礦產(chǎn)資源綜合利用政策研究及需求分析

曹進(jìn)成，郭 威

(1.中國地質(zhì)科學(xué)院鄭州礦產(chǎn)綜合利用研究所，河南 鄭州 450006；2.中國國土資源經(jīng)濟(jì)研究院,北京 101149)

隨著我國目前這種經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式的快速推進(jìn)，對礦產(chǎn)資源的剛性需求依然強(qiáng)勁，迫切需要我們提高保障發(fā)展的資源保障能力，按照《國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展第十二個五年規(guī)劃綱要》提出的“提高資源綜合利用水平”和“培育一批資源綜合利用示范基地”的總體要求，國土資源部、工業(yè)和信息化部、國家發(fā)展改革委和科學(xué)技術(shù)部等部分相繼部署了一大批礦產(chǎn)資源綜合利用項目來推動資源綜合利用。礦產(chǎn)資源綜合利用是礦產(chǎn)資源開源節(jié)流的重要手段，開展資源綜合利用對有效利用和合理保護(hù)自然資源起著積極的推動作用 ,對促進(jìn)我國經(jīng)濟(jì)增長由粗放型向集約型轉(zhuǎn)變 ,實(shí)現(xiàn)資源優(yōu)化配置和可持續(xù)發(fā)展都具有重要的意義。通過對礦產(chǎn)資源綜合利用的已有政策調(diào)研及有關(guān)礦山實(shí)地調(diào)研，研究了我國現(xiàn)行礦產(chǎn)資源稅費(fèi)和國家在資源綜合利用方面的優(yōu)惠政策，并對現(xiàn)有綜合利用鼓勵政策進(jìn)行了分析，對加強(qiáng)綜合利用工作提出了一些政策需求。

1 我國現(xiàn)有礦產(chǎn)資源稅費(fèi)及分析

礦產(chǎn)資源稅費(fèi)是針對礦產(chǎn)資源開發(fā)而專門征收的稅費(fèi)，是調(diào)節(jié)礦產(chǎn)資源開發(fā)利用各相關(guān)經(jīng)濟(jì)主體間利益關(guān)系的一種財政稅收制度。 目前礦產(chǎn)資源稅費(fèi)主要涵蓋礦區(qū)使用費(fèi)、資源稅、礦產(chǎn)資源補(bǔ)償費(fèi)、探礦權(quán)采礦權(quán)使用費(fèi)和權(quán)價款等，在商品銷售環(huán)節(jié)涉及所得稅和增值稅等。

1.1 礦區(qū)使用費(fèi)

礦區(qū)使用費(fèi)在我國最早見于1982年國務(wù)院發(fā)布的《中華人民共和國對外合作開采海洋石油資源條例》，要求參與合作開采海洋石油資源的企業(yè)要繳納礦區(qū)使用費(fèi)，此后，財政部分別于1989年和1990年發(fā)布了《開采海洋石油資源繳納礦區(qū)使用費(fèi)的規(guī)定》和《中外合作開采陸上石油資源繳納礦區(qū)使用費(fèi)暫行規(guī)定》，對石油企業(yè)征收礦區(qū)使用費(fèi)。

1.2 資源稅

資源稅是體現(xiàn)國家作為礦產(chǎn)資源的所有者，對開采和利用礦產(chǎn)資源的對象所課征的稅。征收資源稅的目的在于促進(jìn)礦山的合理開發(fā)，調(diào)節(jié)資源的級差收益，將自然資源條件優(yōu)越的級差收入歸國家所有，排除因資源優(yōu)劣造成企業(yè)利潤分配上的不合理狀況。

1.3 礦產(chǎn)資源補(bǔ)償費(fèi)

