)要求。量必須達(dá)到結(jié)果狀態(tài)后才能構(gòu)成本罪。也就是說，具備了量的要求，還必須達(dá)到大量毀壞的程度。此外，大量毀壞到什么程度，是非法占用的全部還是部分，是現(xiàn)時(shí)的還是潛在的，是短期的還是長(zhǎng)期的，是多次占用還是一次占用面積達(dá)到立案標(biāo)準(zhǔn)等等，這些都不甚明確，需要法律作出明確界定。

2．對(duì)《刑法》第342條中的“大量毀壞”鑒定主體資格的認(rèn)定問題理解不一。根據(jù)2008年國(guó)土資源部、最高人民檢察院、公安部《關(guān)于國(guó)土資源行政主管部門移送涉嫌國(guó)土資源犯罪案件的若干意見》（國(guó)土資發(fā)（2008）203號(hào)）規(guī)定：“需要對(duì)耕地破壞程度進(jìn)行鑒定的，由市（地）級(jí)或者省級(jí)國(guó)土資源行政主管部門出具鑒定結(jié)論”。沙坪壩區(qū)院、北碚區(qū)院、江北區(qū)院對(duì)重慶市的主城區(qū)國(guó)土資源行政部門是否屬規(guī)定中的“市（地）級(jí)”，有無鑒定主體資格問題均提出不同分歧意見，理解不一。目前，沙坪壩區(qū)院、巴南區(qū)院、北碚區(qū)院、江北區(qū)院所辦案件均系由區(qū)國(guó)土部門進(jìn)行鑒定的，主要依據(jù)是重慶市國(guó)土房管局下發(fā)的 《關(guān)于北碚區(qū)國(guó)土資源管理分局破壞農(nóng)用地認(rèn)定事項(xiàng)的批復(fù)》（渝國(guó)土房管（2011）464 號(hào)），內(nèi)容為：“鑒于我市為直轄市，區(qū)級(jí)土地監(jiān)管職能相當(dāng)于市（地）級(jí)土地監(jiān)管職能的實(shí)際，為有效查處土地違法案件，打擊土地違法犯罪行為，對(duì)移送涉嫌國(guó)土資源犯罪案件中破壞農(nóng)用地（耕地）認(rèn)定工作，應(yīng)由區(qū)級(jí)以上土地行政主管部門組織實(shí)施，負(fù)責(zé)對(duì)現(xiàn)場(chǎng)的調(diào)查認(rèn)定工作，并出具鑒定結(jié)論”。擔(dān)任辯護(hù)人的律師及檢察機(jī)關(guān)內(nèi)部人員認(rèn)為此答復(fù)作為判案依據(jù)其效力值得探討，一是在全國(guó)不具有普遍適用性，二是市國(guó)土房管局解釋主體層級(jí)低，不具有權(quán)威性。

本人認(rèn)為，應(yīng)當(dāng)由“兩高”作出司法解釋或全國(guó)人大常委會(huì)作出立法解釋才具有法律效力。

3．對(duì)非法占用農(nóng)用地罪主體適用存在分歧。按照《刑法》第342條規(guī)定，犯罪主體既包括單位也包括自然人，但實(shí)踐中，通常處罰的往往是用地方，即企業(yè)主或開發(fā)商 （大多是在建設(shè)中曾收到國(guó)土部門的書面停工通知書而未停建的情況），而對(duì)土地出租方，往往因涉及的村民人數(shù)眾多，有的還經(jīng)過村委會(huì)集體決策，因此未追究出租方的刑事責(zé)任，造成“選擇性執(zhí)法”，引起開發(fā)商的不滿。有的認(rèn)為，用地方在收到國(guó)土部門的書面通知,要求其停工并予以處罰,但仍拒不停工,是導(dǎo)致基本農(nóng)田遭到嚴(yán)重破壞無法耕種的主要因素,其情節(jié)、后果嚴(yán)重得多,理應(yīng)受到追究。也有的認(rèn)為，如果土地不出租，用地方是無法占用的，如果不追究，顯失公平，因此，出租方和租用方都應(yīng)受到刑事追究。

本人認(rèn)為，從法理上講，按非法占用農(nóng)用地罪追究用地方刑事責(zé)任沒有問題，但也應(yīng)按非法轉(zhuǎn)讓土地使用權(quán)罪追究出租土地一方的責(zé)任，這就好比行賄罪與受賄罪關(guān)系一樣，二者為牽連關(guān)系，只有如此，才能體現(xiàn)法律的公平公正性。

