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    過期礦業(yè)權(quán)的成因及其對策研究

    2012-01-27 07:12:07曹希紳王麗艷譚永杰徐樹強(qiáng)
    中國礦業(yè) 2012年1期
    關(guān)鍵詞:礦業(yè)權(quán)管理機(jī)構(gòu)辦理

    曹希紳,王麗艷,譚永杰,徐樹強(qiáng),趙 琳,

    (1.中國地質(zhì)大學(xué)(北京)人文經(jīng)管學(xué)院,北京 100083;2.中國地質(zhì)調(diào)查局發(fā)展研究中心,北京 100037)

    近些年來,全國各省(區(qū)、市)礦業(yè)權(quán)登記數(shù)據(jù)庫中出現(xiàn)了大量礦業(yè)權(quán)過期現(xiàn)象,其中有些省(區(qū)、市)問題還比較嚴(yán)重。

    針對過期礦業(yè)權(quán)問題,國土資源部有關(guān)部門于2010年出臺了《登記庫中過期礦業(yè)權(quán)清理工作方案》,啟動了全國性的登記數(shù)據(jù)庫中過期礦業(yè)權(quán)的清理工作。據(jù)統(tǒng)計,截至2010年6月30日,全國礦業(yè)權(quán)統(tǒng)一配號數(shù)據(jù)庫共登記191712個礦業(yè)權(quán),其中探礦權(quán)51397個、采礦權(quán)140315個。過期礦業(yè)權(quán)總計58570個,占總數(shù)的30.55%。*資料來源于國土資源部全國礦業(yè)權(quán)統(tǒng)一配號數(shù)據(jù)庫(2010年6月30日統(tǒng)計數(shù)據(jù))

    過期礦業(yè)權(quán)的大量存在,對礦政管理工作帶來了很多影響。首先,過期礦業(yè)權(quán)大量存在,導(dǎo)致我國礦業(yè)權(quán)家底不清,對于政府制定規(guī)劃與管理決策帶來困難;其次,出現(xiàn)大量過期礦業(yè)權(quán),損害了我國法律的權(quán)威性,也損害了礦政管理部門的公信力和社會形象;其三,有些過期礦業(yè)權(quán),是由于礦業(yè)權(quán)人趨利避責(zé)、故意違法所致,其中有些礦山還存在安全隱患,如果長期得不到解決,將會損害國家和社會利益。

    1 產(chǎn)生過期礦業(yè)權(quán)的成因

    出現(xiàn)礦業(yè)權(quán)過期,原因是多方面的,有的屬于礦業(yè)權(quán)人自身的原因,有的屬于礦政部門管理工作不到位或國家政策調(diào)整導(dǎo)致的結(jié)果;有的屬于主觀原因所致,有的則屬于客觀原因造成。

    1.1 礦業(yè)權(quán)人自身原因

    礦業(yè)權(quán)過期,有些屬于礦業(yè)權(quán)人自身原因所致。一是由于礦業(yè)權(quán)人依法辦礦的意識不強(qiáng),沒有按照相關(guān)法律要求的時限去辦理礦業(yè)權(quán)延續(xù)登記手續(xù)。我國法律對探礦權(quán)和采礦權(quán)的許可期限作出了明確規(guī)定,臨屆期滿礦業(yè)權(quán)人需要延長勘查或開采期限的,應(yīng)當(dāng)在許可期屆滿前30日內(nèi)向登記管理機(jī)關(guān)遞交延期申請,而在實踐中很多礦業(yè)權(quán)人對此規(guī)定不夠重視,認(rèn)為只要有礦業(yè)權(quán)證便可以繼續(xù)勘查或開采,從而造成在礦業(yè)權(quán)證已經(jīng)過期的情況下繼續(xù)勘查或開采。二是有些礦山在許可證有效期內(nèi)或有效期屆滿需要停辦、關(guān)閉的,礦業(yè)權(quán)人并沒有按照法律要求自決定停辦或者關(guān)閉礦山之日起30日內(nèi),向原發(fā)證機(jī)關(guān)申請辦理采礦許可證注銷登記手續(xù),致使礦業(yè)權(quán)過期。其中包括三種情況:①由于礦業(yè)權(quán)人法律意識淡薄,對履行相關(guān)法律手續(xù)不夠重視,致使沒有按規(guī)定期限申請辦理礦業(yè)權(quán)注銷手續(xù);②有些礦業(yè)權(quán)人為逃避應(yīng)盡的礦區(qū)土地復(fù)墾、環(huán)境恢復(fù)治理等責(zé)任和義務(wù),憑借僥幸心理,故意拖延、甚至逃避辦理正常的礦山關(guān)閉、礦業(yè)權(quán)注銷手續(xù);③有些礦業(yè)權(quán)人,特別是一些小型礦山企業(yè),由于經(jīng)營不善或遭遇不可抗力損失,到鄰近礦山關(guān)閉時已無能力承擔(dān)礦區(qū)土地復(fù)墾、環(huán)境恢復(fù)治理等義務(wù),致使無法辦理注銷登記。