礦產(chǎn)資源補(bǔ)償費(fèi)是采礦權(quán)人因開采礦產(chǎn)資源國家向其征收的費(fèi)用。礦產(chǎn)資源補(bǔ)償費(fèi)由采礦權(quán)人按照礦產(chǎn)品銷售收入的一定比例計征，主要用于礦產(chǎn)資源勘查支出、礦產(chǎn)資源保護(hù)支出及礦產(chǎn)資源補(bǔ)償費(fèi)征收部門經(jīng)費(fèi)補(bǔ)助，礦產(chǎn)資源補(bǔ)償費(fèi)的使用對象為具有地質(zhì)勘查或同類資質(zhì)的企事業(yè)單位、獨(dú)立礦山企業(yè)和礦產(chǎn)資源補(bǔ)償費(fèi)征收部門。

1.4 探礦權(quán)采礦權(quán)使用費(fèi)和權(quán)價款

探礦權(quán)、采礦權(quán)使用費(fèi)與價款，又稱為礦業(yè)權(quán)使用費(fèi)和礦業(yè)權(quán)價款，探礦權(quán)、采礦權(quán)使用費(fèi)是指國家將礦產(chǎn)資源探礦權(quán)、采礦權(quán)出讓給探礦權(quán)申請人、采礦權(quán)申請人，向其收取的使用費(fèi)；而探礦權(quán)、采礦權(quán)價款，是指國家將其出資勘查形成的探礦權(quán)、采礦權(quán)出讓給探礦權(quán)、采礦權(quán)申請人，向其收取的價款，其實(shí)質(zhì)是國家勘查投資的收益。

1.5 企業(yè)所得稅

企業(yè)所得稅是對我國內(nèi)資企業(yè)和經(jīng)營單位的生產(chǎn)經(jīng)營所得和其他所得征收的一種稅。企業(yè)所得稅的征稅對象是納稅人取得的所得。包括銷售貨物所得、提供勞務(wù)所得、轉(zhuǎn)讓財產(chǎn)所得、股息紅利所得、利息所得、租金所得、特許權(quán)使用費(fèi)所得、接受捐贈所得和其他所得。

1.6 增值稅

增值稅是以商品(含應(yīng)稅勞務(wù))在流轉(zhuǎn)過程中產(chǎn)生的增值額作為計稅依據(jù)而征收的一種流轉(zhuǎn)稅。

從以上六種礦產(chǎn)資源稅費(fèi)分析來看，資源稅和礦產(chǎn)資源補(bǔ)償費(fèi)具有一定的類似功能，都是國家對由于資源開發(fā)損耗所課征的一種稅費(fèi)，都提出了優(yōu)礦多收及劣礦少收的級差收入概念，將實(shí)際開采回采率與核定開采回采率掛鉤征收，尾礦及低品位礦減收的原則，但是怎么核定實(shí)際回采率及怎么界定低品位礦開發(fā)收入等方面，可操作性目前普遍不強(qiáng)；企業(yè)所得稅方面，為加強(qiáng)共伴生、低品位及難選冶礦產(chǎn)的開發(fā)利用，可以探索給予一定的所得稅優(yōu)惠政策，這部分礦產(chǎn)的開發(fā)利用相對常規(guī)礦產(chǎn)開發(fā)利用成本顯然是提高的，實(shí)現(xiàn)支出與收益的雙向調(diào)節(jié)。

2 我國在資源綜合利用方面的優(yōu)惠政策及分析

經(jīng)過梳理，除國土資源部、發(fā)展和改革委員以及工業(yè)和信息化部“十二五”期間發(fā)布的規(guī)劃、計劃和實(shí)施的項目外，國家發(fā)展改革委、科技部、工業(yè)和信息化部、國土資源部等為加強(qiáng)資源綜合利用還推出了一些鼓勵政策、意見，同時在鼓勵綜合利用方面給予了如下十個現(xiàn)行政策：

1)國務(wù)院批轉(zhuǎn)國家經(jīng)貿(mào)委等部門關(guān)于進(jìn)一步開展資源綜合利用意見的通知(國發(fā)[1996]36號)

2)國家發(fā)展改革委 財政部 稅務(wù)總局關(guān)于印發(fā)《國家鼓勵的資源綜合利用認(rèn)定管理辦法》的通知(發(fā)改環(huán)資[2006]1864號)

3)《財政部國家稅務(wù)總局關(guān)于加快煤層氣抽采有關(guān)稅收政策問題的通知》(財稅[2007]16號)

