對加快推進(jìn)基層水利改革發(fā)展的思考

鐘玉秀

（水利部發(fā)展研究中心，100038，北京）

基層水利一般界定在縣及縣以下的水利，包括縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村三個層級，主要涉及水利基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)及管理、水利組織機構(gòu)及能力建設(shè)、體制機制建設(shè)等方面內(nèi)容。當(dāng)前，我國基層水利面臨前所未有的發(fā)展機遇期，應(yīng)抓住時機，破解難題，加快推進(jìn)基層水利改革發(fā)展。本文對此進(jìn)行了深入思考。

一、充分認(rèn)識我國基層水利改革發(fā)展的重要性和基層水利站的地位與作用

基層水利是水利事業(yè)的基礎(chǔ)力量和重要組成部分。從大的方面講，基層水利是現(xiàn)代農(nóng)業(yè)建設(shè)不可或缺的基礎(chǔ)條件，是農(nóng)村社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展不可替代的基礎(chǔ)支撐，是農(nóng)村水生態(tài)環(huán)境改善不可分割的保障系統(tǒng)。加快基層水利改革發(fā)展，不僅事關(guān)農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展、新農(nóng)村建設(shè)和現(xiàn)代農(nóng)業(yè)建設(shè)，而且事關(guān)防洪安全、供水安全、國家糧食安全，影響經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展全局。從小的方面講，基層水利工作直接服務(wù)于農(nóng)業(yè)和農(nóng)村，為廣大農(nóng)民服務(wù)，關(guān)系到水利工程效益的充分發(fā)揮，更關(guān)系到農(nóng)民權(quán)益的維護(hù)、保障及農(nóng)村的社會和諧穩(wěn)定。

我國的基層水利工作具有很強的基礎(chǔ)性、公益性、艱苦性和服務(wù)性，體現(xiàn)為工作面廣、量大、直接服務(wù)廣大群眾，業(yè)務(wù)綜合性、專業(yè)性強，工程類型多、性質(zhì)復(fù)雜，空間差異性大等特征。在基層水利工作中，基層水利站構(gòu)成了重要環(huán)節(jié)，是核心主導(dǎo)力量。

基層水利站，也即鄉(xiāng)鎮(zhèn)水利站或鄉(xiāng)鎮(zhèn)水管站，最早設(shè)立于20世紀(jì)80年代。20世紀(jì)50—70年代，在人民公社制度、中央“三主”（小型工程為主、蓄水為主、社隊自辦為主）工作方針、大寨精神的推動下，我國依靠發(fā)動農(nóng)民群眾投資投勞修建了數(shù)以萬計的塘壩、涵閘、旱井、水窖和溝渠等小型農(nóng)田水利工程，一舉扭轉(zhuǎn)了舊中國底子薄、基礎(chǔ)差的局面，支持了農(nóng)業(yè)建設(shè)。工程的效益發(fā)揮，管理是關(guān)鍵。改革開放以來，為了解決大量農(nóng)村水利工程的管理問題，1986年開始了鄉(xiāng)鎮(zhèn)水利組織改革，依據(jù)國辦發(fā)〔1986〕50號文“凡水利工程設(shè)施較多的區(qū)、鄉(xiāng)，原則上應(yīng)有適當(dāng)?shù)臋C構(gòu)和專門人員管理，作為縣水利局的派出機構(gòu)和人員”和勞人編〔1986〕253 號文“基層水利、水土保持管理服務(wù)機構(gòu)屬于事業(yè)單位，凡是小型水利工程設(shè)施和水土保持任務(wù)較多的區(qū)、鄉(xiāng)（鎮(zhèn)），原則上都應(yīng)當(dāng)設(shè)立適當(dāng)?shù)臋C構(gòu)和配備專門人員。機構(gòu)的名稱和隸屬關(guān)系……由各地因地制宜確定，可以按鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）或區(qū)設(shè)水利、水土保持管理服務(wù)機構(gòu)；也可以按小流域、數(shù)個鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）設(shè)一個管理服務(wù)機構(gòu)”，各地先后設(shè)立鄉(xiāng)鎮(zhèn)水利站，作為縣級水利部門的派出機構(gòu)，實行“條塊結(jié)合、以條為主”的管理體制，并在服務(wù)農(nóng)業(yè)灌溉、防汛抗旱、飲水安全、水利技術(shù)推廣、水行政執(zhí)法等諸多方面發(fā)揮了重要的作用。

