江蘇創(chuàng)新社會管理的實踐及新的探索方向*
——以淮安市為例

周海生

（中共淮安市委黨校 江蘇 淮安 223001）

2011年2月，在省部級主要領(lǐng)導(dǎo)干部社會管理及其創(chuàng)新專題研討班上，胡錦濤總書記對社會管理及其創(chuàng)新進(jìn)行了全面系統(tǒng)闡述，高度強(qiáng)調(diào)了社會管理的重要性。指出“加強(qiáng)和創(chuàng)新社會管理，根本目的是維護(hù)社會秩序、促進(jìn)社會和諧、保障人民安居樂業(yè)，為黨和國家事業(yè)發(fā)展?fàn)I造良好社會環(huán)境。做好社會管理工作，促進(jìn)社會和諧，是全面建設(shè)小康社會、堅持和發(fā)展中國特色社會主義的基本條件?！币约訌?qiáng)社會管理為全面建設(shè)小康社會奠定基礎(chǔ)，這一論斷成為全黨上下的共識。

當(dāng)前，江蘇省淮安市正處于全面建設(shè)小康社會進(jìn)程中。進(jìn)一步做好社會管理工作，對于淮安市有著特別重要的意義。

一、淮安市創(chuàng)新社會管理的實踐

近年來，淮安市發(fā)揮主動性和首創(chuàng)精神，在創(chuàng)新社會管理中進(jìn)行了不懈的探索，其基本做法如下：

（一）城鄉(xiāng)統(tǒng)籌。以經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展水平為標(biāo)準(zhǔn)，可將江蘇可分為蘇南、蘇中和蘇北三個版塊?；窗彩刑幱谔K北次發(fā)達(dá)區(qū)域，正處于工業(yè)化中期階段、城市化水平中期加速階段。城鄉(xiāng)一體化的道路還很漫長，城鄉(xiāng)差距仍然存在。這是淮安市創(chuàng)新社會管理首先面臨的約束條件。因此，打破城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)、搭建城鄉(xiāng)統(tǒng)籌聯(lián)建平臺就成為淮安市創(chuàng)新社會管理的首要考慮。具體做法如下：首先，在全市層面，淮安市按照“以城帶鄉(xiāng)、城鄉(xiāng)共建”的工作思路，由市委市政府牽頭統(tǒng)籌，組織市、縣、鄉(xiāng)、村結(jié)對共建活動，鼓勵干部進(jìn)駐薄弱村。在全市選派和組織一批優(yōu)秀干部、學(xué)者、大學(xué)生村干部，采取“村企掛鉤、干部掛職、大學(xué)生掛培、部門掛扶、領(lǐng)導(dǎo)掛點、教授掛聯(lián)”的方式，努力解決市內(nèi)100個“重點推進(jìn)村”村級經(jīng)濟(jì)薄弱、負(fù)債較重、無村部等問題，并向全市所有1445個村輻射，以求改變農(nóng)村貧困落后面貌；其次，在職能部門層面，市直職能部門開展結(jié)對服務(wù)。如市財政局創(chuàng)建“1+1”定點服務(wù)模式，所有局黨組成員與市屬重點企業(yè)實現(xiàn)“一對一”服務(wù)，局機(jī)關(guān)職能處室與9個縣區(qū)財政局實行“一對一”掛鉤聯(lián)絡(luò)，每月開展上門服務(wù)、專題咨詢、協(xié)辦幫辦等活動，并專門成立服務(wù)效能督查小組進(jìn)行督促；第三，在各縣區(qū)政府層面，地方政府創(chuàng)新城鄉(xiāng)聯(lián)系載體。如淮安區(qū)（原淮安市楚州區(qū)）搭建縣、鄉(xiāng)、村三級“三掛三聯(lián)”載體，組織區(qū)直106個部門“掛鄉(xiāng)鎮(zhèn)、聯(lián)系一個村，掛社區(qū)、聯(lián)系一道巷，掛企業(yè)、聯(lián)系一條線”，使城鄉(xiāng)有更多的聯(lián)系渠道。

