我國資源型地區(qū)礦業(yè)持續(xù)發(fā)展分析

郭 敏，賈志紅，孫 婧

(中國礦業(yè)聯(lián)合會(huì)，北京 100013)

礦業(yè)是我國重要的基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)，為國民經(jīng)濟(jì)發(fā)展提供大量能源和原材料，在相當(dāng)程度上甚至是農(nóng)業(yè)和其他基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)發(fā)展的基礎(chǔ)。在第一個(gè)五年計(jì)劃的重點(diǎn)建設(shè)項(xiàng)目中，礦業(yè)占了相當(dāng)大的比重，在3年國民經(jīng)濟(jì)困難時(shí)期，礦產(chǎn)品及其制品對支撐我國陷入困境的經(jīng)濟(jì)和償還外債起到了關(guān)鍵性的作用。目前，礦業(yè)的后續(xù)產(chǎn)業(yè)幾乎覆蓋了國民經(jīng)濟(jì)的各個(gè)領(lǐng)域，礦業(yè)與眾多的關(guān)聯(lián)產(chǎn)業(yè)構(gòu)成緊密的供需和依存關(guān)系，對整個(gè)國民經(jīng)濟(jì)持續(xù)、穩(wěn)定、協(xié)調(diào)發(fā)展有著全局性的重大影響。礦產(chǎn)資源開發(fā)有力地支持了國民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展，為共和國建設(shè)初期和區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展初期提供了原始積累，對經(jīng)濟(jì)發(fā)展與產(chǎn)業(yè)格局形成起到了重大帶動(dòng)作用，尤其在區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展初期，礦業(yè)對于積累原始資本、培育市場環(huán)境、吸納普通勞動(dòng)力、實(shí)現(xiàn)城鎮(zhèn)化都起到了十分重要的作用，已成為當(dāng)?shù)刎?cái)政收入的主要或重要來源，有些成為當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展的支柱產(chǎn)業(yè)之一。

礦業(yè)與加工業(yè)相比雖有某些相同之處，但更有許多特殊性，主要表現(xiàn)在礦產(chǎn)資源的有限性和不可再生性；礦產(chǎn)資源分布的不均衡性；礦山企業(yè)經(jīng)濟(jì)效益的遞減性；礦業(yè)企業(yè)基建投資的持續(xù)性；礦產(chǎn)資源開發(fā)對生態(tài)環(huán)境的廣泛破壞性等。礦產(chǎn)資源的不可再生性，決定了礦山企業(yè)終因可采儲量耗竭而停產(chǎn)、關(guān)閉。由于礦產(chǎn)資源是不可再生的耗竭性資源，礦山的開采壽命取決于其開采范圍內(nèi)所擁有的礦產(chǎn)資源儲量，儲量多，服務(wù)年限就長；儲量少，服務(wù)年限就短。但不管擁有資源量是多少，礦山終因可采儲量耗竭而停產(chǎn)、關(guān)閉。

正是由于礦業(yè)開發(fā)的特殊性，導(dǎo)致一些礦業(yè)城市在長期發(fā)展的過程中積累了許多歷史性的、深層次的問題，如資源衰減、結(jié)構(gòu)失衡、經(jīng)濟(jì)危困等問題，尤其是長期以來在資源導(dǎo)向型戰(zhàn)略指導(dǎo)下形成的礦業(yè)城市采掘工業(yè)、原料工業(yè)中的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)問題；職工安置、環(huán)境治理、地區(qū)治安等現(xiàn)實(shí)困難以及群體性事件等社會(huì)問題，以及由于礦業(yè)企業(yè)倒閉而帶來的一系列礦業(yè)工人社會(huì)保障問題等。

1 國家促進(jìn)資源型地區(qū)持續(xù)發(fā)展的相關(guān)政策

為促進(jìn)礦業(yè)城市可持續(xù)發(fā)展，2007年，國務(wù)院發(fā)布了“國務(wù)院關(guān)于促進(jìn)資源型城市可持續(xù)發(fā)展的若干意見”(國發(fā)〔2007〕38號)，提出2010年前，資源枯竭城市存在的突出矛盾和問題得到基本解決，大多數(shù)資源型城市基本建立資源開發(fā)補(bǔ)償機(jī)制和衰退產(chǎn)業(yè)援助機(jī)制，經(jīng)濟(jì)社會(huì)可持續(xù)發(fā)展能力顯著增強(qiáng)。截至目前，國家分三批確定了69個(gè)資源枯竭型城市名單，并出臺了一系列相關(guān)的扶持政策，主要包括兩個(gè)方面。