但是，經(jīng)過十幾年的發(fā)展，囿于體制固有的弊端，全國各地鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構(gòu)臃腫，龐雜的“七站八所”事業(yè)單位成為所在鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府安排子弟、親屬的“養(yǎng)老院”和“后花園”，超編超員嚴(yán)重，辦事效率低下，財政保障乏力。鄉(xiāng)鎮(zhèn)水利站也是如此，如江蘇省常熟市1987年有鄉(xiāng)鎮(zhèn)水利站職工382名，在經(jīng)過2001年和2007年兩次改革后，仍然超編33名。為了精簡機構(gòu)、提高效率，2000年農(nóng)村稅費改革后，全國開始了鄉(xiāng)鎮(zhèn)事業(yè)單位機構(gòu)改革。各地對原有的“七站八所”等事業(yè)單位進(jìn)行撤并或下放，形成綜合性農(nóng)業(yè)服務(wù)機構(gòu)，有條件的地方走企業(yè)化、社會化的路子。全國有60%的鄉(xiāng)鎮(zhèn)水利站在這一時期被撤并或下放到鄉(xiāng)鎮(zhèn)管理。只有個別省，如江蘇省同意對省內(nèi)鄉(xiāng)鎮(zhèn)水利站繼續(xù)實行 “雙重領(lǐng)導(dǎo)、以條為主”的管理體制。

據(jù)最新調(diào)查，截至2011年4月，我國除西藏及港澳臺之外的30個?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）共有獨立設(shè)置的基層水利站23 022個，還有6 321個鄉(xiāng)鎮(zhèn)在農(nóng)業(yè)綜合服務(wù)中心設(shè)水利員，實際在崗人數(shù)約15萬人。單獨設(shè)置的基層水利站中，按隸屬關(guān)系劃分，以鄉(xiāng)鎮(zhèn)直接管理為主的比例為47.2%，作為縣級水利（水務(wù)）局派出機構(gòu)的比例為38.6%，縣鄉(xiāng)“雙重管理、以條為主”的比例為12.4%，其他類型比例為1.8%。按性質(zhì)和經(jīng)費來源劃分，全國基層水利站事業(yè)性質(zhì)占87.8%，企業(yè)性質(zhì)占12.2%。在事業(yè)性質(zhì)的水利站中，以全額撥款為主的占57.5%，差額撥款、自收自支分別為15.4%、17.5%。按設(shè)置形式劃分，絕大部分是以鄉(xiāng)鎮(zhèn)為單元設(shè)置，占83.6%，以小流域為單元設(shè)置的占6.4%，跨鄉(xiāng)鎮(zhèn)設(shè)置的占8.2%，其他形式占1.8%。

在當(dāng)前“三農(nóng)”形勢下，我們需要對基層水利站在基層水利工作中的地位和作用重新提高認(rèn)識。改革開放時期，國家發(fā)展以 “經(jīng)濟(jì)建設(shè)為中心”，更多的中央財政資金用于見效快、效益高的大中型水利工程建設(shè)。尤其是1990—2005年這個時期，基本上沒有針對小農(nóng)水建設(shè)的政策措施或?qū)ｉT的全國性會議召開，小農(nóng)水發(fā)展陷入困境。2000年前后鄉(xiāng)鎮(zhèn)水利站的改革有其必然性，也再次引發(fā)了對管理體制應(yīng)“以條為主”還是“以塊為主”的爭論，在 20世紀(jì)90年代部分地區(qū)曾經(jīng)反復(fù)出現(xiàn)這種爭論和變動，為此國務(wù)院于1992年專門發(fā)文明確鄉(xiāng)鎮(zhèn)水利站是縣級水行政主管部門的派出機構(gòu)。但是，鄉(xiāng)鎮(zhèn)水利站的產(chǎn)生是為了滿足1949—2003年間建成的2 000萬處小型農(nóng)田水利工程管理和維護(hù)需要，順應(yīng)了時代的要求。在當(dāng)時國家財力有限的情況下，鄉(xiāng)鎮(zhèn)水利站為確保農(nóng)村水利工程的正常運行，保證國家糧食安全確實作出了不可替代的貢獻(xiàn)。

