深入貫徹落實中央決策部署 譜寫中國特色水土保持生態(tài)建設新篇章

陳 雷

(水利部，北京100053)

1 準確把握形勢，積極應對挑戰(zhàn)，切實增強做好水土保持工作的責任感和緊迫感

我國是世界上水土流失最為嚴重的國家之一。治理水土流失，事關經(jīng)濟社會可持續(xù)發(fā)展和中華民族長遠福祉。黨中央、國務院對水土保持工作高度重視，出臺了一系列支持水土保持的政策舉措，推動水土保持工作取得了重大進展和顯著成效。在法制建設方面，修訂后的水土保持法于2011年3月1日正式施行，配套規(guī)章制度不斷健全，為水土保持提供了強有力的法律保障。在監(jiān)督管理方面，水土保持“三同時”制度全面落實，近10年來全國共審批生產(chǎn)建設項目水土保持方案34 萬個，生產(chǎn)建設單位投入水土保持資金4 000 多億元，監(jiān)督執(zhí)法專項行動深入開展，人為水土流失得到有效遏制。在重點治理方面，國家水土保持重點工程建設的實施規(guī)模和范圍不斷擴大，坡耕地綜合治理試點工程全面啟動實施，近10年來全國有1．5億人從水土保持治理中直接受益，水土保持已成為惠及廣大山丘區(qū)群眾的溫飽工程、致富工程和新農(nóng)村建設的基礎工程。在生態(tài)修復方面，全國有1 250 個縣出臺了封山禁牧政策，累計實施封育保護72 萬km2，45 萬km2封育保護區(qū)域的生態(tài)得到初步修復;全國已建成生態(tài)清潔小流域300 多條，有效發(fā)揮了“保生存、保水源、保安全、保生態(tài)”的綜合作用和效能。在監(jiān)測預報方面，全國水土保持監(jiān)測體系全面形成，覆蓋不同水土流失類型區(qū)的全國水土保持監(jiān)測網(wǎng)絡初步建立，水土流失監(jiān)測預報能力顯著增強。在宣傳教育方面，全國已建成24 個教育基地、近100 個水土保持科技示范園，有3 萬多名地方黨政領導、基層干部職工和相關部門負責同志參加了水土保持培訓，800 多萬人(次)的中小學生接受了水土保持科普教育，全民水土保持意識普遍增強。

當前和今后一個時期，是我國全面建設小康社會、加快推進社會主義現(xiàn)代化的重要時期，也是治理水土流失、建設生態(tài)文明的關鍵時期。深刻認識并準確把握水土保持工作面臨的新形勢，對于抓住和用好水利改革發(fā)展戰(zhàn)略機遇期，推動水土保持事業(yè)更好更快發(fā)展，具有十分重要的意義。

一要準確把握中央關于水土保持工作的新要求。2011年中央1 號文件和中央水利工作會議對水土保持工作作出了一系列重大部署，明確提出了到2020年重點區(qū)域水土流失得到有效治理的總體目標。在中央水利工作會議上，胡錦濤總書記強調(diào)，要堅持保護優(yōu)先和自然恢復為主，扎實推進水土保持和水生態(tài)保護，從源頭上扭轉(zhuǎn)水生態(tài)環(huán)境惡化趨勢。溫家寶總理指出，要樹立保護生態(tài)環(huán)境就是保護生產(chǎn)力、改善生態(tài)環(huán)境就是發(fā)展生產(chǎn)力的理念，繼續(xù)加強水土保持。最近，習近平副主席先后三次對福建長汀、陜西延安水土流失治理工作作出重要批示，要求總結長汀等地的經(jīng)驗，推動全國的水土流失治理工作。我們要深刻領會、準確把握中央領導同志的重要指示精神，把思想和行動統(tǒng)一到中央關于水土保持工作的決策部署上來，把水土保持工作抓實抓好。

二要認真履行新水土保持法賦予的新職責。新水土保持法強化了地方政府的水土保持責任，在水土流失重點預防區(qū)、重點治理區(qū)，實行各級地方政府水土保持目標責任制和考核獎懲制度;確立了水土保持規(guī)劃的法律地位，要求分級編制水土保持規(guī)劃報本級政府或其授權的部門批準，并作為政府考核、方案編報、補償費征收的依據(jù);突出了預防為主、保護優(yōu)先的方針，強化了特殊區(qū)域禁止性和限制性開發(fā)的要求;明確了水土保持方案審批是水行政主管部門的一項獨立行政許可事項，擴大了水土保持方案制度適用的區(qū)域和項目范圍;完善了水土保持投入的保障機制，明確了各級政府在重點預防區(qū)、治理區(qū)投入的主體地位，建立了水土保持補償費制度;強化了水土保持法律責任，賦予了水行政主管部門行政處罰權力，加大了處罰力度，增加了法律責任的種類。我們要切實抓好新水土保持法的貫徹實施，認真履行好法律賦予我們的各項職責，全面提高依法行政、依法管理和依法保護的水平。

