社會(huì)組織參與社會(huì)管理和服務(wù)研究：南京的探索和實(shí)踐*

課題組

一、 社會(huì)組織參與社會(huì)管理和服務(wù)的理論基礎(chǔ)、現(xiàn)實(shí)優(yōu)勢(shì)及主要方式

(一)社會(huì)組織參與社會(huì)管理和服務(wù)的理論基礎(chǔ)

1.公共治理主體的多元化和公共事務(wù)政府“不可治理性”的日益普遍，為社會(huì)組織參與管理和服務(wù)提供了較好的機(jī)遇?，F(xiàn)代的公共行政呈現(xiàn)一種明顯的變化態(tài)勢(shì)，那就是治理主體的多元化，政府不再是公共管理的唯一主體，私營部門、個(gè)人，尤其是社會(huì)組織越來越成為公共舞臺(tái)上引人矚目的角色。同時(shí)，由于社會(huì)問題的日益復(fù)雜性和高度不確定性，使得過去作為唯一主體的政府也無力處理所有問題，這就是所謂公共事務(wù)的政府“不可治理性”。許多公共事務(wù)需要依賴多種主體的共同治理，其中就包括社會(huì)組織的參與。

2.公共服務(wù)的現(xiàn)實(shí)供求特征為社會(huì)組織參與公共服務(wù)提供了較大的空間。在南京“十二五”期間，一方面，居民的公共服務(wù)需求將呈現(xiàn)大量化、個(gè)性化、部分需求的被邊緣化等特征。隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展，居民對(duì)公共服務(wù)的需求不僅僅在數(shù)量方面呈現(xiàn)幾何級(jí)數(shù)的增長，而且公共服務(wù)需求也越來越顯現(xiàn)出個(gè)性化特征，同時(shí)在南京這樣一個(gè)大量人口頻繁流動(dòng)的城市，流動(dòng)人口的公共服務(wù)需求被“邊緣化”，容易處于被忽視的狀態(tài)。對(duì)于這些公共服務(wù)需求，依靠政府是難以完全滿足的，亟需社會(huì)組織的參與。另一方面，從南京公共服務(wù)的供給來看，目前南京在養(yǎng)老服務(wù)、公共醫(yī)療、教育、就業(yè)等方面的矛盾和問題比較突出，公共服務(wù)的供給面臨嚴(yán)重不足和巨大壓力，這也為社會(huì)組織參與公共服務(wù)提供了較大的空間。

(二)社會(huì)組織參與社會(huì)管理和服務(wù)的現(xiàn)實(shí)優(yōu)勢(shì)

對(duì)于我國目前的社會(huì)管理體系來說，社會(huì)組織在其中的地位和作用是獨(dú)具個(gè)性的，體現(xiàn)在：社會(huì)組織既是社會(huì)管理的客體，同時(shí)也是社會(huì)管理的主體，即具有鮮明的“客體主體化”特征。對(duì)社會(huì)組織的治理是社會(huì)管理的應(yīng)有之意，而社會(huì)組織參與到社會(huì)管理過程同樣是社會(huì)管理創(chuàng)新不可或缺的內(nèi)容。而且，從和諧社會(huì)建設(shè)的目標(biāo)來看，最終也是為了實(shí)現(xiàn)社會(huì)的自我管理和自我發(fā)展。從這個(gè)意義來看，社會(huì)組織參與到社會(huì)管理過程中，可以為公民、為社會(huì)的自我管理提供實(shí)踐的機(jī)會(huì)，為公共意識(shí)和公共精神的培養(yǎng)提供絕佳的場(chǎng)所。這一點(diǎn)，或許為社會(huì)組織參與社會(huì)管理的意義提供了很好的注解。

而社會(huì)組織在提供公共服務(wù)方面的優(yōu)勢(shì)主要體現(xiàn)在：

一是與政府相比，社會(huì)組織在滿足公民個(gè)性化、特殊需求方面更勝一籌。由于資源和能力的有限性，政府滿足的主要是那些“中位數(shù)”的公眾需求，即一般性、普遍性的需求，而對(duì)那些個(gè)性化的、特殊的需求，政府缺少相應(yīng)的資源和能力去關(guān)注。而社會(huì)組織恰恰由于其貼近社區(qū)的草根性和靈活的工作機(jī)制，能夠更好地滿足那些個(gè)性化的、特殊的需求。

二是社會(huì)組織在提供公共服務(wù)過程中能夠激發(fā)公民的責(zé)任感，培養(yǎng)公民的團(tuán)結(jié)協(xié)作和參與意識(shí)，在培養(yǎng)認(rèn)同感和歸屬感方面具有其獨(dú)特的優(yōu)勢(shì)。社會(huì)組織在提供服務(wù)過程中，可以將原本交往無幾的居民聯(lián)系起來，加強(qiáng)溝通，增強(qiáng)居民之間的相互信任，并獲得對(duì)社區(qū)的一種集體認(rèn)同感和歸屬感。從這個(gè)意義來說，社會(huì)組織參與公共服務(wù)，可以持續(xù)地創(chuàng)造和積累集體認(rèn)同等社會(huì)價(jià)值，有利于促進(jìn)社會(huì)的和諧和秩序。

