河北省農(nóng)產(chǎn)品市場監(jiān)管現(xiàn)狀與對策

王 楠 楊海芬 趙瑞琴

河北省是我國農(nóng)業(yè)大省，河北省農(nóng)產(chǎn)品市場順利運行關(guān)系到全省乃至京津地區(qū)的農(nóng)產(chǎn)品市場的穩(wěn)定。近年來，河北省不斷加強農(nóng)產(chǎn)品市場監(jiān)管，但因監(jiān)管機制不完善導(dǎo)致成效并不明顯，因此，構(gòu)建完善的政府監(jiān)管機制是河北省農(nóng)產(chǎn)品市場得以順利運行的根本保證。

1 河北省農(nóng)產(chǎn)品市場監(jiān)管現(xiàn)狀

1.1 農(nóng)產(chǎn)品市場監(jiān)管出臺了一系列法規(guī)和意見

在農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量監(jiān)管方面，繼2007年8月28日河北省農(nóng)業(yè)廳印發(fā)《河北省農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全監(jiān)管大檢查行動方案》之后，又陸續(xù)出臺了農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量監(jiān)管的相關(guān)規(guī)定，2007年10月11日河北省農(nóng)業(yè)廳印發(fā)了《河北省農(nóng)業(yè)廳農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全監(jiān)管舉報獎勵辦法（試行）》；2008年1月7日河北省政府第93次常務(wù)會議通過了《河北省農(nóng)產(chǎn)品市場準入辦法》，并于2008年5月1日起施行；2009年3月5日河北省農(nóng)業(yè)廳制定了《2009年全省農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全整治暨農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全執(zhí)法年活動實施方案》，為進一步提高全省農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全水平，切實履行農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全監(jiān)管職責提供了依據(jù)。同時，河北省各級地方政府對農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全也出臺了相應(yīng)的意見和制度。2009年1月滄州市出臺《河北省滄州市人民政府關(guān)于進一步加強食品安全監(jiān)管工作的意見》，提出實施從“田間地頭到餐桌”的食品安全全程監(jiān)控、確保全市食品安全的指導(dǎo)思路；2010年4月20日唐山市農(nóng)牧局印發(fā)了《2010年深化農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全整治方案》的通知，對農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全監(jiān)管長效機制、監(jiān)管體系、監(jiān)管力度等方面做了相關(guān)規(guī)定；2011年5月河北省隆堯縣建立了農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全信息員制度，通過安全信息員對鄉(xiāng)村農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全進行宣傳、統(tǒng)計、巡查、信息報送等，提高農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量監(jiān)管水平。

在農(nóng)產(chǎn)品價格監(jiān)管方面，河北省物價局于2010年11月12日下發(fā)了《關(guān)于進一步加強市場價格監(jiān)管確保市場價格秩序基本穩(wěn)定的通知》，要求進一步加強市場價格特別是農(nóng)產(chǎn)品市場價格監(jiān)管，打擊各種亂收費行為，這是截至目前唯一一部強調(diào)農(nóng)產(chǎn)品價格監(jiān)管的政策法規(guī)，為河北省農(nóng)產(chǎn)品價格監(jiān)管和處罰提供了宏觀指導(dǎo)。

1.2 農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全檢驗檢測體系初步形成

農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全檢驗檢測體系建設(shè)是提升農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全監(jiān)管能力的基礎(chǔ)，也是農(nóng)業(yè)行政主管部門依法履行監(jiān)管職責的技術(shù)保障。2009年5月6日河北省發(fā)展和改革委員會與河北省農(nóng)業(yè)廳聯(lián)合下達了《關(guān)于河北省農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全檢驗檢測體系建設(shè)項目2009年第三批擴大內(nèi)需中央預(yù)算內(nèi)投資計劃的通知》，要求各級主管部門搞好項目建設(shè)、實施和監(jiān)督管理。截止到2010年末，河北省已經(jīng)建成了農(nóng)產(chǎn)品、畜產(chǎn)品、水產(chǎn)品、林果等7個省級檢測機構(gòu)，31個市級質(zhì)檢中心，49個縣級質(zhì)檢中心，初步形成了省、市、縣三級農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量檢驗檢測體系。2009年4月28日成立了河北省食品質(zhì)量監(jiān)督檢驗研究院，該院通過資質(zhì)認定和實驗室認可評審的檢驗項目達到1 476項，為河北省食品安全監(jiān)管提供了強有力的技術(shù)保障。

