關(guān)于消防行政賠償爭(zhēng)議的探討

●馮 晨

(北京通州區(qū)消防支隊(duì)，北京 101101)

一、案例基本情況

2012年3月8日，某居民小區(qū)5層住宅發(fā)生火災(zāi)，過(guò)火面積50m2。該房房主為王某，王某將該房屋租賃給劉某一家居住，發(fā)生火災(zāi)時(shí)，劉某未在家中，據(jù)報(bào)警人稱:房屋內(nèi)可能有孩子在睡覺(jué)。消防隊(duì)到場(chǎng)時(shí)，外窗已有滾滾濃煙冒出，由于無(wú)法聯(lián)系王某和劉某，因而無(wú)法打開(kāi)房屋門(mén)。消防隊(duì)員經(jīng)過(guò)大聲呼喊并敲打大門(mén)，房?jī)?nèi)無(wú)任何回應(yīng)，消防隊(duì)員在征得火場(chǎng)最高指揮員的同意下，將房屋門(mén)破拆后進(jìn)入火場(chǎng)。消防隊(duì)員對(duì)著火房間出水滅火，同時(shí)搜尋其他房間內(nèi)是否有人員被困，水沿著樓板暖氣管道的孔洞向下方滲漏，造成著火房間下方李某的房子被淹，家電、地板等被水浸泡，水淹面積達(dá)189m2。

本案爭(zhēng)議的焦點(diǎn)是李某的損失應(yīng)由誰(shuí)賠償。對(duì)此，有兩種不同的觀點(diǎn):一是應(yīng)該由消防隊(duì)進(jìn)行賠償。二是不應(yīng)由消防隊(duì)賠償，應(yīng)由房客劉某賠償，房東王某給予一定的經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償。觀點(diǎn)一是由李某提出的。李某認(rèn)為應(yīng)該由消防隊(duì)進(jìn)行賠償，主要理由是:(1)消防隊(duì)員到達(dá)火場(chǎng)后，發(fā)現(xiàn)房門(mén)是鎖閉的，無(wú)法進(jìn)入著火房間，未征得房東的同意，擅自將門(mén)破拆，然后實(shí)施出水滅火。(2)李某財(cái)產(chǎn)損失的直接原因是由于家中被水淹，水來(lái)自他所住房子的上層，而水是由消防隊(duì)在救火時(shí)釋放出的。雖然消防隊(duì)釋放出的水是為了將火災(zāi)撲滅，但是由于消防隊(duì)在滅火時(shí)存在過(guò)失，導(dǎo)致水淹樓下鄰居。《中華人民共和國(guó)國(guó)家賠償法》規(guī)定:“行政機(jī)關(guān)及其工作人員在行使行政職權(quán)時(shí)造成財(cái)產(chǎn)損害的，受害人有取得賠償?shù)臋?quán)利?！币虼耍钅痴J(rèn)為應(yīng)該由消防隊(duì)負(fù)責(zé)賠償他的損失。

二、賠償責(zé)任分析

在此，應(yīng)該明確一個(gè)概念，行政機(jī)關(guān)及其工作人員是代表國(guó)家行使權(quán)力，其行為是一個(gè)具體的行政行為，如果這個(gè)具體的行政行為存在過(guò)失而導(dǎo)致受害人財(cái)產(chǎn)損失，受害人有權(quán)要求獲得賠償。具體行政行為是指:國(guó)家行政機(jī)關(guān)和行政機(jī)關(guān)工作人員、法律法規(guī)授權(quán)的組織、行政機(jī)關(guān)委托的組織或者個(gè)人在行政管理活動(dòng)中行使職權(quán)，針對(duì)特定的公民、法人或者其他組織，就特定的具體事項(xiàng)，作出的有關(guān)該公民、法人、或者其他組織權(quán)利義務(wù)的單方行為。下面結(jié)合概念分析消防隊(duì)的滅火行為是否屬于具體的行政行為。首先，從行為的主體看，消防隊(duì)的各項(xiàng)職責(zé)都是《中華人民共和國(guó)消防法》賦予的，屬于法律法規(guī)授權(quán)的組織，符合具體行政行為主體要求;其次，從行為的對(duì)象來(lái)看，消防隊(duì)的滅火行為針對(duì)的是某個(gè)特定公民、法人或組織，符合具體行政行為的對(duì)象要求;再次，從對(duì)受害人產(chǎn)生影響來(lái)看，滅火行為是一種單方行為，對(duì)李某的財(cái)產(chǎn)利益產(chǎn)生直接影響，符合具體行政行為的結(jié)果要求。綜上所述，消防滅火行為應(yīng)當(dāng)是一種具體的行政行為，也就是說(shuō)當(dāng)消防滅火行為侵害管理相對(duì)人的利益時(shí)，被侵害人有權(quán)訴諸法院并要求國(guó)家賠償。