(三)社會(huì)組織參與社會(huì)管理和服務(wù)的主要方式

從各地的實(shí)踐看，社會(huì)組織參與社會(huì)管理和服務(wù)的方式途徑主要有：接受政府直接資助、與政府簽訂合同、項(xiàng)目申請(qǐng)制、享有免稅待遇、公共服務(wù)社區(qū)化等。其中，直接資助是政府通過直接撥款或物資資助或政策優(yōu)惠等手段，給予承擔(dān)社會(huì)服務(wù)職能的社會(huì)組織一定的資助；合同制的基本做法是政府與社會(huì)組織簽訂服務(wù)合同，政府作為服務(wù)的購買者向社會(huì)組織提供一定的資金，同時(shí)，承接合同的社會(huì)組織按合同內(nèi)容開展特定的社會(huì)服務(wù)；項(xiàng)目申請(qǐng)制是指政府根據(jù)調(diào)研后所掌握的社會(huì)需求立項(xiàng)并向社會(huì)組織公開招標(biāo)，或者社會(huì)組織自己主動(dòng)向政府提出申請(qǐng)；公共服務(wù)社區(qū)化是把政府把一些與居民生活息息相關(guān)的公共服務(wù)和相應(yīng)的資源下沉到社區(qū)，社會(huì)組織在社區(qū)層面與居民進(jìn)行溝通互動(dòng)，提供公益性服務(wù)，滿足居民的部分需求，實(shí)現(xiàn)公共服務(wù)的便利化和貼身化。

二、近年來南京社會(huì)組織參與社會(huì)管理和服務(wù)的實(shí)踐

(一)政府從政策層面加大對(duì)社會(huì)組織的培育扶持力度，多方拓展其參與社會(huì)管理和公共服務(wù)的途徑

1．落實(shí)和完善扶持社會(huì)組織的政策規(guī)定。近幾年來，南京市重視從政策層面加大對(duì)社會(huì)組織的培育和扶持，特別是對(duì)社區(qū)社會(huì)組織的扶持力度明顯加大。自2001年南京市部分城區(qū)自發(fā)為社區(qū)社會(huì)組織備案以來，南京市在全國首創(chuàng)了“兩級(jí)登記、兩級(jí)備案”社區(qū)社會(huì)組織管理體制。

在創(chuàng)新社區(qū)民間組織登記方面，主要是降低門檻，實(shí)行了“三簡、四免、五寬、六許”制度。[1]在備案管理方面，2006年南京就出臺(tái)了《南京市基層民間組織備案管理暫行辦法》，全面推行社區(qū)民間組織備案制度，即“兩級(jí)登記、兩級(jí)備案”的管理體制。授權(quán)社區(qū)居委會(huì)或其他具備條件的組織作為社區(qū)民間組織的業(yè)務(wù)主管單位，在街道備案，并由街道負(fù)責(zé)日常管理工作。區(qū)縣民政部門負(fù)責(zé)本轄區(qū)內(nèi)社區(qū)民間組織的綜合協(xié)調(diào)、指導(dǎo)和管理工作。市民政局負(fù)責(zé)全市社區(qū)民間組織的統(tǒng)籌規(guī)劃、監(jiān)督管理和指導(dǎo)協(xié)調(diào)工作。

截至2011年底，南京市社會(huì)組織登記備案總數(shù)突破1.7萬家，其中登記數(shù)為3600家，每萬人擁有登記的社會(huì)組織數(shù)達(dá)4.5個(gè)，位居江蘇省全省第一。而社會(huì)組織的快速發(fā)展，最為直觀的體現(xiàn)是有效承接了社區(qū)層面的部分公共服務(wù)，呈現(xiàn)公共服務(wù)社區(qū)化的態(tài)勢(shì)。社會(huì)組織通過積極參與社區(qū)公益服務(wù)，實(shí)現(xiàn)社會(huì)組織與社區(qū)居民、政府互動(dòng)發(fā)展的有機(jī)結(jié)合。而社會(huì)組織和政府之間的良性互動(dòng)，反過來又促使南京市不斷創(chuàng)新登記制度。比如允許其設(shè)立地域性分支機(jī)構(gòu)，使得登記在鼓樓區(qū)的一家養(yǎng)老機(jī)構(gòu)得以把服務(wù)延伸到其它區(qū)。

2．政府與社會(huì)合力構(gòu)筑平臺(tái)，組建社會(huì)組織孵化中心，促進(jìn)社會(huì)組織專業(yè)化發(fā)展。從整體上看，南京的社會(huì)組織大多數(shù)機(jī)構(gòu)不健全，運(yùn)作不規(guī)范；類型上，活動(dòng)類占絕大多數(shù)；低層次、傳統(tǒng)型的多，高層次、現(xiàn)代服務(wù)型的少。社會(huì)組織的這種狀況，無法適應(yīng)南京市建立服務(wù)型政府，推進(jìn)社會(huì)管理創(chuàng)新的要求?；谶@種狀況，南京市通過政府與社會(huì)合力共建社會(huì)組織孵化中心的探索，培養(yǎng)專業(yè)化規(guī)范化程度較高的社會(huì)組織。南京市民政局、建鄴區(qū)民政局和愛德基金會(huì)于2009年共同籌建了南京愛德社會(huì)組織培育中心，這是江蘇省首家社會(huì)組織孵化基地。按照中心的計(jì)劃，每年通過精心挑選，培育4—6家社會(huì)組織。對(duì)社會(huì)組織的選擇，愛德的標(biāo)準(zhǔn)是“社會(huì)有需求、政府未覆蓋、企業(yè)不愿做”的。對(duì)于獲得資格入駐“愛德社會(huì)組織培育中心”的社會(huì)組織，可以在一年左右的孵化期內(nèi)得到免費(fèi)的辦公場(chǎng)地、資金幫助，同時(shí)得到人才培訓(xùn)、規(guī)范化管理等方面的服務(wù)和支持。