鄉(xiāng)鎮(zhèn)水利站的地位和作用是由基層水利工作的性質(zhì)和特點所決定的，正是因為基層水利工作具有強公益性、艱苦性，業(yè)務(wù)綜合性強，專業(yè)性強，決定了需要強有力的核心組織力量開展這項工作。幾十年的實踐表明，鄉(xiāng)鎮(zhèn)水利站工作做得好的地區(qū)，基層水利工作就干得好，兩者具有很強的正相關(guān)性。而鄉(xiāng)鎮(zhèn)水利站工作做得不好的地區(qū)，農(nóng)村水利建設(shè)的計劃、任務(wù)難以得到有效落實，形成了業(yè)務(wù)管理上的斷層和空白，產(chǎn)生了明顯的體制性障礙。據(jù)筆者調(diào)查，由鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府管理為主的地區(qū)，一方面，鄉(xiāng)鎮(zhèn)水利員經(jīng)常被政府抽調(diào)，承擔(dān)包括計劃生育等工作，或下派為包村干部，或借調(diào)到鄉(xiāng)鎮(zhèn)綜合治理辦公室工作，“拿水利錢干其他事”或者“拿一份錢干幾份事”，基本上這些人員80%的時間投入完成非水利工作。另一方面，在人員配置上，有的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府將不懂業(yè)務(wù)的人員安排到水利站，造成了水利站管理職責(zé)不明和人員管理上的失控，水利站水利管理效率低下，作用難以發(fā)揮。而水利站撤銷后并入農(nóng)業(yè)綜合服務(wù)中心（站）的地區(qū)，一般只保留1～2名水利員，人員有限，且平時多忙于鄉(xiāng)鎮(zhèn)中心工作，無法有效開展基層水利各項工作。隨著今后農(nóng)村發(fā)生深刻變化，農(nóng)村水利建設(shè)和管理任務(wù)的日益加重，農(nóng)村勞動力向城市轉(zhuǎn)移，加強基層水利工作的核心力量建設(shè)已經(jīng)顯得更加緊迫和必要。

二、正確判斷當(dāng)前基層水利改革發(fā)展面臨的機遇與挑戰(zhàn)

當(dāng)前，我國人口、資源、環(huán)境的不匹配狀況仍在加劇，水資源供需矛盾突出已經(jīng)成為可持續(xù)發(fā)展的主要瓶頸。近年大面積、連片旱災(zāi)頻發(fā)使農(nóng)業(yè)發(fā)展更加依賴于灌溉，需要大力發(fā)展灌溉農(nóng)業(yè)；工業(yè)化、城鎮(zhèn)化進(jìn)程加快，使農(nóng)業(yè)用水面臨未來總量減少或總量不增加、灌溉面積需要增加的境況，使節(jié)水灌溉需求大幅度增加。農(nóng)業(yè)節(jié)水要大力發(fā)展，灌溉農(nóng)業(yè)發(fā)展要上臺階，而城鎮(zhèn)化、農(nóng)田水利建設(shè)滯后造成了農(nóng)田水利等基礎(chǔ)設(shè)施十分薄弱，成為影響農(nóng)業(yè)穩(wěn)定發(fā)展和國家糧食安全的最大硬傷。水利設(shè)施薄弱仍然是國家基礎(chǔ)設(shè)施的明顯短板，而農(nóng)村水利設(shè)施更是農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的薄弱環(huán)節(jié)。據(jù)調(diào)查，截至2007年年底，我國自流灌區(qū)固定渠系的完好率只有36%，渠系建筑物的完好率為51%；揚水灌區(qū)的設(shè)備完好率為35%，固定渠系的完好率為42%，渠系建筑物的完好率為47%；井灌區(qū)的機井完好率為59%，固定渠系的完好率為52%。2011年大旱湖北欲調(diào)長江水緩解旱情，卻因機泵設(shè)備年久失修陷入困境。

2011年中央1號文件《關(guān)于加快水利改革發(fā)展的決定》的出臺，使我國進(jìn)入了大規(guī)模加快農(nóng)田水利建設(shè)的新階段。根據(jù)相關(guān)部門測算，未來10年水利投入資金將達(dá)4萬億元之巨，年均投入4 000億元，并以農(nóng)田水利建設(shè)投入為主，我國的基層水利改革發(fā)展面臨空前的機遇。首先，水利工程老化失修嚴(yán)重，已經(jīng)影響到水利發(fā)展全局，具有很大的發(fā)展需求和緊迫性。其次，貫徹執(zhí)行中央1號文件是政府首要任務(wù)，各級領(lǐng)導(dǎo)高度重視，要將土地出讓收益用于農(nóng)田水利建設(shè)，尤其是用于末級渠系和田間工程、中小型灌區(qū)、小型水利設(shè)施等的建設(shè)。第三，“健全基層水利服務(wù)機構(gòu)，強化水資源管理、防汛抗旱、農(nóng)田水利建設(shè)、水利科技推廣等公益性職能，按規(guī)定核定人員編制，經(jīng)費納入縣級財政預(yù)算”是中央明確作出的決定。第四，新一輪鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構(gòu)改革和事業(yè)單位改革剛拉開序幕，恰逢其時；農(nóng)村經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)正在轉(zhuǎn)好，農(nóng)民素質(zhì)在提高，農(nóng)民的民主管理、自主管理意識在增強，農(nóng)村管理手段在逐步改善。