4)《財政部國家稅務(wù)總局關(guān)于執(zhí)行資源綜合利用企業(yè)所得稅優(yōu)惠目錄有關(guān)問題的通知》(財稅[2008]47號)

5)《財政部國家稅務(wù)總局國家發(fā)展改革委關(guān)于公布資源綜合利用企業(yè)所得稅優(yōu)惠目錄(2008年版)的通知》(財稅[2008]117號)

6)《國家稅務(wù)總局關(guān)于資源綜合利用企業(yè)所得稅優(yōu)惠管理的通知》(國稅函[2009]185號)

7)國家稅務(wù)局下發(fā)《企業(yè)所得稅預(yù)繳問題的通知》國稅[2008]17號

8)《財政部國家稅務(wù)總局關(guān)于資源綜合利用及其他產(chǎn)品增值稅政策的通知》(財稅[2008]156號)

9)《財政部國家稅務(wù)總局關(guān)于資源綜合利用及其他產(chǎn)品增值稅政策的補(bǔ)充的通知》(財稅[2009]163號)

10)關(guān)于調(diào)整完善資源綜合利用產(chǎn)品及勞務(wù)增值稅政策的通知(財稅[2011]115號)

從以上十項資源政策、稅費(fèi)分析來看，我國在加強(qiáng)、鼓勵和促進(jìn)綜合利用從行政審批、所得稅、增值稅和資源補(bǔ)償費(fèi)等方面有了一定的宏觀部署，同時也明確了優(yōu)惠范圍：

1)綜合利用行政審批政策層面

根據(jù)“國發(fā)[1996]36號”的要求：為加強(qiáng)資源的綜合開發(fā)和合理利用，防止資源浪費(fèi)和環(huán)境污染，在礦產(chǎn)資源勘查和開采中，對具有開發(fā)利用價值的共生、伴生礦必須統(tǒng)一規(guī)劃，綜合勘探、評價、開采、利用；地質(zhì)勘查部門在地質(zhì)勘探報告中應(yīng)有資源綜合利用章(節(jié))；礦山設(shè)計部門在確定主采礦種開采方案的同時，應(yīng)提出可行的共生、伴生礦回收利用方案。但在“國土資發(fā)[1999]98號”《關(guān)于加強(qiáng)對礦產(chǎn)資源開發(fā)利用方案審查的通知》中對此并沒有硬性規(guī)定。

2)在企業(yè)所得稅方面

根據(jù)“財稅[2008]47號”要求：企業(yè)自2008年1月1日起以《資源綜合利用企業(yè)所得稅優(yōu)惠目錄》中所列資源為主要原材料，生產(chǎn)《資源綜合利用企業(yè)所得稅優(yōu)惠目錄》內(nèi)符合國家或行業(yè)相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)的產(chǎn)品取得的收入，在計算應(yīng)納稅所得額時，減按90%計入當(dāng)年收入總額。這涉及煤系共生、伴生礦產(chǎn)資源、瓦斯等生產(chǎn)高嶺巖、鋁礬土、膨潤土，電力、熱力及燃?xì)?，涉及煤矸石、石煤、粉煤灰、采礦和選礦廢渣、脫硫石膏、磷石膏等工礦廢棄物生產(chǎn)磚(瓦)、砌塊、墻板類產(chǎn)品、石膏類制品以及商品粉煤灰。從所得稅優(yōu)惠目錄看，主要涉及煤炭伴生資源以及其他固體礦產(chǎn)尾礦等在綜合利用給予一定的優(yōu)惠，但沒有“國稅函[2009]203號”《國家稅務(wù)總局關(guān)于實(shí)施高新技術(shù)企業(yè)所得稅優(yōu)惠有關(guān)問題的通知》在高新技術(shù)企業(yè)當(dāng)年可減按15%的稅率征收企業(yè)所得稅優(yōu)惠幅度大?！陡咝录夹g(shù)企業(yè)認(rèn)定辦法》中工業(yè)固體廢棄物的資源綜合利用技術(shù)、提高資源回收利用率的采礦、選礦技術(shù)、共、伴生礦產(chǎn)的分選提取技術(shù)、極低品位資源和尾礦資源綜合利用技術(shù)等都屬于高新技術(shù)范疇，但同時這些工作都又屬于綜合利用范疇。

