行政問責(zé)制的法律思考*

戴芳

（南京市行政學(xué)院科社教研部 江蘇 南京 210001）

行政問責(zé)制作為一項(xiàng)重要的行政法律制度是法治國(guó)家必備的制度，在西方國(guó)家已經(jīng)得到實(shí)踐，并已積累了較為成熟的經(jīng)驗(yàn)。而在我國(guó)還是近幾年的事情，經(jīng)過幾年的研究與實(shí)踐，我國(guó)從中央到地方相繼出臺(tái)了相關(guān)的法規(guī)、紀(jì)律規(guī)定和規(guī)范性文件。這表明行政問責(zé)制開始走上了常規(guī)化、制度化。然而，該制度不論是從立法上還是在執(zhí)法實(shí)踐中，都存在著諸多問題，如何實(shí)現(xiàn)行政問責(zé)的法制化，如何系統(tǒng)構(gòu)建我國(guó)的行政問責(zé)法律制度，是一個(gè)值得思考的問題。本文正是基于這種考慮，試圖從法律視角研究行政問責(zé)制問題。

一、制定我國(guó)行政問責(zé)制的法律依據(jù)

在一個(gè)以法治為愿景的國(guó)家里，任何行政制度都要嚴(yán)格遵守法律的規(guī)定，否則就是非法的。而隨著社會(huì)主義民主和法治建設(shè)的不斷推進(jìn)，特別是行政法治建設(shè)的不斷推進(jìn)，我國(guó)的行政問責(zé)制已經(jīng)具備了充分的法理與法律依據(jù)。

（一）制定行政問責(zé)制的法律基礎(chǔ)——法理依據(jù)

在法理學(xué)及其法學(xué)中有一條核心原則是“權(quán)力必然要受到權(quán)利的制約”。權(quán)力制約原則是指國(guó)家權(quán)力的各部分之間相互監(jiān)督、彼此牽制，以保障公民權(quán)利的原則。在社會(huì)主義國(guó)家人民是國(guó)家的主人。領(lǐng)導(dǎo)干部能否正確行使人民賦予的權(quán)力，在很大程度上取決于對(duì)權(quán)力的認(rèn)知，能否處理好“為誰掌權(quán)，權(quán)為誰用”的問題。一則是正確處理好權(quán)力與責(zé)任的關(guān)系，權(quán)力與責(zé)任成正比，權(quán)力愈大責(zé)任愈大。二則是劃清公私界限，不能以權(quán)謀私，把權(quán)力放在為人民群眾謀福利上。三是行使權(quán)力的人要自覺接受各方面的監(jiān)督。

（二）制定行政問責(zé)制的法律根本——憲法依據(jù)

憲法是國(guó)家的根本大法，是民主制度化、法律化的基本形式。在一個(gè)國(guó)家里，憲法具有最高的法律效力，是其他一般法律的依據(jù)。我國(guó)憲法第二條明確規(guī)定：國(guó)家的一切權(quán)力屬于人民，人民依照法律規(guī)定，通過各種途徑和形式，管理國(guó)家事務(wù)，管理經(jīng)濟(jì)和文化事業(yè)，管理社會(huì)事務(wù)。人民行使權(quán)力的機(jī)關(guān)是全國(guó)人民代表大會(huì)和地方各級(jí)人民代表大會(huì)。中央政府和地方各級(jí)政府只是權(quán)力機(jī)關(guān)的執(zhí)行機(jī)關(guān)，它們對(duì)權(quán)力機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)并報(bào)告工作。因此，政府的一切行為都必須有利于和符合全體人民的意志、利益和需求。

