湖南山洪災(zāi)害防治縣級(jí)非工程措施建設(shè)探索與實(shí)踐

湯喜春，曾文剛

（1.湖南省防汛抗旱指揮部辦公室，410007，長(zhǎng)沙；2.湖南省岳陽(yáng)市水文水資源勘測(cè)局，414000，岳陽(yáng)）

一、建設(shè)項(xiàng)目基本情況

1.山洪災(zāi)害基本情況

湖南省位于長(zhǎng)江中游以南，全省土地面積21.18萬(wàn)km2，總?cè)丝? 805萬(wàn)人。境內(nèi)山地、丘陵、崗地廣泛分布，占全省土地總面積的80.49%，受復(fù)雜的地貌條件和不穩(wěn)定的氣候系統(tǒng)影響，極易發(fā)生山洪災(zāi)害。省內(nèi)山洪災(zāi)害易發(fā)區(qū)總面積7.13萬(wàn)km2，涉及 109個(gè)縣（市、區(qū)）1 697個(gè)鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）620.45萬(wàn)人。

山洪災(zāi)害影響范圍之廣、危害程度之深、人員傷亡之大，觸目驚心。2001 年邵陽(yáng)市綏寧縣“6·19”特大暴雨山洪導(dǎo)致直接經(jīng)濟(jì)損失5.6億元。2003 年郴州市臨武縣“5·13”特大暴雨山洪導(dǎo)致直接經(jīng)濟(jì)損失0.25億元。2004年益陽(yáng)市安化縣“6·23”特大暴雨山洪導(dǎo)致直接經(jīng)濟(jì)損失達(dá)6.48億元。2005年 “5·31”特大暴雨山洪襲擊婁底市和邵陽(yáng)市局部地區(qū)，導(dǎo)致大量基礎(chǔ)設(shè)施被毀，直接經(jīng)濟(jì)損失22.98億元。2006年發(fā)生在湘東南的 “7·15” 特大暴雨山洪，共造成直接經(jīng)濟(jì)損失78.1億元。2008 年“6·25”特大暴雨山洪致使臨武縣金江鎮(zhèn)林森村發(fā)生泥石流災(zāi)害。2009年懷化市“7·25”特大山洪災(zāi)害沖毀房屋2 377間，損壞房屋1.706萬(wàn)間。2011年岳陽(yáng)市“6·9”暴雨造成山洪災(zāi)害，導(dǎo)致岳陽(yáng)縣毛田鎮(zhèn)車洞水庫(kù)、廖段水庫(kù)和臨湘市白羊田鎮(zhèn)栗垅水庫(kù)潰決（未造成人員傷亡），一大批工農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施損毀，直接經(jīng)濟(jì)損失22.18億元。

2.項(xiàng)目概況

根據(jù)規(guī)劃，湖南省山洪災(zāi)害防治縣級(jí)非工程措施建設(shè)項(xiàng)目實(shí)施縣（市、區(qū)）96 個(gè)，2010 年、2011 年、2012年分別實(shí)施38個(gè)、32個(gè)、26個(gè)，總投資5.76億元，其中中央補(bǔ)助3.35億元，需地方配套2.41億元。項(xiàng)目涉及小流域2 740個(gè)，總計(jì)新建縣級(jí)山洪災(zāi)害監(jiān)測(cè)預(yù)警平臺(tái)96套、自動(dòng)雨量站1747個(gè)、簡(jiǎn)易雨量站14 978個(gè)、自動(dòng)水位站356個(gè)、簡(jiǎn)易水位站226個(gè)、水位雨量一體站 1 130個(gè)、無(wú)線預(yù)警廣播主站2 555個(gè)、無(wú)線預(yù)警廣播13220個(gè)。

二、項(xiàng)目建設(shè)探索與實(shí)踐

1.試點(diǎn)工作開展情況

2009年，國(guó)家防總開展了山洪災(zāi)害防治試點(diǎn)工作，湖南省瀏陽(yáng)市、安化縣、新化縣、桂東縣、資興市、靖州縣、永順縣納入試點(diǎn)項(xiàng)目。試點(diǎn)建設(shè)以來(lái)，共建成295個(gè)簡(jiǎn)易雨量站、47個(gè)人工雨量站、154個(gè)自動(dòng)雨量站、50個(gè)簡(jiǎn)易水位站、23個(gè)人工水位站、14個(gè)自動(dòng)水位站，建立了7個(gè)縣級(jí)數(shù)據(jù)匯集及預(yù)警平臺(tái)，為7個(gè)縣以及受山洪災(zāi)害威脅鄉(xiāng)鎮(zhèn)和村配置了預(yù)警設(shè)備，并編制了7個(gè)縣級(jí)、143個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)級(jí)、801個(gè)村級(jí)防災(zāi)預(yù)案。通過試點(diǎn)，確立了以避災(zāi)躲災(zāi)、確保安全為目標(biāo)，以宣傳教育、增強(qiáng)意識(shí)為前提，以強(qiáng)化責(zé)任、突出基層為重點(diǎn)，以落實(shí)預(yù)案、群測(cè)群防為關(guān)鍵的防御思路。