3)增值稅方面

根據(jù)“財稅[2011]115號”要求，對以粉煤灰、煤矸石為原料生產(chǎn)的氧化鋁、活性硅酸鈣，以及以煤矸石為原料生產(chǎn)的瓷絕緣子、煅燒高嶺土，以廢舊石墨為原料生產(chǎn)的石墨異形件、石墨塊、石墨粉和石墨增碳劑等自產(chǎn)貨物實(shí)行增值稅即征即退50%的政策。根據(jù)“財稅[2007]16號”要求，對煤層氣抽采企業(yè)的增值稅一般納稅人抽采銷售煤層氣實(shí)行增值稅先征后退政策。從增值稅優(yōu)惠來看，主要集中在煤礦尾礦(伴生資源)和廢舊石墨等礦產(chǎn)類尾礦綜合利用方向，對鐵、錳、鉬、鎢、銅、鉛、鋅等大宗資源的綜合利用沒有劃分優(yōu)惠政策，同時對同是煤礦伴生資源的煤層氣和煤矸石的優(yōu)惠政策也并不一致。

3 現(xiàn)階段礦產(chǎn)資源綜合利用政策需求

在礦產(chǎn)資源領(lǐng)域，從目前收集綜合利用優(yōu)惠政策來看，主要集中在煤礦伴生煤層氣和煤矸石等植被深加工產(chǎn)品和發(fā)電，磷石膏、采礦和選礦廢渣做建材廢舊石墨再利用等方面，范圍較窄，屬于狹義的尾礦綜合利用，對于提高開采回采率、選礦回收率，尾礦中有用組分的充分回收，尾礦的減量化應(yīng)用等廣義的資源開發(fā)過程中綜合利用范疇，涉及的監(jiān)管、監(jiān)督和引導(dǎo)性政策不足，氛圍有待加強(qiáng)，只是在部分學(xué)者的論文中對某種需求進(jìn)行了闡述，有關(guān)政策文件中也指出推行進(jìn)一步的財稅優(yōu)惠政策，但至于怎么破解，有哪些好的實(shí)施方案，目前政策研究程度不夠。帶有全局意義的綜合利用政策謀劃，可從如下五個方面開展政策研究并積極推進(jìn)政策逐步落實(shí)。

3.1 建立礦山開發(fā)利用方案和年度評估方案、指標(biāo)的第三方認(rèn)證制度

目前我國絕大多數(shù)種類的礦產(chǎn)資源的資源補(bǔ)償費(fèi)率為其礦產(chǎn)品銷售收人的1%～2%，與回采率掛鉤。但是核定回采率和實(shí)際回采率的認(rèn)定、核查目前存在較大困難，難以真實(shí)反映資源利用效率高低。可在開發(fā)利用方案審查環(huán)節(jié)和在開發(fā)利用過程監(jiān)督環(huán)節(jié)加強(qiáng)認(rèn)定和核查。在開發(fā)利用方案審查中，方案中必須有綜合利用領(lǐng)域的甲級以上資質(zhì)單位提交的綜合利用方案，方案可以采用具有授權(quán)的資質(zhì)單位唯一提交，也可采用委托評估機(jī)構(gòu)對三份及以上的綜合利用方案進(jìn)行審查后評估采用同時在礦產(chǎn)開發(fā)中加強(qiáng)對實(shí)際開發(fā)過程與開發(fā)利用方案一致性審查；在礦山開發(fā)過程中，加強(qiáng)礦山日?！叭省钡膭討B(tài)巡查，改變目前“三率”指標(biāo)通過單一礦山自己申報的渠道，關(guān)于開采、選礦、尾礦等利用狀況，完全可以通過日常取樣及數(shù)據(jù)自動采集等予以統(tǒng)計，有利于企業(yè)綜合利用工作的認(rèn)定和政府宏觀數(shù)據(jù)的采集，具體評估機(jī)構(gòu)可以一個省指定10家或20家評估機(jī)構(gòu)，查報表、人工現(xiàn)場采樣監(jiān)測、自動數(shù)據(jù)采集等方式，提供第三方分析報表與年度統(tǒng)計報表相結(jié)合，加強(qiáng)宏觀數(shù)據(jù)掌握，創(chuàng)造全社會加強(qiáng)資源綜合利用的氛圍。