憲法第八十六條規(guī)定：“國(guó)務(wù)院實(shí)行總理負(fù)責(zé)制。各部、各委員會(huì)實(shí)行部長(zhǎng)、主任負(fù)責(zé)制”。第一百零五條規(guī)定“地方各級(jí)人民政府實(shí)行省長(zhǎng)、市長(zhǎng)、縣長(zhǎng)、區(qū)長(zhǎng)、鄉(xiāng)長(zhǎng)、鎮(zhèn)長(zhǎng)負(fù)責(zé)制”。實(shí)行首長(zhǎng)負(fù)責(zé)制，使得行政機(jī)關(guān)的權(quán)責(zé)更加明確，有助于工作效率的提高，同時(shí)也為行政問責(zé)制的問責(zé)對(duì)象做出了確定，即行政機(jī)關(guān)的首長(zhǎng)。憲法還理順了權(quán)力機(jī)關(guān)、行政機(jī)關(guān)、司法機(jī)關(guān)之間的關(guān)系。國(guó)務(wù)院對(duì)全國(guó)人民代表大會(huì)負(fù)責(zé)并報(bào)告工作，地方各級(jí)人民政府對(duì)本級(jí)人民代表大會(huì)負(fù)責(zé)并報(bào)告工作。中央和地方各級(jí)代表大會(huì)還有權(quán)罷免由其選舉出的行政首長(zhǎng)。人民法院和人民檢察院分別是國(guó)家的審判機(jī)關(guān)和法律監(jiān)督機(jī)關(guān)，依法獨(dú)立行使審判權(quán)和檢察權(quán)，不受行政機(jī)關(guān)、社會(huì)團(tuán)體和個(gè)人的干涉。最高人民法院和最高人民檢察院要對(duì)全國(guó)人大和全國(guó)人大常委會(huì)負(fù)責(zé)，地方各級(jí)人民法院和檢察院則需對(duì)同級(jí)人大和常委會(huì)負(fù)責(zé)。這些內(nèi)容為明確問責(zé)的主體中異體問責(zé)提供了相應(yīng)依據(jù)。

（三）制定行政問責(zé)制的法律核心——行政法依據(jù)

行政法是指國(guó)家重要的部門法之一，是調(diào)整因行政主體行使其職權(quán)而發(fā)生的各種社會(huì)關(guān)系的法律規(guī)范和原則的總稱。《中華人民共和國(guó)行政許可法》從第七十二條到七十七條明確規(guī)定了行政人員違法實(shí)施行政許可所應(yīng)承擔(dān)的責(zé)任?！吨腥A人民共和國(guó)公務(wù)員法》第八十二條規(guī)定：領(lǐng)導(dǎo)成員因工作嚴(yán)重失誤、失職造成重大損失或者惡劣社會(huì)影響的，或者對(duì)重大事故負(fù)有領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任的，應(yīng)當(dāng)引咎辭去領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)。領(lǐng)導(dǎo)成員應(yīng)當(dāng)引咎辭職或者因其他原因不再適合擔(dān)任現(xiàn)任領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)，本人不提出辭職的，應(yīng)當(dāng)責(zé)令其辭去領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)。第八十三條是公務(wù)員可以予以辭退的規(guī)定。第一百零一、一百零四條對(duì)違反公務(wù)員法所應(yīng)承擔(dān)的責(zé)任。《中華人民共和國(guó)國(guó)家賠償法》第七條第一款規(guī)定：行政機(jī)關(guān)及其工作人員行使行政職權(quán)侵犯公民、法人和其他組織的合法權(quán)益造成損害的，該行政機(jī)關(guān)為賠償義務(wù)機(jī)關(guān)。這更是以明確的立法形式規(guī)定了行政應(yīng)當(dāng)承擔(dān)的法律責(zé)任。這些都為行政問責(zé)制的設(shè)立提供了行政法上的依據(jù)。

（四）制定行政問責(zé)制的法律保證——中央與地方法規(guī)依據(jù)