當(dāng)然，也應(yīng)該看到基層水利改革發(fā)展面臨的挑戰(zhàn)。

首先，農(nóng)村水利任務(wù)日益加重，農(nóng)村勞動力嚴(yán)重不足。農(nóng)村青壯年勞動力向城市轉(zhuǎn)移，農(nóng)村基本上留守的是婦女、兒童和老人。

其次，工程建設(shè)與管理經(jīng)費難以充分到位。據(jù)水利部測算，按中央、地方財政各補20%，僅中央財政小型農(nóng)田水利設(shè)施補助專項資金每年要150億元，而2006年只安排了3億元，雖然2010年增加到78億元，但缺口仍太大。現(xiàn)在不僅中央1號文件確定的政策需要落實，而且還面臨地區(qū)的土地出讓收益與農(nóng)田水利建設(shè)任務(wù)不匹配的問題，土地出讓收益豐厚的地區(qū)，經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)，高度城鎮(zhèn)化和工業(yè)化，農(nóng)田水利建設(shè)任務(wù)不重，而農(nóng)田水利建設(shè)任務(wù)重的中西部地區(qū)，土地出讓收益并不多。

第三，鄉(xiāng)鎮(zhèn)級管理組織力量十分薄弱，絕大多數(shù)基層水利服務(wù)機構(gòu)的管理體制沒有理順，存在體制性障礙。主要體現(xiàn)在：一是服務(wù)職能弱化嚴(yán)重，行業(yè)內(nèi)上下關(guān)系脫節(jié)，業(yè)務(wù)管理斷層，工作效率降低。水利站管理職責(zé)不明和人員管理上的失控，使水利站水利管理效率低下，作用難以發(fā)揮。二是辦公條件差，技術(shù)裝備不能滿足工作需要。有的鄉(xiāng)鎮(zhèn)水利站甚至沒有固定辦公場地，辦公條件極差，有的連起碼的桌椅板凳都沒有，更談不上交通、通信設(shè)備。三是職工待遇低，隊伍不穩(wěn)。不少水利站沒有足額發(fā)放基本工資，有的甚至連續(xù)多年拖欠職工工資，工資福利待遇遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于其他鄉(xiāng)鎮(zhèn)事業(yè)站所職工。四是隊伍年齡結(jié)構(gòu)老化，文化程度低，專業(yè)水平不高，專業(yè)技術(shù)人才缺乏。由于工作條件艱苦，待遇低，工資福利沒有保障，缺乏引進(jìn)人才和人才培養(yǎng)的物質(zhì)基礎(chǔ)，導(dǎo)致人才引不進(jìn)、留不住。目前，鄉(xiāng)鎮(zhèn)水利站職工基本上處于50歲左右的年齡段，高中以下文化程度人員比重高達(dá)86%，擁有職稱的人數(shù)僅約50%，其中一半以上為初級職稱。由于水利需要專業(yè)知識和專業(yè)技能，專業(yè)技術(shù)人才缺乏使得基層水利應(yīng)急搶險能力下降。目前，基層水利機構(gòu)萎縮，經(jīng)費缺乏，人員老化，專業(yè)技術(shù)人員嚴(yán)重缺乏，技術(shù)裝備不能滿足需要，已經(jīng)使得服務(wù)功能嚴(yán)重下降，行業(yè)管理被弱化，水利科技推廣普及不能很好地向基層和農(nóng)村延伸。

第四，基層水利法制建設(shè)滯后，建設(shè)和管理缺乏政策法規(guī)保障。盡管經(jīng)過30年的努力，我國已經(jīng)形成了以水法為核心，包括4部法律、16件行政法規(guī)、50項部規(guī)章和800余項地方性法規(guī)和政府規(guī)章的較為完備的水法規(guī)體系，但農(nóng)村水利的立法工作普遍滯后，僅制定了《灌區(qū)管理暫行辦法》《占用農(nóng)業(yè)灌溉水源、灌排工程設(shè)施補償辦法》等規(guī)章。