1.1 加大政府財(cái)力性轉(zhuǎn)移支付力度

據(jù)統(tǒng)計(jì)，截止到2011年12月，中央財(cái)政累計(jì)下達(dá)轉(zhuǎn)移支付資金303億元，其中2011年資金135億元，主要用于棚戶區(qū)改造、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、生態(tài)環(huán)境治理和社會(huì)保障體系建立等。以資源枯竭型城市棚戶區(qū)改造為例，自2007年4月起，國家先后對東北三省煤礦棚戶區(qū)改造以及中西部地區(qū)中央下放煤礦棚戶區(qū)改造項(xiàng)目所需資金給予投資補(bǔ)助，并下達(dá)補(bǔ)助投資計(jì)劃。對不能通過商業(yè)開發(fā)的棚戶區(qū)改造所必要的小區(qū)內(nèi)部基礎(chǔ)設(shè)施、以及與市政公共設(shè)施連接的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)與維修、以及配套學(xué)校、醫(yī)院的建設(shè)給予投資補(bǔ)助。

1.2 開展危機(jī)礦山深部及外圍找礦

2004年9月，國土資源部下發(fā)了《全國危機(jī)礦山接替資源找礦規(guī)劃綱要(2004～2010年)》(國土資發(fā)〔2004〕204號)；危機(jī)礦山接替資源找礦工作是國家組織開展的政策性扶持的商業(yè)性地質(zhì)工作，主要目標(biāo)是在有資源潛力和市場需求的老礦山周邊或深部，新發(fā)現(xiàn)并查明一批資源儲量，延長礦山服務(wù)年限。

2 資源枯竭型城市轉(zhuǎn)型成效

近些年來，我國的資源枯竭型城市在國家發(fā)改委、財(cái)政部、國土資源部等有關(guān)部委的大力支持下，轉(zhuǎn)型工作取得了顯著成效。

2.1 財(cái)力性轉(zhuǎn)移支付補(bǔ)助資金起到了“四兩撥千斤”的作用

國家和地方政府的財(cái)力性轉(zhuǎn)移支補(bǔ)助資金為逐步解決民生和歷史遺留問題、推動(dòng)資源枯竭城市經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型起到了巨大的促進(jìn)作用，主要體現(xiàn)在：

一是經(jīng)濟(jì)實(shí)現(xiàn)平穩(wěn)較快發(fā)展，綜合經(jīng)濟(jì)實(shí)力躍上新臺階；二是接續(xù)產(chǎn)業(yè)培育初具雛形，產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型取得新成效； 三是民生狀況逐步改善；四是城市可持續(xù)發(fā)展能力逐步增強(qiáng)；五是城鄉(xiāng)面貌發(fā)生重大改觀，生態(tài)環(huán)境建設(shè)得到加強(qiáng)；六是人民生活水平和社會(huì)保障能力明顯提高。

2.2 危機(jī)礦山接替資源找礦工作為資源枯竭型城市轉(zhuǎn)型贏得了時(shí)間

自國家實(shí)施《全國危機(jī)礦山接替資源找礦規(guī)劃綱要2004～2010年》以來，資源危機(jī)礦山的深部及外圍找礦專項(xiàng)工作取得了重要進(jìn)展，如遼寧阜新八道壕煤礦、安徽省銅陵市銅山銅礦、河南靈寶市秦嶺金礦、遼寧撫順紅透山銅鋅礦等找礦工作均取得突破性進(jìn)展，獲取了一些重要的后備資源。據(jù)統(tǒng)計(jì)，自專項(xiàng)工作開展以來，累計(jì)探獲新增資源儲量68.65億t，其中原煤52.89億t，鐵礦石10.5億t，銅金屬量327萬t，鉛鋅金屬量848.9萬t等，平均延長資源危機(jī)礦山服務(wù)年限17a，穩(wěn)定職工就業(yè)60萬余人，為國家提供資源保障、穩(wěn)定礦山生產(chǎn)發(fā)揮了重要作用的同時(shí)，也為資源危機(jī)礦山所在的城市轉(zhuǎn)型工作贏得了時(shí)間。

3 存在的主要問題

由于資源枯竭型城市轉(zhuǎn)型工作是一項(xiàng)復(fù)雜而又龐大的系統(tǒng)工程，盡管在過去的幾年里取得了一定成績，但依舊面臨著許多困難和問題，總結(jié)起來主要有以下幾點(diǎn)。