三要積極適應加快轉(zhuǎn)變經(jīng)濟發(fā)展方式的新任務。隨著工業(yè)化、城鎮(zhèn)化的加快推進，水土資源相對不足、環(huán)境承載力弱已成為制約我國經(jīng)濟社會發(fā)展的突出問題。水土流失是土地退化和生態(tài)惡化的主要形式，其對經(jīng)濟社會發(fā)展的影響是多方面的和深遠的，甚至是不可逆的。2005年7月至2008年11月水利部、中國科學院和中國工程院聯(lián)合開展的“中國水土流失與生態(tài)安全綜合科學考察”結果顯示，水土流失給我國造成的經(jīng)濟損失約相當于當年GDP 總量的3．5%。加強水土保持生態(tài)建設，不僅直接關系防洪安全、糧食安全、生態(tài)安全，而且是破解日趨強化的資源環(huán)境約束、加快轉(zhuǎn)變經(jīng)濟發(fā)展方式、增強可持續(xù)發(fā)展能力的戰(zhàn)略選擇。

四要高度關注人民群眾過上更好生活的新期盼。實現(xiàn)全面建設小康社會的宏偉目標，任務最艱巨、最繁重的區(qū)域在貧困地區(qū)、革命老區(qū)、少數(shù)民族地區(qū)，這些地區(qū)往往也是水土流失最為嚴重的區(qū)域。當?shù)厝罕婇L期盼望、迫切需要解決水土流失問題，改善生產(chǎn)生活條件，過上文明、富裕的新生活。同時，經(jīng)濟相對發(fā)達的地區(qū)，隨著人民生活水平、生活質(zhì)量的提高，人民群眾對生態(tài)環(huán)境問題日益關注，對良好宜居生態(tài)環(huán)境的需求日益強烈。加快水土流失防治步伐，已成為廣大人民群眾的迫切要求和熱切期盼，具有廣闊的發(fā)展空間和深厚的群眾基礎。

五要充分借鑒各地水土保持生態(tài)建設的新舉措。在中央決策部署的強力推動下，各地從實際出發(fā)積極進行探索與實踐，積累了不少好經(jīng)驗、好做法。四川、重慶等地將水土保持工作納入政府目標考核內(nèi)容;福建在現(xiàn)有的基礎上，每年新增3億元專項資金用于水土保持;甘肅連續(xù)多年將梯田建設寫入省委1 號文件并作為省委省政府為民辦實事項目之一，大力推行全省33 萬hm2(500 萬畝)梯田工程建設;山西把革命老區(qū)水土流失治理作為水土保持工作的重點，新增5 000 萬元專項資金用于開展革命老區(qū)的小流域治理;北京、浙江、廣東等地安排大量專項資金用于生態(tài)清潔小流域建設;陜西省政府出臺了《煤炭石油天然氣資源開采水土流失補償費征收使用管理辦法》，統(tǒng)籌能源資源開發(fā)和水土保持生態(tài)建設。各地要相互學習、借鑒，不斷完善和創(chuàng)新水土保持政策舉措，推動水土保持工作取得新成效、新進展。

六要清醒認識當前水土保持工作面臨的新挑戰(zhàn)。雖然我國的水土保持工作取得了重大成就，但水土流失防治進程與國家生態(tài)建設的總體目標還有很大差距，目前仍有近1/3 的國土存在不同程度的水土流失，2 400 萬hm2坡耕地和44．2 萬條侵蝕溝亟待治理，東北黑土地保護、西南石漠化地區(qū)土地資源保護搶救的任務十分迫切，革命老區(qū)、少數(shù)民族地區(qū)、貧困地區(qū)嚴重的水土流失尚未得到有效治理。同時，開發(fā)建設過程中急功近利、忽視生態(tài)保護的現(xiàn)象仍較為普遍，公共財政水土保持投入規(guī)模仍然偏小，鼓勵社會投入的機制尚未建立，水土保持監(jiān)督管理和執(zhí)法能力相對薄弱，規(guī)劃體系、標準規(guī)范、科技支撐和機構隊伍等行業(yè)能力建設亟待進一步增強。我們要充分認識水土保持生態(tài)建設的長期性、艱巨性、復雜性，抓住機遇，迎接挑戰(zhàn)，強化重點，突破難點，推動水土保持工作再上新臺階。