三、明確我國基層水利改革發(fā)展需要解決的重點問題和解決方向

基層水利改革發(fā)展面臨的問題很多，必須抓住主要矛盾，解決重點問題。筆者認(rèn)為基層水利改革發(fā)展關(guān)鍵是要解決好兩個問題：一是解決好基層水利發(fā)展機制問題，主要是解決農(nóng)田灌溉“最后一公里”問題。二是解決好基層水利管理服務(wù)組織問題，主要是解決水利管理 “最后一級組織”問題，解決基層水利設(shè)施建設(shè)和管理的核心組織力量問題。

1.基層水利發(fā)展機制問題及解決方向

在農(nóng)村勞動力嚴(yán)重缺乏和農(nóng)村實行家庭承包責(zé)任制的背景下，針對小型水利工程明顯投入不足、帶病運行、阻塞農(nóng)田灌溉的“最后一公里”問題，需要重新考慮基層水利發(fā)展機制問題，包括：投入政策如何落實；如何保持財力與事權(quán)相匹配，構(gòu)建中央政府與各級地方政府的投入責(zé)任機制；在資金渠道來源多元化的現(xiàn)實情況下如何有效發(fā)揮資金聚合效應(yīng)；資金使用機制如何建立；農(nóng)田水利建設(shè)與管理上，如何厘清政府主導(dǎo)與農(nóng)民參與的關(guān)系，明確政府的責(zé)任邊界；如何解決水利工程集體受益與土地經(jīng)營家庭承包責(zé)任制的矛盾；如何構(gòu)建小型水利工程的養(yǎng)護(hù)長效機制；在當(dāng)前國家惠農(nóng)促農(nóng)，大力支持“三農(nóng)”的政策環(huán)境下如何有效解決農(nóng)業(yè)水費收繳難問題等。

解決方向是：堅持建管并重、大小統(tǒng)籌、骨干工程與配套工程相匹配的水利建設(shè)發(fā)展觀，建立責(zé)任機制，公共財政加大投入，發(fā)展機制不斷創(chuàng)新，法制建設(shè)不斷增強，以規(guī)劃為龍頭，統(tǒng)籌各路項目資金，發(fā)揮資金聚合作用，使事權(quán)與財力相匹配；在強調(diào)農(nóng)田水利基本建設(shè)的同時，應(yīng)加強管理維護(hù)的責(zé)任到位、經(jīng)費到位、人員到位，確保工程效益的發(fā)揮；對基層水利設(shè)施，明確工程屬性，確認(rèn)產(chǎn)權(quán)，落實責(zé)任和人員，依法管理，做到有人看護(hù)、有人維修、有人管理。重構(gòu)灌排工程管理體制和運行機制，重視水管體制改革延伸，延伸到基層小型水利工程管理，使投入不足、帶病運行、阻塞農(nóng)田灌溉的“最后一公里”問題得到明顯改善。

2.基層水利管理服務(wù)組織問題及解決方向

面對我國農(nóng)村的新形勢、新任務(wù)和新要求，基層水利管理組織在機構(gòu)和人員上表現(xiàn)出明顯不適應(yīng)。缺錢養(yǎng)人，沒錢干事，根子在管理體制有問題；人員不足，人員老化，人才隊伍不穩(wěn)定，根子在工作待遇低（包括工資待遇和社會保障低），工作條件差，個人發(fā)展機會少；專業(yè)技術(shù)人員缺乏，人才結(jié)構(gòu)不合理，根子在人才引進(jìn)和培養(yǎng)機制有問題。解決這些問題，涉及利益格局的調(diào)整，不僅牽涉錢，更主要是牽涉人的因素，是最復(fù)雜、最難解決的問題。由前述可見，當(dāng)前以鄉(xiāng)鎮(zhèn)直接管理為主和并入農(nóng)業(yè)綜合服務(wù)中心的單位比例達(dá)到了2/3，非財政全額供養(yǎng)單位占35.4%。首先面臨認(rèn)識統(tǒng)一問題，對已經(jīng)并入農(nóng)業(yè)綜合服務(wù)中心的單位和取消鄉(xiāng)鎮(zhèn)水利站的地區(qū)是否必須恢復(fù)，答案是肯定的，但不是簡單恢復(fù)，而是更高層次上的機構(gòu)重建。其次，還面臨組織性質(zhì)和職能如何界定，實行何種管理體制，機構(gòu)如何設(shè)置，采取何種管理機制和用人機制，如何建立經(jīng)費保障機制等問題。

