采煤沉陷區(qū)移民安置問題探討

宗云峰

（淮南礦業(yè)集團(tuán)資源環(huán)境管理部，安徽省淮南市，232001）

采煤沉陷區(qū)移民安置問題探討

宗云峰

（淮南礦業(yè)集團(tuán)資源環(huán)境管理部，安徽省淮南市，232001）

分析了淮南礦區(qū)近年來在采煤沉陷區(qū)移民安置工作中所取得的成果，介紹了淮南礦區(qū)的移民安置模式，分析了面臨的搶栽、搶搭、搶建難題，探討如何進(jìn)一步做好采煤沉陷區(qū)移民安置工作，認(rèn)為采煤沉陷區(qū)移民安置工作的核心是處理好政府、企業(yè)、農(nóng)民之間“法、錢、權(quán)、責(zé)”的關(guān)系，做到合法操作、合情補(bǔ)償、合理分配、合規(guī)監(jiān)管是做好沉陷區(qū)移民安置工作的重點(diǎn)。

采煤沉陷地 征地拆遷 移民安置

近年來隨著我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展的提速，國家對煤炭的需求量在大幅增加。為保證國家經(jīng)濟(jì)的可持續(xù)發(fā)展，淮南礦業(yè)集團(tuán)挖潛增效，通過技改最大程度地提升老礦井的產(chǎn)能，同時(shí)也新建了一批現(xiàn)代化的大型礦井，確保了煤炭能源的供應(yīng)，緩解了煤炭市場的供需壓力。但隨著煤炭資源開采強(qiáng)度的不斷增大，地面受沉陷影響范圍在迅速擴(kuò)大，需搬遷村莊數(shù)量在大量增加，這一切沖擊著社會(huì)和諧，影響著生態(tài)環(huán)境，同時(shí)也制約著煤炭企業(yè)自身的發(fā)展。因此，在開采煤炭資源的同時(shí)解決好采煤沉陷區(qū)移民安置問題，對化解當(dāng)前社會(huì)矛盾，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)和諧穩(wěn)定、快速可持續(xù)發(fā)展具有重大的現(xiàn)實(shí)意義和深遠(yuǎn)的歷史意義。

1 淮南市采煤沉陷區(qū)基本情況

淮南市總面積2585km2。截止到2009年底，淮南礦業(yè)集團(tuán)公司采煤沉陷區(qū)總面積約91km2，占淮南市總面積的0.035%，其中積水面積約32km2，占沉陷區(qū)總面積的35%。根據(jù)淮南礦區(qū)多煤層開采、地表潛水位高等特點(diǎn)，預(yù)計(jì)未來一段時(shí)期內(nèi)，地面受沉陷影響將呈現(xiàn)出前期在面積上快速增大，后期在深度上緩慢增加的規(guī)律。預(yù)計(jì)至2030年，淮南礦業(yè)集團(tuán)公司采煤沉陷區(qū)總面積將達(dá)到275km2，其中積水面積達(dá)195km2，最大積水深度將超過20m。

2 淮南礦業(yè)集團(tuán)沉陷區(qū)移民安置情況

2009－2011年，淮南礦業(yè)集團(tuán)公司共搬遷171個(gè)自然莊約3.6萬戶，其中：2009年搬遷84個(gè)自然莊，2010年搬遷41個(gè)自然莊，2011年搬遷46個(gè)自然莊。規(guī)劃建設(shè)了23個(gè)安置新區(qū)，建筑總面積575萬m2，新區(qū)建設(shè)項(xiàng)目實(shí)行統(tǒng)一規(guī)劃、分期建設(shè)、分批安置、統(tǒng)籌管理，預(yù)計(jì)全部建成后可供安置約4.8萬戶。作為全國較早開展采煤沉陷區(qū)綜合治理的城市，淮南礦業(yè)集團(tuán)公司高度重視沉陷區(qū)村莊居民的搬遷安置工作，通過采取一系列有力措施，不斷進(jìn)行摸索總結(jié)，取得了一定的成果，形成了淮南礦區(qū)的移民安置模式。