2 理清工作思路，實施分區(qū)防治戰(zhàn)略，努力實現(xiàn)水土保持事業(yè)的大發(fā)展、大跨越

當前和今后一個時期，水土保持工作的總體要求是:堅持科學發(fā)展主題和加快轉(zhuǎn)變經(jīng)濟發(fā)展方式主線，貫徹落實中央水利決策部署和新水土保持法，積極踐行可持續(xù)發(fā)展治水思路，緊緊圍繞國家經(jīng)濟社會發(fā)展和生態(tài)文明建設大局，以水土資源可持續(xù)利用、生態(tài)環(huán)境有效保護和改善民生為目標，堅持預防為主、保護優(yōu)先，全面規(guī)劃、統(tǒng)籌兼顧，因地制宜、突出重點，科學管理、注重效益，加快構建科學完善的水土流失綜合防治體系，努力走出一條具有中國特色的水土保持生態(tài)建設道路。

做好新時期水土保持工作，必須堅持以下原則:一是堅持立足國情、科學發(fā)展，不斷深化、豐富水土流失防治理念和實踐，堅定不移地走中國特色的水土保持生態(tài)建設道路。二是堅持以人為本、服務民生，既要防治水土流失、保護青山綠水，又要解決農(nóng)民生計、促進文明富裕，實現(xiàn)生態(tài)效益、經(jīng)濟效益和社會效益的統(tǒng)一。三是堅持尊重自然、把握規(guī)律，注重保護原生態(tài)、原地貌植被，充分發(fā)揮生態(tài)自我修復能力。四是堅持預防為主、保護優(yōu)先，加快由事后治理向事前保護轉(zhuǎn)變，在加快解決歷史欠賬的同時不欠新賬。五是堅持多措并舉、綜合治理，預防、保護、監(jiān)督、治理和修復有機結合，工程、生物和耕作措施優(yōu)化配置，構建完善的水土流失綜合防治體系。六是堅持政府主導、社會協(xié)同，調(diào)動各方面的積極性，形成全社會共同防治水土流失的強大合力。

做好新時期水土保持工作，必須因地制宜，因害設防，分類指導，分區(qū)防治。①黃土高原地區(qū)。該區(qū)地貌破碎、溝壑縱橫、土壤侵蝕量大，嚴重影響了黃河的長治久安，要把減少入黃泥沙作為首要任務，大力推進多沙粗沙區(qū)水土保持攔沙工程建設，加快砒砂巖地區(qū)沙棘生態(tài)建設與開發(fā)利用，積極興修淤地壩和梯田。另外，要結合水土流失綜合治理，搞好特色農(nóng)業(yè)、產(chǎn)業(yè)開發(fā)，推動農(nóng)村產(chǎn)業(yè)結構調(diào)整，為增加群眾收入創(chuàng)造有利條件。②長江上中游地區(qū)。該區(qū)山高坡陡、坡耕地廣泛分布，滑坡、泥石流災害頻發(fā)，要把科學合理、集約高效利用水土資源，提高環(huán)境人口容量作為首要任務，突出坡耕地改造和坡面水系工程建設，積極培育各類經(jīng)濟林果產(chǎn)業(yè)，促進生態(tài)經(jīng)濟良性循環(huán)。另外，要在泥石流、滑坡易發(fā)區(qū)加快建設生態(tài)安全小流域，以保護當?shù)厝罕娚敭a(chǎn)安全。③西南巖溶地區(qū)。該區(qū)巖石裸露、土層薄、肥力低，石漠化潛在危害大，要把搶救耕地資源、維護群眾基本生存條件作為首要任務，嚴格實行25°以上陡坡地退耕，并將25°以下、土層相對較厚的坡耕地改造為水平梯田，配置坡面截水溝、蓄水池等小型排蓄工程，控制土壤沖刷，保護耕作土層，改良土壤，為農(nóng)業(yè)生產(chǎn)創(chuàng)造基本條件。④東北黑土區(qū)。該區(qū)土層退化嚴重，土地資源十分珍貴，要把保護黑土資源和濕地環(huán)境，保障國家糧食安全作為首要任務，突出坡耕地綜合治理，加大侵蝕溝治理力度，通過植物、工程、耕作、管理四大措施綜合配置，有效控制水土流失。⑤西北及青藏高原區(qū)。該區(qū)地廣人稀、生態(tài)脆弱，要把構筑生態(tài)屏障、維系生態(tài)安全作為首要任務，大力推進以封育保護、封山禁牧為主要內(nèi)容的生態(tài)修復工程，實施人工治理，采取舍飼養(yǎng)畜、生態(tài)移民、能源替代等措施，為大范圍實施封育保護創(chuàng)造條件;在“三江源”等江河源頭地區(qū)要嚴格限制或禁止可能造成水土流失的生產(chǎn)建設活動。⑥資源、能源富集地區(qū)。該區(qū)開發(fā)建設強度大，人為水土流失問題突出，要以加強監(jiān)督執(zhí)法、依法落實水土保持“三同時”制度為首要任務，科學論證生產(chǎn)建設項目選址選線和水土流失防治方案，著力落實預防和治理措施，有效防控人為水土流失。另外，要積極探索行之有效的水土保持生態(tài)補償機制，按一定的比例從資源開發(fā)收益中提取一部分用于水土流失防治，做到在保護中開發(fā)、在開發(fā)中保護。⑦重要水源保護區(qū)和城鎮(zhèn)周邊區(qū)域。該區(qū)域面源污染和城鎮(zhèn)建設水土流失危害嚴重，要以保障飲水安全、建設和諧人居環(huán)境為重點，通過生態(tài)清潔小流域建設，統(tǒng)籌搞好水土流失防治、面源污染控制和水源區(qū)保護，同時要加強對城鎮(zhèn)及周邊裸巖、裸地、水系、河道的綜合整治，做好濕地保護、河道疏浚、堤岸邊坡綠化等水土保持工作，恢復和改善自然生態(tài)系統(tǒng)，推動宜居城市建設。