3．培育樞紐型社會(huì)組織，形成亮點(diǎn)，以龍頭效應(yīng)和品牌效應(yīng)促進(jìn)社會(huì)組織的發(fā)展。一些區(qū)縣在街道層面積極探索建立一些樞紐型社會(huì)組織，如玄武區(qū)建立梅園街道社會(huì)組織促進(jìn)會(huì)等樞紐型社會(huì)組織，讓社會(huì)力量成為社會(huì)治理體系的有機(jī)組成部分，在業(yè)務(wù)上發(fā)揮龍頭引領(lǐng)和聚合作用，在日常管理和服務(wù)中發(fā)揮平臺(tái)作用。一些區(qū)縣結(jié)合現(xiàn)實(shí)主題，以多種方式培育社區(qū)社會(huì)組織，形成各有特色的系列品牌，積極發(fā)揮社會(huì)組織的品牌效應(yīng)。如白下區(qū)的愛心家園、愛心超市等愛心系列品牌；玄武區(qū)各個(gè)社區(qū)建立了以“鄰里一家親、社區(qū)總關(guān)情”為主題、居民之間互幫互助的“一家親”、“萬家?guī)汀钡认盗猩鐓^(qū)互助社品牌。

(二)以養(yǎng)老助老為切入點(diǎn)，多領(lǐng)域推進(jìn)“政府購買服務(wù)”的實(shí)踐

以養(yǎng)老助老為切入點(diǎn)，這與江蘇省及南京市的人口特征息息相關(guān)。根據(jù)資料，江蘇省自1986年就進(jìn)入老齡化社會(huì)，提前全國13年。①南京也是一個(gè)明顯的老齡人口眾多的城市。截至2011年底，南京市戶籍老人的數(shù)量超過116萬，而這個(gè)數(shù)字還在以每年4%到5%的速度增長，養(yǎng)老正成為一個(gè)日益嚴(yán)峻的社會(huì)問題。因此南京以養(yǎng)老為切入點(diǎn)嘗試政府購買服務(wù)應(yīng)當(dāng)說是基于現(xiàn)實(shí)的選擇。在政府購買服務(wù)的實(shí)踐過程中，社會(huì)組織發(fā)揮了越來越廣泛的作用。南京市鼓樓區(qū)于2003年開始推出政府購買服務(wù)、民間組織運(yùn)作的“居家養(yǎng)老服務(wù)網(wǎng)”工程，由民間組織“心貼心社區(qū)服務(wù)中心”的服務(wù)員為獨(dú)居老人提供居家服務(wù)，被媒體稱為是“中國式城市養(yǎng)老的鼓樓樣本”。隨后，南京針對(duì)“政府購買服務(wù)”實(shí)行中出現(xiàn)的問題不斷改善，特別是加入了公開性、透明性、競(jìng)爭(zhēng)性因素，并加大了評(píng)估和監(jiān)管力度。2009年，建鄴區(qū)出臺(tái)了一份慰老服務(wù)采購大單，通過招投標(biāo)形式向本地社區(qū)社會(huì)組織發(fā)包。這種以區(qū)為單位、面向社會(huì)組織的統(tǒng)一采購，是公共服務(wù)提供方式的一種新的嘗試。2009年，玄武區(qū)以網(wǎng)絡(luò)的公開透明性為依托，通過“數(shù)字玄武”網(wǎng)站，對(duì)外發(fā)布政府資助居家養(yǎng)老服務(wù)項(xiàng)目招標(biāo)公告，其中兩家養(yǎng)老服務(wù)中心中標(biāo)。而在這一過程中，玄武區(qū)“居家養(yǎng)老服務(wù)評(píng)估中心”作為第三方介入，每季度、半年、年終對(duì)兩家服務(wù)單位的服務(wù)情況以及老人的滿意率進(jìn)行評(píng)估，政府則根據(jù)《評(píng)估報(bào)告》和服務(wù)人數(shù)按季度劃撥服務(wù)經(jīng)費(fèi)。

從2012年起，南京市還大幅度提高養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)，規(guī)定：新建床位補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)普提1000元/張，調(diào)整后為城區(qū)5000元/張、郊區(qū)4000元/張和縣3000元/張；改擴(kuò)建床位減半資助；對(duì)收住南京籍老人的養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)運(yùn)營補(bǔ)貼新標(biāo)準(zhǔn)為：自理類80元/月/人、介助類(半失能)100元/月/人、介護(hù)類(失能)120元/月/人。政府通過多種方式，加大了鼓勵(lì)社會(huì)力量舉辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的力度。

與此同時(shí)，南京市還將在養(yǎng)老服務(wù)試點(diǎn)的基礎(chǔ)上進(jìn)一步擴(kuò)大政府購買社會(huì)組織服務(wù)的領(lǐng)域和范圍。據(jù)調(diào)查，2011年，南京市民政部門總投入300多萬元，用于購買社區(qū)社會(huì)組織服務(wù)。而在2012年在購買社會(huì)組織服務(wù)方面，進(jìn)一步加大力度，在扶持項(xiàng)目數(shù)量、投入金額、服務(wù)覆蓋面等方面都有較大幅度的增加。全年計(jì)劃投入1000萬元，購買160多個(gè)項(xiàng)目，為居民提供養(yǎng)老助殘、慈善幫困、就業(yè)援助、教育培訓(xùn)、科教文體和法律服務(wù)等公益性慈善服務(wù)，讓更多需要幫助的百姓受益。