2.1 三級溝通，建立機(jī)制

采煤沉陷區(qū)村莊搬遷安置實(shí)行三級溝通，一是集團(tuán)公司同市政府的銜接溝通，主要解決涉及搬遷的政策性重大問題；二是集團(tuán)公司同區(qū)（縣）政府的對接溝通，主要是執(zhí)行搬遷政策，確定搬遷方案及指導(dǎo)搬遷工作；三是礦井同鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）的溝通，主要解決實(shí)施搬遷過程中的具體問題，確保搬遷進(jìn)度。同時(shí)，集團(tuán)公司將礦井的村莊搬遷計(jì)劃完成情況納入年度責(zé)任目標(biāo)考核，建立考核機(jī)制，實(shí)行對等獎(jiǎng)懲，促進(jìn)沉陷區(qū)村莊搬遷工作。

2.2 模式探索，和諧安置

根據(jù)采煤沉陷區(qū)特點(diǎn)，淮南礦業(yè)集團(tuán)提出了“集中式搬遷、發(fā)展式安置”的村莊搬遷安置思路。根據(jù)發(fā)展思路，集團(tuán)公司進(jìn)行統(tǒng)一部署，提前3年對沉陷村莊進(jìn)行預(yù)計(jì)，編制搬遷村莊計(jì)劃，報(bào)經(jīng)省政府批準(zhǔn)后，實(shí)行集中、統(tǒng)籌、有序的整體搬遷。同時(shí)，不斷積極探索搬遷村莊的安置形式，摸索總結(jié)出“建新、傍鎮(zhèn)、近礦、擴(kuò)村”等搬遷安置模式，實(shí)現(xiàn)“先搬后采”的和諧安置局面。

（1）建新。建設(shè)新集鎮(zhèn)，當(dāng)采煤沉陷區(qū)范圍大、村莊多時(shí)，在沉陷區(qū)外統(tǒng)籌規(guī)劃選取一處不壓占煤炭資源的地塊作為搬遷安置點(diǎn)，以城鎮(zhèn)居民住宅小區(qū)的標(biāo)準(zhǔn)建設(shè)安置小區(qū)，集中妥善安置沉陷區(qū)的搬遷居民。同時(shí)區(qū)內(nèi)配套建設(shè)學(xué)校、醫(yī)院、商超等基礎(chǔ)服務(wù)設(shè)施，使之逐步發(fā)展成新的集鎮(zhèn)。如鳳臺(tái)縣關(guān)店新鎮(zhèn)、潘集區(qū)夾溝新鎮(zhèn)等。

（2）傍鎮(zhèn)。毗鄰老城建設(shè)新區(qū)，充分利用老城鎮(zhèn)的基礎(chǔ)服務(wù)設(shè)施和公共事業(yè)資源，使新區(qū)受輻射帶動(dòng)快速發(fā)展成熟，老城鎮(zhèn)人口集聚、規(guī)模得到擴(kuò)張，最終老城、新區(qū)融為一體。如鳳臺(tái)縣鳳凰湖新城區(qū)、潘集區(qū)蘆集新村等。

（3）近礦。農(nóng)民通常樂意在煤礦周邊集聚生活，形成有地域特色的地礦文化。因此，可以在礦區(qū)附近規(guī)劃建設(shè)移民安置小區(qū)，配套建設(shè)商業(yè)服務(wù)設(shè)施，進(jìn)行合理引導(dǎo)，有序經(jīng)營。如鳳臺(tái)縣顧橋礦農(nóng)場新村、潘集區(qū)潘北新村等。

（4）擴(kuò)村。打破行政區(qū)劃擴(kuò)展中心村，依托中心村劃定搬遷安置區(qū)域，小村并入大村，強(qiáng)村帶弱村，對沉陷村莊集中搬遷，合理有效配置資源，促使各類資源效益最大化。如謝家集區(qū)梨園新村、鳳臺(tái)縣前崗新村等。

2.3 政府給力，新村建設(shè)

目前，新村建設(shè)的主要方式有兩種。一是政府建設(shè)。政府作為搬遷安置工作的責(zé)任主體，直接組織協(xié)調(diào)搬遷安置新村鎮(zhèn)建設(shè)；二是公司代建。政府通過招商引資或招標(biāo)方式，引進(jìn)有資質(zhì)的房產(chǎn)建設(shè)投資公司進(jìn)行先期代建。