（二）關(guān)于“非法轉(zhuǎn)讓土地使用權(quán)罪”的法律適用問題

從《刑法》第228條明確規(guī)定看，該罪涉及的主體既包括自然人也包括單位。通過調(diào)研發(fā)現(xiàn)，非法轉(zhuǎn)讓農(nóng)村集體土地使用權(quán)主要有以下幾種情形：一是土地承包者直接將自己承包的集體土地非法轉(zhuǎn)讓給他人使用；二是由村民小組長(zhǎng)通過召開小組戶主大會(huì)共同決定將本組內(nèi)的土地轉(zhuǎn)讓給他人使用；三是村民小組長(zhǎng)在村支部書記或村民委員會(huì)主任等個(gè)別領(lǐng)導(dǎo)的授意下，將該組土地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓給他人；四是經(jīng)村支部、村民委開會(huì)討論決定后，再召開戶主大會(huì)決定同意，將該村的部分集體土地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓給他人使用。如北碚區(qū)院辦理的劉某某父子二人非法占用農(nóng)用地案。該父子二人經(jīng)北碚區(qū)某鎮(zhèn)政府同意后，與該鎮(zhèn)上馬臺(tái)村四個(gè)社的社長(zhǎng)簽訂了土地合作經(jīng)營(yíng)協(xié)議，四個(gè)社的社長(zhǎng)又分別和社員簽訂了土地租用協(xié)議。協(xié)議書中雖然約定的土地用途是種植、養(yǎng)殖、園林綠化等，但地方行政部門和村社負(fù)責(zé)人明知用地企業(yè)將土地用來建廠房、車間、庫(kù)房和公路的情況。明知所租用土地要改變用途而故意轉(zhuǎn)讓土地使用權(quán)的村社負(fù)責(zé)人，是否構(gòu)成犯罪，如構(gòu)成犯罪是以非法占用農(nóng)用地共犯論處，還是單獨(dú)認(rèn)定為犯非法轉(zhuǎn)讓土地使用權(quán)罪。

毫無疑問，土地承包人違法轉(zhuǎn)讓土地使用權(quán)構(gòu)成犯罪沒有問題，但問題的焦點(diǎn)是在二、三、四種情形下，能否將村小組或小組長(zhǎng)、村委會(huì)主任、村支書作為犯罪主體追究。一種意見認(rèn)為，不能追究，因?yàn)榉蓻]有明確規(guī)定其為犯罪主體，他們不是土地的真正承租人，村民小組長(zhǎng)或村委會(huì)主任雖然做了工作，最終也是取得了出租人同意的，如果追究，打擊面過大。另一種意見認(rèn)為，村民小組或村委會(huì)主任是土地使用權(quán)非法轉(zhuǎn)讓的積極推動(dòng)者，如果沒有他們做工作或集體開會(huì)研究決定是不可能出租的，其應(yīng)該成為“共犯”，如果不打擊，非法轉(zhuǎn)讓土地使用權(quán)之風(fēng)將無法制止。還有一種意見認(rèn)為，村支書不應(yīng)成為責(zé)任主體，如果要追究，豈不是要追究黨的責(zé)任了嗎。由于分歧意見較大，基層檢察院經(jīng)檢委會(huì)研究請(qǐng)示分院的結(jié)果是排除了追究村委會(huì)集體研究決策者刑事責(zé)任的情形。

本人認(rèn)為，從法理上講，村民委員會(huì)、村主任及小組長(zhǎng)均有可能成為責(zé)任主體，但要視其作用而定。村民委員會(huì)具有法律賦予的對(duì)村內(nèi)集體土地進(jìn)行管理的職權(quán)，根據(jù)《中華人民共和國(guó)村民委員會(huì)組織法》第5條的規(guī)定，“村民委員會(huì)可以依照法律規(guī)定，管理本村屬于村民集體所有的土地和其他財(cái)產(chǎn)，教育村民合理利用自然資源，保護(hù)和改善生態(tài)環(huán)境”。顯然，村民委員會(huì)具有通過法律賦予其管理本村所有的集體土地的權(quán)力，根據(jù)權(quán)責(zé)相適應(yīng)的原則，村民委員會(huì)作為“單位”也應(yīng)對(duì)其管理本村土地過程中的違法行為承擔(dān)相應(yīng)的責(zé)任。村支部、村民委員會(huì)開會(huì)討論決定轉(zhuǎn)讓其村內(nèi)的部分土地使用權(quán)，正是其履行管理職權(quán)的（不正當(dāng)）表現(xiàn)，正是基于村支部、村民委員會(huì)的會(huì)議決定，村民才與土地受讓方簽訂了《土地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓合同》，所以，村委會(huì)應(yīng)該對(duì)非法轉(zhuǎn)讓土地的行為承擔(dān)“共犯”的法律責(zé)任。