我國(guó)的政府主要官員基本上都是中共黨員，因此中國(guó)共產(chǎn)黨制定的一些法規(guī)對(duì)行政問責(zé)制的構(gòu)建無疑起著積極的作用。如中共中央制定頒布的《黨政領(lǐng)導(dǎo)干部辭職暫行規(guī)定》對(duì)官員的引咎辭職和責(zé)令辭職的情況做了明確規(guī)定?！吨袊?guó)共產(chǎn)黨內(nèi)監(jiān)督條例（試行）》有關(guān)對(duì)重要情況通報(bào)和報(bào)告的規(guī)定，對(duì)于違反規(guī)定就要追究責(zé)任。這里體現(xiàn)的正是行政問責(zé)制中責(zé)任問題?！吨袊?guó)共產(chǎn)黨紀(jì)律處分條例》對(duì)紀(jì)律處分的種類，何種行為應(yīng)該受到紀(jì)律處分，對(duì)失職、瀆職行為有關(guān)責(zé)任人員的劃分等都做了明確的規(guī)定。責(zé)任主體明確了，處分才能公正合理。《關(guān)于實(shí)行黨政領(lǐng)導(dǎo)干部問責(zé)的暫行規(guī)定》是我國(guó)目前一部系統(tǒng)的關(guān)于行政問責(zé)的規(guī)范性文件。它所涉及的內(nèi)容十分廣泛，既包括問責(zé)對(duì)象、問責(zé)情形等行政問責(zé)實(shí)體性問題，也包括行政問責(zé)程序性規(guī)定，尤其值得一提的是程序性規(guī)定在整個(gè)文件內(nèi)容中占據(jù)了一半分量，凸顯了程序是保證黨政領(lǐng)導(dǎo)干部問責(zé)正確進(jìn)行的必要途徑。還有《黨政領(lǐng)導(dǎo)干部選拔任用工作條例》、《全面推進(jìn)依法行政實(shí)施綱要》、《黨風(fēng)廉政建設(shè)責(zé)任制》等都有對(duì)行政責(zé)任的明確規(guī)定。這些黨內(nèi)的法規(guī)所體現(xiàn)的內(nèi)容實(shí)質(zhì)上就是行政問責(zé)制的內(nèi)容。

從地方上看，我國(guó)很多省、市地方政府，如重慶、浙江、海南、安徽、吉林、黑龍江等也相繼出臺(tái)了有關(guān)行政問責(zé)的規(guī)范性文件。此外，長(zhǎng)沙、南京、合肥、哈爾濱等城市也相繼出臺(tái)了政府行政問責(zé)的專門性規(guī)定。這就為行政問責(zé)法制化提供了寶貴的經(jīng)驗(yàn)。

二、我國(guó)行政問責(zé)制的法律現(xiàn)狀

我國(guó)行政問責(zé)制雖然起步較遲，但其實(shí)踐發(fā)展之快、理論研究之深入還是值得給予肯定的。自2003年非典事件引發(fā)的“問責(zé)風(fēng)暴”開始至今，各級(jí)黨政機(jī)關(guān)相繼出臺(tái)了一系列規(guī)章、文件和黨內(nèi)規(guī)定，用以規(guī)范行政問責(zé)實(shí)踐的具體運(yùn)作，尤其是《公務(wù)員法》出臺(tái)更是將引咎辭職納入法律調(diào)整范圍。與“問責(zé)”實(shí)踐相對(duì)應(yīng)，學(xué)術(shù)界掀起理論研究熱潮，形成一系列理論研究成果，為行政問責(zé)向縱深的擴(kuò)散和發(fā)展，起到了有力的推波助瀾作用。

但是，行政問責(zé)制無論是從實(shí)踐發(fā)展，還是從理論研究上看，仍存在諸多問題。就法律視角來看，行政問責(zé)制實(shí)施的最大制約是缺少一個(gè)完善的行政問責(zé)制法律體系。行政問責(zé)制適用的法規(guī)、條例散見于中央部門、地方政府等黨政機(jī)關(guān)有關(guān)的政策文件中，對(duì)諸如政治責(zé)任、經(jīng)濟(jì)責(zé)任、道義責(zé)任、紀(jì)律責(zé)任、法律責(zé)任、直接的主要的領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任、間接的次要的領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任等劃分不清晰。行政問責(zé)需要變風(fēng)暴式、政治式、人治式的問責(zé)為常態(tài)化、規(guī)范化、法治化的問責(zé)，變地方政府規(guī)章、黨內(nèi)文件為更高位階的專門問責(zé)法律，需要規(guī)范行政問責(zé)的主客體，科學(xué)劃定合理的問責(zé)事由范圍，在界定責(zé)任體系的基礎(chǔ)上明確各類問責(zé)事由對(duì)應(yīng)的責(zé)任和問責(zé)方式、問責(zé)程序，賦予行政問責(zé)更大的法律權(quán)威和更強(qiáng)的問責(zé)效力，推動(dòng)我國(guó)的行政問責(zé)走上法制化、科學(xué)化、規(guī)范化的道路。

