日本NGO的發(fā)展及其對(duì)我國(guó)的啟示

張文彬

（同濟(jì)大學(xué)馬克思主義學(xué)院，上海200092）

一、NGO在日本的發(fā)展歷程

NGO是英文單詞“non-governmental organization”的縮寫(xiě)，一般譯為“非政府組織”，指除了政府、營(yíng)利組織和政黨之外的各種社會(huì)團(tuán)體。在日本，NGO的概念與歐美略有不同，日本NGO是涵括在NPO①NPO一詞是英文“Non-Profit Organization”的縮寫(xiě)，漢語(yǔ)直譯為“非營(yíng)利組織”。NGO和NPO是從不同角度來(lái)說(shuō)明社會(huì)團(tuán)體的性質(zhì)，中國(guó)傳統(tǒng)文化往往把這兩類(lèi)組織稱(chēng)為公益組織或慈善組織，根據(jù)《社會(huì)團(tuán)體登記管理?xiàng)l例》第2條規(guī)定，NPO、NGO和社會(huì)團(tuán)體三者內(nèi)涵互相交叉，業(yè)內(nèi)人士認(rèn)為沒(méi)有本質(zhì)區(qū)別。范疇之中的，指的是民間非營(yíng)利組織中那些對(duì)發(fā)展、人權(quán)、環(huán)境、和平等世界范圍的問(wèn)題表示關(guān)注、并致力于解決這些問(wèn)題的超越國(guó)境的國(guó)際和國(guó)內(nèi)組織。一般情況下，NGO強(qiáng)調(diào)的是與政府的區(qū)別，NPO強(qiáng)調(diào)的是與企業(yè)的區(qū)別，但現(xiàn)實(shí)生活中，NGO、NPO經(jīng)?；煜褂?，本文對(duì)兩者也不做嚴(yán)格區(qū)分。

根據(jù)美國(guó)約翰·霍普金斯大學(xué)萊斯特.M.塞拉蒙（Lester.M.Salamon）教授的定義，NGO一般具有以下五個(gè)特點(diǎn)：一是組織性。組織性意味著有內(nèi)部規(guī)章制度，有負(fù)責(zé)人，有經(jīng)常性的活動(dòng)。純粹的非正規(guī)的、臨時(shí)積聚在一起的人不能被認(rèn)為是非營(yíng)利領(lǐng)域的一部分。組織應(yīng)該有根據(jù)國(guó)家法律注冊(cè)的合法身份，具有契約權(quán)，并使組織的管理者對(duì)組織的承諾負(fù)責(zé)；二是民間性。組織不是政府的一部分，也不是由政府官員主導(dǎo)的董事會(huì)領(lǐng)導(dǎo)，但這不意味著組織不能接受政府的資金支持；三是非利潤(rùn)分配性。組織不是為其擁有者積累利潤(rùn)，雖然可以盈利，但所得必須繼續(xù)用于組織的運(yùn)營(yíng)，而不是在其成員中進(jìn)行分配；四是自治性。組織能控制自己的活動(dòng)，有不受外部控制的內(nèi)部管理程序；五是志愿性。無(wú)論是實(shí)際開(kāi)展活動(dòng)，還是在管理組織的事務(wù)中均有顯著程度的志愿參與特性［1］。