（三）關(guān)于“非法經(jīng)營(yíng)罪”的法律適用問題

從調(diào)研情況看，目前，有5個(gè)基層檢察院均辦理過非法占用土地建“小產(chǎn)權(quán)房”的案件，但都因通過檢委會(huì)研究認(rèn)為適用《刑法》第225條“非法經(jīng)營(yíng)罪”的法律依據(jù)不足而沒有追究相關(guān)責(zé)任人的刑事責(zé)任 （單位和自然人均適用）。問題的焦點(diǎn)在于：該條明確規(guī)定“違反國(guó)家規(guī)定，有下列非法經(jīng)營(yíng)行為之一，擾亂市場(chǎng)秩序，情節(jié)嚴(yán)重的，處五年以下有期徒刑或者拘役，并處或者單處違法所得一倍以上五倍以下罰金；情節(jié)特別嚴(yán)重的，處五年以上有期徒刑，并處違法所得一倍以上五倍以下罰金或者沒收財(cái)產(chǎn)：（一）未經(jīng)許可經(jīng)營(yíng)法律、行政法規(guī)規(guī)定的專營(yíng)、專賣物品或者其他限制買賣的物品的；（二）買賣進(jìn)出口許可證、進(jìn)出口原產(chǎn)地證明以及其他法律、行政法規(guī)規(guī)定的經(jīng)營(yíng)許可證或者批準(zhǔn)文件的；（三）未經(jīng)國(guó)家有關(guān)主管部門批準(zhǔn)非法經(jīng)營(yíng)證券、期貨、保險(xiǎn)業(yè)務(wù)的，或者非法從事資金支付結(jié)算業(yè)務(wù)的；（四）其他嚴(yán)重?cái)_亂市場(chǎng)秩序的非法經(jīng)營(yíng)行為”。

在研究此類案件時(shí)，一種觀點(diǎn)認(rèn)為，在集體所有土地上違法建房出售的行為可以歸類為《刑法》第225條的“其他嚴(yán)重?cái)_亂市場(chǎng)秩序的非法經(jīng)營(yíng)行為”。理由是從該罪的客觀要件看，該行為已經(jīng)擾亂了國(guó)土房管部門的管理秩序，如不打擊，土地管理市場(chǎng)和房屋開發(fā)市場(chǎng)將難以維護(hù)，可以類推適用該條的第四種情形（兜底條款）定罪。另一種觀點(diǎn)認(rèn)，非法經(jīng)營(yíng)罪的客體是國(guó)家限制買賣物品和經(jīng)營(yíng)許可證的市場(chǎng)管理制度，顯然行為人違法建房沒有辦理任何手續(xù)及不具備資質(zhì)，也未經(jīng)相關(guān)部門審查和批準(zhǔn)，私自向他人集資修建房屋出售的行為不屬于非法經(jīng)營(yíng)罪中的 “其他嚴(yán)重?cái)_亂社會(huì)市場(chǎng)秩序的非法經(jīng)營(yíng)行為”，再者法無明文規(guī)定不為罪，由于該條未對(duì)違法建房出售行為作出明確規(guī)定，法律依據(jù)不足，另外，最高人民法院《關(guān)于個(gè)人違法建房出售行為如何適用法律問題的答復(fù)》（法［2010］395號(hào)）明確表示“在相關(guān)文件出臺(tái)前，不宜以犯罪追究有關(guān)人員的刑事責(zé)任”，該答復(fù)是在最高法院認(rèn)真研究了貴州省高級(jí)人民法院反映的情況，征求并綜合了全國(guó)人大常委會(huì)法工委、國(guó)務(wù)院法制辦、最高人民檢察院、公安部、國(guó)土資源部、農(nóng)業(yè)部、住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部等相關(guān)部門意見后出臺(tái)的，客觀上為辦理此類案件增加了難度。因此認(rèn)為該類行為不能以非法經(jīng)營(yíng)罪處理。還有的認(rèn)為，現(xiàn)在相關(guān)的政策意見和處理措施遲遲未出臺(tái)，而違法建房出售的情形卻逾演逾烈，行政權(quán)力已無法規(guī)制此種行為，鑒于違法建房出售行為具有嚴(yán)重的社會(huì)危害性，應(yīng)當(dāng)予以嚴(yán)厲的打擊，由于目前司法解釋不夠明確，法律適用存在障礙，建議提請(qǐng)高檢院作出明確司法解釋，以有效打擊此類危害行為，維護(hù)社會(huì)正常的管理秩序，保護(hù)公民的合法權(quán)益。