行政問責(zé)制在法律方面存在的主要問題是：

（一）僅有政策規(guī)定缺少法律規(guī)范

就全國(guó)范圍來講，目前涉及問責(zé)方面的規(guī)定不少，但基本上局限于有關(guān)政策性文件里，卻很少有以法律的形式加以規(guī)范。例如，我國(guó)關(guān)于問責(zé)方面的具有代表性意義的政策性文件主要有：《中國(guó)共產(chǎn)黨黨內(nèi)監(jiān)督條例》、《中國(guó)共產(chǎn)黨紀(jì)律處分條例》、《黨政領(lǐng)導(dǎo)干部辭職暫行規(guī)定》、《關(guān)于實(shí)行黨政領(lǐng)導(dǎo)干部問責(zé)的暫行規(guī)定》這幾個(gè)文件中只是針對(duì)的中共黨內(nèi)領(lǐng)導(dǎo)成員，而沒有涉及非黨內(nèi)的領(lǐng)導(dǎo)成員和政府非領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)的公務(wù)員，即問責(zé)的對(duì)象沒有覆蓋到全體公務(wù)員。而且行政問責(zé)制僅僅是政策上的規(guī)定并沒有上升到法律的高度。

（二）現(xiàn)行行政問責(zé)制本身的法律缺陷

一是承擔(dān)責(zé)任的主體不夠明確。行政機(jī)關(guān)上下級(jí)之間、同級(jí)別的行政機(jī)關(guān)之間職能交叉重疊嚴(yán)重，權(quán)力界限模糊不清。一旦有重大責(zé)任事故、重大安全事故、工作執(zhí)行不力等情況的發(fā)生，由誰來負(fù)責(zé)，負(fù)什么樣的責(zé)任，依現(xiàn)有法律法規(guī)責(zé)任人很難確定，追究起來也無從下手，很有可能會(huì)出現(xiàn)“替罪羊”的情況。

二是問責(zé)事由規(guī)定不夠具體。就目前而言，我國(guó)現(xiàn)有的各種法律法規(guī)和規(guī)章中，對(duì)問責(zé)事由的規(guī)定過于抽象、籠統(tǒng)，責(zé)任范圍不明確，彈性太大，難以執(zhí)行。

三是責(zé)任承擔(dān)的形式規(guī)定不夠全面。完整的責(zé)任形式體系應(yīng)該包括道德責(zé)任、政治責(zé)任、行政責(zé)任和法律責(zé)任。但是實(shí)際情況卻是各地行政問責(zé)制的規(guī)定中偏重于行政責(zé)任，而忽視了其它的責(zé)任承擔(dān)形式。尤其是法律責(zé)任和道德責(zé)任承擔(dān)力度不夠。一些黨政機(jī)關(guān)法律意識(shí)不強(qiáng)，出現(xiàn)問題只是注重追究工作上的行政責(zé)任，而回避了官員的法律責(zé)任。由于道德的滑坡，一些領(lǐng)導(dǎo)干部生活糜爛、生活作風(fēng)不良被看做小事，不去追究道德責(zé)任。

四是追究責(zé)任的程序不夠清晰。譬如，一些法律法規(guī)中對(duì)官員引咎辭職的具體程序、引咎辭職人的責(zé)任如何追究、對(duì)引咎辭職如何監(jiān)督等缺乏行之有效的具體規(guī)定和約束。

（三）保障行政問責(zé)制實(shí)施的相關(guān)配套制度缺失

要充分發(fā)揮行政問責(zé)制的各種功能，就需要一個(gè)與之相適應(yīng)的外部制度環(huán)境使之形成合力、相得益彰，起到保駕護(hù)航的作用。然而與之相配套的制度環(huán)境尚未完全形成，相關(guān)配套制度缺失。

一是信息公開機(jī)制缺失。行政問責(zé)和政府信息公開密切相關(guān)，有了一個(gè)政府信息公開法律，但地方政府及部門制定實(shí)施細(xì)則缺失，導(dǎo)致現(xiàn)實(shí)中政府信息公開制度的實(shí)施并不理想。政務(wù)公開帶有政策色彩，缺乏制度保障；地方政府經(jīng)常是“報(bào)喜不報(bào)憂”，缺乏監(jiān)督機(jī)制；信息公開的范圍狹窄，很多應(yīng)該公開的情況沒有公開。這就給實(shí)施異體問責(zé)造成了一定的困難。一些地方政府或者政府部門在面對(duì)信息公開的請(qǐng)求時(shí)，往往以還沒有信息公開實(shí)施細(xì)則來推諉。

