論完善水土保持方案評(píng)審中專(zhuān)家的法律責(zé)任

王 偉，呂 濤

(1．貴州大學(xué)，貴州貴陽(yáng)550025;2．貴州省水土保持監(jiān)測(cè)站，貴州貴陽(yáng)550002)

根據(jù)《中華人民共和國(guó)環(huán)境影響評(píng)價(jià)法》和《中華人民共和國(guó)水土保持法》的相關(guān)規(guī)定，凡涉及到可能造成水土流失的生產(chǎn)建設(shè)項(xiàng)目，須有經(jīng)水行政主管部門(mén)審查同意的水土保持方案。生產(chǎn)建設(shè)單位應(yīng)當(dāng)按照要求編制水土保持方案，報(bào)縣級(jí)以上人民政府水行政主管部門(mén)審批，并且按照經(jīng)過(guò)批準(zhǔn)的水土保持方案，采取水土流失預(yù)防和治理措施。環(huán)境影響評(píng)價(jià)法和水土保持法之所以規(guī)定對(duì)生產(chǎn)建設(shè)項(xiàng)目水土保持方案進(jìn)行審批，一是為了促進(jìn)建設(shè)單位自我約束和規(guī)范水土保持行為，二是作為各級(jí)水土保持監(jiān)督管理部門(mén)對(duì)生產(chǎn)建設(shè)單位實(shí)施監(jiān)督管理的一種有效手段。因此，對(duì)水土保持方案的審批就成了衡量生產(chǎn)建設(shè)項(xiàng)目是否合理開(kāi)發(fā)和利用水土資源、防止水土流失、科學(xué)布設(shè)水土保持防治措施的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。專(zhuān)家組的評(píng)審意見(jiàn)是水土保持方案能否通過(guò)審查的決定條件，評(píng)審單位很大程度上依賴(lài)于專(zhuān)家在水保方案評(píng)審報(bào)告中所提供的信息來(lái)進(jìn)行判斷。現(xiàn)有的水土保持相關(guān)法律法規(guī)大都對(duì)生產(chǎn)建設(shè)項(xiàng)目水土保持方案的審批機(jī)關(guān)、審批權(quán)限做出了較明確的規(guī)定，賦予了水行政管理部門(mén)審批職權(quán)［1］，但對(duì)于專(zhuān)家如何對(duì)水土保持方案評(píng)審報(bào)告負(fù)責(zé)還沒(méi)有做出明確規(guī)定，本文擬就水土保持方案評(píng)審專(zhuān)家的法律責(zé)任問(wèn)題進(jìn)行探討。

1 完善水土保持方案評(píng)審中專(zhuān)家法律責(zé)任的意義

1．1 是保障水土保持方案評(píng)審質(zhì)量的需要

我國(guó)人口眾多，水土資源相對(duì)匱乏，水土流失問(wèn)題比較嚴(yán)重，治理任務(wù)十分繁重。水土保持關(guān)系到國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)的發(fā)展，為了防治因開(kāi)發(fā)建設(shè)造成的水土流失，水土保持法規(guī)定，水土保持方案獲批是生產(chǎn)建設(shè)項(xiàng)目立項(xiàng)的必備條件之一，審查水土保持方案是各級(jí)水行政主管部門(mén)的重要行政職能。經(jīng)水行政主管部門(mén)審查通過(guò)的水土保持方案既是一個(gè)技術(shù)文件，更是一個(gè)法律文本，具有法律強(qiáng)制實(shí)施力。水土保持方案的技術(shù)含量較高，涉及多學(xué)科、多專(zhuān)業(yè)，且有一定的設(shè)計(jì)深度［2］，所以在評(píng)審時(shí)水行政主管部門(mén)是否將該方案通過(guò)評(píng)審，很大程度上依賴(lài)于評(píng)審專(zhuān)家的意見(jiàn)。如果對(duì)評(píng)審專(zhuān)家沒(méi)有法律責(zé)任的約束，那么很難保證所有的專(zhuān)家都能認(rèn)真履行職責(zé);如果專(zhuān)家不認(rèn)真履行職責(zé)，則水土保持方案的評(píng)審質(zhì)量就難以保證，就不能為水行政主管部門(mén)的審批決策提供真實(shí)、全面、可靠的信息，使水土保持方案的評(píng)審失去應(yīng)有的作用。