2.項(xiàng)目建設(shè)的主要做法

（1）及時(shí)明確了建設(shè)目標(biāo)

中央補(bǔ)助資金到位后，本著早建成、早受益的原則，湖南省山洪災(zāi)害防治非工程措施建設(shè)協(xié)調(diào)領(lǐng)導(dǎo)小組研究決定：三年任務(wù)兩年完成，即在認(rèn)真抓好2010年38個(gè)項(xiàng)目縣續(xù)建工作的同時(shí),同步全面啟動(dòng)其余58個(gè)縣的項(xiàng)目建設(shè)工作。所有開工建設(shè)項(xiàng)目必須在2012年4月1日前竣工并投入試運(yùn)行。2012年9月以后按照國(guó)家防辦要求對(duì)96個(gè)項(xiàng)目縣全面進(jìn)行竣工驗(yàn)收。

（2）及時(shí)成立了專門的管理機(jī)構(gòu)

2010年11月中旬，湖南省成立了山洪災(zāi)害防治非工程措施建設(shè)協(xié)調(diào)領(lǐng)導(dǎo)小組，由省政府辦公廳領(lǐng)導(dǎo)任組長(zhǎng)，水利廳廳長(zhǎng)任副組長(zhǎng)，財(cái)政、國(guó)土、氣象等相關(guān)部門負(fù)責(zé)人為成員，領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室日常工作由省防汛辦承擔(dān)。隨后，各市州也按照省里統(tǒng)一要求，及時(shí)成立了領(lǐng)導(dǎo)小組。

（3）及時(shí)出臺(tái)了技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)

按照國(guó)家防辦頒布的《山洪災(zāi)害防治縣級(jí)監(jiān)測(cè)預(yù)警系統(tǒng)建設(shè)技術(shù)要求》和審查通過的單縣實(shí)施方案，湖南省防辦組織專家和技術(shù)人員，結(jié)合近年山洪災(zāi)害防御探索與實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，編制了《湖南省山洪災(zāi)害防治縣級(jí)監(jiān)測(cè)預(yù)警系統(tǒng)技術(shù)要求》，強(qiáng)化了對(duì)項(xiàng)目建設(shè)的技術(shù)指導(dǎo)。

（4）及時(shí)進(jìn)行了強(qiáng)調(diào)部署

先后于2010年12月21日、2011年9月20日兩次召開全省山洪災(zāi)害防治縣級(jí)非工程措施工作會(huì)議，對(duì)項(xiàng)目建設(shè)工作進(jìn)行了具體部署安排。2011年9月下旬，先后在耒陽(yáng)、桃江和溆浦三地采取以會(huì)代訓(xùn)的形式，就如何搞好項(xiàng)目建設(shè)具體工作分片進(jìn)行了為期一周的培訓(xùn)。全省14個(gè)市（州）防辦分管山洪災(zāi)害防御工作的負(fù)責(zé)人、96個(gè)項(xiàng)目縣（市、區(qū)）水利局局長(zhǎng)和防辦主任參加了會(huì)議。

（5）及時(shí)完成了審查批復(fù)和資金下達(dá)

在各項(xiàng)目縣和設(shè)計(jì)單位的共同努力下，2010年10月下旬、2011年9月初，湖南省分別完成了第一批、第二批、第三批項(xiàng)目縣實(shí)施方案審查工作并獲長(zhǎng)委審核通過。2010年12月17日、2011年 9月 5日、2011年 12月6日，省財(cái)政廳分別以湘財(cái)農(nóng)〔2010〕193 號(hào)、湘財(cái)農(nóng)〔2011〕98 號(hào)、湘財(cái)農(nóng)〔2011〕187號(hào)文件分三批將中央補(bǔ)助資金下?lián)艿巾?xiàng)目縣。經(jīng)山洪災(zāi)害防治非工程措施建設(shè)協(xié)調(diào)領(lǐng)導(dǎo)小組研究，地方配套資金按“先建后補(bǔ)”原則落實(shí)：各縣項(xiàng)目完成后，經(jīng)審計(jì)驗(yàn)收合格，除中央補(bǔ)助資金外，超出部分由省、縣兩級(jí)財(cái)政按4∶6的比例承擔(dān)。

（6）及時(shí)開展了建設(shè)工作

為確保進(jìn)度，湖南省山洪災(zāi)害防治非工程措施建設(shè)協(xié)調(diào)領(lǐng)導(dǎo)小組多次派出督察組，深入部分項(xiàng)目縣督促指導(dǎo)。目前，第二批58個(gè)項(xiàng)目縣已經(jīng)順利結(jié)束了招標(biāo)工作并開始進(jìn)場(chǎng)施工。同時(shí)，2010年啟動(dòng)的38個(gè)項(xiàng)目縣的續(xù)建工作也全面展開。