（二）暢通言路。胡錦濤總書記關(guān)于加強(qiáng)和創(chuàng)新社會管理的講話表明，社會管理的重要著眼點和落腳點是促進(jìn)社會和諧?；窗彩性趧?chuàng)新社會管理中，通過暢通言路，完善信訪工作機(jī)制促進(jìn)社會和諧。從縣區(qū)情況看，淮安區(qū)建立了信訪大調(diào)解機(jī)制，建立了上千個“息訪責(zé)任區(qū)”，充分利用鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部的積極性和退休老干部的威信，化解農(nóng)村基層的信訪問題；漣水縣全面推行重大決策社會穩(wěn)定風(fēng)險評估制度，堅持縣委書記“大接訪”、縣級領(lǐng)導(dǎo)公開接訪、領(lǐng)導(dǎo)聯(lián)合接訪、縣直部門定期接訪等制度，努力化解全縣各個層面的矛盾糾紛和歷史難題，構(gòu)筑起了人民調(diào)解、行政調(diào)解、司法調(diào)解相互銜接的“大調(diào)解”格局；洪澤縣推行預(yù)備承諾公示制度，暢通民聲渠道，對承諾內(nèi)容開展征詢評議，在公開承諾前通過專題調(diào)研、個別走訪、座談交流、熱線電話、意見箱、調(diào)查問卷等方式，收集群眾意見建議；盱眙縣重視網(wǎng)絡(luò)輿論，開設(shè)縣委縣政府“官方”微博，同步傳遞國家政策、公開信息、政務(wù)動態(tài)，通過信息直播引導(dǎo)“草根”參政議政，擴(kuò)大網(wǎng)民知情權(quán)、話語權(quán)，收集民情民意；金湖縣依托縣、鎮(zhèn)、村、組四級民情輿情預(yù)警網(wǎng)絡(luò)開展“專題巡訪”活動，每季度對群眾來信來訪進(jìn)行一次梳理分析，從中篩選出群眾反映比較集中的信訪問題，作為“巡訪專題”加以解決。

（三）細(xì)化服務(wù)?；窗彩性趧?chuàng)新社會管理中，注意將社會管理落實到一項項具體的服務(wù)中，通過梳理政府公共服務(wù)職能，在社區(qū)、窗口單位、服務(wù)行業(yè)等搭建豐富多樣的活動載體，圍繞百姓日常生活的所需所求，開展更加細(xì)致、更加人性化的優(yōu)質(zhì)社會服務(wù)活動。在全市開展“爭創(chuàng)‘101％服務(wù)’窗口單位”主題實踐活動，指導(dǎo)各級窗口服務(wù)單位公開服務(wù)承諾，加強(qiáng)窗口工作人員素質(zhì)培訓(xùn)，以“效能淮安”建設(shè)為途徑開展服務(wù)競賽；清河區(qū)在投巨資打造的區(qū)市民服務(wù)中心導(dǎo)入ISO9000管理系統(tǒng)，推行規(guī)范化、標(biāo)準(zhǔn)化、精細(xì)化管理模式，對審批事項進(jìn)行全面調(diào)研和梳理，優(yōu)化設(shè)計了逾千個流程。涉及行政許可、行政審批和公共服務(wù)的事項全部進(jìn)入服務(wù)中心大廳；清浦區(qū)在社區(qū)推行“民情日記”和“居民博客”工作法，積極創(chuàng)新干群溝通方式，著力構(gòu)建社區(qū)居民訴求應(yīng)答機(jī)制，全方位征求群眾意見建議，傾聽群眾呼聲；洪澤縣發(fā)揮黨員作用，積極開展“三服務(wù)一推進(jìn)”主題活動，在全縣設(shè)立123個“紅色服務(wù)崗”、“假日服務(wù)崗”、“應(yīng)急服務(wù)崗”、“流動服務(wù)崗”，成立“創(chuàng)業(yè)服務(wù)超市”、“政法為民服務(wù)中心”等為民服務(wù)平臺，為群眾提供創(chuàng)業(yè)、就業(yè)、法律援助、調(diào)解息訟服務(wù)；金湖縣在社區(qū)搭建居委會、物業(yè)公司、轄內(nèi)單位、志愿者四級服務(wù)平臺，在社區(qū)中心設(shè)立了警務(wù)室、再就業(yè)服務(wù)站、退休人員管理服務(wù)站、衛(wèi)生計生服務(wù)站、老年活動健身室、市民學(xué)校、圖書閱覽室，成立了黨員志愿者、老年志愿者、巾幗志愿者、老年維權(quán)志愿者、青年志愿者等社區(qū)志愿服務(wù)隊伍，構(gòu)筑了社區(qū)大服務(wù)體系。