河北省各地市也依托農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全追溯制度的實施大膽探索，積極創(chuàng)新，因地制宜地采取多種工作方式以提高監(jiān)管效果。2011年4月《秦皇島市統(tǒng)籌推進河北省物價局認真貫徹落實“菜籃子”工程建設(shè)的實施意見》提出:到2015年，全市建立起由市、縣、基地及市場組成的布局合理、職能明確、運行高效的農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全檢驗檢測體系。2011年2月15日唐山市召開的市政府常務(wù)會議上提出，力爭在2012年年底前全部完成市、縣、鄉(xiāng)、自律性四級農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全監(jiān)測網(wǎng)絡(luò)建設(shè)。這些探索和實踐在一定程度上為完善河北省農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全檢驗檢測體系提供了參考。

1.3 農(nóng)產(chǎn)品價格監(jiān)管措施不斷強化

2010年以來，河北省物價局認真貫徹落實國務(wù)院常務(wù)會議和國家發(fā)展和改革委員會、商務(wù)部、國家工商總局部署，采取四項措施，加強農(nóng)產(chǎn)品市場價格監(jiān)管，嚴厲打擊價格違法行為，維護農(nóng)產(chǎn)品市場價格穩(wěn)定。各地的“12358”價格投訴熱線保持24小時暢通，安排專人值班，及時受理、查處各類價格舉報投訴，加大對囤積居奇、捏造散布漲價信息等各種價格違法行為的打擊力度。2010年6月23日為進一步加強農(nóng)產(chǎn)品價格監(jiān)管力度，密切關(guān)注農(nóng)產(chǎn)品市場價格變動情況，河北省農(nóng)產(chǎn)品價格檢查行動啟動，要求各市在第一時間成立檢查組，堅持每日巡查，檢查范圍從市、縣城區(qū)擴大到鄉(xiāng)鎮(zhèn)村街。為加強生活必需品和主要農(nóng)產(chǎn)品價格監(jiān)管，2010年11月23日河北省啟動價格應(yīng)急監(jiān)測預(yù)警機制，將30種生活必需品、20種主要農(nóng)產(chǎn)品和農(nóng)資價格監(jiān)測周報改為日報，從零售價擴大到批發(fā)價。針對2011年檢查中發(fā)現(xiàn)的多起價格欺詐案件，河北省決定在全省范圍內(nèi)開展以打擊價格欺詐、串通漲價和惡意炒作等違法行為為主要內(nèi)容的“市場價格監(jiān)管年”活動。

2 河北省農(nóng)產(chǎn)品市場監(jiān)管存在的問題及原因分析

2.1 法規(guī)體系不完善導(dǎo)致農(nóng)產(chǎn)品市場監(jiān)管針對性差

首先，河北省農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量監(jiān)管中關(guān)于食品添加劑的監(jiān)管法規(guī)不完善?，F(xiàn)行法規(guī)中對食品添加劑的種類、使用量標準以及具體的整治措施都沒有明確規(guī)定，導(dǎo)致當前濫用食品添加劑行為頻頻發(fā)生。而2011年6月20日新出臺的《河北省人民政府辦公廳關(guān)于進一步加強食品添加劑監(jiān)管工作的意見》只是落實《國務(wù)院辦公廳關(guān)于嚴厲打擊食品非法添加行為切實加強食品添加劑監(jiān)管的通知》，相對缺乏針對性和可操作性。其次，河北省還沒有關(guān)于農(nóng)產(chǎn)品市場價格監(jiān)管的政策法規(guī)出臺。河北省物價局于2010年11月出臺的《關(guān)于進一步加強市場價格監(jiān)管確保市場價格秩序基本穩(wěn)定的通知》，只是從宏觀上對產(chǎn)品市場價格監(jiān)管的目標和任務(wù)做了整體規(guī)劃，而無細則規(guī)定。截至目前河北省并沒有出臺對惡意囤積農(nóng)產(chǎn)品、捏造和散布漲價信息、串通漲價、哄抬農(nóng)產(chǎn)品價格等典型價格違法行為具有針對性的法律法規(guī)。最后，河北省各級地方政府對農(nóng)產(chǎn)品市場監(jiān)管的重視程度不夠。除了滄州市、隆堯縣和唐山市對農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全及監(jiān)管提出一些意見和方案外，其他大多市、縣都還沒有形成與當?shù)氐霓r(nóng)產(chǎn)品市場監(jiān)管相關(guān)的制度和規(guī)范，特色農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量和價格監(jiān)管缺乏針對性的制度保障。

2.2 監(jiān)管體制不健全導(dǎo)致農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全監(jiān)管效率低