3.1 依靠資源發(fā)展的能力逐漸減弱

資源枯竭城市大多經(jīng)過幾十年的開采，依托資源發(fā)展起來的電力、冶金、化工等相關(guān)產(chǎn)業(yè)已經(jīng)面臨著因資源缺乏而困的局面，支撐經(jīng)濟(jì)發(fā)展的資源保障能力受到嚴(yán)峻挑戰(zhàn)。

3.2 全面轉(zhuǎn)型發(fā)展短期內(nèi)難以實(shí)現(xiàn)，城市自我發(fā)展能力尚沒有完全形成

資源枯竭型城市轉(zhuǎn)型是一項(xiàng)復(fù)雜、龐大的系統(tǒng)工程，資源型城市發(fā)展過程中積累的許多矛盾和問題需要較長時(shí)期的探索來逐步化解，短期內(nèi)不可能一蹴而就。且資源枯竭型城市現(xiàn)有工業(yè)企業(yè)中，競爭力強(qiáng)、技術(shù)含量高、成長性好企業(yè)較少，效益普遍較低，影響到財(cái)政收入的增加，經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型過程中大量的支出需要國家和省級財(cái)政的轉(zhuǎn)移支付，財(cái)政保障壓力逐年增大。

3.3 國家支持資源枯竭型城市可持續(xù)發(fā)展的體制機(jī)制尚未建立

中央給予的財(cái)力性轉(zhuǎn)移支付對資源型城市發(fā)展起到了積極的作用，但支持力度和時(shí)間還不夠。資源開發(fā)補(bǔ)償機(jī)制、衰退產(chǎn)業(yè)援助機(jī)制、資源性產(chǎn)品價(jià)格形成機(jī)制等長效機(jī)制，還沒有建立，地方政府迫切需要國家盡快解決這些問題。

3.4 礦區(qū)塌陷，地質(zhì)災(zāi)害和生態(tài)環(huán)境治理問題仍十分艱巨

由于礦山采區(qū)、塌陷區(qū)、地質(zhì)災(zāi)害隱患區(qū)環(huán)境和生態(tài)的不斷惡化，因塌陷造成供水、供電、道路、學(xué)校破壞嚴(yán)重，治理任務(wù)十分艱巨，同時(shí)這些區(qū)域的移民問題已刻不容緩。

3.5 交通瓶頸的制約依然存在

交通發(fā)達(dá)是促進(jìn)一個(gè)地區(qū)發(fā)展的必備因素，資源枯竭型城市大多在經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)，交通設(shè)施落后，招商引資受到限制，制約了當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)的發(fā)展，交通瓶頸問題依然存在，實(shí)施大通道建設(shè)迫在眉睫。

4 相關(guān)政策建議

4.1 不斷加大找礦力度，使地勘工作取得更大的成效

資源枯竭型城市在近幾年國家及地方政策的支持下，找礦工作取得了突破性進(jìn)展，但資源瓶頸問題仍然是制約資源型城市的主要問題，因此加強(qiáng)資源枯竭型地區(qū)的地質(zhì)勘查工作，依然是一個(gè)城市面臨的主要內(nèi)容，需要國家及地方政府繼續(xù)給與相關(guān)政策支持，使地勘工作取得更大的成效。

4.2 延長中央財(cái)力性轉(zhuǎn)移支付資金的支持期

2008年以來，中央財(cái)力性轉(zhuǎn)移支付資金的下達(dá)，對資源枯竭城市轉(zhuǎn)型發(fā)展工作起到了“四兩撥千斤”的作用。2010年經(jīng)國家發(fā)改委評審，經(jīng)批準(zhǔn)“資源枯竭城市轉(zhuǎn)型發(fā)展規(guī)劃”實(shí)施期是到2015年，展望到2020年，根據(jù)規(guī)劃啟動(dòng)的一批重大替代產(chǎn)業(yè)發(fā)展項(xiàng)目才剛剛起步，要真正形成替代產(chǎn)業(yè)還有一個(gè)較長過程，并且生態(tài)環(huán)境修復(fù)任重道遠(yuǎn)，民生問題解決任務(wù)艱巨，建議國家發(fā)改委延長中央財(cái)力性轉(zhuǎn)移支持期，與資源枯竭城市轉(zhuǎn)型發(fā)展規(guī)劃同步，使資源枯竭型城市在中央財(cái)力的引導(dǎo)下，加快實(shí)現(xiàn)轉(zhuǎn)型發(fā)展目標(biāo)。