本人認(rèn)為，有關(guān)農(nóng)村房地產(chǎn)流轉(zhuǎn)的法律法規(guī)存在嚴(yán)重的空白和滯后性是造成“小產(chǎn)權(quán)房”轉(zhuǎn)讓糾紛不斷的主要原因，也正因如此，各地法院在審理此類案件時(shí)也存在著截然不同的做法，存在選擇性執(zhí)法問題，從而破壞了法院審理案件的公平性和嚴(yán)肅性，有損法律的統(tǒng)一性和權(quán)威性。面對(duì)此種情況，當(dāng)務(wù)之急是盡快出臺(tái)相關(guān)的法律法規(guī)，統(tǒng)一法律依據(jù)，真正做到有法可依，違法必究，以實(shí)現(xiàn)司法審判法律效果和社會(huì)效果的有機(jī)統(tǒng)一。

另外，關(guān)于非法占用土地瀆職犯罪中有關(guān)“徇私舞弊”、“濫用職權(quán)”行為認(rèn)定法律適用問題也應(yīng)引起重視。個(gè)別院提出：對(duì)國(guó)家工作人員在非法批準(zhǔn)征用、占用土地罪和非法低價(jià)出讓國(guó)有土地使用權(quán)罪有關(guān) “徇私舞弊”和行為存在認(rèn)定難的問題。具體表現(xiàn)：一是職務(wù)犯罪中“徇私舞弊”認(rèn)定難。原因是《最高人民檢察院關(guān)于瀆職侵權(quán)犯罪案件立案標(biāo)準(zhǔn)的規(guī)定》第21條和第22條規(guī)定：“非法批準(zhǔn)征用、占用土地罪是指國(guó)家機(jī)關(guān)工作人員徇私舞弊，違反土地管理法、森林法、草原法等法律以及有關(guān)行政法規(guī)中關(guān)于土地管理的規(guī)定，濫用職權(quán)，非法批準(zhǔn)征用、占用耕地、林地等農(nóng)用地以及其他土地，情節(jié)嚴(yán)重的行為。非法低價(jià)出讓國(guó)有土地使用權(quán)罪是指國(guó)家機(jī)關(guān)工作人員徇私舞弊，違反土地管理法、森林法、草原法等法律以及有關(guān)行政法規(guī)中關(guān)于土地管理的規(guī)定，濫用職權(quán)，非法低價(jià)出讓國(guó)有土地使用權(quán)，情節(jié)嚴(yán)重的行為”。上述兩條罪名的定義皆有“徇私舞弊”行為作為前提，在現(xiàn)實(shí)適用中很難查清犯罪嫌疑人是否徇私舞弊，甚至有些人非法批準(zhǔn)征用、占用土地中沒有徇私舞弊，但卻真實(shí)危害了國(guó)家土地審批制度。現(xiàn)在很多鄉(xiāng)鎮(zhèn)（鎮(zhèn)長(zhǎng)）、下至一般國(guó)土所人員都可能存在非法批準(zhǔn)征用、占用土地和非法低價(jià)出讓國(guó)有土地使用權(quán)，但由于“徇私舞弊”行為難以認(rèn)定，無法將他們繩之以法。二是瀆職犯罪中土地價(jià)值的鑒定問題。若徇私舞弊難以認(rèn)定，則只能退一步對(duì)毀壞土地的行為以濫用職權(quán)犯罪追究非法批準(zhǔn)人員的刑事責(zé)任。但由于最高人民檢察院 《關(guān)于瀆職侵權(quán)犯罪案件立案標(biāo)準(zhǔn)的規(guī)定》中，濫用職權(quán)的定罪標(biāo)準(zhǔn)之一是將情節(jié)（數(shù)額）作為標(biāo)準(zhǔn)，以經(jīng)濟(jì)價(jià)值進(jìn)行量化。最高人民檢察院2008年11月6日下發(fā)的 《關(guān)于加強(qiáng)查辦危害土地資源瀆職犯罪工作的指導(dǎo)意見》指出，對(duì)于被破壞的土地資源的經(jīng)濟(jì)價(jià)值，按照有關(guān)部門做出的鑒定結(jié)論，以經(jīng)濟(jì)損失作為計(jì)算后果。所以，正確評(píng)價(jià)土地資源的價(jià)值就成為定性的重要問題，而我國(guó)目前的土地管理屬于多頭管理，國(guó)土、規(guī)劃、農(nóng)業(yè)、林業(yè)、水利等部門均有管理權(quán)并且存在職能交叉，在實(shí)際操作中，物價(jià)部門究竟應(yīng)當(dāng)以哪一個(gè)職能部門確認(rèn)的標(biāo)準(zhǔn)為依據(jù)，尚需法律作出明確規(guī)定。