二是績(jī)效評(píng)估機(jī)制缺失。政府績(jī)效主要是指政府在社會(huì)管理中的業(yè)績(jī)、效果、效益及其管理工作的效率和效能，是政府在行使其職權(quán)、實(shí)施其意志的過程中體現(xiàn)出的管理能力。要對(duì)政府及其官員進(jìn)行責(zé)任追究必然離不開對(duì)政府工作的考核和評(píng)價(jià)，從而對(duì)政府或失職官員進(jìn)行問責(zé)。但是，由于績(jī)效評(píng)估機(jī)制的缺失，如評(píng)估指標(biāo)體系不科學(xué)、評(píng)估主體欠整合、評(píng)估方法單一和評(píng)估結(jié)果不佳等問題，造成評(píng)估缺乏客觀性、公正性，乃至阻礙行政問責(zé)制的實(shí)施。

三是救濟(jì)制度缺失。有權(quán)利就有救濟(jì)，這是法治的基本要求之一，任何權(quán)利都必須要設(shè)定救濟(jì)的途徑。為了保障被問責(zé)對(duì)象的合法權(quán)益，就需要在實(shí)施行政問責(zé)制的同時(shí)，建立起相關(guān)配套的救濟(jì)制度。然而，目前我國(guó)相關(guān)的行政救濟(jì)法規(guī)中，對(duì)被受到問責(zé)而接受處分的公務(wù)人員的救濟(jì)辦法規(guī)定不足，甚至處于真空狀態(tài)。在公務(wù)人員被問責(zé)后，往往不能獲得充分的救濟(jì)權(quán)利。

四是監(jiān)督機(jī)制缺失?！靶姓栘?zé)”的權(quán)利主體理應(yīng)是人民群眾，但這在實(shí)際中很難實(shí)現(xiàn)?！熬湍壳拔覈?guó)的情況來看，行政問責(zé)幾乎全是由上級(jí)政府或黨組織促成啟動(dòng)的，屬于傳統(tǒng)典型的‘自上而下’的體制內(nèi)運(yùn)作，作為權(quán)力機(jī)關(guān)和代議機(jī)構(gòu)的各級(jí)人民代表大會(huì)反而未能主動(dòng)地發(fā)出呼聲。這種僅僅是上級(jí)追究下級(jí)的責(zé)任，那么在上級(jí)需要承擔(dān)連帶責(zé)任的情況下，就難保問責(zé)結(jié)果的公正性?！边@種監(jiān)督機(jī)制的缺失表現(xiàn)在人大的監(jiān)督優(yōu)勢(shì)尚未充分發(fā)揮、司法機(jī)關(guān)的獨(dú)立性沒有保障、公民缺少有效監(jiān)督途徑、新聞媒體監(jiān)督乏力。

三、完善我國(guó)行政問責(zé)制的法律思考

盡管制定我國(guó)的行政問責(zé)制有較完備的法律依據(jù)（這只是前提條件），但不等于行政問責(zé)制就執(zhí)行順暢、運(yùn)行自如，許多方面需要亟需進(jìn)一步完善。

（一）強(qiáng)化行政問責(zé)制的法治理念

行政問責(zé)制作為一種法律制度，它的構(gòu)建與完善理所當(dāng)然要納入法治的軌道，并要求至始至終貫穿法治理念。這里所說的法治理念，是指人們對(duì)法律精神的認(rèn)知和法律價(jià)值的評(píng)價(jià)而形成的一系列的基本理念。法治理念包括法律至上、制約公共權(quán)力、司法獨(dú)立、信息公開、程序規(guī)范等豐富的內(nèi)涵。國(guó)內(nèi)外的法治理論與實(shí)踐表明，法治理念是行政問責(zé)制度得以構(gòu)建的精神支撐，是法治國(guó)家執(zhí)政的靈魂。

法治理念要求之一：行政問責(zé)制要有明確的法律依據(jù)（前已闡述），使其問責(zé)有法、依法問責(zé)。我們常說，責(zé)任重于泰山，從法律上看，就是說法律的尊嚴(yán)至高無上，法律底線任何人不得突破，所有的人在法律面前都是平等的，都要對(duì)法律的權(quán)利與義務(wù)負(fù)責(zé)，違反法律都要承擔(dān)相同的責(zé)任。