1．2 是貫徹水土保持基本國(guó)策的體現(xiàn)

水土流失是我國(guó)嚴(yán)重的環(huán)境問(wèn)題之一，其危害嚴(yán)重。為了防治水土流失，我國(guó)在1991年6月29日由第七屆全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)第二十次會(huì)議審議通過(guò)了《中華人民共和國(guó)水土保持法》，并由第十一屆全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)第十八次會(huì)議于2010年12月25日修訂通過(guò)，其中規(guī)定，任何單位和個(gè)人都有保護(hù)水土資源、預(yù)防和治理水土流失的義務(wù)，并有權(quán)對(duì)破壞水土資源、造成水土流失的行為進(jìn)行舉報(bào)?！秶?guó)務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)水土保持工作的通知》(國(guó)發(fā)［1993］5 號(hào))明確提出“水土保持是我們必須長(zhǎng)期堅(jiān)持的一項(xiàng)基本國(guó)策”。既然把水土保持上升到如此高的地位，每個(gè)人又都有保護(hù)水土資源、防治水土流失的責(zé)任，那么作為水土保持方案的評(píng)審專(zhuān)家，就應(yīng)本著公平、公正，對(duì)國(guó)家、社會(huì)、群眾負(fù)責(zé)的態(tài)度，實(shí)事求是地給出評(píng)審結(jié)論，并對(duì)評(píng)審結(jié)論負(fù)責(zé)。

1．3 是規(guī)范水土保持服務(wù)市場(chǎng)的迫切需要

黨的第十六屆四中全會(huì)審議通過(guò)的《關(guān)于加強(qiáng)黨的執(zhí)政能力建設(shè)的決定》(以下簡(jiǎn)稱(chēng)《決定》)，要求加快轉(zhuǎn)變政府職能，按照“經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)、市場(chǎng)監(jiān)管、社會(huì)管理、公共服務(wù)”的職能要求，推進(jìn)政企分開(kāi)、政資分開(kāi)、政事分開(kāi)、政府與市場(chǎng)中介組織分開(kāi)。《決定》要求改革和完善決策機(jī)制，推進(jìn)決策的科學(xué)化、民主化，明確規(guī)定“對(duì)專(zhuān)業(yè)性、技術(shù)性較強(qiáng)的重大事項(xiàng)，要認(rèn)真進(jìn)行專(zhuān)家論證、技術(shù)咨詢(xún)、決策評(píng)估”。為促進(jìn)我國(guó)技術(shù)咨詢(xún)事業(yè)的發(fā)展，《中華人民共和國(guó)國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十一個(gè)五年規(guī)劃綱要》明確指出，支持發(fā)展市場(chǎng)調(diào)查、工程咨詢(xún)、管理咨詢(xún)、資信服務(wù)等咨詢(xún)服務(wù)。技術(shù)含量高、數(shù)量愈來(lái)愈多的水土保持方案，僅靠行政機(jī)關(guān)做技術(shù)審查，不僅行政機(jī)關(guān)不堪重負(fù)而且也不符合轉(zhuǎn)變政府職能的原則。水土保持方案必須由持有水行政主管部門(mén)頒發(fā)的《水土保持方案編制資格證書(shū)》的單位編制［2］。目前水土保持方案的編制是一個(gè)巨大的水土保持服務(wù)市場(chǎng)，競(jìng)爭(zhēng)激烈，因此完善水土保持方案評(píng)審專(zhuān)家的法律責(zé)任，可以促使專(zhuān)家在進(jìn)行技術(shù)評(píng)審時(shí)嚴(yán)格按法律法規(guī)、國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)對(duì)生產(chǎn)建設(shè)項(xiàng)目水土保持方案進(jìn)行審查，向行政機(jī)關(guān)提出權(quán)威性的審查意見(jiàn)，杜絕專(zhuān)家看人情、走形式，體現(xiàn)評(píng)審的公平、公正。