2.4 基礎(chǔ)保障，安居樂業(yè)

由于大量村莊搬遷和耕地?cái)?shù)量的減少，應(yīng)高度重視被征地農(nóng)民的就業(yè)和生活來源問題，既要解決好安居之需，也要考慮到樂業(yè)之求。通過合理利用補(bǔ)償資金，結(jié)合當(dāng)?shù)氐陌l(fā)展條件，改造中低產(chǎn)田、調(diào)整種植結(jié)構(gòu)、發(fā)展養(yǎng)殖業(yè)和加工業(yè)、開展職業(yè)技能和創(chuàng)業(yè)培訓(xùn)、建立農(nóng)民創(chuàng)業(yè)園等多種途徑，確保被征地農(nóng)民的生活水平不降，長遠(yuǎn)生計(jì)有保障，從而實(shí)現(xiàn)發(fā)展式安置。

3 沉陷區(qū)移民安置工作難點(diǎn)

雖然淮南礦業(yè)集團(tuán)公司近年來村莊搬遷安置補(bǔ)償工作取得了一定的成果，但同時(shí)也存在著許多困難與不足，其中難點(diǎn)主要是對于征地拆遷“三搶”（搶栽、搶搭、搶建）行為的控建。征地拆遷“三搶”問題是全國范圍普遍存在的共性問題，只要涉及征地搬遷之處，幾乎都有在被拆遷地租地蓋房建廠等現(xiàn)象，社會(huì)影響十分惡劣。礦區(qū)的征地拆遷工作所面對的“三搶”問題主要有四種情形。一是搶建房屋，丈量村莊強(qiáng)行建，待遷村莊突擊建，周邊村莊提前建，有平房頂上架鋁塑板的“二層樓”、單磚建房等。只要聽說要拆遷，幾乎瞬間就能建成大量無門、無窗、無人住的房屋。二是搶建廠（場）站，有在耕地內(nèi)挖塘買魚養(yǎng)殖的，有規(guī)模各異的房改廠，還有國家保護(hù)動(dòng)物養(yǎng)殖基地等。三是搶栽經(jīng)濟(jì)作物，有在地里迅速搶栽廉價(jià)果樹苗的，也有將果樹枝條插在耕地里。四是搶搭蔬菜大棚。目前，農(nóng)用單體鋼架大棚搭建起來方便快捷，搶建地區(qū)大多通過租借形式循環(huán)使用，幾乎零成本，這邊量過那邊用，這村用過下村用等。這些做法為的就是能夠最大程度套取征地拆遷補(bǔ)償費(fèi)，大有把補(bǔ)償費(fèi)當(dāng)成“唐僧肉”、路過門口都希望能狠咬一口的心態(tài)，其原因主要存在主、客觀等方面。

3.1 互相攀比，心存僥幸

搶建者一般認(rèn)為只要造成既成事實(shí)，不管違法不違法，就得按高標(biāo)準(zhǔn)補(bǔ)償，多建多補(bǔ)，少建少補(bǔ)，不建不補(bǔ)。群眾在互相攀比，同時(shí)又有少數(shù)有權(quán)有勢的“釘子戶”存在，助長了搶建氣焰。在利益的驅(qū)動(dòng)下，形成大面積的突擊搶建行為，致使“三搶”行為常態(tài)化。

3.2 執(zhí)政力弱，擔(dān)當(dāng)力差

政府是征地搬遷工作的責(zé)任主體，鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）政府往往默認(rèn)或縱容搶建現(xiàn)象。一是鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）政府為了減輕征地過程中的阻力，保證征地工作順利進(jìn)行，避免村民上訪、鬧事，盡量采取不聞不問的默許態(tài)度；二是村干部由村民選舉產(chǎn)生，村民選票直接關(guān)系著村干部是否連任，村干部出于自身利益考慮，言行受到很多制約，盡量回避矛盾沖突，間接縱容搶建現(xiàn)象。

