我國煤炭礦政管理體制改革的思路與措施

宋 梅,馬冰彥

(中國礦業(yè)大學(xué)(北京)管理學(xué)院 煤炭資源與安全開采國家重點(diǎn)實(shí)驗(yàn)室，北京 100083)

煤炭是我國的主體能源，是現(xiàn)階段國民經(jīng)濟(jì)發(fā)展的主要?jiǎng)恿?，占我國一次能源生產(chǎn)和消費(fèi)70%左右。我國“富煤、缺油、少氣”的能源結(jié)構(gòu)決定了煤炭在未來較長一段時(shí)期內(nèi)仍舊是我國不可或缺的主要能源。隨著我國經(jīng)濟(jì)持續(xù)增長對(duì)能源需求的增加，建立科學(xué)合理的煤炭礦政管理體制對(duì)維持煤炭資源的可持續(xù)發(fā)展、確保能源安全具有重大意義和深遠(yuǎn)影響。

1 我國煤炭礦政管理概述

煤炭礦政管理是對(duì)煤炭資源勘查開采的監(jiān)督管理，是國家對(duì)煤炭資源的行政管理。我國煤炭礦政管理體系是在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制的大背景下形成的。六十多年來，我國煤炭礦政管理體系經(jīng)歷了一個(gè)從無到有，由集中走向分散、又逐步走向集中統(tǒng)一管理的復(fù)雜歷程；經(jīng)歷了由行政直接管理向?qū)徟怯浌芾淼霓D(zhuǎn)變，由多頭分散管理向集中統(tǒng)一管理的轉(zhuǎn)變，由粗放式管理向精細(xì)化管理的轉(zhuǎn)變，形成以《礦產(chǎn)資源法》、《煤炭法》為管理依據(jù)，煤炭礦業(yè)權(quán)管理為核心，融煤炭資源儲(chǔ)量管理、煤炭資源規(guī)劃管理和監(jiān)督管理為一體的煤炭礦政管理體系。

2 我國煤炭礦政管理現(xiàn)狀及存在的問題

2.1 煤炭礦政管理法律體系亟待完善

現(xiàn)階段我國煤炭礦政管理的依據(jù)是法律法規(guī)。自1986年《中華人民共和國礦產(chǎn)資源法》頒布，一系列的礦業(yè)法律法規(guī)正式出臺(tái)，形成了以《礦產(chǎn)資源法》、《煤炭法》為核心的煤炭資源開發(fā)管理的法律體系(包括法律、條例、實(shí)施細(xì)則、管理辦法、規(guī)定、決定和通知等)。

但現(xiàn)存的法律體系尚不完善，缺乏采煤市場(chǎng)準(zhǔn)入條件的具體規(guī)定。在我國的《礦產(chǎn)資源法》中只是原則性的規(guī)定了設(shè)立礦山企業(yè)必須符合國家規(guī)定的資質(zhì)條件，但具體資質(zhì)條件沒有細(xì)化。采煤企業(yè)資質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)規(guī)定不夠明確，使得一些與煤炭開采條件不相適應(yīng)的企業(yè)獲得了煤炭采礦許可，客觀上造成了大礦小開、資源浪費(fèi)等問題產(chǎn)生。中央和地方政府在煤炭資源管理方面事權(quán)劃分不明的現(xiàn)象越發(fā)突出,煤炭礦業(yè)權(quán)市場(chǎng)的規(guī)范化及煤炭資源規(guī)劃等問題是煤炭資源開發(fā)管理法律體系的薄弱環(huán)節(jié)。