法治理念要求之二：公共權(quán)力要受到制約與監(jiān)督，離開責(zé)任的權(quán)力是不存在的。行政問責(zé)制內(nèi)在要求公務(wù)人員正確處理好權(quán)力與責(zé)任的關(guān)系。改革目標(biāo)是從無限政府向有限政府轉(zhuǎn)變，權(quán)力也是有限的，權(quán)力的行使必然受責(zé)任的約束與檢測(cè)。

法治理念要求之三：作為問責(zé)主體的司法機(jī)關(guān)，應(yīng)堅(jiān)持司法獨(dú)立原則。司法機(jī)關(guān)在對(duì)行政權(quán)力進(jìn)行監(jiān)督時(shí)，應(yīng)當(dāng)固守法律的正義精神，不受任何行政機(jī)關(guān)和個(gè)人的干擾，公正的作出適用法律的正確判斷。

法治理念要求之四：行政問責(zé)制作為一種法律制度存在，要遵循程序正義原則。只有程序正義才能有效地約束隨意性，排除人為的干擾因素，使?fàn)幾h處理按規(guī)則進(jìn)行。

由此可見，法治理念處處、時(shí)時(shí)影響著行政問責(zé)制的構(gòu)建，行政問責(zé)制也在各個(gè)方面體現(xiàn)著法治理念。行政問責(zé)制的構(gòu)建離不開法治理念的指導(dǎo)，一個(gè)健全的法治社會(huì)不可沒有行政問責(zé)制。

（二）制定《國(guó)家行政問責(zé)法》

行政問責(zé)是建設(shè)責(zé)任政府的必然要求，政府的責(zé)任行為，不僅是一種理念，更是一種制度支撐。實(shí)施行政問責(zé)需要依法進(jìn)行，“制度化”是行政問責(zé)制建設(shè)的關(guān)鍵問題。

目前，我國(guó)行政問責(zé)立法的滯后，已嚴(yán)重影響了行政問責(zé)價(jià)值功能的發(fā)揮?？梢哉f，專門問責(zé)立法的缺失，已成為我國(guó)行政問責(zé)法制化進(jìn)程中最大的制約因素。如前所述，我國(guó)已建立起從中央到地方，從法律到地方規(guī)章的行政問責(zé)規(guī)范體系，但是，這個(gè)體系并不諧調(diào)。我國(guó)涉及行政問責(zé)方面的全國(guó)性法律是2006年1月1日起實(shí)施的《公務(wù)員法》，但它不是專門的關(guān)于行政問責(zé)制的法律?！饵h政領(lǐng)導(dǎo)干部選拔任用工作條例》雖專門設(shè)立了免職、辭職、降職一節(jié)，但指的是正常的工作變動(dòng)，對(duì)于問責(zé)免職并沒有明確的標(biāo)準(zhǔn)?！蛾P(guān)于實(shí)行黨政領(lǐng)導(dǎo)干部問責(zé)的暫行規(guī)定》雖說對(duì)行政問責(zé)做了較為詳盡規(guī)定，但也僅局限在中共黨內(nèi)，仍不全面。其他行政問責(zé)規(guī)定多是屬于地方性的政府規(guī)章，在法律位階上與行政問責(zé)制度本身的功能不相匹配，法的效力不高，適用范圍不大，從而欠缺必要的權(quán)威性。尤其是由于全國(guó)統(tǒng)一的行政問責(zé)法的缺失，各地方的相關(guān)規(guī)定各自為政，導(dǎo)致行政問責(zé)實(shí)踐中，問責(zé)的事由、范圍、程序、標(biāo)準(zhǔn)、懲處尺度等方面標(biāo)準(zhǔn)不一，有失公允?；诖?，國(guó)務(wù)院總理溫家寶在2010年8月召開的全國(guó)依法行政工作會(huì)議上的講話中，專章涉及健全行政問責(zé)制度，要求“研究行政問責(zé)立法相關(guān)問題”。因此，要想充分發(fā)揮行政問責(zé)制的作用，減少人為因素的干擾，就必須建立起長(zhǎng)效機(jī)制，使其制度化、法制化，做到有章可循。