河北省在農(nóng)產(chǎn)品的整個監(jiān)管過程中存在著多頭監(jiān)管現(xiàn)象，工商部門負責監(jiān)管農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)經(jīng)營資格，農(nóng)業(yè)部門負責監(jiān)管初級農(nóng)產(chǎn)品的生產(chǎn)安全，商務(wù)部門更多關(guān)注流通環(huán)節(jié)和流通體系建設(shè)，質(zhì)監(jiān)部門負責監(jiān)管農(nóng)產(chǎn)品加工中出現(xiàn)的質(zhì)量標準問題，衛(wèi)生部門負責監(jiān)管農(nóng)產(chǎn)品衛(wèi)生情況等。另外，各個部門關(guān)注的重點不同，商務(wù)部門側(cè)重于穩(wěn)定價格，而農(nóng)業(yè)部門重視提高農(nóng)民收入，這就使政策在制定上存在一定的出入，這種監(jiān)管體制造成了河北省監(jiān)管部門職能交叉、職權(quán)分散，既缺乏專業(yè)針對性又缺乏現(xiàn)實操作性。橫向多頭管理給形成完整的縱向供應(yīng)鏈造成了障礙，農(nóng)產(chǎn)品經(jīng)營鏈條上的自然屬性和人為切斷管理體制之間的矛盾致使農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全監(jiān)管部門之間的權(quán)責出現(xiàn)模糊性。這種模糊性越強，各部門采取機會主義行為的可能性越大，導(dǎo)致管與不管以利驅(qū)動:一方面，在重大農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全事件爆發(fā)前，政府各部門為了維護其聲譽或減少責任的追究，通常選擇少監(jiān)管、不監(jiān)管，當出現(xiàn)問題時又相互推諉，最終導(dǎo)致“農(nóng)產(chǎn)品監(jiān)管很重要，但重要部門不監(jiān)管”的尷尬局面；另一方面，在重大農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全事件發(fā)生時，處于顯示自身監(jiān)管績效的動機面前，政府各部門則爭相實施監(jiān)管，由于監(jiān)管尺度的不同，最終陷入“誰都來管，誰都管不好”的窘境。因而，分段監(jiān)管模式不僅增加了政府的管理、監(jiān)督和協(xié)調(diào)成本，還造成了重復(fù)監(jiān)管和監(jiān)管盲區(qū)并存，導(dǎo)致監(jiān)管效率低下。

2.3 溯源成本高導(dǎo)致農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全追溯機制難以實施

溯源成本主要指企業(yè)在實施農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全追溯管理時產(chǎn)生的前期投入成本和組織成本。前期投入成本指實施時制定相應(yīng)的追溯工作制度的成本，配備相應(yīng)的硬件和軟件及購置信息采集和標簽打印等專用設(shè)備的成本、制作并使用追溯標簽的成本，以及對參與項目實施的人員進行專項培訓(xùn)的成本；組織成本指在農(nóng)產(chǎn)品的產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營過程中進行質(zhì)量安全追溯產(chǎn)生的成本（涂傳清和王愛虎，2011）。

河北省實施農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全追溯的組織成本較高，主要有以下原因:一是初級農(nóng)產(chǎn)品的生產(chǎn)分散、規(guī)模較小，農(nóng)戶質(zhì)量安全意識較弱等問題，導(dǎo)致質(zhì)量追溯實施中的信息獲取、溝通的交易成本和管理成本較高；二是農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)與流通管理的集約化程度不高，技術(shù)水平和經(jīng)營方式較落后，供應(yīng)鏈協(xié)調(diào)難度大，導(dǎo)致農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全追溯系統(tǒng)的規(guī)模經(jīng)濟性不強，物流功能弱；三是農(nóng)產(chǎn)品的流通方式也比較落后，主要的零售終端不是現(xiàn)代流通渠道，如連鎖超市，而是批發(fā)市場和集貿(mào)市場，這一類銷售渠道基礎(chǔ)設(shè)施落后，大多數(shù)不具備產(chǎn)品檢測設(shè)備和冷藏冷凍設(shè)備。