值得注意的是，由于非法占用土地行為具有涉及面廣、人員眾多、治理難度大的特點(diǎn)，僅靠從司法層面進(jìn)行打擊難以治本，同時(shí)也存在“選擇性執(zhí)法”的問題，處理不好，極有可能引發(fā)群體性上訪事件的發(fā)生，影響社會(huì)和諧穩(wěn)定。因此，在處理非法占用農(nóng)用地、非法轉(zhuǎn)讓倒賣土地使用權(quán)等犯罪案件時(shí)，本著既要考慮歷史原因，又要考慮現(xiàn)實(shí)情況，實(shí)事求是合理解決；既要掌握原則，也要區(qū)別對(duì)待，靈活處理。本人結(jié)合實(shí)際情況就解決此類刑事案件特提出如下原則意見：

1．根據(jù)最高人民法院《關(guān)于個(gè)人違法建房出售行為如何適用法律問題的答復(fù)》意見（法（2010）395號(hào)），在農(nóng)村自有宅基地、責(zé)任田上違法建房出售的不宜以犯罪追究有關(guān)人員的刑事責(zé)任。在他人宅基地、責(zé)任田上違法建房出售，且達(dá)到非法占用農(nóng)用地罪數(shù)量標(biāo)準(zhǔn)的應(yīng)追究有關(guān)人員的刑事責(zé)任。對(duì)于該解釋不能作擴(kuò)大解釋，應(yīng)僅限于在自己的宅基地、責(zé)任田上建房出售，而此處的“建房”中的“房”既包括住宅也包括廠房等。對(duì)非法建房出售的行為（小產(chǎn)權(quán)方房）一般不宜以非法經(jīng)營(yíng)罪追究行為人的刑事責(zé)任，也不宜以作類似的司法解釋，主要依靠政策層面解決。

2．雖然法理上講村小組組長(zhǎng)、村委會(huì)主任構(gòu)罪，但在實(shí)際操作中原則上不宜作為犯罪主體追究，應(yīng)以教育引導(dǎo)為主。理由是：因?yàn)榉蓻]有明確規(guī)定其為犯罪主體，他們不是土地的真正出租人，村民小組長(zhǎng)或村委會(huì)主任雖然做了工作，最終也是取得了出租人同意，且其主觀上是為村民謀福利，如果追究，打擊面過大。對(duì)確經(jīng)教育仍不改正，影響較大的，也可以非法轉(zhuǎn)讓土地使用權(quán)罪的“共犯”論處。

3．承租他人已經(jīng)平整好的土地用于建廠房或住宅的，應(yīng)追究平整土地方的法律責(zé)任，承租方因無毀壞土地行為，不宜以犯罪論處；行為人多次非法占有農(nóng)用地未受處罰的，其非法占用農(nóng)用地的數(shù)量應(yīng)累計(jì)計(jì)算。

4．因受邀參加政府招商引資發(fā)展經(jīng)濟(jì)等歷史原因，違規(guī)占地建房辦廠的，不宜以犯罪追究開發(fā)商的刑事責(zé)任。

5．行為人在國(guó)土行政部門下達(dá)《責(zé)令停止違法用地行為通知書》后主動(dòng)進(jìn)行整改，并恢復(fù)土地原有用途的，不宜以犯罪追究相關(guān)人員的刑事責(zé)任。

*重慶市人民檢察院法律政策研究室副主任［401147］