國(guó)家賠償需要有一個(gè)前提存在，那就是行政機(jī)關(guān)在具體行政行為時(shí)，要存在一定的過(guò)失，由于過(guò)失導(dǎo)致了受害人受到了一定的損失。根據(jù)《中華人民共和國(guó)消防法》第44條第4款、第45條第1款之規(guī)定，消防隊(duì)接到火警后，必須立即趕赴火災(zāi)現(xiàn)場(chǎng)，救助遇險(xiǎn)人員，排除險(xiǎn)情，撲滅火災(zāi)。消防隊(duì)到達(dá)現(xiàn)場(chǎng)后，設(shè)立火場(chǎng)指揮部，由公安機(jī)關(guān)消防機(jī)構(gòu)統(tǒng)一組織指揮火災(zāi)現(xiàn)場(chǎng)的撲救工作，應(yīng)當(dāng)優(yōu)先保障遇險(xiǎn)人員的生命安全，即要堅(jiān)持“救人第一”的指導(dǎo)思想。當(dāng)火場(chǎng)有人員受到火勢(shì)威脅時(shí)，必須不顧一切代價(jià)搶救被困人員。本案例中，消防隊(duì)到達(dá)火場(chǎng)后，馬上對(duì)火場(chǎng)進(jìn)行初步的火情偵察，經(jīng)過(guò)對(duì)報(bào)警人詢問(wèn)得知，房屋內(nèi)可能有一個(gè)未成年的孩子在睡覺(jué)。消防隊(duì)員雖然未征得房東王某和房客劉某的允許，就將房門(mén)破拆打開(kāi)，但是根據(jù)《中華人民共和國(guó)消防法》第45條第2款第(五)項(xiàng)之規(guī)定，火災(zāi)現(xiàn)場(chǎng)總指揮為了搶救人員和重要物資，防止火勢(shì)蔓延甚至危及公共安全等原因，有權(quán)根據(jù)撲救火災(zāi)的需要，拆除或者破損毗鄰火災(zāi)現(xiàn)場(chǎng)的建筑物、構(gòu)筑物或者設(shè)施等。消防隊(duì)員在本次火災(zāi)撲救過(guò)程中，接警后于第一時(shí)刻趕赴火場(chǎng)，經(jīng)詢問(wèn)得知有可能有人員被困，在破拆房門(mén)前，經(jīng)請(qǐng)示火場(chǎng)最高指揮員同意開(kāi)展破拆作業(yè)。消防隊(duì)嚴(yán)格按照法律規(guī)定的程序，開(kāi)展每一步操作。雖然在撲救火災(zāi)的過(guò)程中，由于水漬等原因，對(duì)著火房間的下面造成水淹，但水淹屬于在開(kāi)展滅火戰(zhàn)斗中的正?，F(xiàn)象，消防隊(duì)在整個(gè)滅火戰(zhàn)斗中，不存在任何失誤和過(guò)錯(cuò)，不應(yīng)由參與滅火的消防隊(duì)承擔(dān)責(zé)任。綜上所述，消防隊(duì)不應(yīng)該擔(dān)負(fù)李某損失的賠償責(zé)任。