3 建立河北省農(nóng)產(chǎn)品市場監(jiān)管運行機制

3.1 落實國家政策法規(guī)，制定具有針對性的農(nóng)產(chǎn)品市場監(jiān)管制度

2011年5月27日國家工商行政管理總局出臺了《關(guān)于進一步加強農(nóng)產(chǎn)品等市場監(jiān)管工作的意見》（以下簡稱《意見》），這是繼《通知》之后的又一法規(guī)文件，也是國家第一部關(guān)于農(nóng)產(chǎn)品市場監(jiān)管的全方位制度安排。河北省工商行政管理局應(yīng)落實《意見》，盡快出臺《河北省關(guān)于進一步加強農(nóng)產(chǎn)品等市場監(jiān)管工作的意見》。首先，應(yīng)根據(jù)本省實際，對農(nóng)產(chǎn)品各品種集散地的巡查力度和措施的細則作出具體規(guī)定；其次，根據(jù)抽查結(jié)果，對檢測到的化學物質(zhì)、有毒有害物質(zhì)等不符合農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全標準的農(nóng)產(chǎn)品，應(yīng)依據(jù)《農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全法》和《河北省農(nóng)產(chǎn)品市場準入辦法》的有關(guān)規(guī)定制定相應(yīng)的處罰標準和處罰措施；第三，依據(jù)相關(guān)法律，對市場價格監(jiān)管、價格不法行為的處罰措施和力度作出具體規(guī)定。

3.2 改革監(jiān)管體制，建立農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全監(jiān)管綜合協(xié)調(diào)機制

根據(jù)2011年5月28日國務(wù)院批轉(zhuǎn)發(fā)展改革委員會下發(fā)的《關(guān)于2011年深化經(jīng)濟體制改革重點工作的意見》。河北省應(yīng)在國家進一步強化國務(wù)院食品安全委員會決策核心作用的基礎(chǔ)上，完善本省農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全綜合協(xié)調(diào)機制建設(shè)，解決分段監(jiān)管中的銜接問題，減少監(jiān)管交叉，防止監(jiān)管空白。農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全的制度設(shè)計應(yīng)該采取監(jiān)管力量更強的單一監(jiān)管模式，具體可從以下幾方面進行改革:第一，建立綜合協(xié)調(diào)與專業(yè)監(jiān)管相互配合的運行機制。借鑒上海監(jiān)管模式，一個部門牽頭進行綜合協(xié)調(diào)，其他各部門分頭進行專業(yè)監(jiān)管。綜合協(xié)調(diào)的部門先解決存在的問題，再逐步進行協(xié)調(diào)，最后確定分管部門，能在一定的階段排除盲點和填補間隙。第二，建立質(zhì)量安全監(jiān)管責任追究制度（于吶洋，2011）。根據(jù)《農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全法》、《食品安全法》和2011年6月出臺的《河北省食品安全全程監(jiān)管機制》，建立并執(zhí)行嚴格的質(zhì)量安全監(jiān)管責任追究制度，對行政責任追究的處理辦法進行具體規(guī)定。地方政府要加強綜合協(xié)調(diào)并督促監(jiān)管部門依法履職和嚴格管理執(zhí)法隊伍，解決實際監(jiān)管工作當中監(jiān)管交叉和監(jiān)管空白并存的問題，依法追究行政責任。第三，完善質(zhì)量監(jiān)管法律法規(guī)制度。國務(wù)院有關(guān)部門和各地方政府應(yīng)針對農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全突出問題、社會反映的熱點問題、監(jiān)管工作中的難點問題，加快出臺相關(guān)的配套法律規(guī)章，使監(jiān)管工作有法可依，使監(jiān)管工作更富有成效。

3.3 創(chuàng)新管理模式，落實農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全可追溯機制

創(chuàng)新管理模式，解決可追溯機制因前期投入成本和組織成本等溯源成本高而難以落實的問題。前期投入中，硬件購置成本一般是實施質(zhì)量安全追溯制度的企業(yè)必須支付的，而軟件成本可由中央政府、地方政府以及企業(yè)一起通過聯(lián)合管理模式的創(chuàng)新來解決。首先，中央政府委托各省相關(guān)職能部門建設(shè)農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量追溯平臺；其次，農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)、加工和經(jīng)營企業(yè)通過提供真實的資質(zhì)信息申請注冊來形成追溯主體信息，即時更新并在市場交易過程中予以公布；最后，由政府部門整合現(xiàn)有資源，形成農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全監(jiān)管委員會，專門實施農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全監(jiān)管，并建設(shè)可連接的農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全追溯平臺，實現(xiàn)與農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全追溯主體信息系統(tǒng)的聯(lián)網(wǎng)，實時接受各大主體的質(zhì)量安全信息，并通過網(wǎng)絡(luò)對外公布（葉俊燾，2010）。這種管理模式不僅節(jié)約大量用于建設(shè)追溯平臺的費用，降低前期軟件投入成本，而且使企業(yè)可以憑借政府的公信力樹立品牌，成為安全農(nóng)產(chǎn)品的提供者。