日本NGO的發(fā)展經(jīng)歷了幾個(gè)主要的轉(zhuǎn)折時(shí)期。1868年明治維新之后，日本國(guó)內(nèi)開(kāi)始自上而下向國(guó)外先進(jìn)文明學(xué)習(xí)的過(guò)程，為非政府組織的發(fā)展創(chuàng)造了條件，標(biāo)志性事件是1896年《民法典》的頒布，其中第34條是關(guān)于組建公益法人的內(nèi)容。1945年二戰(zhàn)戰(zhàn)敗后，日本進(jìn)入NGO全面發(fā)展的時(shí)期，戰(zhàn)后的混亂使日本面臨堆積如山的地域社會(huì)問(wèn)題，工會(huì)和婦女組織大量出現(xiàn)，與此同時(shí)，隨著60年代經(jīng)濟(jì)高度增長(zhǎng)期的到來(lái)，物質(zhì)生活極大豐富的同時(shí)，產(chǎn)生了各種各樣的公害問(wèn)題，于是環(huán)保組織、消費(fèi)者保護(hù)組織和慈善基金會(huì)大批涌現(xiàn)出來(lái)。70年代末80年代初，日本的經(jīng)濟(jì)大國(guó)地位得以確立，國(guó)際社會(huì)要求其承擔(dān)更多的國(guó)際義務(wù)，隨著經(jīng)濟(jì)實(shí)力的日益雄厚，日本自身的大國(guó)意識(shí)、大國(guó)職責(zé)感也不斷加強(qiáng)，加上全球化的影響，非政府組織出現(xiàn)了國(guó)際化的趨勢(shì)。1995年1月的阪神大地震是NGO發(fā)展的轉(zhuǎn)折點(diǎn)，由于震后政府救災(zāi)行動(dòng)遲緩，各地民眾和非政府組織紛紛行動(dòng)，在三個(gè)月中非營(yíng)利組織、紅十字會(huì)、媒體共募集到1 600億日元的善款，此時(shí)日本媒體對(duì)民間團(tuán)體在救災(zāi)過(guò)程中發(fā)揮的作用給予了前所未有的關(guān)注，“非營(yíng)利組織”、“非政府組織”成為家喻戶(hù)曉的新名詞［2］。1998年3月19日，《非營(yíng)利組織法》（全稱(chēng)為《特定非營(yíng)利活動(dòng)促進(jìn)法》）在日本全票通過(guò)，當(dāng)年12月1日生效，這部法律明確了非營(yíng)利組織的設(shè)立標(biāo)準(zhǔn)，減少了政府的裁量權(quán)，取消了財(cái)產(chǎn)限制，縮短了審批手續(xù)，給NGO的發(fā)展創(chuàng)造了更加寬松、更加積極的環(huán)境，直接促進(jìn)了大量NGO的誕生。如今，日本NGO的活動(dòng)領(lǐng)域覆蓋了生活的方方面面，發(fā)揮著越來(lái)越重要的作用。

二、日本政府對(duì)NGO發(fā)展的支持與援助

眾所周知，NGO作為彌補(bǔ)“政府失靈”的有效方式，主要在政府不愿涉足、或沒(méi)有能力涉足的領(lǐng)域發(fā)揮作用。歷史上，NGO曾一度作為壓力集團(tuán)與日本政府的不當(dāng)行政作斗爭(zhēng)，如舉行反戰(zhàn)運(yùn)動(dòng)、為受環(huán)境污染迫害的民眾維權(quán)等等，因此直到20世紀(jì)80年代末以前，日本政府對(duì)非政府組織的態(tài)度基本可以用疑慮和監(jiān)督來(lái)概括。90年代以后，日本社會(huì)突出特征是伴隨著全球化與信息化，出現(xiàn)了環(huán)境惡化、少子化和高齡化等社會(huì)問(wèn)題，由于NGO在處理國(guó)際或國(guó)內(nèi)事務(wù)時(shí)，沒(méi)有政府或企業(yè)的利害關(guān)系問(wèn)題，具備應(yīng)對(duì)靈便和易見(jiàn)成效等特點(diǎn)，因此各國(guó)非政府組織作為本國(guó)政府的重要實(shí)施機(jī)構(gòu)和伙伴逐漸受到重視，各國(guó)對(duì)NGO的活動(dòng)予以高度評(píng)價(jià)成了國(guó)際社會(huì)普遍的價(jià)值觀，對(duì)NGO發(fā)展相對(duì)滯后的日本來(lái)說(shuō)，無(wú)疑是一種強(qiáng)勁的推動(dòng)力。日本政府逐漸認(rèn)識(shí)到社會(huì)發(fā)展不僅需要政府力量，還需要多樣化的NGO活動(dòng)，市民的自發(fā)行動(dòng)有助于增進(jìn)社會(huì)活力，保證公民權(quán)利的真正履行，因此在對(duì)待NGO的態(tài)度方面由消極戒備轉(zhuǎn)為積極扶持，并通過(guò)各種各樣的具體措施，支持民間活動(dòng)的開(kāi)展，促進(jìn)NGO的發(fā)展。

日本外務(wù)?。ㄏ喈?dāng)于中國(guó)的外交部）作為與NGO存在密切聯(lián)系的政府部門(mén)之一，對(duì)NGO的國(guó)際協(xié)作活動(dòng)給予了各種各樣的行政扶持，具有一定的典型意義。從2000年開(kāi)始外務(wù)省對(duì)“政府開(kāi)發(fā)援助”（ODA）的方式進(jìn)行了改革，進(jìn)一步加強(qiáng)與開(kāi)展國(guó)際性活動(dòng)的NGO之間的關(guān)系，有力地推動(dòng)了NGO的蓬勃發(fā)展，目前外務(wù)省大多數(shù)對(duì)外援助項(xiàng)目都通過(guò)與NGO的合作來(lái)實(shí)現(xiàn)。具體來(lái)說(shuō)，外務(wù)省對(duì)NGO的支持與援助主要體現(xiàn)在以下三個(gè)方面：