（四）關(guān)愛弱者。弱勢群體的生產(chǎn)、生活問題是創(chuàng)新社會管理的題中之義和內(nèi)在要求?；窗彩性趧?chuàng)新社會管理的探索中，動員各方力量關(guān)愛弱勢群體。清河區(qū)加大殘疾人社會保障力度，努力讓每一名殘疾人都享有優(yōu)質(zhì)的康復(fù)條件。還專設(shè)固定時間和場所開展殘疾人就業(yè)援助活動，推動社會幫助有就業(yè)愿望的殘疾人就業(yè)；清浦區(qū)著力構(gòu)建溫馨關(guān)愛機(jī)制，通過社區(qū)自籌、社會募集、企業(yè)及個體老板捐助等渠道，建立社區(qū)愛心幫扶基金。還通過發(fā)放“便民服務(wù)卡”，打造“10分鐘服務(wù)圈”等方式，為特殊群體提供有針對性的服務(wù)；淮陰區(qū)通過打造“愛心淮陰”民生工程，籌集愛心基金，并成立“愛心淮陰”救助協(xié)會，以此幫助特殊困難群眾；盱眙縣實施醫(yī)療保障推進(jìn)工程，提高新農(nóng)合住院費用人均報銷比例。建立農(nóng)村基本養(yǎng)老保障制度，全縣14萬60歲以上老年農(nóng)民享受基本生活費補(bǔ)貼，實現(xiàn)了老有所養(yǎng)。

二、淮安市創(chuàng)新社會管理的主要成就

由于淮安市高度重視創(chuàng)新社會管理工作，把創(chuàng)新社會管理當(dāng)作全面建設(shè)小康社會的基礎(chǔ)條件來把握，在創(chuàng)新社會管理方面取得了顯著的成效。社會滿意度、群眾幸福指數(shù)不斷提高，刑事案件數(shù)量、安全生產(chǎn)事故數(shù)量不斷下降，進(jìn)京到省信訪量、群體性事件量持續(xù)保持低位。一些成就在全省乃至全國走在了前列。

（一）信訪工作全省領(lǐng)先

曾幾何時，蘇北的淮安等地與“信訪大市”“息訪難市”掛上了等號。但近年來，淮安通過構(gòu)建“126”信訪模式，提升了信訪管理水平，為全省創(chuàng)新信訪管理提供了淮安“樣本”。

淮安“126”信訪管理模式包括一個系統(tǒng)、兩個中心、六項功能。

1.一個系統(tǒng)。2007年初，淮安市認(rèn)真貫徹落實胡錦濤總書記關(guān)于信訪信息化建設(shè)的重要指示，在全國率先自主研發(fā)了集“投訴、查詢、服務(wù)、監(jiān)督、分析、管理”等功能于一體的“陽光信訪”綜合服務(wù)管理系統(tǒng)。把“陽光信訪”系統(tǒng)作為“126”工作模式建設(shè)的中樞，通過黨委、政府強(qiáng)力推動，在全市各級各部門廣泛布設(shè)工作終端、建設(shè)系統(tǒng)網(wǎng)絡(luò)，實現(xiàn)了“陽光信訪”系統(tǒng)網(wǎng)絡(luò)全覆蓋。橫向聯(lián)通各級政府400多個職能部門，縱向覆蓋9個縣（區(qū)）、147個鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）。