4 對采煤沉陷區(qū)移民安置工作的建議

采煤沉陷區(qū)移民安置工作的核心是處理好政府、企業(yè)、農(nóng)民之間“法、錢、權(quán)、責(zé)”的關(guān)系，如何做到合法操作、合情補(bǔ)償、合理分配、合規(guī)監(jiān)管是做好沉陷區(qū)移民安置工作的重點(diǎn)和難點(diǎn)。

4.1 “法”要正

在依據(jù)法律政策做好征地搬遷安置工作的基礎(chǔ)上，耐心細(xì)致地開展群眾思想工作，使沉陷區(qū)移民安置工作做到有理、有據(jù)、有節(jié)、有度。

4.1.1 制定政策文件

積極銜接政府，推動(dòng)出臺(tái)涉及面廣、操作性強(qiáng)的各類補(bǔ)償政策文件，如建設(shè)用地、農(nóng)用地等征地補(bǔ)償類文件，人口等搬遷安置補(bǔ)償類文件，耕地、沉陷地等青苗補(bǔ)償類文件，養(yǎng)殖型、生產(chǎn)型等廠（場）站補(bǔ)償類文件，關(guān)于搶建行為的管理辦法，違規(guī)補(bǔ)償處置意見等監(jiān)管類文件。形成系統(tǒng)全面的補(bǔ)償文件體系，使征地搬遷有法可依、移民安置自然有序。

4.1.2 打擊非法搶建

國土資源部《關(guān)于完善征地補(bǔ)償安置制度的指導(dǎo)意見》第九條規(guī)定：“在告知征地后，凡被征地農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織和農(nóng)戶在擬征土地上搶栽、搶種、搶建的地上附著物和青苗，征地時(shí)一律不予補(bǔ)償。”；《刑法》規(guī)定：“通過搶栽、搶種、搶建地上附著物和青苗騙取征地補(bǔ)償款數(shù)額較大或巨大的，可構(gòu)成詐騙罪，情節(jié)嚴(yán)重者可判刑10年以上有期徒刑?！睂τ谠谡鞯胤秶`法搶建永久性建筑物，由政府相關(guān)部門出面告知農(nóng)民搶建不僅不予登記補(bǔ)償，且要限期自行拆除，如不自行拆除，由政府組織執(zhí)法部門予以強(qiáng)制拆除，費(fèi)用從該戶補(bǔ)償費(fèi)用中扣除。制止非法搶建行為要毫不手軟，才能有效避免出現(xiàn)擴(kuò)散效應(yīng)。

4.1.3 嚴(yán)格執(zhí)行標(biāo)準(zhǔn)

一是對于同一地區(qū)同一類型情況的補(bǔ)償必須嚴(yán)格按文件政策統(tǒng)一補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，嚴(yán)禁出現(xiàn)同一類情況的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)前后不一致現(xiàn)象，營造公平公正的補(bǔ)償環(huán)境。二是堅(jiān)守底線，要堅(jiān)決杜絕違規(guī)者得利、守紀(jì)者吃虧的不公平現(xiàn)象。

4.1.4 強(qiáng)化審計(jì)監(jiān)管

對現(xiàn)場實(shí)物測量、補(bǔ)償費(fèi)用標(biāo)準(zhǔn)、補(bǔ)償商談過程、補(bǔ)償費(fèi)用支付四個(gè)階段進(jìn)行審計(jì)監(jiān)督，重點(diǎn)審計(jì)征地拆遷程序的合法性、現(xiàn)場測量的真實(shí)性、補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的合理性，實(shí)現(xiàn)嚴(yán)格拆遷程序、加強(qiáng)過程監(jiān)督，以確保征地拆遷補(bǔ)償政策的執(zhí)行，杜絕暗箱操作，切實(shí)保障國家、企業(yè)和被拆遷農(nóng)戶的合法權(quán)益。