2.2 煤炭礦業(yè)權(quán)審批登記體系尚不健全

按照我國現(xiàn)行的有關(guān)礦產(chǎn)資源法律法規(guī)規(guī)定，我國對(duì)煤炭資源實(shí)行國家所有、統(tǒng)一管理、分級(jí)審批制度。煤炭礦業(yè)權(quán)由國土資源部負(fù)責(zé)審批登記，可以授權(quán)省廳審批登記?？辈?、開采煤炭資源，必須依法分別申請(qǐng)，經(jīng)批準(zhǔn)取得探礦權(quán)、采礦權(quán)并辦理登記。煤炭勘查許可證、采礦許可證的取得分別采用二級(jí)發(fā)證和四級(jí)發(fā)證的辦法，許可證的取得、延續(xù)、變更都要經(jīng)過審批，才能最終確定探礦權(quán)人和采礦權(quán)人的權(quán)利。在實(shí)際操作中產(chǎn)生了礦業(yè)權(quán)審批環(huán)節(jié)多、辦事效率低、審批時(shí)間長等一系列問題。另外，隨著礦產(chǎn)資源開發(fā)整合工作的不斷推進(jìn)，需要發(fā)證的煤炭勘查和采礦項(xiàng)目快速增加，而各省市現(xiàn)有的礦政管理人員多是機(jī)構(gòu)改革前的土地行政管理人員，專業(yè)管理人員缺乏，素質(zhì)參差不齊。

2.3 煤炭礦政管理信息系統(tǒng)建設(shè)缺失

2007年以前，全國四級(jí)礦業(yè)權(quán)登記管理機(jī)關(guān)礦業(yè)權(quán)審批信息系統(tǒng)未能實(shí)現(xiàn)全部聯(lián)網(wǎng)運(yùn)行，各地煤炭礦業(yè)權(quán)登記管理信息化建設(shè)水平不一。市縣級(jí)國土資源信息化機(jī)構(gòu)不足，基層信息化管理相對(duì)薄弱，專業(yè)專職人員以及信息化建設(shè)經(jīng)費(fèi)匱乏，人員流動(dòng)大，信息的可靠性穩(wěn)定性較差，亟需加大投入。且由于我國礦業(yè)權(quán)登記管理采用分級(jí)管理方式，探礦權(quán)兩級(jí)管理、采礦權(quán)四級(jí)管理，煤炭資源儲(chǔ)量主要集中在部省兩級(jí)管理，各級(jí)之間信息交換渠道不暢，缺少統(tǒng)一的數(shù)據(jù)獲取與信息監(jiān)管手段，業(yè)務(wù)數(shù)據(jù)的時(shí)效性、各業(yè)務(wù)領(lǐng)域數(shù)據(jù)間的整體相關(guān)性較差，不能滿足煤炭礦政管理工作的需要[1]。煤炭礦業(yè)權(quán)管理、查明及占用儲(chǔ)量登記、劃定礦區(qū)范圍等各項(xiàng)管理在實(shí)際工作中業(yè)務(wù)和上下級(jí)間遠(yuǎn)未形成管理聯(lián)動(dòng)，煤炭礦業(yè)權(quán)登記管理的缺失錯(cuò)漏嚴(yán)重，數(shù)據(jù)與事實(shí)不符亦造成煤炭?jī)?chǔ)量管理和煤炭資源規(guī)劃難以開展。

2.4 煤炭資源有償使用機(jī)制有待改進(jìn)

我國現(xiàn)階段煤炭資源有償使用機(jī)制由煤炭礦業(yè)權(quán)價(jià)款、煤炭資源稅、煤炭資源補(bǔ)償費(fèi)以及煤炭企業(yè)增值說構(gòu)成。費(fèi)用名目多而雜、雜而散。煤炭資源稅所含的級(jí)差收益調(diào)節(jié)與采礦權(quán)價(jià)款的級(jí)差收益調(diào)節(jié)功能明顯地重復(fù)交叉,增值稅中資源有償使用功能與資源補(bǔ)償費(fèi)交叉重復(fù)[2]。同時(shí)存在煤炭礦業(yè)權(quán)價(jià)款擴(kuò)大化的問題，集中表現(xiàn)為對(duì)國家沒有出資的煤炭礦業(yè)權(quán)也要收取價(jià)款；各級(jí)政府在出讓煤炭礦業(yè)權(quán)收取的價(jià)款中，有相當(dāng)一部分根本不具備礦產(chǎn)地的法定條件；許多地方收取的價(jià)款，并沒有發(fā)生“出讓”，只是根據(jù)“全面有償化”的要求就追溯收取了價(jià)款，并歸地方所有[3]。此外，煤炭資源補(bǔ)償費(fèi)用過低。煤炭企業(yè)的資源補(bǔ)償費(fèi)僅占銷售收入的1%左右，不能合理體現(xiàn)出生產(chǎn)要素按貢獻(xiàn)參與收益分配的要求，同時(shí)也損害了國家作為礦產(chǎn)資源所有者的收益權(quán)。