制定行政問責(zé)法可以說是確立行政問責(zé)制的直接法律依據(jù)。只有對(duì)行政問責(zé)制進(jìn)行全國(guó)性的統(tǒng)一立法，才能擺脫現(xiàn)有在行政問責(zé)法理和實(shí)踐意義上的缺陷，使行政問責(zé)的法律依據(jù)更加明確、更加權(quán)威。在我國(guó)，制定專門的行政問責(zé)法，并不需要從頭做起，而是要對(duì)現(xiàn)有規(guī)范性文件進(jìn)行整合，并在此基礎(chǔ)上進(jìn)一步完善相關(guān)規(guī)定，真正實(shí)現(xiàn)由“人治型”問責(zé)轉(zhuǎn)向“法治型”問責(zé)。

（三）完善行政問責(zé)制的問責(zé)法定程序

從法的一般意義上說，程序是任何一項(xiàng)健全制度必不可少的要素。問責(zé)程序是行政問責(zé)制能否有效實(shí)施的重要保障，也是行政問責(zé)制沿著法治軌道進(jìn)行的保證。行政問責(zé)制要走向合乎正義的行政制度，健全完備及公正嚴(yán)謹(jǐn)?shù)某绦蛟O(shè)計(jì)是必需的。

一般而言行政問責(zé)的程序包括啟動(dòng)程序、調(diào)查程序、決定程序、執(zhí)行程序和對(duì)被問責(zé)人的救濟(jì)程序。

問責(zé)程序的基本要求，一是必須是透明的，能夠使問責(zé)全過程置于人民的監(jiān)督之下。二是程序的公開性，缺少公開，一切暗箱操作，是很難保障人民能夠真正監(jiān)督政府及其官員的。只有堅(jiān)持問責(zé)公開，才能保證問責(zé)程序的公開透明，才能夠激發(fā)社會(huì)公眾參與積極性。至于公開的內(nèi)容和范圍，要根據(jù)實(shí)際情況的需要和這種責(zé)任所影響到的范圍、程度來進(jìn)行決定。三是問責(zé)程序的設(shè)計(jì)和運(yùn)作應(yīng)當(dāng)講求效益，以最少的人力、物力、財(cái)力和時(shí)間的投入獲得最大的效果。為此，問責(zé)程序的設(shè)立應(yīng)保證程序進(jìn)行的迅速有效，程序應(yīng)盡量簡(jiǎn)化，應(yīng)合理配置人力、物力、財(cái)力及時(shí)間資源。四是問責(zé)程序還應(yīng)該是完備和具體的，具有很強(qiáng)的系統(tǒng)性和可操作性，有詳細(xì)的實(shí)施細(xì)則，不給隨意執(zhí)行問責(zé)留下大的彈性空間。

總之，上述我們僅從法律視角研究如何完善我國(guó)行政問責(zé)制的。除此之外，完善行政問責(zé)制還要從問責(zé)主體、問責(zé)客體、問責(zé)對(duì)象、問責(zé)機(jī)制、異體問責(zé)、問責(zé)事由、問責(zé)方式等方面進(jìn)行思考與研究。

［1］陳琳.論我國(guó)行政問責(zé)制的法制化［D］.長(zhǎng)春：吉林大學(xué)碩士學(xué)位論文，2009.

［2］邢浩穎.論我國(guó)行政問責(zé)制的法律構(gòu)建［D］.上海：華東政法大學(xué)碩士學(xué)位論文，2010.

［3］張廣軍.論行政問責(zé)制的立法完善［D］.長(zhǎng)沙：湖南大學(xué)碩士學(xué)位論文，2010.

［4］倪繼東.論我國(guó)行政問責(zé)制的構(gòu)建［D］.蘇州：蘇州大學(xué)碩士學(xué)位論文，2009.

［5］［美］亨廷頓.變革社會(huì)中的政治秩序［M］.劉軍寧譯.北京：三聯(lián)書店，1989.

［6］楊解君.行政責(zé)任問題研究［M］.北京：北京大學(xué)出版社，2005.

［7］景云祥.問責(zé)制的構(gòu)架是責(zé)任政府建立的關(guān)鍵［J］.行政論壇，2005，（4）.

［8］毛壽龍.引咎辭職、問責(zé)制與治道變革［J］.浙江學(xué)刊，2005，（1）.

［9］陳芳.公共責(zé)任與官員問責(zé)制［J］.福州：東南學(xué)術(shù)，2005，（2）.

［10］高志宏.困境與根源：我國(guó)行政問責(zé)制的現(xiàn)實(shí)考察［J］.政治與法律，2009，（10）.