(三)通過公益項(xiàng)目創(chuàng)投、社區(qū)公益金等方式的積極嘗試，探索社會(huì)組織參與社會(huì)管理和服務(wù)的多樣化模式

為了滿足社會(huì)公眾對(duì)公共服務(wù)多樣化、個(gè)性化、專業(yè)化的需求，加快社會(huì)組織培育和社會(huì)管理創(chuàng)新，近年來南京市開展了公益項(xiàng)目創(chuàng)投的嘗試，公益創(chuàng)投項(xiàng)目主要集中在社區(qū)服務(wù)類。2010年，玄武區(qū)將公益創(chuàng)投的理念引入“扶老、助殘、救孤、濟(jì)困”等社區(qū)服務(wù)領(lǐng)域，通過專業(yè)的項(xiàng)目評(píng)審，從23個(gè)申報(bào)社區(qū)服務(wù)公益項(xiàng)目方案中評(píng)選出了“‘心靈保姆’—社區(qū)獨(dú)居老人的心理陪護(hù)”等4個(gè)項(xiàng)目作為社區(qū)服務(wù)公益創(chuàng)投試點(diǎn)項(xiàng)目。同時(shí)，為確保項(xiàng)目高效運(yùn)作，資金使用效益最大化，又建立了“第三方項(xiàng)目質(zhì)量評(píng)估機(jī)制”。同步購買了第三方評(píng)估機(jī)構(gòu)“江蘇華益社會(huì)組織評(píng)估中心”的專業(yè)項(xiàng)目監(jiān)測(cè)和評(píng)估服務(wù)，由專業(yè)機(jī)構(gòu)在項(xiàng)目實(shí)施過程中進(jìn)行實(shí)時(shí)監(jiān)控，就項(xiàng)目進(jìn)程和執(zhí)行情況做出評(píng)估，同時(shí)針對(duì)出現(xiàn)的問題，提供專業(yè)指導(dǎo)，幫助解決難題，并就項(xiàng)目執(zhí)行中出現(xiàn)的異常情況，及時(shí)向項(xiàng)目資助單位提出建議和意見，協(xié)助承接服務(wù)的社會(huì)組織調(diào)整方案和改進(jìn)方法，避免因項(xiàng)目半途中止或敷衍了事而影響服務(wù)的完成和質(zhì)量，確保項(xiàng)目的實(shí)施效果和可持續(xù)發(fā)展。

鼓樓區(qū)2011年設(shè)立了50萬元作為社區(qū)社會(huì)組織發(fā)展專項(xiàng)資金，以項(xiàng)目招標(biāo)、以獎(jiǎng)代補(bǔ)等形式，重點(diǎn)扶持涉及“扶老、助殘、救孤、濟(jì)困”等專門從事社區(qū)民生服務(wù)的公益性社會(huì)組織。通過公開招標(biāo)，在對(duì)提交項(xiàng)目方案的社會(huì)組織在進(jìn)行資質(zhì)評(píng)定的基礎(chǔ)上，篩選出符合申請(qǐng)要求的項(xiàng)目交由專家評(píng)審，共評(píng)選出鳳凰托養(yǎng)中心等20家社區(qū)社會(huì)組織。政府與評(píng)選出的社區(qū)社會(huì)組織簽訂項(xiàng)目協(xié)議，分別給予2-3萬的購買服務(wù)資金。同時(shí)，對(duì)社會(huì)組織提供的服務(wù)進(jìn)行跟蹤評(píng)價(jià)，通過后續(xù)開展“十佳社區(qū)社會(huì)組織”和“十佳社區(qū)服務(wù)項(xiàng)目”的評(píng)選活動(dòng)，對(duì)評(píng)選出的優(yōu)秀組織和服務(wù)項(xiàng)目繼續(xù)予以資助。

除了公益創(chuàng)投的探索，還有另一種“社區(qū)公益金”的嘗試。以解決居民身邊存在的“急、難、小”問題為切入點(diǎn)，雨花臺(tái)區(qū)出臺(tái)《社區(qū)公益金使用管理暫行辦法》，按每個(gè)社區(qū)每年3萬元的標(biāo)準(zhǔn)，實(shí)行項(xiàng)目化管理，主要用于社區(qū)扶貧助困、社區(qū)公共設(shè)施建設(shè)修繕、社區(qū)社會(huì)組織培育發(fā)展和社區(qū)福利事業(yè)等社區(qū)公益事項(xiàng)，提高社會(huì)組織承接政府轉(zhuǎn)移職能、開展公益服務(wù)和中介服務(wù)的能力，引導(dǎo)各種社會(huì)組織和各類志愿者參與社區(qū)管理和服務(wù)。為確保資金真正用到實(shí)處，還對(duì)社區(qū)公益金的使用進(jìn)行了流程上的規(guī)范，即社區(qū)居民、社工或社會(huì)組織提出項(xiàng)目申請(qǐng)—社區(qū)居委會(huì)成員集體研究確定項(xiàng)目—進(jìn)行項(xiàng)目公示—申請(qǐng)項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)—社區(qū)公共服務(wù)站組織實(shí)施—社區(qū)、居民進(jìn)行項(xiàng)目驗(yàn)收和評(píng)估。使用社區(qū)公益金實(shí)施的項(xiàng)目完成后，要進(jìn)行項(xiàng)目決算。同時(shí)要將社區(qū)公益金使用項(xiàng)目定期公示和定期檢查，并報(bào)相關(guān)政府部門備案，做到在項(xiàng)目審批、質(zhì)量監(jiān)督、效益評(píng)估和作用發(fā)揮方面向社會(huì)公開，置于社會(huì)和群眾的監(jiān)督之下，保證社區(qū)公益金的?？顚Ｓ煤鸵?guī)范操作。