解決方向是：統(tǒng)一認(rèn)識，堅持基層水利公益性職能與經(jīng)營性服務(wù)相分離，強化公益性職能，放活經(jīng)營性服務(wù)，建立健全職能明確、布局合理、隊伍精干、服務(wù)到位的基層水利服務(wù)體系，通過確定性質(zhì)、理順體制、明確職能、合理布局、強化隊伍、充實一線、創(chuàng)新機制等一系列改革，逐步構(gòu)建起以基層水利站為主導(dǎo)，抗旱服務(wù)隊、防汛搶險隊、農(nóng)村水廠（站）等專門機構(gòu)為支持，農(nóng)民用水合作組織為基礎(chǔ)，水利科研、教育等單位和水利企業(yè)廣泛參與，分工協(xié)作、服務(wù)到位、充滿活力的多元化基層水利服務(wù)體系。健全基層水利服務(wù)機構(gòu)，處理好流域管理與區(qū)域管理、單一管理和綜合管理的關(guān)系，強化公益性服務(wù)和綜合管理職能，做到定性準(zhǔn)確、職責(zé)清晰、設(shè)置合理、運轉(zhuǎn)協(xié)調(diào)、精干高效，并堅持從實際出發(fā)，因地制宜，鼓勵地方進(jìn)行探索和實踐；堅持統(tǒng)籌兼顧，與縣鄉(xiāng)機構(gòu)改革相銜接，處理好改革和穩(wěn)定的關(guān)系。大力發(fā)展農(nóng)民用水合作組織，解決好水利工程集體受益與土地分散經(jīng)營的矛盾。

四、加快推進(jìn)我國基層水利改革發(fā)展的措施建議

1.建立小型水利設(shè)施建設(shè)和基層水利改革發(fā)展的穩(wěn)定投入渠道

（1）加大中央財政投入力度

應(yīng)擴(kuò)大中央小型農(nóng)田水利工程建設(shè)專項資金、小農(nóng)水重點縣建設(shè)資金的規(guī)模和范圍，“十二五”時期逐步穩(wěn)定在200億元以上；完善中央財政對小型農(nóng)田水利工程的差別補助政策，將中西部地區(qū)及糧食主產(chǎn)區(qū)補助比例提高到70%，以解決取消縣及縣以下資金配套所帶來的缺口；積極加大對農(nóng)村水環(huán)境治理等長期以來被忽視的公益性項目的財政投入。

（2）盡快落實土地出讓收益用于農(nóng)田水利建設(shè)

目前已經(jīng)明確了土地出讓收益在農(nóng)田水利建設(shè)方面的使用方向：大型灌區(qū)末級渠系和田間工程；中小型灌區(qū)；小型農(nóng)田水利設(shè)施的新建、修復(fù)、續(xù)建、配套、改建；小水窖、小水池、小塘壩、小泵站、小水渠等“五小”水利工程建設(shè)；西南五?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）小型水源工程建設(shè)；節(jié)水灌溉工程建設(shè)和改造、渠道防滲、管道輸水、噴灌、滴灌技術(shù)推廣；牧區(qū)農(nóng)田水利建設(shè)；農(nóng)田水利設(shè)施的日常維護(hù)支出，不得用于人員經(jīng)費、公用經(jīng)費開支。由此可見，土地出讓收益主要是用于基層水利設(shè)施建設(shè)，應(yīng)該盡快落實。

（3）加大各級政府對基層水利服務(wù)機構(gòu)建設(shè)和隊伍建設(shè)的投入

建立中央和地方財政共同保障機制，總體上中央財政養(yǎng)事，地方財政養(yǎng)人。從中央或省級設(shè)立的農(nóng)村水資源管理、防汛抗旱、農(nóng)田水利建設(shè)、水利科技推廣、農(nóng)村水環(huán)境整治、水土保持等涉水項目經(jīng)費中按3%～5%的比例提取，從小型農(nóng)田水利財政補助資金與重點縣建設(shè)投入中按5%的比例提取。加大對農(nóng)民用水戶協(xié)會等組織的財政扶持力度，中央財政應(yīng)允許在補助資金中提取適當(dāng)比例用于農(nóng)民用水戶協(xié)會的組建、開辦等工作經(jīng)費。建立縣級水利工程維修養(yǎng)護(hù)基金。