一是制度和行政監(jiān)督指導(dǎo)。自上世紀(jì)90年代以來(lái)，NGO為減少開(kāi)展國(guó)際協(xié)作事業(yè)的障礙，通過(guò)各種渠道與日本政府部門(mén)保持對(duì)話(huà)，而日本政府為切實(shí)加強(qiáng)對(duì)NGO的指導(dǎo)，借助NGO之手有效實(shí)施“政府開(kāi)發(fā)援助”也急需一個(gè)能與NGO經(jīng)常交換信息和意見(jiàn)的渠道，于是1995年由“日本民間非營(yíng)利組織國(guó)際協(xié)作中心”牽頭設(shè)置了外務(wù)省和非政府組織的“定期協(xié)議會(huì)”。定期協(xié)議會(huì)每年約召開(kāi)3～4次，主要圍繞非政府組織的國(guó)際協(xié)作活動(dòng)及政府扶持方向等問(wèn)題開(kāi)展活動(dòng)。2002年外務(wù)省設(shè)置了“非政府組織大使”職位，參與到國(guó)際性非政府組織的活動(dòng)中，了解和收集NGO的信息，并在非政府組織中宣傳和貫徹政府的主張，扮演了政府與非政府組織的對(duì)話(huà)窗口和關(guān)系協(xié)調(diào)人的角色。此外，外務(wù)省政務(wù)網(wǎng)站還適時(shí)向社會(huì)公布非政府組織的有關(guān)活動(dòng)信息，向非政府組織提供咨詢(xún)服務(wù)，進(jìn)一步發(fā)揮了導(dǎo)向作用。

二是資金資助。日本外務(wù)省先后設(shè)立了“NGO事業(yè)輔助金”、“草根無(wú)償資金合作”、“民間非營(yíng)利組織緊急人道主義無(wú)償支援”、“日本NGO無(wú)償支援資金合作”、“國(guó)際志愿者存款”等項(xiàng)目，以財(cái)政手段資助非政府組織的活動(dòng)［3］。目前，2011年最新的日本NGO無(wú)償支援資金合作預(yù)算已經(jīng)做出，計(jì)劃對(duì)保健、農(nóng)業(yè)等領(lǐng)域的NGO對(duì)外合作項(xiàng)目以每年1億日元的規(guī)模無(wú)償支援3年［4］。諸如此類(lèi)的資金資助是日本外務(wù)省扶植NGO國(guó)際合作事業(yè)的重要方式。但不可否認(rèn)的是，從政府那里獲取資助的申請(qǐng)手續(xù)比較繁瑣，需要提交會(huì)計(jì)審計(jì)等多種報(bào)告材料，外務(wù)省審查、批準(zhǔn)申請(qǐng)的過(guò)程最短也需1個(gè)月的時(shí)間，而且只有特定對(duì)象事業(yè)才有申請(qǐng)資格，所以很多NGO寧可選擇從企業(yè)或個(gè)人那里獲得捐贈(zèng)。但是，為了避免政府對(duì)NGO的資金支持只是某些特定領(lǐng)域NGO的專(zhuān)享權(quán)利的現(xiàn)象，日本政府在法人稅征收上采取了“原則上非課稅”的準(zhǔn)則，對(duì)非政府組織給予各種各樣的稅收優(yōu)惠政策（見(jiàn)表1）。例如會(huì)費(fèi)、捐款（費(fèi)用以外）不課稅，開(kāi)展活動(dòng)的收入一般不課稅。雖然對(duì)公益法人從事33種行業(yè)的營(yíng)利活動(dòng)的收入仍需課稅，但相對(duì)于營(yíng)利法人30%的稅率，公益法人營(yíng)利活動(dòng)稅率減輕為22%，并允許收益事業(yè)收入的20%可視同捐贈(zèng)轉(zhuǎn)入非收益事業(yè)收入不予課稅，稅收上的優(yōu)惠直接促進(jìn)了NGO的健康發(fā)展。