筆者認(rèn)為觀點(diǎn)二正確:應(yīng)由房客劉某賠償，房東王某給予一定的經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償?！吨腥A人民共和國(guó)民法通則》第129條和《中華人民共和國(guó)侵權(quán)責(zé)任法》第31條規(guī)定:“因緊急避險(xiǎn)造成損害的，由引起險(xiǎn)情發(fā)生的人承擔(dān)民事責(zé)任。如果危險(xiǎn)是由自然原因引起的，緊急避險(xiǎn)人不承擔(dān)民事責(zé)任或者承擔(dān)適當(dāng)?shù)拿袷仑?zé)任。因緊急避險(xiǎn)采取措施不當(dāng)或者超過(guò)必要的限度，造成不應(yīng)有的損害的，緊急避險(xiǎn)人應(yīng)當(dāng)承擔(dān)適當(dāng)?shù)拿袷仑?zé)任。”發(fā)生火災(zāi)時(shí)，屋內(nèi)已經(jīng)冒出了滾滾濃煙，而且據(jù)報(bào)警人稱屋子內(nèi)還可能有一個(gè)孩子在睡覺(jué)，如果不及時(shí)對(duì)火災(zāi)進(jìn)行撲救，火災(zāi)很可能會(huì)蔓延到其他房間甚至其他住戶，造成人員傷亡和更大的經(jīng)濟(jì)損失。為了防止人員傷亡和其他經(jīng)濟(jì)損失，避免其他更大的險(xiǎn)情發(fā)生，消防隊(duì)將房門(mén)破拆后開(kāi)展滅火。從法理上講，房客劉某租住的房間發(fā)生了火災(zāi)，火災(zāi)的發(fā)生在已經(jīng)排除了刑事放火的前提下，火災(zāi)原因必定來(lái)自于租住的房屋內(nèi)，劉某作為房屋的使用者必定與火災(zāi)的發(fā)生有一定的關(guān)系，因此劉某對(duì)此次險(xiǎn)情的發(fā)生及造成的損害負(fù)有不可推卸的責(zé)任，即劉某為險(xiǎn)情的引發(fā)人。另外，消防部門(mén)在火災(zāi)事故責(zé)任的認(rèn)定中，通常遵循“誰(shuí)使用，誰(shuí)負(fù)責(zé)”的原則。在本案例中，劉某作為發(fā)生火災(zāi)房屋的使用者，同時(shí)又是引起險(xiǎn)情發(fā)生的人，應(yīng)該承擔(dān)相應(yīng)的民事責(zé)任，為房屋發(fā)生火災(zāi)以及由火災(zāi)帶來(lái)的損失負(fù)責(zé)。從情理上講，消防隊(duì)排除火情、撲救火災(zāi)是為了防止火災(zāi)蔓延至其他住戶，避免造成人員傷亡和經(jīng)濟(jì)損失，因此，劉某的財(cái)產(chǎn)才得以保存，在整個(gè)滅火過(guò)程中，房客劉某是最大的受益者。消防隊(duì)員在無(wú)法聯(lián)系當(dāng)事人的情況下，將門(mén)破拆開(kāi)展滅火行為，其實(shí)扮演了一個(gè)“無(wú)因管理”的角色，從某種意義上講，消防隊(duì)是替代房屋的使用者劉某開(kāi)展緊急避險(xiǎn)的行為，保障了劉某的財(cái)產(chǎn)不受損失，劉某作為最大的受益者，理所應(yīng)當(dāng)承擔(dān)李某的財(cái)產(chǎn)損失，對(duì)此次火災(zāi)所帶來(lái)的財(cái)產(chǎn)損失進(jìn)行賠償。事發(fā)后，由于房客劉某和受災(zāi)人李某無(wú)法就損失賠償達(dá)成一致意見(jiàn)，劉某拒絕賠付由于消防隊(duì)員對(duì)火災(zāi)撲救而給李某帶來(lái)的損失。李某作為原告將房東王某、房客劉某以及消防隊(duì)起訴至法院，要求法院判決三被告共同賠償損失。本案經(jīng)過(guò)法院三次開(kāi)庭審理，最終宣判由房客劉某給予李某進(jìn)行賠償，消防隊(duì)和房東王某給予一定的經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償。