    1.2 礦政管理方面的原因

    礦政管理機(jī)關(guān)在礦業(yè)權(quán)管理過程中,如果發(fā)現(xiàn)礦山企業(yè)超過期限而沒有進(jìn)行延續(xù)申請或已經(jīng)決定關(guān)閉礦山而未進(jìn)行注銷申請的,應(yīng)當(dāng)及時按照法律的規(guī)定依法對其礦業(yè)權(quán)許可證作出注銷處理。全國絕大多數(shù)礦政管理機(jī)構(gòu)在履行礦業(yè)權(quán)監(jiān)管和服務(wù)方面能夠盡職盡責(zé),但也有部分礦政機(jī)構(gòu)的工作人員監(jiān)管工作不到位,致使出現(xiàn)礦業(yè)權(quán)過期的現(xiàn)象。

    一是部分礦政管理機(jī)構(gòu)對礦業(yè)權(quán)管理不夠嚴(yán)格,對礦業(yè)權(quán)過期行為查處力度不夠,致使過期礦業(yè)權(quán)不斷出現(xiàn)。礦業(yè)權(quán)人和礦政管理機(jī)構(gòu)之間有時表現(xiàn)為一種博弈關(guān)系,當(dāng)?shù)V政管理機(jī)構(gòu)嚴(yán)格依法監(jiān)督管理和追究礦業(yè)權(quán)過期行為時,礦業(yè)權(quán)人就會嚴(yán)格管束自身的行為;而當(dāng)?shù)V政管理機(jī)構(gòu)對礦業(yè)權(quán)過期行為疏于監(jiān)督管理、或懲處力度不夠時,就會進(jìn)一步滋長礦業(yè)權(quán)人的不良行為。二是一些礦政管理機(jī)構(gòu)辦事效率不高,主動服務(wù)意識不強(qiáng),沒有依據(jù)法定時限為礦業(yè)權(quán)人辦理延續(xù)、注銷等手續(xù),致使礦業(yè)權(quán)過期。三是礦政管理機(jī)構(gòu)未能建立完善的礦政管理信息系統(tǒng)和礦業(yè)權(quán)過期預(yù)警機(jī)制,致使礦業(yè)權(quán)出現(xiàn)大量過期現(xiàn)象。

    1.3 政策法律及其他方面原因

    過期礦業(yè)權(quán)的出現(xiàn),除了上述原因,還有其他一些原因。

    一是國家法律法規(guī)方面不完善。如在關(guān)于礦業(yè)權(quán)人辦理礦業(yè)權(quán)延續(xù)登記或礦業(yè)權(quán)注銷登記的規(guī)定中,要求礦業(yè)權(quán)人在礦業(yè)權(quán)到期前30日內(nèi)辦理完相關(guān)手續(xù),對此許多礦業(yè)權(quán)人反應(yīng)期限太短。特別是在礦山關(guān)閉前不僅要完成礦山閉坑報告的起草與報批,還要按照審批后的閉坑報告完成有關(guān)勞動安全、水土保持、土地復(fù)墾和環(huán)境保護(hù)工作,或者繳清土地復(fù)墾和環(huán)境保護(hù)的有關(guān)費用,之后還要取得有關(guān)部門的證明才能辦理許可證注銷手續(xù),因此要在30日內(nèi)辦完手續(xù)存在較大困難。