表1 日本不同法人類(lèi)別的法人稅稅制

三是人才培養(yǎng)。外務(wù)省每年都會(huì)舉行不同主題的“NGO研究會(huì)”，“NGO研究會(huì)”的主要目的是幫助NGO提高事業(yè)執(zhí)行能力和專(zhuān)業(yè)性，以調(diào)查研究、研討會(huì)、論壇等形式提出具體的改善措施和增強(qiáng)組織能力的方案等。2011年“NGO研究會(huì)”的主要議題是：“MDGs”（千年發(fā)展目標(biāo)）、“國(guó)際合作中的平等貿(mào)易”、“企業(yè)與NGO的合作”、“大學(xué)與NGO的合作”以及“國(guó)際合作中NGO的作用”。2007年開(kāi)始，外務(wù)省創(chuàng)立了NGO長(zhǎng)期學(xué)習(xí)項(xiàng)目，主要是將日本NGO的中堅(jiān)力量派遣到發(fā)展較成熟的歐美NGO內(nèi)部或國(guó)際組織中學(xué)習(xí)，針對(duì)每個(gè)NGO的實(shí)際需要進(jìn)行長(zhǎng)期培訓(xùn)。通過(guò)活動(dòng)戰(zhàn)略、事業(yè)管理、組織運(yùn)營(yíng)等實(shí)務(wù)方面的學(xué)習(xí)，切實(shí)提高NGO的能力。與此同時(shí)，外務(wù)省還設(shè)立了NGO專(zhuān)業(yè)調(diào)查員制度、NGO咨詢(xún)員制度等，幫助非政府組織培養(yǎng)專(zhuān)門(mén)的國(guó)際合作人才［3］。

以上幾點(diǎn)可以看出，日本政府與NGO之間已經(jīng)建立起一種相互協(xié)作的伙伴關(guān)系，這種伙伴關(guān)系的形成并不是一蹴而就的，而是經(jīng)歷了幾個(gè)重要的發(fā)展階段。首先是“目標(biāo)一致”階段，目標(biāo)的一致是開(kāi)展合作的第一步，日本政府在制定“政府開(kāi)發(fā)援助”政策時(shí)會(huì)邀請(qǐng)NGO參加，把民眾以及活躍在援助現(xiàn)場(chǎng)的NGO的意見(jiàn)反映給決策方，使政策的制定更加客觀、更加具有針對(duì)性；其次是“關(guān)系平等”階段，與歐美的NGO相比，在資金來(lái)源方面日本NGO相對(duì)欠缺，不得不依靠來(lái)自政府方面的資助，因此在日本或多或少仍然存在著權(quán)力和政策對(duì)NGO行動(dòng)干預(yù)的情況，目前，期望NGO與政府建立起絕對(duì)的平等關(guān)系還是不現(xiàn)實(shí)的，但是作為公民社會(huì)主要推動(dòng)力量的NGO，在發(fā)揮協(xié)調(diào)社會(huì)關(guān)系、爭(zhēng)取公眾利益和關(guān)注人類(lèi)發(fā)展等方面，基本形成了與政府間相對(duì)動(dòng)態(tài)的平等關(guān)系；維持動(dòng)態(tài)平等離不開(kāi)NGO與政府之間的相互理解，因此第三個(gè)階段便是“相互理解”階段，如同上一節(jié)分析的那樣，日本外務(wù)省與NGO之間建立起了多種溝通渠道，例如開(kāi)展“定期協(xié)議會(huì)”、設(shè)立“非政府組織大使”職位等，前聯(lián)合國(guó)難民署高級(jí)專(zhuān)員緒方貞子建議日本政府應(yīng)鼓勵(lì)非政府組織參與聯(lián)合國(guó)行動(dòng)，通過(guò)參與聯(lián)合國(guó)的人道援助和重建活動(dòng)，樹(shù)立日本良好的國(guó)際形象［5］。盡管目前條件下通過(guò)NGO參與國(guó)際事務(wù)來(lái)實(shí)現(xiàn)日本政治大國(guó)的愿望還非常遙遠(yuǎn)，但是NGO與政府之間的溝通與協(xié)作確實(shí)能發(fā)揮他們的互補(bǔ)作用，使其盡可能為國(guó)家利益服務(wù)；最后是“信息公開(kāi)”階段，這里指的信息公開(kāi)不只是公開(kāi)NGO的活動(dòng)內(nèi)容，而是讓民眾知曉NGO與政府合作的效果和影響，每次政府支援或?qū)ν夂献黜?xiàng)目結(jié)束后，NGO都需要把實(shí)際效果以報(bào)告文書(shū)的形式提交上來(lái)，并對(duì)所得數(shù)據(jù)進(jìn)行分析，提出長(zhǎng)期的規(guī)劃與合作目標(biāo)。只有在信息和資料完全公開(kāi)的情況下，才能保證社會(huì)輿論監(jiān)督的客觀評(píng)價(jià)，從而為進(jìn)一步的合作創(chuàng)造條件［6］。