2.5 煤炭礦業(yè)權(quán)市場(chǎng)發(fā)展不理想

從20世紀(jì)90年代末我國積極推進(jìn)煤炭礦業(yè)權(quán)市場(chǎng)建設(shè)，煤炭礦業(yè)權(quán)依照規(guī)定可以通過招標(biāo)、投標(biāo)的方式有償取得。但作為資源配置的重要一環(huán)，我國礦業(yè)權(quán)市場(chǎng)的發(fā)展?fàn)顩r并不理想。煤炭礦業(yè)權(quán)市場(chǎng)界定設(shè)置不清，行政化的流轉(zhuǎn)方式會(huì)助長各地方政府干預(yù)現(xiàn)有市場(chǎng)的運(yùn)行機(jī)制，扭曲原有的市場(chǎng)價(jià)格形成機(jī)制，從而誤導(dǎo)煤炭礦業(yè)權(quán)活動(dòng)的非市場(chǎng)化行為[4]，致使市場(chǎng)配置資源的基礎(chǔ)性作用得不到充分發(fā)揮。缺乏嚴(yán)格的市場(chǎng)準(zhǔn)入規(guī)定，利益分配機(jī)制不完善，中央政府在煤炭礦業(yè)權(quán)交易利益分配中占比較大，各級(jí)地方政府在利益分配中收益較小而責(zé)任較大。礦業(yè)權(quán)轉(zhuǎn)讓出讓行為不規(guī)范，產(chǎn)生糾紛。同時(shí)，我國煤炭礦業(yè)權(quán)市場(chǎng)的中介機(jī)構(gòu)發(fā)育不良，礦業(yè)權(quán)評(píng)估、礦產(chǎn)儲(chǔ)量評(píng)審機(jī)構(gòu)雖然數(shù)量較多，但實(shí)力和規(guī)模較小，而且資質(zhì)管理不嚴(yán)、服務(wù)水平不高、信用制度缺乏，存在編制假報(bào)告、提供假信息等現(xiàn)象[5]。煤炭礦業(yè)權(quán)有形市場(chǎng)建設(shè)滯后，有形市場(chǎng)和無形市場(chǎng)不能有效聯(lián)動(dòng)。

2.6 煤炭礦政監(jiān)督管理不到位

煤炭礦山監(jiān)督管理長期以來始終是煤炭礦政管理工作中的難點(diǎn)，各地管理部門往往處于重發(fā)證輕監(jiān)管、重事后查處輕事前預(yù)防的管理狀態(tài)。在當(dāng)前市場(chǎng)規(guī)則不完善的條件下，面對(duì)煤炭資源開發(fā)豐厚利益的誘惑，無證勘查開采、私挖濫采反復(fù)出現(xiàn)?？辈?、開發(fā)與資源儲(chǔ)量管理之間不能有效協(xié)調(diào)，地質(zhì)勘查報(bào)告沒有經(jīng)過審批就批準(zhǔn)建礦，礦山占用儲(chǔ)量未登記就頒發(fā)采礦許可證；儲(chǔ)量登記統(tǒng)計(jì)與礦山監(jiān)督管理的銜接存在問題，采礦證發(fā)證數(shù)、儲(chǔ)量登記統(tǒng)計(jì)的礦山數(shù)、礦產(chǎn)開發(fā)年報(bào)的礦山數(shù)不一致；勘查造成的地質(zhì)環(huán)境問題沒有作為項(xiàng)目驗(yàn)收的必備內(nèi)容，礦山開發(fā)的環(huán)境保護(hù)方案沒有評(píng)審論證，開發(fā)造成的環(huán)境破壞如何恢復(fù)缺乏有效的措施和制約機(jī)制[6]。