3.2 逐步細(xì)化礦產(chǎn)資源稅費(fèi)優(yōu)惠細(xì)則

目前礦產(chǎn)資源稅費(fèi)有從量計費(fèi)與從價計費(fèi)兩種方式，涉及礦石優(yōu)劣有工業(yè)品位和綜合利用品位兩種。為加大綜合利用的規(guī)模，對于低品位、難選冶及共伴生資源開采加工成本必然會提高，從源頭量上計費(fèi)的諸多模式限制了難采、難選礦產(chǎn)的綜合利用規(guī)模，建議在所得稅、增值稅等相關(guān)稅費(fèi)中充分體現(xiàn)難采、難選礦產(chǎn)礦石加工成本的因素。對于主礦種，由于開采回采率和選礦回收率高于開發(fā)利用方案的多得部分，逐步量化細(xì)則減免相關(guān)稅費(fèi)；對于達(dá)到綜合利用品位而未達(dá)到工業(yè)品位的伴生礦產(chǎn)，探索在礦產(chǎn)資源補(bǔ)償費(fèi)、資源稅、增值稅和所得稅等稅費(fèi)方面減量收費(fèi)；對于未達(dá)到綜合利用品位的低品位礦產(chǎn)開發(fā)利用所得，探索在礦產(chǎn)資源補(bǔ)償費(fèi)、資源稅、增值稅和所得稅等稅費(fèi)方面大幅降低收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)；對目前已有的優(yōu)惠政策，由于沒有量化細(xì)則在地方無法實(shí)施的問題，進(jìn)一步明確條件、標(biāo)準(zhǔn)等。

3.3 加強(qiáng)市場需求的內(nèi)在驅(qū)動力

市場引導(dǎo)、政策調(diào)控、技術(shù)指標(biāo)約束是加強(qiáng)資源綜合利用的三個方面。綜合利用工作需要政府宏觀調(diào)控，引導(dǎo)資源最大化利用，具體工作還需要企業(yè)落實(shí)，離開了市場去談資源綜合利用，就會導(dǎo)致光講利用和需要，不講利用的標(biāo)準(zhǔn)和可能，通過市場引導(dǎo)才能真正促進(jìn)企業(yè)的綜合利用，綜合利用在實(shí)踐中必須保證有利可圖，因此政府對市場的引導(dǎo)顯得尤為重要，在逐步完善市場引導(dǎo)機(jī)制的同時，逐步由行政引導(dǎo)向市場配置過度，當(dāng)企業(yè)在綜合利用有效益時，企業(yè)為追求利益最大化自然會注重綜合利用工作，輝鉬礦伴生的白鎢礦在前幾年輝鉬礦價格高，白鎢價格低，白鎢礦回收率也低，企業(yè)將相當(dāng)一部分伴生白鎢礦丟進(jìn)尾礦庫，這幾年輝鉬礦價格大幅回落，白鎢礦價格回升，企業(yè)回收白鎢礦的積極性空前高漲。

3.4 同區(qū)域資源配置向綜合利用水平高的企業(yè)傾斜

加強(qiáng)綜合利用統(tǒng)計和認(rèn)證制度，加強(qiáng)綜合利用品位和水平的年度或雙年度報告發(fā)布制度，探索資源配置新手段，在同一成礦帶或成礦區(qū)，探索在資源整合過程中優(yōu)先將區(qū)塊資源整和給資源綜合利用水平高的礦山企業(yè)；在資源配置中，在礦業(yè)權(quán)空白區(qū)，探索將資源優(yōu)先配置給同一礦區(qū)綜合利用水平高的企業(yè)。

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