    二是國家或地方政府的政策調(diào)整。近年來,國家和地方政府根據(jù)資源整合的需要,出臺了一些相應(yīng)的政策和臨時規(guī)定。有些本應(yīng)在此期間需要辦理延續(xù)或注銷的礦業(yè)權(quán),因新的政策和規(guī)定出臺而無法在法定期限內(nèi)正常辦理,致使礦業(yè)權(quán)過期。由于這一原因而導(dǎo)致礦業(yè)權(quán)過期的現(xiàn)象在全國是比較普遍的。

    此外,由于礦業(yè)權(quán)人之間出現(xiàn)了礦權(quán)交叉重疊等糾紛,從而使礦業(yè)權(quán)的延續(xù)登記無法進(jìn)行或被延誤也是一個原因。

    2 解決過期礦業(yè)權(quán)的對策

    自2009年以來,全國各省(區(qū)、市)陸續(xù)啟動了清理過期礦業(yè)權(quán)的工作,特別是國土資源部有關(guān)部門2010年出臺《登記庫中過期礦業(yè)權(quán)清理工作方案》以來,各省(區(qū)、市)過期礦業(yè)權(quán)清理工作力度加大。為了進(jìn)一步做好過期礦業(yè)權(quán)清理工作,并從根本上解決礦業(yè)權(quán)過期問題,需要采取以下對策。

    2.1 按照分類處置、依法辦理的原則,對過期礦業(yè)權(quán)進(jìn)行全面清理

    第一,明確要求,落實責(zé)任。根據(jù)云南等省(2009)做法,對于過期礦業(yè)權(quán)的清理工作,要明確時間進(jìn)度、工作質(zhì)量要求和各級礦政管理部門的責(zé)任。遵照相關(guān)行政法規(guī),特別是要履行好送達(dá)、告知兩個程序,并要求礦業(yè)權(quán)人限時反饋意見;礦管部門在收到反饋意見后,再向礦業(yè)權(quán)人送達(dá)限期申報礦業(yè)權(quán)延續(xù)登記通知書。實在無法送達(dá)的,則要求在礦業(yè)權(quán)人所在地進(jìn)行公告。

    第二,查明原因,分類處置。如果礦業(yè)權(quán)過期是屬于礦業(yè)權(quán)人主觀故意造成,屬于嚴(yán)重的違法行為,將不再辦理延續(xù)登記;如果礦業(yè)權(quán)過期是因不可抗力或礦政管理部門原因造成的,則要求礦業(yè)權(quán)人按照有關(guān)規(guī)定時限向登記管理機(jī)關(guān)申請辦理礦業(yè)權(quán)延續(xù)登記;如果礦業(yè)權(quán)過期是因礦業(yè)權(quán)糾紛原因?qū)е碌V業(yè)權(quán)不能按期辦理延續(xù)登記的,則要求礦業(yè)權(quán)人及時向礦政管理部門說明情況,經(jīng)允許,在其解決礦業(yè)權(quán)糾紛后,及時辦理延續(xù)登記;如果礦業(yè)權(quán)過期是由于國家出臺新政策或臨時規(guī)定而使礦業(yè)權(quán)人無法正常辦理相關(guān)手續(xù),政府則應(yīng)承擔(dān)相應(yīng)的責(zé)任。