通過(guò)政府對(duì)NGO的支援與合作，有效地提高了NGO在日本經(jīng)濟(jì)建設(shè)和社會(huì)發(fā)展中的作用，使其在推進(jìn)政治民主化、滿(mǎn)足公民需要、構(gòu)建和諧社會(huì)、解決跨國(guó)境難題等方面成為不可缺少的重要角色。

三、從綠色和平組織對(duì)福島核輻射事件的調(diào)查看NGO的作用

綠色和平組織是以環(huán)保工作為主的國(guó)際性非政府組織，總部設(shè)在荷蘭的阿姆斯特丹，在多國(guó)設(shè)有分部，1971年綠色和平組織成立之時(shí)設(shè)立了日本分部，對(duì)保護(hù)物種多樣性、節(jié)約能源、消除有毒物質(zhì)侵害、實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展等方面做出了突出貢獻(xiàn)。日本關(guān)東大地震之后，針對(duì)福島核輻射對(duì)環(huán)境造成的污染，綠色和平組織迅速做出行動(dòng)，從2011年3月26日開(kāi)始，綠色和平組織對(duì)大氣、食品和土壤、海洋污染等先后進(jìn)行了5次調(diào)查，并制作出詳細(xì)的調(diào)查報(bào)告，現(xiàn)以第二次調(diào)查為例，簡(jiǎn)要評(píng)述綠色和平組織對(duì)福島核輻射事件的調(diào)查內(nèi)容及成效。

2011年4月4日到10日，綠色和平組織對(duì)福島第一核電站西北地區(qū)230個(gè)地點(diǎn)的蔬菜、土壤和大氣污染進(jìn)行了調(diào)查，調(diào)查發(fā)現(xiàn)，在距離第一核電站20公里隔離區(qū)以外的南相馬市1公斤菠菜中放射性銫的含量為4萬(wàn)零240貝克勒爾，福島市為15萬(wàn)2 340貝克勒爾，分別是厚生勞動(dòng)省規(guī)定數(shù)值的20倍和75倍，距離第一核電站30公里的飯館村空氣中的核輻射量達(dá)每小時(shí)20毫西弗，相當(dāng)于正常水平的20萬(wàn)倍。在對(duì)核污染數(shù)據(jù)和原因做出科學(xué)分析的基礎(chǔ)上，綠色和平組織呼吁政府不應(yīng)該僅僅以距離遠(yuǎn)近劃分隔離區(qū)域，而是根據(jù)風(fēng)向和地形重新劃分。與此同時(shí)，綠色和平組織在調(diào)查過(guò)程中還發(fā)現(xiàn)，盡管綠色和平組織的調(diào)查得到了大多數(shù)農(nóng)民和學(xué)校的支持，很多災(zāi)區(qū)居民仍然對(duì)調(diào)查活動(dòng)持恐懼態(tài)度，很多農(nóng)民在他們離開(kāi)時(shí)都特別囑咐“千萬(wàn)不要把到過(guò)此地調(diào)查的事情公布出去”，可見(jiàn)人們對(duì)調(diào)查的作用和性質(zhì)并未完全理解。于是2011年4月11日第二次調(diào)查結(jié)束后，綠色和平組織舉行了記者發(fā)布會(huì)，向政府提出了3條意見(jiàn)和建議：一是為了居民的安全和健康，希望政府盡快擴(kuò)大避難范圍；二是呼吁政府在確定具體避難區(qū)域時(shí)，根據(jù)地形、風(fēng)向、放射量等因素進(jìn)行綜合分析，并盡快做出合理決策；三是希望東京電力公司以調(diào)查數(shù)據(jù)為依據(jù)，對(duì)受災(zāi)居民做出應(yīng)有的補(bǔ)償［7］。