2 有關(guān)水土保持方案評(píng)審中專(zhuān)家法律責(zé)任的現(xiàn)行規(guī)定及存在的問(wèn)題

2．1 法律責(zé)任的現(xiàn)行規(guī)定

目前針對(duì)水土保持方案評(píng)審中專(zhuān)家的法律責(zé)任，水土保持法中并沒(méi)有明確規(guī)定。2005年水利部辦公廳《關(guān)于規(guī)范水土保持方案技術(shù)評(píng)審工作的意見(jiàn)》第五條規(guī)定“技術(shù)評(píng)審主持人和評(píng)審專(zhuān)家應(yīng)對(duì)水土保持方案報(bào)告書(shū)的編制質(zhì)量、技術(shù)合理性、經(jīng)濟(jì)合理性和是否滿(mǎn)足控制水土流失、減輕水土流失災(zāi)害等要求承擔(dān)技術(shù)責(zé)任，評(píng)審專(zhuān)家應(yīng)對(duì)相應(yīng)的專(zhuān)業(yè)領(lǐng)域承擔(dān)技術(shù)與質(zhì)量的把關(guān)責(zé)任”，但何謂“技術(shù)責(zé)任”、“把關(guān)責(zé)任”，語(yǔ)焉不詳。水利部水保司《生產(chǎn)建設(shè)項(xiàng)目水土保持方案技術(shù)評(píng)審廉政規(guī)定(試行)》(水保［2009］15 號(hào))第五條規(guī)定了參加生產(chǎn)建設(shè)項(xiàng)目水土保持方案技術(shù)評(píng)審會(huì)議的專(zhuān)家應(yīng)當(dāng)遵守的原則:①發(fā)現(xiàn)與項(xiàng)目建設(shè)單位、個(gè)人存在利益關(guān)系或其他可能影響公正性關(guān)系的，應(yīng)當(dāng)主動(dòng)申明并回避;②應(yīng)當(dāng)以科學(xué)態(tài)度和方法，嚴(yán)格依照技術(shù)評(píng)審工作的有關(guān)規(guī)定和程序，實(shí)事求是，獨(dú)立、客觀、公正地提出意見(jiàn);③禁止索取或收受項(xiàng)目建設(shè)單位、方案編制單位或個(gè)人饋贈(zèng)的財(cái)物或給予的其他不當(dāng)利益，不得讓項(xiàng)目建設(shè)單位、方案編制單位或個(gè)人報(bào)銷(xiāo)應(yīng)由評(píng)審專(zhuān)家個(gè)人負(fù)擔(dān)的費(fèi)用;④禁止向項(xiàng)目建設(shè)單位、方案編制單位或個(gè)人提出與技術(shù)評(píng)審工作無(wú)關(guān)的要求或暗示，不得接受邀請(qǐng)參加旅游、社會(huì)營(yíng)業(yè)性?shī)蕵?lè)場(chǎng)所的活動(dòng)以及任何賭博性質(zhì)的活動(dòng);⑤不得以個(gè)人名義對(duì)參與審查的水土保持方案報(bào)告書(shū)提供咨詢(xún)，不得擅自對(duì)項(xiàng)目建設(shè)單位、方案編制單位或個(gè)人作出與技術(shù)評(píng)審工作有關(guān)的承諾;⑥不得泄露項(xiàng)目建設(shè)單位、方案編制單位或個(gè)人的技術(shù)秘密和商業(yè)秘密;⑦不得進(jìn)行其他妨礙技術(shù)評(píng)審工作廉潔、獨(dú)立、客觀、公正的活動(dòng)。第十一條規(guī)定:評(píng)審專(zhuān)家違反本規(guī)定的，由水行政主管部門(mén)或技術(shù)評(píng)審單位責(zé)令改正，并根據(jù)情節(jié)輕重，給予警告、通報(bào)批評(píng)，或從部水土保持方案技術(shù)評(píng)審專(zhuān)家?guī)熘谐?。這是目前關(guān)于水土保持方案評(píng)審中專(zhuān)家所應(yīng)承擔(dān)法律責(zé)任的唯一規(guī)定。