2.兩個中心。在建好信訪聯(lián)合接訪中心基礎(chǔ)上，淮安市政府?dāng)D出財力打造了電子網(wǎng)絡(luò)信訪服務(wù)中心。一方面，鞏固提高傳統(tǒng)的聯(lián)合接訪中心。不斷發(fā)揮接訪中心在信訪工作中的重要作用。市、縣、鄉(xiāng)三級信訪聯(lián)合接訪中心依托“陽光信訪”系統(tǒng)和網(wǎng)絡(luò)，全面整合基層信訪工作資源，為信訪群眾提供“一條龍”、“一站式”服務(wù)。各級信訪聯(lián)合接訪中心成為了群眾信訪的“首選地”、問題處理的“終結(jié)地”。另一方面，全面打造現(xiàn)代的電子網(wǎng)絡(luò)信訪服務(wù)中心。2010年底，淮安市創(chuàng)立了全國首個電子網(wǎng)絡(luò)信訪服務(wù)中心，利用現(xiàn)代電子技術(shù)搭建市民與政府職能溝通渠道，以彌補(bǔ)傳統(tǒng)聯(lián)合接訪中心的不足，實現(xiàn)信訪的無縫隙覆蓋。

3.六項功能。淮安市信訪管理部門經(jīng)過認(rèn)真研究和梳理，將信訪管理和信訪服務(wù)分解為六個部分，并對應(yīng)地在電子化系統(tǒng)上設(shè)立了投訴、查詢、反饋、人民建議、分析、監(jiān)督等六個功能服務(wù)平臺。從而構(gòu)建了淮安市從信訪管理到信訪服務(wù)、從實體平臺到虛擬平臺、從單一治理到綜合治理的立體信訪工作模式。

淮安市通過推動“126”模式建設(shè)，信訪工作取得了明顯成效，主要體現(xiàn)在最大限度地暢通了信訪渠道，最大限度地方便了群眾信訪，最大限度地促進(jìn)了事要解決，最大限度地提高了工作效率。［1］“126”模式還得到了中央新聞媒體的廣泛關(guān)注，《人民日報》、新華社《國內(nèi)動態(tài)清樣》、《新華每日電訊》、《半月談》、《新聞聯(lián)播》等先后報道了淮安改革創(chuàng)新信訪工作的做法。

（二）“穩(wěn)評”工作全省率先

創(chuàng)新社會管理并不是淮安市的應(yīng)景之作。早在2006年，出于當(dāng)時現(xiàn)實原因，淮安市就在全省率先探索了“重大事項社會穩(wěn)定風(fēng)險評估”工作法。六年來，淮安市堅持不斷完善工作機(jī)制，已建立起了具有可操作性、實效性和長效性的重大事項社會穩(wěn)定風(fēng)險評估制度，形成了確定評估事項、收集社情民意、匯總分析論證、落實維穩(wěn)措施、全程跟蹤評估“五步工作法”，實現(xiàn)了“穩(wěn)評”工作的模式化和流程化，從源頭上預(yù)防和化解了部分社會矛盾。迄今共評估重大事項549件，覆蓋率占全市重大事項的80％以上。2007年至今，全市未發(fā)生一起重大群體性事件。2009年10月，在淮安市召開的全省重大事項社會穩(wěn)定風(fēng)險評估工作座談會上，江蘇省政法委副書記張新民同志將淮安市的成功經(jīng)驗稱為“淮安模式”，要求在全省推廣。［2］

推進(jìn)對重大決策、項目等重大事項社會穩(wěn)定風(fēng)險評估制度的全覆蓋，是新形勢下加強(qiáng)和創(chuàng)新社會管理工作的重要內(nèi)容?；窗裁鞒龅哪Ｊ礁淖兞藗鹘y(tǒng)的事后被動處理的維穩(wěn)工作方式，實現(xiàn)了事前主動預(yù)防，完成了對社會穩(wěn)定問題由粗放治理到集約治理的轉(zhuǎn)變，充分體現(xiàn)了基層基礎(chǔ)、源頭治理的現(xiàn)代公共治理理念，同時將決策科學(xué)化、民主化提升到一個新的水平。