三、南京社會(huì)組織參與社會(huì)管理和服務(wù)實(shí)踐中面臨的難點(diǎn)和挑戰(zhàn)

(一)南京社會(huì)組織發(fā)展結(jié)構(gòu)上的不均衡，限制了其在社會(huì)管理和公共服務(wù)方面發(fā)揮的作用

近幾年來，南京社會(huì)組織發(fā)展較快的是在社區(qū)層面，社區(qū)民間組織蓬勃發(fā)展，在數(shù)量和影響力方面都與日俱增。數(shù)量的增長可以從一組數(shù)據(jù)的變化體現(xiàn)出來。2006年，南京共有社區(qū)民間組織4355個(gè)，平均每個(gè)社區(qū)5個(gè)，2009年則增長為7989個(gè)，平均每個(gè)社區(qū)9.3個(gè)。數(shù)據(jù)的變化直觀地反映了南京市社區(qū)層面社會(huì)組織迅速發(fā)展的事實(shí)。然而不可忽視的是：在數(shù)量增長的背后，呈現(xiàn)的卻是社會(huì)組織發(fā)展結(jié)構(gòu)不均衡的問題，以及相應(yīng)的大量居民服務(wù)需求仍然無法滿足的問題。

南京社會(huì)組織發(fā)展結(jié)構(gòu)不均衡主要體現(xiàn)在：以社區(qū)社會(huì)組織為例，從組織的目標(biāo)看，可以把社區(qū)社會(huì)組織分為三類：一是具有娛樂性質(zhì)的文體活動(dòng)類組織，二是體現(xiàn)公益精神的志愿服務(wù)類組織，三是維護(hù)居民權(quán)益的利益代表型組織。我們?cè)谡{(diào)研中發(fā)現(xiàn)，這三類組織的發(fā)展態(tài)勢(shì)是相當(dāng)不均衡的。文體活動(dòng)類組織的發(fā)展可以說是一枝獨(dú)秀，發(fā)展得紅紅火火，不僅名目繁多，如合唱隊(duì)、球隊(duì)、腰鼓隊(duì)等等，而且人數(shù)也最為可觀。由于這類組織的發(fā)展對(duì)于政府官員來說，可以直觀地展現(xiàn)其政績，因此也是各級(jí)政府所樂見的。而相比之下，志愿服務(wù)類和利益代表類組織發(fā)展較為緩慢，利益代表型組織由于要維護(hù)不同群體的利益，容易蘊(yùn)含一些所謂影響穩(wěn)定的因素，政府對(duì)此類組織的發(fā)展持謹(jǐn)慎態(tài)度。而志愿服務(wù)類組織的發(fā)展也是廖若晨星。這樣社區(qū)民間組織往往止于娛樂和休閑方面，這事實(shí)上削弱了社會(huì)組織在社會(huì)管理和公共服務(wù)提供方面發(fā)揮的作用。因?yàn)檫@三類組織具有各自不同的組織結(jié)構(gòu)和運(yùn)行方式，對(duì)社會(huì)管理及服務(wù)發(fā)揮的作用也有不同側(cè)重點(diǎn)。文體活動(dòng)類組織促進(jìn)居民之間的交往、溝通、理解，具有從行為和心理上凝合居民關(guān)系的作用。利益代表類組織能夠?yàn)椴煌后w的利益訴求提供一種組織化的表達(dá)、整合和實(shí)現(xiàn)的有效途徑，而不同群體的利益訴求的表達(dá)和實(shí)現(xiàn)直接影響到社會(huì)管理的有效性，以及社會(huì)的穩(wěn)定與和諧。志愿服務(wù)類組織在社區(qū)服務(wù)方面靈活多樣，能夠滿足居民日益多元和差異化的需求。而志愿服務(wù)和利益代表類的社會(huì)組織發(fā)展薄弱，從根本上制約了社會(huì)組織在社會(huì)管理和服務(wù)方面進(jìn)一步發(fā)揮作用的限度。

(二)南京社會(huì)組織參與社會(huì)管理和公共服務(wù)中的行為呈現(xiàn)被動(dòng)性特征，公共服務(wù)能力發(fā)展滯后于服務(wù)需求增長

如前所述，一方面，基層政府都在推動(dòng)職能轉(zhuǎn)變，提升服務(wù)水平；但是另一方面，各類社會(huì)組織參與社會(huì)管理和服務(wù)的自主性和積極性不強(qiáng)，往往是被動(dòng)響應(yīng)政府的動(dòng)員和組織。以政府購買服務(wù)為例，從政府購買的整個(gè)流程來看，幾乎總是政府居于主動(dòng)，社會(huì)組織被動(dòng)響應(yīng)。甚至有的時(shí)候政府不僅要“搭臺(tái)”，還要“自彈自唱”。造成這種現(xiàn)象的原因在于：一是目前仍然欠缺對(duì)社會(huì)組織真正扶持和寬松的環(huán)境。政府在對(duì)社會(huì)組織的態(tài)度方面，由于存在種種顧慮，會(huì)呈現(xiàn)一時(shí)一地的不同。政府有必要真正轉(zhuǎn)變觀念，放手部分公共事務(wù)。二是由于缺少參與的機(jī)會(huì)和實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，以及資源的不足，社會(huì)組織提供公共服務(wù)的能力發(fā)展往往滯后于服務(wù)需求的增長。這種被動(dòng)狀態(tài)，從長遠(yuǎn)來看，是不利于社會(huì)組織自身能力的培養(yǎng)和公共服務(wù)質(zhì)量的提高。事實(shí)上，在政府購買中，社會(huì)組織可以發(fā)揮更大的主動(dòng)性，比如在公共服務(wù)的需求方面，目前幾乎都是政府通過各種途徑調(diào)查了解到居民需求后，再向社會(huì)組織招標(biāo)。這會(huì)使得服務(wù)需求與公益資源有時(shí)會(huì)存在錯(cuò)位，難以完全有效對(duì)接。其實(shí)，社會(huì)組織可以主動(dòng)提前進(jìn)行居民需求分析和規(guī)劃，再向政府申請(qǐng)項(xiàng)目。通過這種主動(dòng)參與，不僅可以使得有限的資源得到更高效的使用，更重要的是，這種項(xiàng)目的參與有助于社會(huì)組織的能力發(fā)展。