    第三,嚴(yán)格程序,依法辦理。過期礦業(yè)權(quán)分為可以注銷的和可以延續(xù)的兩類。對于可以注銷的,首先由登記管理機(jī)關(guān)通知原礦業(yè)權(quán)人限期辦理礦山企業(yè)閉坑的手續(xù),包括閉坑地質(zhì)報告的審批、關(guān)閉礦山報告的審批、資料歸檔、交納土地復(fù)墾或環(huán)境恢復(fù)費用。其次,在期限內(nèi)辦理企業(yè)閉坑手續(xù)的,登記機(jī)關(guān)公告予以注銷;在期限內(nèi)未辦理企業(yè)閉坑手續(xù)的,按照法律規(guī)定催其交納土地復(fù)墾金,給予處罰,促使其辦理企業(yè)閉坑手續(xù)。如還不辦理,可依法提起強(qiáng)制執(zhí)行閉坑義務(wù)的申請,通過法律程序予以注銷。對于可以延續(xù)的,登記機(jī)關(guān)應(yīng)盡快組織辦理登記手續(xù),確實不能辦理的,登記機(jī)關(guān)須對礦業(yè)權(quán)進(jìn)行標(biāo)注并說明原因。

    第四、機(jī)制約束,加強(qiáng)懲戒。如可以規(guī)定所有探礦權(quán)、采礦權(quán)在未獲延續(xù)登記時,礦業(yè)權(quán)人一律不得進(jìn)行勘查開采活動,擅自進(jìn)行勘查開采活動的,將不再受理延續(xù)申請登記,并按無證勘查、開采從嚴(yán)處罰,礦業(yè)權(quán)予以注銷。

    2.2 加強(qiáng)前饋控制,建立有效的礦業(yè)權(quán)過期預(yù)警機(jī)制

    在礦業(yè)權(quán)管理上,既要有反饋控制,更要有前饋控制。反饋控制是指在過程已偏離目標(biāo)、問題發(fā)生以后再去控制;而前饋控制則是依據(jù)預(yù)測而預(yù)先進(jìn)行的控制。對于那些故意違反礦業(yè)權(quán)過期規(guī)定的礦業(yè)權(quán)人進(jìn)行依法懲處,無論對于當(dāng)事人還是其他礦業(yè)權(quán)人都是有警示作用的,這是反饋控制的作用。但是我們也應(yīng)該看到,僅僅依靠反饋控制,等大量問題出來以后再去治理,其損失已經(jīng)造成。因此,在治理礦業(yè)權(quán)問題上,還需要特別加強(qiáng)前饋控制。

    一是礦政管理機(jī)構(gòu)在依法向礦業(yè)權(quán)申請人頒發(fā)許可證之前以及在礦業(yè)權(quán)人實施探礦、采礦過程中,都要對礦業(yè)權(quán)人進(jìn)行相關(guān)法律法規(guī)的教育培訓(xùn),明確告知礦業(yè)權(quán)人辦理礦業(yè)權(quán)延續(xù)或注銷登記所需要履行的程序和義務(wù),以及違反礦業(yè)權(quán)過期規(guī)定所需承擔(dān)的后果。

    二是建立礦業(yè)權(quán)過期預(yù)警機(jī)制,作好年檢和日常監(jiān)管工作。對那些臨近到期的礦業(yè)權(quán)提前發(fā)布通知,并要求礦業(yè)權(quán)人向礦政管理機(jī)構(gòu)正式作出反饋。監(jiān)管人員應(yīng)做好日常監(jiān)管和年檢工作,對發(fā)現(xiàn)的存在礦業(yè)權(quán)過期風(fēng)險的礦業(yè)權(quán)人要進(jìn)行重點監(jiān)管,從而防患于未然;同時對于年檢中發(fā)現(xiàn)的過期礦業(yè)權(quán),要及時處理,避免造成進(jìn)一步影響和損失。

    三是盡快修改、完善相關(guān)法律法規(guī),使之更加科學(xué)、合理,并保證相關(guān)法律、法規(guī)之間相互配套和銜接。同時還要力求保持國家政策的相對穩(wěn)定性,避免朝令夕改,損害礦業(yè)權(quán)人的合法權(quán)益。