綠色和平組織作為獨(dú)立于政府的第三方機(jī)構(gòu)，以科學(xué)的態(tài)度收集了大氣、食品和土壤的污染數(shù)據(jù)，成為矯正頻繁出現(xiàn)遲報(bào)和自相矛盾的日本保安院的信息來(lái)源；與此同時(shí)，綠色和平組織的調(diào)查數(shù)據(jù)也成為受農(nóng)藥和自來(lái)水污染之苦的災(zāi)民向東京電力公司尋求賠償?shù)挠辛ψC據(jù)；通過(guò)高度透明的情報(bào)分析，既保護(hù)了核輻射地區(qū)的居民健康和周邊環(huán)境，又向民眾傳達(dá)了合理避難的良好建議。針對(duì)綠色和平組織的調(diào)查結(jié)果，盡管日本政府并未馬上作出回應(yīng)，但是從福島核輻射事件爆發(fā)以來(lái)政府采取的每一步改善措施來(lái)看，以綠色和平組織為代表的NGO確實(shí)起到了信息透明、動(dòng)員各方面力量、代表公民社會(huì)力量矯正政府行為的重要作用。

四、思考與借鑒

當(dāng)前我國(guó)非政府組織的發(fā)展正面臨難得的機(jī)遇，現(xiàn)代化建設(shè)和社會(huì)利益格局的變化凸顯了非政府組織的作用，無(wú)論是經(jīng)濟(jì)發(fā)展和改革開(kāi)放，還是社會(huì)進(jìn)步和人的全面發(fā)展方面，都對(duì)非政府組織提出了現(xiàn)實(shí)又迫切的要求。隨著政府職能的轉(zhuǎn)變，公民對(duì)公共服務(wù)的需求增大，社會(huì)管理體制改革使非政府組織在經(jīng)濟(jì)社會(huì)中扮演了更加重要的角色，發(fā)揮出更大的作用。如何在新形勢(shì)下探索非政府組織的改革之路，認(rèn)真借鑒國(guó)外經(jīng)驗(yàn)尤其是鄰國(guó)日本的經(jīng)驗(yàn)，同時(shí)結(jié)合我國(guó)國(guó)情，是順應(yīng)時(shí)代發(fā)展要求、促進(jìn)民間組織成長(zhǎng)的有效途徑之一。

包括日本在內(nèi)的東亞國(guó)家，有著強(qiáng)政府的歷史傳統(tǒng)，公眾習(xí)慣于依賴(lài)政府，在這種歷史文化背景下，NPO（NGO）普遍存在資金不足、人才匱乏、規(guī)模有限、能力偏弱等問(wèn)題，離開(kāi)政府的支持難以生存。日本政府在促進(jìn)NPO（NGO）發(fā)展方面的支持和支援是全方位的［8］，我國(guó)NGO的發(fā)展路徑與日本相似，同樣離不開(kāi)政府對(duì)NGO的支持，所以在本文的結(jié)尾部分，結(jié)合NGO與日本公民社會(huì)的現(xiàn)狀，聯(lián)系NGO在我國(guó)改革開(kāi)放進(jìn)程中的作用，思考如何在資金、政策以及溝通渠道等方面促進(jìn)我國(guó)NGO發(fā)展的具體改進(jìn)方案是非常必要的。

首先，在資金支持方面，我國(guó)NGO目前的資金來(lái)源渠道主要有政府撥款、成員會(huì)費(fèi)、社會(huì)各界捐助以及非營(yíng)利目的的服務(wù)所得等。從目前現(xiàn)狀看，政府撥款仍然是NGO發(fā)展的主要經(jīng)費(fèi)來(lái)源。雖然有學(xué)者懷疑這樣會(huì)影響和阻礙NGO的獨(dú)立性，使NGO成為政府的派出機(jī)構(gòu)，但事實(shí)上政府的財(cái)政撥款不失為NGO發(fā)展的契機(jī)。NGO的根本目的是要向社會(huì)提供公共產(chǎn)品和公共服務(wù)，在NGO發(fā)展的初級(jí)階段，資金來(lái)源缺乏使我國(guó)相當(dāng)一部分NGO面臨著嚴(yán)重的財(cái)務(wù)危機(jī)。如果能夠通過(guò)直接撥款或減免稅費(fèi)等政策讓NGO得以正常運(yùn)轉(zhuǎn)，不但可以保證其向政府和社會(huì)提供必要的產(chǎn)品和服務(wù)，而且可以充分發(fā)揮其促進(jìn)社會(huì)發(fā)展的“杠桿效應(yīng)”，因此現(xiàn)階段政府對(duì)NGO的資金支持不但是非常必要的，也是直接影響NGO存續(xù)的關(guān)鍵因素之一。但是隨著NGO的發(fā)展成熟，在繼續(xù)對(duì)NGO提供資金支持的同時(shí)，還需要在保持其主體性、自主性上花費(fèi)更多功夫。日本NPO（NGO）中心事務(wù)局局長(zhǎng)田尻佳史曾經(jīng)講過(guò)：為保證市民自發(fā)的活動(dòng)，政府與民間的不同作用應(yīng)該明確區(qū)分［8］。NGO的作用之一是發(fā)現(xiàn)政府的問(wèn)題、提供解決問(wèn)題的建議，因此政府的支持和援助不能代替NGO的自立，不能侵蝕NGO的自主。必須為政府援助行為劃定一個(gè)合理的邊界，這也是考察一個(gè)國(guó)家NGO發(fā)展是否達(dá)到成熟階段的重要標(biāo)志。