(三)南京社會(huì)組織參與社會(huì)管理和服務(wù)的途徑方式有限，空間拓展不夠，有待構(gòu)建體系化政策和可持續(xù)性運(yùn)行機(jī)制

經(jīng)過幾年的實(shí)踐，南京在“政府購買服務(wù)”方面的探索取得了明顯的進(jìn)展，但是一定程度上仍然缺少體系化政策與可持續(xù)運(yùn)行機(jī)制。南京在政府購買服務(wù)方面主要是在養(yǎng)老領(lǐng)域試點(diǎn)，范圍有限。而這些與居民日益增長的對(duì)公共服務(wù)的需求不相適應(yīng)。事實(shí)上，除了養(yǎng)老領(lǐng)域，其他領(lǐng)域也亟需多方主體的介入。調(diào)查中發(fā)現(xiàn)，例如新一代城市移民其子女放學(xué)后的托管問題、心理咨詢、流動(dòng)人口的權(quán)益維護(hù)等等都是需求較為迫切的問題。這些都需要體系化政策的支持。

可持續(xù)性機(jī)制的匱乏主要體現(xiàn)在政府購買服務(wù)的競(jìng)爭(zhēng)性不足，影響了服務(wù)質(zhì)量的提高。競(jìng)爭(zhēng)是提高質(zhì)量的有效途徑。而從目前的現(xiàn)狀來看，能夠承接公共服務(wù)職能的社會(huì)組織數(shù)量不多，使得政府在向社會(huì)組織購買服務(wù)時(shí)，有時(shí)會(huì)面臨參與者“只此一家”的尷尬境地，成為缺乏競(jìng)爭(zhēng)的“霍布斯選擇”，②這就使得政府購買服務(wù)的訂單很多情況下不是通過充分的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)訂立，而是通過雙方彼此熟悉，以協(xié)議的形式簽訂，也由此帶來了服務(wù)質(zhì)量和費(fèi)用的合理性及透明度等一系列問題。而促進(jìn)社會(huì)組織的發(fā)展，提高競(jìng)爭(zhēng)性從而提高服務(wù)質(zhì)量應(yīng)是深化政府購買服務(wù)的關(guān)鍵。因此，探索在更大范圍推行政府購買服務(wù)，并形成可持續(xù)運(yùn)行機(jī)制將是今后一段時(shí)間面臨的挑戰(zhàn)。

四、優(yōu)化南京社會(huì)組織參與社會(huì)管理和服務(wù)的現(xiàn)實(shí)路徑

(一)加大培育扶持力度，通過政策制度的創(chuàng)新，拓展社會(huì)組織參與社會(huì)管理和服務(wù)的范圍和空間

1．從準(zhǔn)入門檻上進(jìn)行改革。降低社會(huì)組織，尤其是公益性社會(huì)組織的準(zhǔn)入門檻。對(duì)社會(huì)組織的管理，由重“入口”、靜態(tài)的管理轉(zhuǎn)向重過程、動(dòng)態(tài)的管理。特別是對(duì)于那些養(yǎng)老、公共醫(yī)療等居民急需領(lǐng)域的社會(huì)組織，可以進(jìn)一步擴(kuò)大簡化登記手續(xù)的范圍。但在簡化登記手續(xù)的同時(shí)加強(qiáng)對(duì)其運(yùn)作過程的監(jiān)管，主要是側(cè)重于對(duì)其公益資格的監(jiān)管。

2．進(jìn)一步實(shí)行分類管理和重點(diǎn)扶持相結(jié)合的機(jī)制。一方面，針對(duì)不同社會(huì)組織的不同特點(diǎn)，采取相應(yīng)的激勵(lì)機(jī)制，促進(jìn)其相應(yīng)發(fā)展.。如前所述，目前在社區(qū)層面存在的三類社會(huì)組織，各具特點(diǎn)，在社會(huì)管理和公共服務(wù)的作用也獨(dú)具特色。政府在扶持和培育方面應(yīng)當(dāng)采取不同的激勵(lì)措施。文體活動(dòng)類組織對(duì)于場(chǎng)地和器材的要求比較多，志愿服務(wù)類組織需要的是對(duì)志愿行動(dòng)給予一定的榮譽(yù)，而利益代表類組織則要求是制度上的寬松。因此，政府在這三類社會(huì)組織的扶持上應(yīng)有的放矢，分別有不同的側(cè)重點(diǎn)，才能收到較明顯的效果。