4.2 “錢”要清

將政府、企業(yè)、農(nóng)民所涉及的各項(xiàng)費(fèi)用計(jì)清，做到清明公正。

4.2.1 農(nóng)民個(gè)人應(yīng)得補(bǔ)償費(fèi)用

將農(nóng)民個(gè)人應(yīng)得補(bǔ)償費(fèi)用明細(xì)進(jìn)行張榜公布，接受群眾監(jiān)督，進(jìn)行查缺補(bǔ)漏。費(fèi)用明細(xì)（根據(jù)補(bǔ)償方式確定）內(nèi)容包括：家庭人口數(shù)（農(nóng)業(yè)人口、非農(nóng)業(yè)人口、子女、分戶等）、房屋的合法面積（生產(chǎn)用房、違章面積、合法性的認(rèn)定依據(jù)等）、房屋的補(bǔ)償費(fèi)用、地面附著物補(bǔ)償費(fèi)、房屋拆除費(fèi)、（過渡期）安置補(bǔ)助費(fèi)和其他應(yīng)得補(bǔ)償費(fèi)用等。

北京大學(xué)人民醫(yī)院魏來（摘要637）報(bào)告了中國3期臨床研究，sofosbuvir/velpatasvir（SOF/VEL）治療基因1～6型患者12周，耐受性好，12周總SVR為96%。不論是否有肝硬化基因1型、2型、6型均獲得100%的12周SVR。基因3型12周SVR為83%（其中有16%患者為經(jīng)治）。基因3b型有肝硬化的患者SVR相對低。一項(xiàng)來自意大利的研究顯示SOF/VEL治療基因3型12周，在代償期肝硬化患者中的12周SVR為96.4%，在失代償期肝硬化患者療效欠佳。聯(lián)合使用利巴韋林（RBV）未增加療效優(yōu)勢。

4.2.2 安置新村項(xiàng)目費(fèi)用

安置新村建設(shè)堅(jiān)持“六公開”和“一監(jiān)督”?！傲_”指規(guī)劃公開，建設(shè)管理公開，工程招投標(biāo)公開，建設(shè)費(fèi)用使用情況公開，房屋造價(jià)公開，房屋戶型和樓層的選擇公開；“一監(jiān)督”指村民選舉代表對新村建設(shè)資金的撥付使用、工程招標(biāo)、工程造價(jià)和工程質(zhì)量等進(jìn)行監(jiān)督。

4.2.3 其他費(fèi)用

其他費(fèi)用包括征收宅基地、安置新村建設(shè)用地費(fèi)用；按國家有關(guān)規(guī)定繳納的各項(xiàng)管理費(fèi)、稅金等；開展工作的工作經(jīng)費(fèi)。

4.2.4 特殊情況

當(dāng)新政策出臺(tái)時(shí)，新、老政策的銜接是敏感問題，應(yīng)提前做好預(yù)案。國土資源部近期表示，《土地管理法》修訂將圍繞征地制度改革，重點(diǎn)完善征地補(bǔ)償安置制度，對農(nóng)民房屋拆遷不再簡單地按附著物補(bǔ)償，要單獨(dú)給予補(bǔ)償，重分宅基地的采取房屋重置價(jià)安置，不再分配宅基地的則按當(dāng)?shù)爻擎?zhèn)居民的居住水平安置等。

4.3 “權(quán)”要廉

沉陷區(qū)移民安置過程中，征地、拆遷、安置等各環(huán)節(jié)均涉及經(jīng)濟(jì)利益，所以權(quán)利便會(huì)由此而生。一旦權(quán)力錯(cuò)位或失控，悖離了權(quán)力的本質(zhì)與運(yùn)行軌跡，將滋生蔓延腐敗現(xiàn)象。

4.3.1 端正心態(tài)

不少腐敗分子在以權(quán)謀私活動(dòng)中，不再是立即攫取現(xiàn)實(shí)利益，而是等多年以后，甚至退休以后，再連本帶利收取好處。如：在土地征用、房屋拆遷、新村建設(shè)招投標(biāo)等工作中，有意“放水”，其現(xiàn)實(shí)表現(xiàn)主要為失職瀆職。從事征地拆遷安置工作必須端正心態(tài)，工作盡心，恪守職責(zé)，剛正不阿。

4.3.2 堅(jiān)守底線

一些工作人員利令智昏，見利忘義，守不住清貧，耐不住寂寞，覺得錢少事多離家遠(yuǎn)、位低權(quán)輕責(zé)任重，羨慕別人的瀟灑生活，便在征地拆遷過程中權(quán)錢交易，中飽私囊。為了得到一分利，結(jié)果給國家和企業(yè)造成十倍、百倍甚至千余倍的損失。征地拆遷安置工作必須堅(jiān)守底線，善始善終。