2．2 現(xiàn)行規(guī)定存在的問(wèn)題

2．2．1 立法層級(jí)低

如前所述，關(guān)于水土保持方案評(píng)審中專(zhuān)家法律責(zé)任的規(guī)定，目前只在部門(mén)規(guī)章中有規(guī)定。所謂部門(mén)規(guī)章，是指國(guó)務(wù)院各部、各委員會(huì)、中國(guó)人民銀行、審計(jì)署和具有行政管理職能的直屬機(jī)構(gòu)，根據(jù)法律和國(guó)務(wù)院的行政法規(guī)、決定、命令，在本部門(mén)權(quán)限范圍內(nèi)制定的規(guī)范性文件。根據(jù)我國(guó)法律規(guī)定，憲法具有最高法律地位，其他法律法規(guī)都不能與之抵觸。法律的效力高于行政法規(guī)、地方性法規(guī)和規(guī)章，行政法規(guī)的效力高于地方性法規(guī)和規(guī)章，地方性法規(guī)的效力高于本級(jí)與下級(jí)地方政府規(guī)章，部門(mén)規(guī)章與地方政府規(guī)章具有同等效力，在各自權(quán)限范圍內(nèi)施行。在法律適用中，法院依法律效力先后次序裁判案件［3］。由此可以看出，關(guān)于專(zhuān)家法律責(zé)任的現(xiàn)有規(guī)定，在效力等級(jí)上是比較低的，根據(jù)行政訴訟法第五十三條的規(guī)定，部門(mén)規(guī)章只能作為人民法院審理行政案件的“參照”而非“依據(jù)”。

2．2．2 存在空白點(diǎn)

目前對(duì)于水土保持方案評(píng)審中專(zhuān)家法律責(zé)任的規(guī)定，主要是針對(duì)專(zhuān)家違反廉政規(guī)定而給予的處罰，而沒(méi)有關(guān)于對(duì)評(píng)審專(zhuān)家違背科學(xué)倫理精神，弄虛作假，導(dǎo)致行政部門(mén)審批決策失誤、造成嚴(yán)重水土流失后果，是否要追究專(zhuān)家法律責(zé)任的規(guī)定。我們知道，由于水土保持方案的技術(shù)性極強(qiáng)，并具有法律強(qiáng)制力，技術(shù)評(píng)審意義重大，所以其技術(shù)評(píng)審、審查、審批就不同于一般的設(shè)計(jì)文件，審查、審批各個(gè)環(huán)節(jié)的技術(shù)和法律責(zé)任重大。專(zhuān)家的技術(shù)評(píng)審是水行政管理部門(mén)審批的基礎(chǔ)性工作，它為行政審批提供技術(shù)依據(jù)，使水行政管理部門(mén)的決策更加科學(xué)、合理、有效。正因?yàn)槿绱?，?yīng)該對(duì)專(zhuān)家追究法律責(zé)任，以提高專(zhuān)家的責(zé)任心，促進(jìn)評(píng)審水平的不斷提高。