筆者就法院判決房客劉某進(jìn)行賠償，消防隊(duì)、房東給予一定的經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償簡(jiǎn)單談?wù)勛约旱目捶ā⒛匙鳛榉课莸氖褂谜?，是本次險(xiǎn)情的制造者，對(duì)火災(zāi)的發(fā)生負(fù)主要責(zé)任，同時(shí)又是本次火災(zāi)的受益者，本著“誰(shuí)使用，誰(shuí)負(fù)責(zé)，誰(shuí)受益、誰(shuí)賠償”的原則，應(yīng)該對(duì)火災(zāi)造成的損失以及次生災(zāi)害，對(duì)受災(zāi)戶進(jìn)行賠償，在此不再就其原因進(jìn)行贅述。根據(jù)《最高人民法院關(guān)于貫徹執(zhí)行《〈中華人民共和國(guó)民法通則〉若干問(wèn)題的意見(jiàn)》第156條規(guī)定:“因緊急避險(xiǎn)造成他人損失的，如果險(xiǎn)情是由自然原因引起，行為人采取的措施又無(wú)不當(dāng)，則行為人不承擔(dān)民事責(zé)任。受害人要求補(bǔ)償?shù)?，可以?zé)令受益人適當(dāng)補(bǔ)償?！焙偷?57條規(guī)定:“當(dāng)事人對(duì)造成損害均無(wú)過(guò)錯(cuò)，但一方是在為對(duì)方的利益或者共同的利益進(jìn)行活動(dòng)的過(guò)程受損害的，可以責(zé)令對(duì)方或者受益人給予一定的經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償?！毕狸?duì)在接到火警后，第一時(shí)間趕赴火場(chǎng)，經(jīng)詢問(wèn)室內(nèi)可能有人員被困，本著“救人第一”的原則，報(bào)請(qǐng)當(dāng)場(chǎng)指揮員同意，對(duì)現(xiàn)場(chǎng)房門(mén)進(jìn)行了破拆后，開(kāi)展火情偵察和滅火救援，保護(hù)了房客劉某的財(cái)產(chǎn)，劉某是此次火災(zāi)事故的最大受益者。但是火災(zāi)被控制后，消防隊(duì)員未及時(shí)完全關(guān)閉水槍開(kāi)關(guān)，就開(kāi)始搜救被困人員，導(dǎo)致水量過(guò)大，水流沿著樓板孔洞滲漏至樓下，致使樓下李某家被水淹超過(guò)了因正常滅火造成的水淹程度。因此消防隊(duì)在緊急避險(xiǎn)的行為上存在措施不當(dāng)或超過(guò)必要的限度過(guò)失，造成了不應(yīng)有的損害，消防隊(duì)作為緊急避險(xiǎn)的具體實(shí)施者，應(yīng)當(dāng)承擔(dān)適當(dāng)?shù)呢?zé)任。因此消防隊(duì)?wèi)?yīng)當(dāng)對(duì)劉某的損失給予一定的經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償，而不是賠償。房東王某，在此險(xiǎn)情中雖然不是制造者，但在消防隊(duì)采取緊急避險(xiǎn)的時(shí)候，保護(hù)房客劉某財(cái)產(chǎn)的同時(shí)，也保護(hù)了房子，王某作為房子的主人，也是此次火災(zāi)的受益者之一，根據(jù)《最高人民法院關(guān)于貫徹執(zhí)行〈中華人民共和國(guó)民法通則〉若干問(wèn)題的意見(jiàn)》第156條、第157條的規(guī)定也應(yīng)該給予受災(zāi)戶李某一定的經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償。

當(dāng)今社會(huì)居民法律意識(shí)不斷增強(qiáng)，消防隊(duì)在擔(dān)負(fù)著滅火任務(wù)的同時(shí)，還擔(dān)負(fù)著搶險(xiǎn)救援的任務(wù)。消防隊(duì)在執(zhí)行各項(xiàng)任務(wù)的時(shí)候，由于操作失誤、不熟悉器材裝備的使用方法、不按安全操作規(guī)程進(jìn)行操作等造成次生災(zāi)害和非正常戰(zhàn)斗減員的事件層出不窮。如何減少或避免由于滅火戰(zhàn)斗中的失誤而造成的次生災(zāi)害和非戰(zhàn)斗性減員，是值得我們討論的議題，從中總結(jié)經(jīng)驗(yàn)和教訓(xùn)，可以最大限度降低消防隊(duì)在滅火救援等各項(xiàng)戰(zhàn)斗中給自身帶來(lái)的損失，減少由于次生災(zāi)害給消防隊(duì)帶來(lái)的投訴等麻煩。