    2.3 加強(qiáng)礦政管理機(jī)構(gòu)自身建設(shè),樹立勤政廉政、依法行政的良好形象

    出現(xiàn)大量過期礦業(yè)權(quán)現(xiàn)象,也需要從政府管理方面尋找原因。調(diào)研發(fā)現(xiàn),一些基層礦管機(jī)構(gòu),專職人員不足,且人員知識技能達(dá)不到要求;內(nèi)部管理制度不嚴(yán),工作責(zé)任落實不到位;勤政廉政、依法行政的公仆意識淡薄。因此,加強(qiáng)礦政管理機(jī)構(gòu)自身建設(shè),塑造一種良好的礦政管理形象十分必要。

    一是加強(qiáng)制度建設(shè)。針對一些礦政管理機(jī)構(gòu)對于年檢和日常監(jiān)管工作抓得不緊、抓得不嚴(yán)從而導(dǎo)致大量礦業(yè)權(quán)過期的現(xiàn)象,需要加強(qiáng)自上而下的工作目標(biāo)責(zé)任制,形成嚴(yán)格規(guī)范的礦業(yè)權(quán)監(jiān)管流程和監(jiān)管記錄,并實施必要的獎懲措施。

    二是加強(qiáng)能力建設(shè)。針對一些礦管機(jī)構(gòu)工作人員知識技能欠缺的問題,應(yīng)全面加強(qiáng)人員培訓(xùn)和更新工作,明確規(guī)定礦政管理人員的資格要求。

    三是加強(qiáng)作風(fēng)建設(shè)。要從執(zhí)政為民、勤政廉政和依法行政的高度加強(qiáng)礦政管理人員的思想作風(fēng)建設(shè),堅決反對瀆職腐敗行為和衙門作風(fēng),形成良好的政風(fēng)政紀(jì),不斷提高礦政管理機(jī)構(gòu)的工作效率和服務(wù)水平。

    四是加強(qiáng)硬件建設(shè)。在礦業(yè)權(quán)實地核查中,發(fā)現(xiàn)許多基層礦管機(jī)構(gòu),監(jiān)管技術(shù)手段落后,從而導(dǎo)致監(jiān)管效率低下,問題出現(xiàn)較多。因此,建設(shè)好礦政管理信息系統(tǒng)、配備必要的礦政監(jiān)管技術(shù)手段,已成為迫切的需要。

    3 結(jié)論

    綜上所述,目前我國出現(xiàn)了大量登記數(shù)據(jù)庫

    中礦業(yè)權(quán)過期現(xiàn)象,政府開展專項行動,全面清理過期礦業(yè)權(quán)是非常必要的。產(chǎn)生大量過期礦業(yè)權(quán),既有礦業(yè)權(quán)人自身原因,也有礦政管理和國家政策等方面的原因。在治理礦業(yè)權(quán)過期問題上,一是要本著分類處置、依法辦理的原則,及時清理過期礦業(yè)權(quán);二是要懲防結(jié)合、標(biāo)本兼治,在加強(qiáng)礦政管理機(jī)構(gòu)自身建設(shè)的基礎(chǔ)上,進(jìn)一步做好礦業(yè)權(quán)監(jiān)管與服務(wù)工作。

    [1] 丁全利.過期礦業(yè)權(quán)“下架”不含糊:就過期探礦權(quán)采礦權(quán)清理訪云南省廳副廳長林耘埜[N].中國國土資源報,2010-10-27(005).

    [2] 王瓊杰.云南清理處置過期礦業(yè)權(quán)實打?qū)峓N].中國礦業(yè)報,2010-9-30(B02).

    [3] 董建軍.做好地礦行政管理工作的思考[J].資源與產(chǎn)業(yè),2004(6):18-19.

    [4] 鮑榮華.對我國礦業(yè)權(quán)管理制度建設(shè)的幾點建議[J].國土資源情報,2007(12):6-8.

    [5] 楊永征.再論省級礦政管理[J].資源與產(chǎn)業(yè),2002(6):26-28.

    [6] 曹希紳,王麗艷,易繼寧,等.全國礦業(yè)權(quán)實地核查發(fā)現(xiàn)問題分析與處理建議研究[J].中國礦業(yè),2011,20(7),40-44,65.

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