4.3.3 自控言行

征地拆遷工作中的利益“腐敗”點(diǎn)多、面廣、量大。往往會(huì)出現(xiàn)工作人員利用職務(wù)之便，吃拿卡要，甚至不給好處不辦事，給了好處亂辦事等腐敗，必須加以克服。征地拆遷安置工作要管好嘴，清靜如水；管好腿，足不沾“灰”；管好手，干凈踏實(shí)；管好心，無私無畏。

4.4 “責(zé)”要明

政府是移民安置工作的建設(shè)責(zé)任主體，煤炭企業(yè)是移民安置工作的經(jīng)濟(jì)責(zé)任主體，政府和企業(yè)只有各司其職、各負(fù)其責(zé)，才能使征地搬遷安置工作穩(wěn)步順利推進(jìn)；只有善于傾聽村民的呼聲，解決他們在征地搬遷中遇到的困難，才能真正得到村民的理解和支持，使征地搬遷安置工作順暢進(jìn)行。

4.4.1 政府職能

移民安置過程中政府職責(zé)主要有編制規(guī)劃、制定政策、組織實(shí)施沉陷區(qū)村莊搬遷和新村建成入住、農(nóng)戶補(bǔ)償費(fèi)的及時(shí)分發(fā)、用地報(bào)批及輿論導(dǎo)向等。

4.4.2 企業(yè)責(zé)任

移民安置過程中煤炭企業(yè)職責(zé)主要有提供不壓煤地塊方案供地方政府新村選址、按協(xié)議及時(shí)足額支付村莊征地搬遷安置費(fèi)用、配合區(qū)縣國土部門做好新村用地報(bào)批的基礎(chǔ)性工作等。

4.4.3 農(nóng)民知情權(quán)和參與權(quán)

法律修訂中將完善征地程序，健全完善征地補(bǔ)償安置爭議協(xié)調(diào)裁決制度，進(jìn)一步保障被征地農(nóng)民的知情權(quán)和參與權(quán)。

5 結(jié)語

實(shí)踐證明，征地搬遷安置工作是一項(xiàng)系統(tǒng)工程，必須統(tǒng)籌兼顧，整體考慮，前后銜接，才能逐步破解難題。堅(jiān)持以科學(xué)發(fā)展觀為指導(dǎo)，按照集中式搬遷、發(fā)展式安置的思路，統(tǒng)籌建設(shè)新村鎮(zhèn)，不斷完善社會(huì)保障制度，同時(shí)善于探索創(chuàng)新，因地制宜的解決好沉陷區(qū)移民安置問題，對建設(shè)和諧社會(huì)和煤炭經(jīng)濟(jì)的快速可持續(xù)發(fā)展將具有重大的戰(zhàn)略意義。

［1］ 閻伍玖.淮南采煤塌陷區(qū)環(huán)境綜合整治分析［J］.中國煤炭，2007（6）

［2］ 張新，董霽紅.采煤塌陷地土地復(fù)墾項(xiàng)目后評價(jià)研究［J］.中國煤炭，2010（3）

［3］ 常西坤，郭惟嘉，溫興林，梁俊田.采礦塌陷區(qū)矸石回填建村模式探討［J］.中國煤炭，2008（9）

On resettlement problem in coal mining subsidence area

Zong Yunfeng
（Resource and Environmental Management Department，Huainan Mining Industry Group，Huainan，Anhui 232001，China）

The paper introduces the fruits of resettlement work in coal mining subsidence area in Huainan colliery in recent years and its resettlement mode；analyzes the problems of rushing to plant and build；explores how to further perform the resettlement work in coal mining subsidence area.The core of resettlement work is to handle well the relations of"law，money，power and duty"among the government，enterprises and farmers；to accomplish legitimate operation，fair compensation，reasonable distribution and legal regulation is the key point for achieving the resettlement work in coal mining subsidence area.

coal mining subsidence area，land expropriation and housing demolition，resettlement

TD－9

A

宗云峰（1982－），男，工程師，主要從事礦區(qū)征地拆遷、生態(tài)環(huán)保等工作。

（責(zé)任編輯 張大鵬）