（三）率先開展網(wǎng)格化管理試點

目前，在國內(nèi)一些條件較好的大型城市，網(wǎng)格化管理因其社會管理的有效性而日益受到重視和應(yīng)用。所謂網(wǎng)格化管理，是以街道、社區(qū)為基礎(chǔ)，在管理轄區(qū)內(nèi)，以1萬平方米左右區(qū)域為基準(zhǔn)劃分單元網(wǎng)格，建立城市網(wǎng)格化管理信息平臺，對城市部件、事件實施管理，實現(xiàn)市、區(qū)、專業(yè)處置部門和網(wǎng)格監(jiān)督員四級聯(lián)動的管理模式和信息資源共享系統(tǒng)。清河區(qū)是淮安市的中心區(qū)域，既屬老城區(qū)，又是市政府駐在區(qū)，對創(chuàng)新社會管理方式手段的需求較高?；窗彩幸栽搮^(qū)為試點，通過建設(shè)綜合性社會管理中心和網(wǎng)格化管理系統(tǒng)，在全省率先開展了網(wǎng)格化社會管理。

1.整合管理載體。社會管理面廣量大，事無巨細(xì)，需要各級黨政部門動員社會力量共同進(jìn)行，從而也導(dǎo)致資源和力量的分散。為克服此矛盾，就要整合管理力量和管理資源?；窗彩胁扇〉闹饕e措之一就是在清河區(qū)試點建設(shè)統(tǒng)一的管理載體。在市政府的支持下，淮安市清河區(qū)投資建設(shè)了清河區(qū)社會管理中心。該中心是集矛盾調(diào)處、法律援助、社區(qū)矯正、信訪接待等功能融為一體的現(xiàn)代化的綜合性社會管理中心，是淮安市轉(zhuǎn)變政府職能、整合社會管理資源、提升社會管理科學(xué)化水平，深入推進(jìn)社會矛盾糾紛化解，促進(jìn)社會和諧穩(wěn)定的重要舉措。這是全省首個進(jìn)行資源整合、優(yōu)化配置的社會管理中心。

2.引入現(xiàn)代科技。在市里的領(lǐng)導(dǎo)下，淮安市清河區(qū)正利用高科技建設(shè)社區(qū)網(wǎng)格化管理系統(tǒng)，努力實現(xiàn)社會管理無縫化、即時化。具體體現(xiàn)為，利用現(xiàn)代通信技術(shù)建設(shè)社會管理網(wǎng)格化系統(tǒng)，將全區(qū)分為五個網(wǎng)格管理層次（區(qū)社會服務(wù)管理中心、街道、社區(qū)網(wǎng)格服務(wù)管理辦公室、居民小區(qū)的網(wǎng)格服務(wù)組、樓幢）。再將15個試點社區(qū)劃分為75個網(wǎng)格，每個網(wǎng)格管理組配備2名專職隊員，2名以上兼職隊員，并配備經(jīng)公開招聘的社管協(xié)管員及治安重點地區(qū)流動人口協(xié)管員。通過這一管理系統(tǒng)，全區(qū)相關(guān)部門、所有街道（社區(qū)）的任一網(wǎng)絡(luò)端口，都可以實時查看到自己需要的信息。民政、計生、勞動保障等部門也都可以綜合利用該信息系統(tǒng)開展工作，極大地便利了社會管理各項工作的開展。目前，首批15個試點社區(qū)的社管平臺已投入運行。初步顯現(xiàn)了科技與社會管理結(jié)合的作用。

此外，淮安市在創(chuàng)新社會管理過程中還探索出了“警民協(xié)作會”，“陽光淮安、和諧城管”，“幫扶信訪老戶創(chuàng)業(yè)”等工作機(jī)制，贏得了群眾的贊譽(yù)和上級的認(rèn)可。