3.減災(zāi)效益

截至2011年6月底，首批38個(gè)縣（市）項(xiàng)目建設(shè)一期工程順利竣工并投入試運(yùn)行。2011年6月上中旬，湖南省連續(xù)遭受4輪大暴雨襲擊，局部地區(qū)暴雨山洪暴發(fā)，新建的監(jiān)測(cè)預(yù)警系統(tǒng)及時(shí)啟動(dòng)，減災(zāi)效益初現(xiàn)。據(jù)初步統(tǒng)計(jì)，38個(gè)縣（市）監(jiān)測(cè)預(yù)警系統(tǒng)投入試運(yùn)行以來(lái)，累計(jì)發(fā)布各類預(yù)警短信159條，啟動(dòng)預(yù)警廣播429站次，共有952個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)近5.7萬(wàn)名各類責(zé)任人接到預(yù)警信息，指揮組織轉(zhuǎn)移群眾4.7萬(wàn)余人次。

三、存在的問題和對(duì)策建議

1.存在的問題

從首批38個(gè)縣（市）項(xiàng)目試運(yùn)行反饋情況來(lái)看，還存在不少亟待解決的問題，如：省、市（州）監(jiān)測(cè)預(yù)警系統(tǒng)未能同時(shí)上馬建設(shè)；鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)沒有專門的防汛指揮機(jī)構(gòu)，影響應(yīng)急聯(lián)動(dòng)；縣級(jí)監(jiān)測(cè)預(yù)警系統(tǒng)操作人員專業(yè)素質(zhì)普遍不過關(guān)；維護(hù)管理經(jīng)費(fèi)難以真正落實(shí)到位等。這些都對(duì)監(jiān)測(cè)預(yù)警系統(tǒng)效益的最大化產(chǎn)生了不利影響。

2.對(duì)策與建議

為全面提升防御水平和能力，建議下一階段在做好以山洪災(zāi)害監(jiān)測(cè)預(yù)警系統(tǒng)為中心的非工程措施建設(shè)、責(zé)任制的落實(shí)、預(yù)案編制、宣傳培訓(xùn)等基礎(chǔ)工作的同時(shí)，重點(diǎn)抓好以下幾個(gè)方面的工作：

①進(jìn)一步完善山洪災(zāi)害防治縣級(jí)非工程措施建設(shè)體系。最好在2～3年內(nèi)全面完成省級(jí)及14個(gè)市（州）的山洪災(zāi)害監(jiān)測(cè)預(yù)警系統(tǒng)建設(shè)，形成省、市（州）、縣全方位監(jiān)測(cè)預(yù)警網(wǎng)絡(luò)。此外，要重點(diǎn)加強(qiáng)對(duì)群測(cè)群防體系建設(shè)的督察和落實(shí)，要達(dá)到防御預(yù)案及時(shí)修訂、宣傳培訓(xùn)演練到位、明白卡放發(fā)不漏一戶、防災(zāi)意識(shí)普遍增強(qiáng)的目標(biāo)。

②逐步推動(dòng)基層防汛機(jī)構(gòu)建設(shè)工作。山洪災(zāi)害防御的重點(diǎn)和重心在基層，若能在鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)成立專門的防汛機(jī)構(gòu)，解決人員編制和工作經(jīng)費(fèi)，必將有效地提升面上防御能力。建議省防汛抗旱指揮部加強(qiáng)與省編委和財(cái)政部門的溝通，力求成立鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)防汛指揮機(jī)構(gòu)。

③扎實(shí)認(rèn)真地做好縣級(jí)山洪災(zāi)害監(jiān)測(cè)預(yù)警系統(tǒng)操作人員的培訓(xùn)工作。為確保已建或即將建成的山洪災(zāi)害監(jiān)測(cè)預(yù)警系統(tǒng)長(zhǎng)期正常發(fā)揮效益，要組織專家對(duì)操作人員進(jìn)行專題培訓(xùn)，確保每個(gè)縣 （市、區(qū)）有2～3名業(yè)務(wù)人員能夠熟練操作使用山洪災(zāi)害監(jiān)測(cè)預(yù)警系統(tǒng)，對(duì)于系統(tǒng)出現(xiàn)的常見問題，要能及時(shí)排除。

④爭(zhēng)取盡早落實(shí)縣級(jí)山洪災(zāi)害監(jiān)測(cè)預(yù)警系統(tǒng)運(yùn)行管理經(jīng)費(fèi)。按照財(cái)政部文件要求，運(yùn)行維護(hù)管理經(jīng)費(fèi)由地方財(cái)政承擔(dān)。各地要主動(dòng)商財(cái)政部門制定運(yùn)行維護(hù)管理經(jīng)費(fèi)定額或標(biāo)準(zhǔn)，爭(zhēng)取列入年度部門預(yù)算，解除后顧之憂。

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