另一方面，要根據(jù)社會(huì)公眾的需要和經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展現(xiàn)狀，并結(jié)合目前南京市社會(huì)組織發(fā)展的特點(diǎn)，實(shí)施重點(diǎn)扶持機(jī)制。從社會(huì)公眾的需要和經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的現(xiàn)狀來看，目前志愿服務(wù)類等公益性社會(huì)組織發(fā)展極為薄弱，遠(yuǎn)遠(yuǎn)無法有效滿足居民日益增長的服務(wù)需求。因此在現(xiàn)階段重點(diǎn)應(yīng)加大公益性社會(huì)組織的扶持力度，加快培育有利于促進(jìn)公益、慈善事業(yè)發(fā)展的公益性社會(huì)組織，增加這類社會(huì)組織的數(shù)量，同時(shí)提高現(xiàn)有公益性社會(huì)組織服務(wù)的水平和質(zhì)量。通過統(tǒng)籌規(guī)劃和重點(diǎn)培育引導(dǎo)，把那些為老服務(wù)、殘疾人救濟(jì)、公共醫(yī)療、兒童救助等領(lǐng)域的公益性社會(huì)組織從整個(gè)社會(huì)組織的管理中突出出來，專項(xiàng)扶持，實(shí)行與其他社會(huì)組織不同的管理政策，專門制訂公益類社會(huì)組織培育發(fā)展與監(jiān)督管理的實(shí)施細(xì)則和具體措施，推動(dòng)社會(huì)組織在公共服務(wù)等重點(diǎn)領(lǐng)域發(fā)展壯大，并逐漸向環(huán)境保護(hù)、扶貧、教育等其他領(lǐng)域延伸。

(二)注重社會(huì)組織的能力建設(shè)，從根本上提升社會(huì)管理和服務(wù)的水平和質(zhì)量。一個(gè)機(jī)構(gòu)內(nèi)在的能力是其發(fā)展的核心與根本，而對(duì)社會(huì)組織來說，“機(jī)構(gòu)的發(fā)展是一個(gè)旨在增強(qiáng)社會(huì)能力的過程。他的焦點(diǎn)不僅在于(項(xiàng)目)組織本身，還在于其組織所處的政治、經(jīng)濟(jì)、法律和文化結(jié)構(gòu)。機(jī)構(gòu)發(fā)展不僅與政府相關(guān)，還和私營部門和公民社會(huì)相關(guān)?！盵2]社會(huì)組織的能力高低直接決定了其參與社會(huì)管理和服務(wù)水平和質(zhì)量的高低。對(duì)社會(huì)組織來說，其能力主要包括“準(zhǔn)確分析和發(fā)現(xiàn)社會(huì)需求的能力、運(yùn)用專業(yè)方法設(shè)計(jì)服務(wù)內(nèi)容的能力、規(guī)范的財(cái)務(wù)管理能力、良好的法律意識(shí)、自我約束的意識(shí)等”。[3]加強(qiáng)社會(huì)組織能力建設(shè)，可以從以下兩方面著手：

一是社會(huì)組織自身應(yīng)當(dāng)努力健全治理結(jié)構(gòu)，建立信息公開制度，增強(qiáng)內(nèi)外治理能力和社會(huì)公信力?？傮w上看，目前的社會(huì)組織缺乏良好的治理結(jié)構(gòu)，三人五人管理一個(gè)組織的現(xiàn)象比比皆是，隨意性較大。同時(shí)由于缺乏相應(yīng)的信息披露制度，使得社會(huì)公眾對(duì)其知之甚少，加上一些惡劣個(gè)案的消極影響，影響到社會(huì)公眾對(duì)社會(huì)組織整體性的形象認(rèn)知，社會(huì)組織公信力缺失是現(xiàn)階段普遍存在的問題。因此，當(dāng)務(wù)之急，是完善社會(huì)組織的治理結(jié)構(gòu)，盡快建立經(jīng)常化、制度化的信息公開制度，努力提高社會(huì)組織的公共責(zé)任意識(shí)，不斷積累社會(huì)公信力。

二是加強(qiáng)專業(yè)化人才的培養(yǎng)和社工隊(duì)伍的建設(shè)。在社會(huì)組織專業(yè)化人才培養(yǎng)方面，應(yīng)當(dāng)多舉措進(jìn)行，注重內(nèi)涵建設(shè)，突出專業(yè)性。例如可以借助南京高校眾多、文化底蘊(yùn)深厚、人才突出的優(yōu)勢(shì)，與高校、院所以及富有經(jīng)驗(yàn)的社會(huì)組織合作，通過共建社會(huì)組織孵化器、進(jìn)行主題培訓(xùn)等方式，提高社會(huì)組織負(fù)責(zé)人的組織領(lǐng)導(dǎo)與制度管理能力；實(shí)施團(tuán)隊(duì)能力提升計(jì)劃，選拔一批素質(zhì)能力較高的社會(huì)志愿者，針對(duì)各類社會(huì)組織人員開展分類輔導(dǎo)培訓(xùn)，突出提升團(tuán)隊(duì)的專業(yè)化服務(wù)水平；特別是可以結(jié)合具體項(xiàng)目的實(shí)施過程展開持續(xù)性培訓(xùn)，在項(xiàng)目實(shí)施過程中，培訓(xùn)者與具體實(shí)施項(xiàng)目的組織進(jìn)行深入的探討，進(jìn)一步細(xì)化項(xiàng)目操作方案，提供項(xiàng)目專業(yè)性并提供國內(nèi)外相關(guān)參考案例，在項(xiàng)目的實(shí)施過程中提升其能力。