三、淮安市創(chuàng)新社會管理新的探索方向

淮安市在落實中央和省委精神，全面建設(shè)小康社會進(jìn)程中，發(fā)揮主動性和首創(chuàng)精神，初步探索出了有淮安特色的富有成效的社會管理模式。但是，創(chuàng)新社會管理是項系統(tǒng)工程，既不可一勞永逸，也不可一蹴而就。需要不斷地化解制約因素，探索新的努力方向。

（一）淮安市創(chuàng)新社會管理面臨的制約

根據(jù)調(diào)研的情況分析，淮安市創(chuàng)新社會管理還面臨一定的制約因素。

1.創(chuàng)新社會管理面臨發(fā)展階段的制約。目前淮安市仍處于加速新型工業(yè)化、新型城市化、農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化時期，這一時期加速發(fā)展的任務(wù)仍很繁重。由此而必然導(dǎo)致人口流動、城市擴(kuò)張、土地流轉(zhuǎn)、就業(yè)、教育、醫(yī)療、社會保障、社會安全生產(chǎn)等方面變動不居的局面，從而對社會管理的動態(tài)性不斷地提出新的要求。

2.創(chuàng)新社會管理面臨虛擬社會的制約。隨著科技的發(fā)展和生活水平的提高，電腦互聯(lián)網(wǎng)、移動互聯(lián)網(wǎng)日益與人們特別是年青人的生活緊密聯(lián)系在了一起。人們表達(dá)意見、發(fā)表言論、提出批評、揭露現(xiàn)象、抨擊丑惡、維護(hù)正義、宣泄情緒的渠道和平臺前所未有地多了起來?；窗埠推渌谐鞘幸粯?，在信息技術(shù)飛速發(fā)展的背景下，也有了各種形式的固定的網(wǎng)絡(luò)平臺，如淮水安瀾論壇、淮安網(wǎng)、各類博客及微博圈子、政府信息與反饋平臺，自然也包括其它全國性意見類論壇。所有這些都具有即時性和可接入性特征。而既有社會管理方式方法在由虛擬社會催生的問題面前，往往捉襟見肘，難以應(yīng)付網(wǎng)上曝光事件、網(wǎng)絡(luò)輿論等。

3.創(chuàng)新社會管理面臨信息鴻溝的制約。虛擬社會來臨的另一面則是也帶來了信息鴻溝。盡管淮安市在運用現(xiàn)代科技創(chuàng)新社會管理方面取得了成效，積累了經(jīng)驗。但社會管理信息化并不意味著每個人獲得社會服務(wù)的機(jī)會是相同的。研究表明，在利用移動互聯(lián)網(wǎng)、電腦互聯(lián)網(wǎng)方面，淮安市與江蘇其他城市相比，存在差距。在淮安市范圍內(nèi)，家庭與家庭相比，也存在差距（見圖1）。這使得社會管理要面臨克服信息鴻溝的障礙。

圖1 淮安市信息環(huán)境指標(biāo)

4.創(chuàng)新社會管理面臨參與不足的制約。有研究表明，幾乎所有由各政府部門和地方開展的社會管理創(chuàng)新的主要路徑都可歸為四類：群眾工作（基層黨建）、科技創(chuàng)新、社會協(xié)同和公眾參與。［3］從淮安市的情況看，創(chuàng)新社會管理的做法及成效也主要體現(xiàn)在群眾工作、科技創(chuàng)新、及社會協(xié)同方面，在公眾參與方面展開創(chuàng)新的做法相對較少。因而，公眾參與度不夠，公眾參與積極性沒能得到充分體現(xiàn)，制約了社會管理創(chuàng)新的廣度與接受度。

（二）淮安市創(chuàng)新社會管理新的探索方向

社會發(fā)展是動態(tài)的，對加強(qiáng)和完善社會管理的要求也是動態(tài)的。從宏觀層面上，創(chuàng)新社會管理仍要繼續(xù)在健全社會規(guī)范體系、保障和改善民生、維護(hù)社會公平正義、健全和完善管理體制、提高社會文明程度等方面努力。仍要繼續(xù)構(gòu)建“黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負(fù)責(zé)、社會協(xié)同、公眾參與”的社會管理工作格局。具體到淮安市而言，創(chuàng)新社會管理，根本之道在于堅持發(fā)展及讓發(fā)展成果全民共享，還要堅持以往成功的經(jīng)驗和好的做法。同時，基于前述存在的制約因素，可嘗試以下具體探索方向。