實施農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全追溯機制組織成本高的問題可通過創(chuàng)新農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營模式來解決。在初級農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)環(huán)節(jié)促進分散的個體農(nóng)戶與農(nóng)民專業(yè)合作社、龍頭企業(yè)以及其他農(nóng)業(yè)中介組織聯(lián)合參與農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量可追溯系統(tǒng)，降低因農(nóng)戶分散帶來的信息溝通和管理成本；零售環(huán)節(jié)則采取在集貿(mào)市場設(shè)置質(zhì)量監(jiān)測點的方法，所有交易者憑存有交易者相關(guān)信息的IC卡入場，只有經(jīng)過抽檢獲得準入證的商戶才可以進入集貿(mào)市場進行銷售，市民如果發(fā)現(xiàn)所購農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量有問題，根據(jù)產(chǎn)品上標有的IC卡號就能立刻找到相關(guān)生產(chǎn)者進行責任追究。

3.4 完善價格監(jiān)管體系，建立農(nóng)產(chǎn)品價格監(jiān)管長效機制

河北省農(nóng)產(chǎn)品價格監(jiān)管滯后問題的主要原因是價格監(jiān)管體系不完善、監(jiān)管措施不當。因此，河北省應(yīng)從以下幾方面完善價格監(jiān)管體系:第一，完善價格監(jiān)管制度。出臺河北省農(nóng)產(chǎn)品價格監(jiān)管的政策法規(guī)，使價格監(jiān)管有法可依。第二，建立價格誠信經(jīng)營體系。開展“價格誠信單位”創(chuàng)建活動，實施誠信等級分類監(jiān)管，激勵守信、懲戒失信；促進行業(yè)自律，指導(dǎo)制定業(yè)內(nèi)自律規(guī)則，對從業(yè)人員進行法律、職業(yè)道德等方面的培訓(xùn)。第三，構(gòu)建價格監(jiān)測預(yù)警制度和應(yīng)急反應(yīng)機制。認真落實2010年11月23日下發(fā)的《河北省物價局關(guān)于啟動價格應(yīng)急監(jiān)測預(yù)警機制的緊急通知》，及時、準確、有序地開展主要農(nóng)產(chǎn)品和農(nóng)資價格異常波動預(yù)警工作。各地物價部門對當?shù)爻?、集貿(mào)市場、農(nóng)產(chǎn)品批發(fā)市場價格開展每日調(diào)查巡視，并在當?shù)匚飪r門戶網(wǎng)站和主要媒體及時發(fā)布市場價格情況及其變動趨勢，積極宣傳各級黨委、政府和物價部門采取的穩(wěn)定價格的各項政策措施，穩(wěn)定社會價格預(yù)期。第四，建立價格監(jiān)督檢查和整治機制。加強日常檢查，開展市場明碼標價專項整治行動，實行檢查關(guān)口前移，對檢查中發(fā)現(xiàn)的苗頭性、趨勢性價格問題，及時按照《價格監(jiān)督檢查提醒告誡辦法》的規(guī)定，通過發(fā)放告誡書、提醒函規(guī)范其行為；加強價格舉報工作，強化社會監(jiān)督，充分發(fā)揮“12358”價格舉報電話的作用；嚴厲查處各種價格違法行為，通過新聞媒體及時曝光典型案件，震懾違法者。第五，建立價格監(jiān)管責任追究機制。建立健全各級價格監(jiān)管部門監(jiān)管責任制和責任追究制，強化領(lǐng)導(dǎo)責任制、轄區(qū)責任制和崗位工作責任制；落實責任追究制，因工作失職瀆職而導(dǎo)致價格違法行為發(fā)生的，要追究有關(guān)價格監(jiān)管人員的責任，造成嚴重后果的要追究有關(guān)領(lǐng)導(dǎo)、責任單位和責任人的責任，構(gòu)成犯罪的依法移交司法機關(guān)追究刑事責任。

涂傳清，王愛虎．2011．我國農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全追溯體系建設(shè)中存在的問題與對策．農(nóng)機化研究，（3）:16-20．

葉俊燾．2010．以批發(fā)市場為核心的農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全追溯系統(tǒng)研究:理論與策略．生態(tài)經(jīng)濟，（10）:110-115．

于吶洋．2011． 食品安全監(jiān)管體制機制亟待完善． 法制日報，2011-06-14:第 3版．