2．2．3 不符合罰責(zé)相稱(chēng)的原則

所謂罰責(zé)相稱(chēng)原則，指的是所規(guī)定法律責(zé)任的輕重與所要處罰行為的危害性或損害程度應(yīng)相適應(yīng)，要按照行為的危害程度設(shè)置相當(dāng)?shù)姆韶?zé)任措施，這樣既符合一般公眾的接受心理，也有利于增強(qiáng)法律責(zé)任的公正性和社會(huì)正義性。水利部《生產(chǎn)建設(shè)項(xiàng)目水土保持方案技術(shù)評(píng)審廉政規(guī)定(試行)》對(duì)專(zhuān)家的法律責(zé)任規(guī)定了責(zé)令改正、警告、批評(píng)、從專(zhuān)家?guī)熘谐麕追N，且都是關(guān)于行政責(zé)任的規(guī)定。前面談到，專(zhuān)家的技術(shù)評(píng)審工作是水土保持方案能否通過(guò)水行政部門(mén)審批的決定條件，加強(qiáng)和重視專(zhuān)家的法律責(zé)任完善工作是促進(jìn)方案審批工作走向規(guī)范化、科學(xué)化、合理化的關(guān)鍵;若專(zhuān)家嚴(yán)重不負(fù)責(zé)任，會(huì)給國(guó)家?guī)?lái)難以估量的損失，所以?xún)H僅只規(guī)定行政責(zé)任是不夠的，不能與專(zhuān)家嚴(yán)重不負(fù)責(zé)任的危害程度相對(duì)稱(chēng)，除了要有行政責(zé)任外，還要有民事責(zé)任甚至刑事責(zé)任。

3 完善水土保持方案評(píng)審中專(zhuān)家法律責(zé)任的建議

3．1 地方政府出臺(tái)水土保持法實(shí)施辦法時(shí)要明確水土保持方案評(píng)審中專(zhuān)家的法律責(zé)任

法律責(zé)任是法律運(yùn)行的保障機(jī)制，它可以保障法律權(quán)利、義務(wù)的實(shí)現(xiàn)，對(duì)于違法行為具有懲罰性、強(qiáng)制性，促使社會(huì)上每個(gè)人都要充分考慮如果自己實(shí)施違法行為會(huì)導(dǎo)致的后果，認(rèn)識(shí)到違法行為的社會(huì)危害性，從而在以后的社會(huì)生活中對(duì)自己的行為進(jìn)行自我約束［3］。水土資源是人類(lèi)賴(lài)以生存的物質(zhì)基礎(chǔ)，水土保持是生態(tài)建設(shè)和環(huán)境保護(hù)的重要內(nèi)容，水土流失是當(dāng)代最嚴(yán)重的環(huán)境問(wèn)題之一，中國(guó)是世界上水土流失最嚴(yán)重的國(guó)家之一。因此，任何公民、法人和單位都有保護(hù)水土資源、防止水土流失的義務(wù)。新水土保持法關(guān)于水土保持方案編報(bào)、審批等有關(guān)的規(guī)定，現(xiàn)實(shí)中起到了遏制各項(xiàng)生產(chǎn)建設(shè)活動(dòng)造成的新的水土流失，保護(hù)和改善生態(tài)環(huán)境，促進(jìn)人與自然和諧相處、經(jīng)濟(jì)建設(shè)與環(huán)境保護(hù)協(xié)調(diào)發(fā)展的作用，但是新水土保持法對(duì)在水土保持方案評(píng)審中起關(guān)鍵作用的專(zhuān)家卻沒(méi)有明確應(yīng)承擔(dān)的法律責(zé)任，建議各地在修訂水土保持法實(shí)施辦法時(shí)需明確評(píng)審專(zhuān)家對(duì)評(píng)審結(jié)論所應(yīng)承擔(dān)的法律責(zé)任，這樣可以督促專(zhuān)家認(rèn)真履行自己的職責(zé)，對(duì)自己的行為負(fù)責(zé)。