4.3 適時(shí)建立制訂《資源枯竭礦山關(guān)閉條例》

《關(guān)閉條例》僅適用于因資源枯竭而關(guān)閉的礦山，不適用因經(jīng)營不善等其他原因造成的礦山關(guān)閉；適用于不同所有制性質(zhì)的礦山關(guān)閉(其中對國有礦山關(guān)閉要有特別規(guī)定)；適用于獨(dú)立法人和非獨(dú)立法人礦山)；適用于傳統(tǒng)計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期形成的資源枯竭礦山，也適用于市場經(jīng)濟(jì)條件下形成的資源枯竭礦山。

4.4 落實(shí)資源節(jié)約優(yōu)先戰(zhàn)略，大力發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟(jì)

鼓勵(lì)資源型(礦業(yè))城市推進(jìn)礦業(yè)循環(huán)經(jīng)濟(jì)，拓展資源開發(fā)利用領(lǐng)域，提早規(guī)劃資源型(礦業(yè))城市的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整方向和目標(biāo)，努力培育新興產(chǎn)業(yè)，加強(qiáng)礦產(chǎn)資源的節(jié)約與綜合利用，提高礦產(chǎn)資源的開采回采率、選礦回收率和資源綜合利用率，延長礦業(yè)加工的產(chǎn)業(yè)鏈。認(rèn)真做好尾礦資源的綜合利用，積極推進(jìn)綠色礦山建設(shè)，推動(dòng)礦業(yè)走集約節(jié)約、清潔高效、綠色安全的可持續(xù)發(fā)展道路。

4.5 建立閉坑礦山的礦用土地流轉(zhuǎn)機(jī)制

礦山生產(chǎn)過程中占用了大量的土地，在礦山閉坑前，按照“誰破壞、誰治理”的原則，礦山企業(yè)對礦業(yè)用地及塌陷區(qū)進(jìn)行了恢復(fù)治理，但企業(yè)因資源枯竭閉坑后，受現(xiàn)有土地政策的制約，導(dǎo)致資源枯竭型城市大量閑置的礦業(yè)用地?zé)o法轉(zhuǎn)化為建設(shè)用地，建議國家建立相應(yīng)的礦業(yè)用地流轉(zhuǎn)機(jī)制，實(shí)現(xiàn)土地資源的集約節(jié)約利用。

4.6 開展綠色礦城建設(shè)，推進(jìn)綠色轉(zhuǎn)型

自然生態(tài)的良好，是城市最好的“名片”。資源型(礦業(yè))城市應(yīng)積極探索綠色發(fā)展模式、構(gòu)筑綠色產(chǎn)業(yè)體系，推動(dòng)綠色產(chǎn)業(yè)發(fā)展。抓住綠色經(jīng)濟(jì)發(fā)展帶來的契機(jī)，引導(dǎo)綠色投資，培育新能源、新材料、節(jié)能環(huán)保等綠色產(chǎn)業(yè)新的增長點(diǎn)，推進(jìn)綠色轉(zhuǎn)型。

5 結(jié)束語

總結(jié)資源枯竭型城市的轉(zhuǎn)型之路，筆者認(rèn)為資源型地區(qū)實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展，國家及省級的政策支持是重要保障；而城市本身解放思想、更新觀念、自力更生、突破創(chuàng)新是內(nèi)生動(dòng)力；科學(xué)謀劃產(chǎn)業(yè)發(fā)展之路，科學(xué)實(shí)施生態(tài)體系建設(shè)是關(guān)鍵。

[1] 全國危機(jī)礦山接替資源找礦項(xiàng)目管理辦公室. 礦山接替資源勘查項(xiàng)目成果報(bào)告(內(nèi)部資料)[R]. 2011.

[2] 中國礦業(yè)聯(lián)合會(huì). 資源枯竭礦山關(guān)閉研究報(bào)告(內(nèi)部資料)[R].2002.

[3] 朱訓(xùn).礦業(yè)城市轉(zhuǎn)型研究[M]. 北京：中國大地出版社，2005.

[4] 王燕國，朱德元.資源型城市經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型概論[M]. 北京：中國經(jīng)濟(jì)出版社，2007.

[5] 國土資源部礦產(chǎn)開發(fā)管理司. 礦產(chǎn)資源開發(fā)管理常用法律法規(guī)文件匯編[M]. 2版. 北京：地質(zhì)出版社，2010.

[6] 杜鷹.2011年中俄地區(qū)合作交流會(huì)議上的講話[EB/OL]. [2011-06-14]. http://news.hexun.com/2011-06-15/130566533.html.