（4）加大政策性金融的中長期信貸支持力度

積極爭取中央財政對節(jié)水灌溉貸款項目全部實行實際利率全額貼息；在小水能資源豐富的地區(qū)，鼓勵由鄉(xiāng)政府用集體資產(chǎn)提供無償擔(dān)保幫助農(nóng)戶貸款興辦農(nóng)村小水電；引導(dǎo)農(nóng)民用水合作組織和農(nóng)村集體抵押資產(chǎn)借貸投入農(nóng)村水利基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。在農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)較為發(fā)達(dá)的地區(qū)，利用農(nóng)村土地承包權(quán)長久保持不變的優(yōu)勢，積極引導(dǎo)農(nóng)民抵押土地流轉(zhuǎn)權(quán)借入信貸資金投入農(nóng)村水利基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。

（5）積極引導(dǎo)社會資本投入建設(shè)

對于具有一定經(jīng)濟(jì)效益的農(nóng)村小水電工程以及農(nóng)村水廠，應(yīng)根據(jù)實際情況采取個體投資建管、股份合作制建管、集體建設(shè)整體拍賣經(jīng)營權(quán)等多種模式，探索市場化融資方式，解決工程設(shè)施建設(shè)資金短缺的問題。

2.健全基層水利服務(wù)機構(gòu)

（1）明確基層水利站的性質(zhì)、管理體制和職能

爭取水利部、中編辦、財政部三部門聯(lián)合出臺相關(guān)政策性文件，明確基層水利站是鄉(xiāng)鎮(zhèn)水利公益性服務(wù)主體，定性為公益一類事業(yè)單位，是縣級水行政主管部門在鄉(xiāng)鎮(zhèn)的派出機構(gòu)，專司公益性職能，不再承擔(dān)經(jīng)營性服務(wù)職能。對基層水利站實行“條塊結(jié)合、以條為主”的管理體制，縣級水行政主管部門負(fù)責(zé)人員調(diào)配和業(yè)務(wù)指導(dǎo)，人員考評、晉升、調(diào)動要充分聽取所在鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委的意見。人員編制嚴(yán)格核定，人員經(jīng)費和辦公經(jīng)費納入縣級財政預(yù)算，辦公和生活設(shè)施由鄉(xiāng)鎮(zhèn)負(fù)責(zé)統(tǒng)一安排。

基層水利站的職責(zé)主要是履行水資源管理、防汛抗旱、農(nóng)田水利建設(shè)、水利科技推廣等公益性職能和作為縣級水行政管理職能在鄉(xiāng)鎮(zhèn)的延伸，提供業(yè)務(wù)指導(dǎo)。代縣級水行政主管部門，對防汛（防臺）抗旱服務(wù)組織、農(nóng)村水廠（站）、小型水利工程管理單位等履行管理和指導(dǎo)職能，對參與基層水利社會化服務(wù)的經(jīng)濟(jì)組織、企業(yè)、私營個體經(jīng)濟(jì)履行指導(dǎo)和監(jiān)督職能。

（2）合理設(shè)置基層水利站，嚴(yán)格核定人員編制并規(guī)范建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)

處理好流域管理與區(qū)域管理、單一管理和綜合管理的關(guān)系，科學(xué)設(shè)置基層水利站，流域界限明顯的以流域設(shè)站，流域界限不明顯的以區(qū)域設(shè)站；基層水利站確定為綜合管理站，以事定崗，以崗定責(zé)，以責(zé)定編，增加技術(shù)崗位，壓縮工勤崗位。制定基層水利站建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)，推動基層水利站規(guī)范化、標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)。

（3）強化激勵約束機制

實行基層水利站改革與水利工程建設(shè)掛鉤，有效推進(jìn)和保證改革速度。應(yīng)將基層水利站改革與小型農(nóng)田水利重點縣建設(shè)、灌區(qū)節(jié)水改造和續(xù)建配套等項目的安排和驗收直接掛鉤，基層水利站改革無進(jìn)展的縣市不安排或少安排建設(shè)項目，不進(jìn)行相關(guān)項目驗收，形成工程建設(shè)和基層水利站建設(shè)聯(lián)動發(fā)展機制。