要實現(xiàn)上述目標和任務，必須建立健全各項保障機制。

一要加強組織領導，落實目標責任。要全面落實地方政府水土保持目標責任制，加快建立考核獎懲制度，充分發(fā)揮地方政府在規(guī)劃實施、資金保障、組織發(fā)動等方面的主導作用。要充分發(fā)揮各級水土保持委員會的作用，協(xié)調(diào)各有關部門、成員單位按照職責分工，做好相關水土流失預防和治理工作。各級水行政主管部門要依法履行好職責，確保各項任務扎實推進。

二要科學制定規(guī)劃，搞好頂層設計。要從經(jīng)濟社會發(fā)展和生態(tài)建設大局出發(fā)，結合水土流失特點，科學制定水土保持發(fā)展目標、總體布局、建設任務、投資規(guī)模。各級水利部門要依法加強規(guī)劃編制工作，逐步建成國家、流域、地方上下協(xié)調(diào)，綜合、專業(yè)、專項相互配套的水土保持規(guī)劃體系，為防治水土流失提供科學依據(jù)。

三要強化監(jiān)測評價，推進科技創(chuàng)新。要加快推進全國水土保持監(jiān)測網(wǎng)絡和信息系統(tǒng)建設，落實工作經(jīng)費，強化運行管理，實施水土流失動態(tài)監(jiān)測，及時發(fā)布水土保持公報。要加強水土保持重大基礎理論研究和關鍵技術研發(fā)，積極推動建立國家水土保持重點實驗室，大力推進水土保持科技示范園區(qū)建設，搭建水土保持科研與生產(chǎn)協(xié)作平臺，加強科技示范和推廣工作，不斷提高水土保持科技貢獻率和水土流失防治水平。

四要創(chuàng)新投入機制，拓寬資金渠道。要充分發(fā)揮公共財政主渠道作用，在積極爭取增加中央水土保持投入的同時，各省水利部門要主動爭取省級財政安排水土保持專項資金，加大投入力度。要以水電、煤炭、石油、天然氣等行業(yè)為重點，加快建立水土保持生態(tài)補償機制，落實水土保持補償費制度。要盡快制定出臺優(yōu)惠政策，引導和鼓勵企業(yè)和個人以投資、捐資、承包治理“四荒”等方式參與水土流失治理。要積極協(xié)調(diào)有關部門，加大資金和項目整合力度，發(fā)揮水土保持生態(tài)建設資金的合力。

五要加強宣傳教育，營造良好氛圍。要以全國水土保持國策宣傳教育行動為載體，以新水土保持法宣傳為重點，不斷創(chuàng)新宣傳形式，挖掘新載體，廣泛開展水土保持宣傳進黨委、進人大、進政府、進政協(xié)、進黨校的“五進”活動，精心打造中小學生水土保持教育社會實踐基地和科技示范園區(qū)，積極推進國家水土保持生態(tài)文明工程創(chuàng)建，營造全社會保護水土資源、自覺防治水土流失的良好氛圍。