1.制定社會管理戰(zhàn)略?；窗彩袆?chuàng)新社會管理的目的是什么？階段性目標(biāo)是什么？評價體系是什么？創(chuàng)新社會管理的動力、責(zé)任主體、依靠力量、基本途徑、管理機(jī)制、工作機(jī)制又分別是什么？這些社會管理的基本要素可能都分散在各個部門、各基層政府的社會管理中，并在創(chuàng)新社會管理的實踐中得到了體現(xiàn)。但就社會管理對全面建設(shè)小康社會的作用而言，社會管理的重要性仍沒有得到應(yīng)有的重視。應(yīng)當(dāng)像重視經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展一樣重視社會管理，應(yīng)投入相應(yīng)的資源去研究淮安社會管理發(fā)展戰(zhàn)略，制訂實施計劃，確定工作時序等。

2.完善微觀管理體制。有學(xué)者研究指出，中國既有社會管理體制面臨理念與定位困境、管理制度和機(jī)制困境、管理主體困境、管理方式困境等。［4］按照系統(tǒng)論的觀點，整體系統(tǒng)上存在的問題必然會投射到構(gòu)成整體的部分上來。上述宏觀上的困境自然也規(guī)約著微觀上的市一級的社會管理體制。完善微觀社會管理體制既屬必要，也只能在兩個方向展開。一是根據(jù)國家統(tǒng)一決策部署和立法進(jìn)展，不斷地調(diào)適微觀管理體制。二是在既有的法律框架下和市一級的建章立制權(quán)限內(nèi)，不斷地完善微觀管理體制和運行機(jī)制。包括：完善村民自治辦法，適應(yīng)農(nóng)村社會的變化；完善社區(qū)服務(wù)功能，適應(yīng)城市居民的需求；規(guī)范社會組織發(fā)展，發(fā)揮社會團(tuán)體的功能；整合社會管理資源，提高政府管理效率。

3.加強(qiáng)虛擬社會管理。針對淮安市創(chuàng)新社會管理的實際情況，應(yīng)考慮加快建立健全虛擬社會綜合管理機(jī)制。虛擬社會對現(xiàn)實社會的影響日益直接與重大，加強(qiáng)虛擬社會管理是當(dāng)前一項重要而緊迫的任務(wù)。［5］淮安市的部分政府職能部門及盱眙等地，已充分地關(guān)注到順應(yīng)信息社會的必要性，重視起對虛擬社會的管理及對網(wǎng)絡(luò)輿情的呼應(yīng)。要把虛擬社會和現(xiàn)實社會作為一個整體來把握，按照“積極引導(dǎo)、依法管理、整體管控、確保安全”的原則，在市一級健全網(wǎng)絡(luò)管理地方性規(guī)章，建立網(wǎng)上動態(tài)管理機(jī)制，加強(qiáng)對網(wǎng)絡(luò)的實時動態(tài)管控，嚴(yán)厲打擊網(wǎng)絡(luò)違法犯罪行為。促進(jìn)建立網(wǎng)絡(luò)媒體自律公約，推動淮安市各類網(wǎng)站自我約束、自我管理。還要加快健全網(wǎng)上輿情引導(dǎo)處置機(jī)制，及時跟蹤輿情動態(tài)、研判輿情走勢、評估輿情影響，積極主動地引導(dǎo)網(wǎng)上輿論。與此同時，考慮到信息鴻溝的存在，相當(dāng)多的人還不能或沒有條件運用現(xiàn)代信息技術(shù)及享受其帶來的便利，因此，要提供條件讓他們能接觸、運用各類信息化社會管理系統(tǒng)。