其次，加強(qiáng)政府與NGO之間的信息溝通。這方面需要根據(jù)兩種不同性質(zhì)NGO的特點(diǎn)進(jìn)行分析。我國(guó)NGO的發(fā)展存在著不同于歐美或日本NGO的自身特點(diǎn)，即從起源上講，可以分為民間NGO與官辦NGO兩種。對(duì)于官辦NGO而言，由于過(guò)去是在政府扶植下建立起來(lái)的，與政府部門(mén)之間有著天然的聯(lián)系，因此不存在信息溝通方面的問(wèn)題，但正是由于官辦NGO的這種行政化傾向，使其很難發(fā)揮出應(yīng)有的功效，也無(wú)法有效實(shí)現(xiàn)增進(jìn)各級(jí)政府與民間和諧溝通、增進(jìn)政府治理能力的最終目的。對(duì)于這一類(lèi)NGO而言，保證其獨(dú)立自主的運(yùn)作、實(shí)現(xiàn)去行政化是改革的方向和著力點(diǎn)。而對(duì)于成長(zhǎng)于民間的NGO而言，因其擁有的獨(dú)具特色的專(zhuān)業(yè)性、靈活性和深入社會(huì)的能力，可以與政府優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)，提供更有效率的公共服務(wù)。但是，由于登記注冊(cè)等方面的限制，大量民間NGO實(shí)際上處于無(wú)政府管理的狀態(tài)，這一現(xiàn)象的存在使其很難在爭(zhēng)取政府援助、匯聚人才以及向政府反映自身訴求和建議方面發(fā)揮優(yōu)勢(shì)，長(zhǎng)遠(yuǎn)來(lái)看顯然不利于他們的健康發(fā)展。如何建立起政府與NGO之間良好的合作關(guān)系？除了進(jìn)一步健全NGO管理的法律法規(guī)之外，還可以借鑒日本的做法，開(kāi)辟出NGO與政府交換信息和意見(jiàn)的獨(dú)立渠道，如舉辦“定期協(xié)議會(huì)”等，為NGO有組織、理性地表達(dá)訴求，參與社區(qū)、地區(qū)、國(guó)家的經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展提供舞臺(tái)。