六要加強隊伍建設，強化能力建設。各級水行政主管部門要高度重視、切實加強水土保持干部隊伍建設，健全機構，充實力量，加強培訓，打造政治強、業(yè)務精、素質(zhì)高、講奉獻的水土保持干部隊伍。要進一步完善執(zhí)法隊伍和水土保持技術保障體系，力爭在“十二五”期間完成全國縣級水行政主管部門水土保持監(jiān)督執(zhí)法能力建設，全面提高水土保持依法行政和依法管理水平。

3 突出工作重點，狠抓任務落實，確保2012年水土保持工作取得新進展、新成效

2012年是黨的十八大召開之年，也是貫徹落實中央關于加快水利改革發(fā)展的決策部署、實施水利發(fā)展“十二五”規(guī)劃承前啟后的關鍵一年。做好2012年的水土保持工作，對鞏固和發(fā)展水土保持良好態(tài)勢，實現(xiàn)“十二五”目標任務至關重要，要重點抓好以下幾項工作:

一要以貫徹實施新水土保持法為核心，加快配套法規(guī)建設步伐。國家層面要盡快出臺水土保持補償費征收使用管理辦法、生產(chǎn)建設項目水土保持方案管理辦法和水土保持設施驗收管理辦法;各地要抓緊修訂水土保持法實施辦法，實化細化法律規(guī)定，增強可操作性，同時要繼續(xù)加大宣傳貫徹力度，為新水土保持法實施營造良好氛圍。

二要以開展監(jiān)督執(zhí)法能力建設為載體，著力強化預防監(jiān)督工作。在全國800 個縣啟動開展第二批全國水土保持監(jiān)督執(zhí)法能力縣建設，盡快打造一支與落實新水土保持法相適應、高素質(zhì)的水土保持監(jiān)督執(zhí)法隊伍。強化監(jiān)督檢查，大力推進水土保持設施驗收，大幅提高生產(chǎn)建設項目水土保持方案申報率、實施率和水土保持設施驗收率，有效防控人為水土流失。依法加大水土保持補償費征收力度，做到應收盡收、嚴格管理，切實杜絕挪用水土保持規(guī)費等違法行為。

三要以坡耕地綜合治理等工程為抓手，確保完成年度治理任務。繼續(xù)推進長江上中游、黃河上中游、東北黑土區(qū)、西南石漠化地區(qū)等重點區(qū)域水土流失綜合治理，加大坡耕地綜合治理、丹江口庫區(qū)及上游水土保持二期治理等重點工程建設力度，確保2012年內(nèi)完成5 萬km2防治、20 萬hm2梯田建設的任務。進一步加強重點工程建設管理，加強檢查考評，確保工程安全、資金安全、干部安全和生產(chǎn)安全。各地在組織實施國家水土保持重點工程建設的同時，要想方設法籌措資金，加快本地區(qū)水土流失重點治理的步伐。

四要以開辟專項資金渠道為保障，加快革命老區(qū)水土流失治理步伐。要深入革命老區(qū)調(diào)查研究，總結推廣福建長汀、陜西延安等地經(jīng)驗，抓緊做好革命老區(qū)水土保持重點項目前期工作。要積極協(xié)調(diào)發(fā)展改革、財政等部門，爭取專項資金，力爭早日啟動實施革命老區(qū)水土保持生態(tài)建設項目，加大革命老區(qū)水土流失治理力度。

五要以全國水土保持規(guī)劃編制為重點，完善水土保持規(guī)劃體系。2012年要進一步加大力度，實行節(jié)點控制，確保年底基本完成規(guī)劃編制工作。各地要在配合做好全國水土保持規(guī)劃編制工作的同時，積極開展省級水土保持規(guī)劃編制工作，水土流失嚴重的市、縣也應依法開展相應的規(guī)劃編制工作。另外，要加強水土保持監(jiān)測等專項規(guī)劃和重點區(qū)域規(guī)劃的編制工作，不斷完善水土保持規(guī)劃體系。

六要以第一次全國水利普查為契機，加快水土保持信息化建設。2012年是第一次全國水利普查的收官之年，要認真做好水土保持數(shù)據(jù)的填表上報、審核把關和成果發(fā)布工作，確保如期完成普查任務。要全面完成全國水土保持監(jiān)測網(wǎng)絡二期工程竣工驗收，開展國家水土保持基礎信息平臺建設，繼續(xù)完善水土保持預防監(jiān)督、綜合治理和監(jiān)測預報三大業(yè)務系統(tǒng)，強化水土保持數(shù)據(jù)庫建設與管理，加大信息化標準制定和軟件研發(fā)力度，不斷提高水土保持信息化水平，以信息化帶動水土保持現(xiàn)代化。