4.規(guī)范公共權(quán)力運行。文獻(xiàn)研究及調(diào)研分析表明，有些社會矛盾及群體事件的產(chǎn)生與公共權(quán)力的運行不規(guī)范有關(guān)。在開展社會管理的過程中，公共權(quán)力的運行面臨如此兩難：一方面是公共權(quán)力“缺位”。社會管理因其范圍廣泛而需要公共權(quán)力及時跟進(jìn)，但公共權(quán)力因其程式化、科層制而難以及時跟進(jìn)。另一方面是公共權(quán)力“越位”。社會管理因其包羅萬象、無遠(yuǎn)弗屆，導(dǎo)致公共權(quán)力在跟進(jìn)過程中力不從心，常常又不由自主地超越政府與市場、政府與社會的界限。因此，淮安在創(chuàng)新社會管理過程中，與制定一個清晰的社會管理發(fā)展戰(zhàn)略相呼應(yīng)的，是明確政府的社會管理及服務(wù)職能、權(quán)限、權(quán)力運行主體、應(yīng)受問責(zé)事項等，以此促進(jìn)和保障社會管理。

5.擴(kuò)大公眾有序參與。經(jīng)驗研究表明，經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展至一定階段后，公眾對社會的關(guān)注度會相應(yīng)提高，對公共政策的要求會相應(yīng)增多，公共空間如各類社會組織、公益組織的生長會相應(yīng)加速。而且，信息技術(shù)的變革和生活水平的提高為公眾關(guān)注和參與政策過程提供了技術(shù)和物質(zhì)條件?；窗彩性趧?chuàng)新社會管理過程中，和其他地區(qū)一樣，面臨著政策制定和執(zhí)行過程中對公眾開放度不夠的情況，這既有體制機(jī)制根源，也有文化觀念根源。因此，要充分重視公眾參與，在基層公共政策制定和執(zhí)行過程中吸納并有序擴(kuò)大公眾參與，并堅持不讓公眾參與流于形式。［6］要不斷完善重大事項調(diào)查研究和集體決策制度，重大政策專家咨詢制度、公示制度、公開征求意見制度，進(jìn)一步健全民主決策程序。特別是對事關(guān)群眾切身利益的重大決策，要堅持實施社會風(fēng)險評估機(jī)制。重大政策制定、重大項目審批、重大工程立項、重大舉措出臺前，都要注重決策程序的規(guī)范性，采取公示、聽證等方式廣泛聽取意見，充分考慮可能出現(xiàn)的社會風(fēng)險、環(huán)境影響、矛盾糾紛及各類不穩(wěn)定因素，對大多數(shù)群眾不理解不支持的事項緩出臺或不出臺，確保決策的合法性、合理性、可行性、安全性。［7］淮安市在這一方面業(yè)已積累了豐富的經(jīng)驗，因此，更需要做的就是堅持制度化建設(shè)和長效運行。

［1］邱金義.淮安：構(gòu)建“信、訪、網(wǎng)、電”四位一體信訪模式［N］.中國紀(jì)檢監(jiān)察報，2011-08-13.

［2］張玉磊，徐貴權(quán).重大事項社會穩(wěn)定風(fēng)險評估制度研究——“淮安模式”的經(jīng)驗與啟示［J］.中國人民公安大學(xué)學(xué)報（社會科學(xué)版），2010，（3）.

［3］張歡，陸奇斌，王新松.社會管理創(chuàng)新路徑研究［J］.中國行政管理，2012，（1）.

［4］張開云，張興杰.社會管理體制的困境及其未來框架建構(gòu)［J］.江海學(xué)刊，2012，（1）.

［5］呂志奎.中國社會管理創(chuàng)新的戰(zhàn)略思考［J］.政治學(xué)研究，2011，（6）.

［6］張開云，張興杰.社會管理體制的困境及其未來框架建構(gòu)［J］.江海學(xué)刊，2012，（1）.

［7］馬凱.努力加強(qiáng)和創(chuàng)新社會管理［J］.國家行政學(xué)院學(xué)報，2010，（5）.