3．2 建立評(píng)審問(wèn)責(zé)制

由于目前沒(méi)有建立專(zhuān)家評(píng)審問(wèn)責(zé)制，所以造成了即使評(píng)審結(jié)果出現(xiàn)問(wèn)題，只要專(zhuān)家沒(méi)有接受賄賂等違反廉政規(guī)定的行為，就不能被追究法律責(zé)任，因此就有可能造成有的專(zhuān)家在參與技術(shù)評(píng)審時(shí)不負(fù)責(zé)任，講人情，看關(guān)系，不管水土保持方案的編制質(zhì)量如何，都讓其通過(guò)，評(píng)審走形式、走過(guò)場(chǎng)，導(dǎo)致評(píng)審質(zhì)量無(wú)法保證，無(wú)法為行政部門(mén)的科學(xué)決策提供保障。建立專(zhuān)家評(píng)審問(wèn)責(zé)制，就可以用制度約束專(zhuān)家的評(píng)審行為，做到責(zé)任到人，保證評(píng)審質(zhì)量。為保證專(zhuān)家評(píng)審問(wèn)責(zé)制的順利實(shí)施，可以建立評(píng)審專(zhuān)家信息公開(kāi)制度，把評(píng)審專(zhuān)家名單、評(píng)審過(guò)程以及評(píng)審報(bào)告均公開(kāi)，將評(píng)審置于公眾的監(jiān)督之下。

3．3 增加專(zhuān)家法律責(zé)任的種類(lèi)

目前，水利部水保司［2009］第15 號(hào)文對(duì)專(zhuān)家法律責(zé)任的規(guī)定都是關(guān)于行政責(zé)任的規(guī)定，實(shí)際上法律責(zé)任可以分為民事責(zé)任、行政責(zé)任和刑事責(zé)任3 種。建議:在行政責(zé)任方面，在現(xiàn)有的基礎(chǔ)上，應(yīng)該增加規(guī)定，如果有證據(jù)證明專(zhuān)家嚴(yán)重不負(fù)責(zé)任，弄虛作假的，可以沒(méi)收其專(zhuān)家評(píng)審費(fèi)，并處以評(píng)審費(fèi)數(shù)倍的罰款［4］，情節(jié)嚴(yán)重的可以終身取消其水土保持方案評(píng)審專(zhuān)家資格，同時(shí)將處罰信息在主要媒體上公布;如果因?yàn)閷?zhuān)家不負(fù)責(zé)任給他人造成損失的，則應(yīng)承擔(dān)民事賠償責(zé)任;情節(jié)嚴(yán)重涉嫌觸犯刑法的，移送司法機(jī)關(guān)追究其刑事責(zé)任。

4 結(jié) 語(yǔ)

水土保持方案的審批是對(duì)具有方案編制資格單位編制的生產(chǎn)建設(shè)項(xiàng)目水土保持方案的答疑和認(rèn)定過(guò)程，經(jīng)過(guò)審查、批復(fù)的水土保持方案具有法律效力，是建設(shè)單位治理水土流失的實(shí)施性文件，也是水行政主管部門(mén)或其所屬的水土保持監(jiān)督機(jī)構(gòu)依法監(jiān)督建設(shè)單位治理水土流失的依據(jù)［5］，水土保持方案能否通過(guò)，專(zhuān)家的技術(shù)評(píng)審關(guān)系重大。為了提高水土保持方案的評(píng)審質(zhì)量，完善水土保持方案評(píng)審中專(zhuān)家的法律責(zé)任具有很強(qiáng)的現(xiàn)實(shí)意義和緊迫性。

［1］苑軍．試論開(kāi)發(fā)建設(shè)項(xiàng)目水土保持方案審批程序［J］．水土保持應(yīng)用技術(shù)，2006(1):35－36．

［2］姜德文．強(qiáng)化和規(guī)范開(kāi)發(fā)建設(shè)項(xiàng)目水土保持方案技術(shù)評(píng)審［J］．中國(guó)水土保持，2007(6):1－3．

［3］陳金釗．法理學(xué)［M］．北京:北京大學(xué)出版社，2002:142－164．

［4］常紀(jì)文，楊朝霞．環(huán)境法的新發(fā)展［M］．北京:中國(guó)社會(huì)科學(xué)出版社，2008:268－318．

［5］秦淑賢．淺析水土保持方案審批管理［J］．黑龍江科技信息，2010(10):244，259．