3.健全基層水利服務(wù)體系

①對現(xiàn)有各類基層水利服務(wù)組織加快推進(jìn)分類定性，強化公益性職能，放活經(jīng)營性服務(wù)。將鄉(xiāng)鎮(zhèn)供水站、抗旱服務(wù)隊等提供專項工程管理與服務(wù)的組織確定為公益二類事業(yè)單位，重新明確職責(zé)。在定崗定編的基礎(chǔ)上，編內(nèi)在職人員經(jīng)費由縣級財政負(fù)擔(dān)，辦公經(jīng)費以及工程設(shè)施日常維修養(yǎng)護(hù)等經(jīng)費自籌。將村級水利服務(wù)組織確定為社團(tuán)性質(zhì)組織，由受益農(nóng)戶自行建章立制，財務(wù)自理，確保其良性運行。將農(nóng)村水利施工專業(yè)隊伍認(rèn)定為經(jīng)營性組織，確定為企業(yè)性質(zhì)，采用獨立核算、自負(fù)盈虧的市場化運作方式。

②大力發(fā)展農(nóng)民用水合作組織，推行農(nóng)民對斗渠以下的設(shè)施進(jìn)行自主管理，調(diào)動農(nóng)民積極性。農(nóng)民用水合作組織為非營利的社團(tuán)組織，人員及辦公經(jīng)費可由縣級財政予以適當(dāng)補助。推行村管水員制度，試行對村管水員的財政補貼制度，通過政府財政補貼將水利服務(wù)覆蓋全體農(nóng)民。

4.加快基層水利法制建設(shè)和深化小型水利工程產(chǎn)權(quán)制度改革

①加強農(nóng)村水利的法律制度和規(guī)劃建設(shè)。應(yīng)將“農(nóng)田水利法”“農(nóng)村水利條例”列為重點立法項目盡快頒布施行，加快制定“節(jié)水灌溉補償及激勵辦法”，加快編制縣級農(nóng)田水利建設(shè)規(guī)劃并實施，將農(nóng)田水利基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)與管理和農(nóng)村水利工作納入法制化和依據(jù)規(guī)劃管理的軌道。

②制定并實行農(nóng)村飲水工程用地、用電和稅費優(yōu)惠政策，如考慮執(zhí)行農(nóng)業(yè)生產(chǎn)用電價格，甚至更低的公益性設(shè)施用電價格，解決我國農(nóng)村飲水工程普遍運行成本高，尤其是電費、稅費負(fù)擔(dān)重的問題。

③深化小型水利工程產(chǎn)權(quán)制度改革，針對小型水利工程的權(quán)和利分離狀況，應(yīng)確水確權(quán)到農(nóng)戶，發(fā)揮產(chǎn)權(quán)激勵作用。明確國家補助資金所形成的資產(chǎn)歸農(nóng)民用水合作組織所有，國家投資農(nóng)村飲水安全工程所形成的資產(chǎn)歸受益農(nóng)村集體所有。改造完成的末級渠系工程資產(chǎn)移交給農(nóng)民用水合作組織管理。

5.建立健全“公開公正、競爭上崗、定期考評、合理流動”的基層水利人事管理制度

實行用人制度改革，引入競爭機制，創(chuàng)新人才引進(jìn)、考核和培養(yǎng)機制，嚴(yán)格基層水利服務(wù)機構(gòu)人員的進(jìn)、管、出。

①建立人員進(jìn)崗制度，嚴(yán)格實行“公開招聘、競爭上崗、擇優(yōu)聘用”的用人制度。

②完善人員績效考評制度，將基層水利工作人員的業(yè)務(wù)能力、工作量和工作實績作為主要考核指標(biāo)，開展定期考評，實行工作業(yè)績與工資收入掛鉤的績效工資制度。

③健全職工培訓(xùn)機制，通過定向培養(yǎng)或培訓(xùn)，定期對基層水利職工開展技能培訓(xùn)；普遍推行上下級水利職工交流培訓(xùn)機制；推行基層水利人員持證上崗制度，逐步實現(xiàn)持證上崗。

④實施人才引進(jìn)優(yōu)惠政策，大量引進(jìn)大中專畢業(yè)生等高素質(zhì)人才，改善基層人才結(jié)構(gòu)。

⑤妥善做好改革中富余人員的安置和管理工作，積極創(chuàng)造條件，支持、鼓勵和引導(dǎo)富余人員再就業(yè)，搞好再就業(yè)培訓(xùn)工作，切實幫助他們解決實際困難。

[1]陳雷.全面貫徹中央農(nóng)村工作會議精神 奮力推進(jìn)水利改革發(fā)展新跨越——在全國水利工作會議上的講話[J].中國水利，2011（1）.

[2]李國英.建立健全基層水利服務(wù)體系[J].中國水利，2011（23）.