在社工隊(duì)伍建設(shè)方面，要探索建立健全社工的教育培訓(xùn)、使用管理、激勵(lì)機(jī)制。目前南京市的社工總量盡管不少，但是很大一部分并不是嚴(yán)格意義上的社工，與發(fā)達(dá)國家和地區(qū)的專業(yè)社工相比，他們?nèi)鄙俚氖巧绻さ睦砟詈蛯I(yè)的方法技術(shù)，離真正意義上的專業(yè)社工的要求還有一定距離。另外，由于社工待遇較低，普遍在2000元左右，而且工作瑣碎，事務(wù)繁雜，很難吸引和留住專業(yè)人員。因此，要探索建立健全社工的培訓(xùn)、管理、激勵(lì)機(jī)制，堅(jiān)持在職培訓(xùn)和引進(jìn)人才相結(jié)合。對(duì)那些已經(jīng)從事實(shí)際工作的人員，鼓勵(lì)其參加各種專業(yè)培訓(xùn)，取得社工資格；同時(shí)，進(jìn)一步改善社工待遇，吸引那些受過專業(yè)訓(xùn)練的人員進(jìn)入社工隊(duì)伍；建立社工人才庫，建立健全社工的激勵(lì)機(jī)制和職業(yè)發(fā)展機(jī)制，使廣大社工感到工作有奔頭、事業(yè)有前途、成長有空間。

(三)建立和完善可持續(xù)運(yùn)行機(jī)制，拓展政府購買服務(wù)的領(lǐng)域和范圍，不斷優(yōu)化社會(huì)組織參與社會(huì)管理和服務(wù)的模式

1．從制度上規(guī)范政府購買服務(wù)，包括明確政府購買服務(wù)的主體資格、資金來源、購買內(nèi)容、購買對(duì)象、購買流程、合同管理和評(píng)估等等一系列基礎(chǔ)性問題。目前南京盡管在部分領(lǐng)域和地區(qū)進(jìn)行試點(diǎn)，但事實(shí)上由于制度性規(guī)范的缺失，上述一系列問題難以從根本上解決，各個(gè)區(qū)縣部門的做法也是各自進(jìn)行的摸索和試點(diǎn)。從規(guī)范性文件看，與政府購買服務(wù)相關(guān)的主要有《政府采購法》的規(guī)定，但是現(xiàn)行《政府采購法》規(guī)定的十大類服務(wù)項(xiàng)目都是針對(duì)行政部門的后勤服務(wù)，并不包括面向公民的服務(wù)。因此，要發(fā)展政府購買服務(wù)，首先要改變這一制度無法可依的困境，可以制定政府購買服務(wù)相關(guān)的地方性法規(guī)。源頭問題解決了，這一制度才可能在現(xiàn)實(shí)中持續(xù)發(fā)展。

2．明確政府購買的優(yōu)先領(lǐng)域。應(yīng)當(dāng)圍繞和諧社會(huì)建設(shè)目標(biāo)，以解決民生問題為重點(diǎn)，根據(jù)南京市經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展現(xiàn)狀和社會(huì)公眾的需求，明確政府購買的優(yōu)先領(lǐng)域?，F(xiàn)階段，養(yǎng)老助老服務(wù)、公共衛(wèi)生、社會(huì)救助、就業(yè)幫扶等等都是社會(huì)發(fā)展和公眾亟需的焦點(diǎn)問題，也應(yīng)當(dāng)是政府購買優(yōu)先推進(jìn)的領(lǐng)域。

3．增強(qiáng)政府購買服務(wù)的信息透明度和績效評(píng)估。政府應(yīng)當(dāng)對(duì)要購買的公共服務(wù)項(xiàng)目提出明確的標(biāo)準(zhǔn)和要求，以及考核評(píng)估服務(wù)效果的考評(píng)機(jī)制。進(jìn)一步促進(jìn)信息公開，充分利用各種平臺(tái)包括網(wǎng)絡(luò)媒體發(fā)布相關(guān)信息。信息公開應(yīng)當(dāng)貫穿于項(xiàng)目管理的全過程，通過項(xiàng)目招標(biāo)、項(xiàng)目申報(bào)、項(xiàng)目評(píng)審、項(xiàng)目中期管理、項(xiàng)目評(píng)估、經(jīng)費(fèi)劃撥等一系列流程的信息分享平臺(tái)建設(shè)，通過多種途徑讓社會(huì)和公眾了解購買服務(wù)的全過程，并將其置于嚴(yán)格的社會(huì)監(jiān)督之下。

4.通過競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制和退出機(jī)制的構(gòu)建，提升公共服務(wù)的水平和質(zhì)量。如以居家養(yǎng)老服務(wù)為例，在扶持各種居家養(yǎng)老中心發(fā)展的同時(shí)，應(yīng)當(dāng)探索競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，如不局限于本區(qū)的社會(huì)組織，引入本區(qū)以外組織參與居家養(yǎng)老服務(wù)；同時(shí)探索退出機(jī)制，加強(qiáng)對(duì)居家養(yǎng)老服務(wù)中心運(yùn)作的檢查評(píng)估，對(duì)服務(wù)不到位的居家養(yǎng)老服務(wù)組織實(shí)行淘汰，最終形成行之有效的機(jī)制，促使社會(huì)組織真正提升公共服務(wù)提供的能力。

注釋：

①根據(jù)資料，截至2008年底，江蘇全省60歲以上人口為1218萬，占戶籍人口的比例為16.5%，其中80周歲以上的高齡老年人已達(dá)178.5萬，占全省老年人口總數(shù)的14%。江蘇城市社區(qū)空巢老人占53%以上，農(nóng)村空巢老人占48%以上，其中80歲以上城鄉(xiāng)高齡空巢老人達(dá)20%。

②公共政策中的經(jīng)典案例，特指沒有選擇的所謂“選擇”。

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