再次，加強(qiáng)政府對(duì)NGO的政策指導(dǎo)。從現(xiàn)有的社會(huì)組織結(jié)構(gòu)來(lái)看，以中國(guó)共產(chǎn)黨為核心的各種黨團(tuán)組織和政府組織在社會(huì)發(fā)展方面起著主導(dǎo)性的作用，這一特點(diǎn)決定了NGO與政府合作的豐富內(nèi)涵。NGO雖然具有一定的獨(dú)立性，但并不意味著可以完全無(wú)視政府的主導(dǎo)地位。政府與NGO的關(guān)系并非領(lǐng)導(dǎo)與被領(lǐng)導(dǎo)的關(guān)系，更不是管制與被管制的關(guān)系，而是一種指導(dǎo)與被指導(dǎo)的關(guān)系。由于中日兩國(guó)NGO所處的發(fā)展階段不同，我國(guó)NGO多由知識(shí)分子或社會(huì)精英領(lǐng)導(dǎo)，工作人員多是充滿(mǎn)精力和熱情的年輕人；而日本NGO的領(lǐng)導(dǎo)人多為公民意識(shí)較強(qiáng)的普通人，工作人員多是有著豐富社會(huì)閱歷和人生經(jīng)驗(yàn)的中高年齡層的人［9］。盡管年輕人擁有中老年人所少有的熱情和活力，可以為了環(huán)保事業(yè)、社會(huì)保障事業(yè)等無(wú)私地奉獻(xiàn)自己的青春和汗水，但是年輕人又是不斷流動(dòng)的，一旦熱情減退或基本的生存問(wèn)題受到威脅后很容易退出這一領(lǐng)域。因此從長(zhǎng)遠(yuǎn)看，為了鞏固這一領(lǐng)域的從業(yè)群體，政府在就業(yè)政策和福利保障政策方面應(yīng)對(duì)NGO有所傾斜，并為其參與到公民社會(huì)的建設(shè)實(shí)踐中指出明確方向。其次，從近年來(lái)NGO在救災(zāi)、凈化環(huán)境、維護(hù)社會(huì)公平等領(lǐng)域的表現(xiàn)來(lái)看，確實(shí)展示出了不可替代的重要作用，但是社會(huì)公眾對(duì)NGO活動(dòng)的參與度并不高。究其原因，如果從官辦NGO和民間NGO兩條路徑進(jìn)行分析，便會(huì)發(fā)現(xiàn)有些官辦性質(zhì)的NGO在政府行政執(zhí)法與公眾利益沖突時(shí)，無(wú)法承擔(dān)公眾利益監(jiān)護(hù)人的角色而與公眾之間產(chǎn)生一定距離；有些成長(zhǎng)于民間的NGO盡管對(duì)參與社會(huì)公共事務(wù)充滿(mǎn)熱情，但因資金和法律政策的制約，在應(yīng)對(duì)一些技術(shù)含量較高或需要協(xié)調(diào)多部門(mén)才能完成的項(xiàng)目時(shí)顯得束手無(wú)策。因此政府在政策指導(dǎo)方面，還應(yīng)盡量關(guān)注NGO的工作重心和工作目標(biāo)是否與改革開(kāi)放的發(fā)展目標(biāo)相一致，如果能夠在維護(hù)公民利益、提供服務(wù)、反映訴求、化解矛盾、規(guī)范行為等方面產(chǎn)生積極作用，就應(yīng)盡量減少其他部門(mén)對(duì)NGO活動(dòng)的干預(yù)和控制，并幫助NGO培養(yǎng)各類(lèi)專(zhuān)門(mén)性人才，切實(shí)提高他們的工作能力。

盡管中國(guó)和日本在政治體制和發(fā)展方式上存在很大區(qū)別，中國(guó)NGO的發(fā)展也必然同諸多中國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)事務(wù)一樣具有“中國(guó)模式”的特征，但由于我們同屬亞洲文化，日本NGO的發(fā)展特點(diǎn)和組織運(yùn)營(yíng)方式以及面臨的新課題，對(duì)未來(lái)中國(guó)NGO的發(fā)展也可以提供一定的參考與借鑒［10］。通過(guò)考察NGO與日本公民社會(huì)的發(fā)展我們可以得出結(jié)論，形成政府與NGO的合作關(guān)系是促進(jìn)NGO發(fā)展的關(guān)鍵因素，只有這樣，才能在公民社會(huì)的建設(shè)過(guò)程中維護(hù)社會(huì)主義和諧社會(huì)的動(dòng)態(tài)平衡。

［1］［美］萊斯特·M.塞拉蒙.全球公民社會(huì)——非營(yíng)利部門(mén)視界［M］.北京：社會(huì)科學(xué)文獻(xiàn)出版社，2002.

［2］李瑜青，劉根華.日本的民間組織［J］.社會(huì)，2002（12）：42.

［3］日本外務(wù)省.國(guó)際協(xié)作與NGO［EB／OL］.http：／／www.mofa.go.jp／mofaj／gaiko／oda／shimin／oda＿ngo.html.

［4］［日］日本社會(huì)與NGO——與政府間建立起理想的關(guān)系［J］.國(guó)際發(fā)展，2010（8）：30.

［5］文德盛.日本重視非政府組織在外交中的作用［J］.世界縱橫，2003（11）：20.

［6］［日］福田綾子.日本の國(guó)際協(xié)力におけるNGOと政府開(kāi)発援助機(jī)関の協(xié)働の現(xiàn)狀と課題［J］.21世紀(jì)社會(huì)デザイン研究，2007（6）：149-150.

［7］［日］あの環(huán)境NGOが調(diào)べた——福島の放射能汚染［J］.週刊現(xiàn)代，2011（18）：162-165.

［8］王名，李勇，等編著.日本非營(yíng)利組織［M］.北京大學(xué)出版社，2007：156-157.

［9］日本NGO擅長(zhǎng)“溝通”中國(guó)同行要學(xué)習(xí)借鑒［N］.公益時(shí)報(bào)，2010-03-22.

［10］郭印.借鑒日本經(jīng)驗(yàn)，發(fā)展中國(guó)環(huán)境非政府組織［J］.環(huán)境保護(hù)與環(huán)境經(jīng)濟(jì)，2010（7）：33.