3 煤炭礦政管理的改革思路與措施

3.1 健全煤炭礦政管理法律體系

首先，重視煤炭礦政管理立法體系的建設(shè)。不斷調(diào)整和完善現(xiàn)有的煤炭資源立法體系，增設(shè)煤炭基本法。健全煤炭規(guī)劃法律制度，調(diào)整煤炭勘查開采管理制度，完善礦業(yè)用地管理制度，建立煤炭?jī)?chǔ)量動(dòng)態(tài)管理制度，完善礦區(qū)環(huán)境影響評(píng)價(jià)制度和生態(tài)補(bǔ)償制度，在立法中明確煤炭?jī)r(jià)格的完全市場(chǎng)化。改變我國《煤炭法》重開發(fā)利用輕保護(hù)的現(xiàn)狀，促進(jìn)我國煤炭資源高效、合理、清潔地開發(fā)利用。煤炭資源立法體系的完善不僅要實(shí)現(xiàn)主干法內(nèi)部的和諧與統(tǒng)一，還要實(shí)現(xiàn)主干法與相關(guān)配套法規(guī)的銜接。

其次，加快煤炭行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)建設(shè)。明確采礦企業(yè)資質(zhì)條件，鞏固完善煤炭資源的集中統(tǒng)一管理體制；建立完善的煤炭資源產(chǎn)權(quán)制度；健全煤炭資源規(guī)劃的法律制度；建立煤炭探礦權(quán)采礦權(quán)的職場(chǎng)管理制度；建立礦山環(huán)境保護(hù)制度；完善小型礦山管理制度。

3.2 完善煤炭礦業(yè)權(quán)審批管理體制

1)要理順煤炭礦業(yè)權(quán)管理體制。為改變探礦權(quán)管理、采礦權(quán)管理和儲(chǔ)量管理分段管理導(dǎo)致的權(quán)責(zé)不清等礦業(yè)秩序混亂的現(xiàn)狀，建議國家以礦種設(shè)立職能部門，煤炭職能部門專門負(fù)責(zé)煤炭資源的行政管理，從探礦權(quán)、采礦權(quán)的管理到儲(chǔ)量的統(tǒng)計(jì)登記、年報(bào)，以及補(bǔ)償費(fèi)的征收都實(shí)行統(tǒng)一管理。監(jiān)管部門的監(jiān)管要由單一的直接管制發(fā)展到通過批準(zhǔn)、注冊(cè)登記、許可證、特許權(quán)和督察等多種形式進(jìn)行監(jiān)管。

2)簡(jiǎn)化礦業(yè)權(quán)申請(qǐng)審批程序，完善礦業(yè)權(quán)制度。借鑒國外的礦業(yè)權(quán)高效的審批管理制度，建議簡(jiǎn)化審批程序，縮短礦業(yè)權(quán)的審批時(shí)間，設(shè)立了探采一體的綜合類許可證，持證者對(duì)規(guī)定區(qū)域內(nèi)的礦產(chǎn)資源的地質(zhì)勘查、開采、加工、銷售和出口具有專有權(quán)。實(shí)行“早申請(qǐng)者優(yōu)先原則”、“探采一體許可證”、“申請(qǐng)登記在先原則”，完善煤炭礦業(yè)權(quán)制度。

3.3 強(qiáng)化煤炭礦政管理信息化系統(tǒng)建設(shè)及應(yīng)用

加大基層煤炭礦政管理信息化建設(shè)投入，形成全覆蓋的常態(tài)化管理應(yīng)用，使縱向信息交換渠道暢通，加強(qiáng)煤炭礦政管理的信息化應(yīng)用。首先，根據(jù)最新的全國煤炭礦業(yè)權(quán)實(shí)地核查成果，對(duì)煤炭礦權(quán)登記數(shù)據(jù)庫進(jìn)行全面清理，保證每個(gè)有效煤炭礦業(yè)權(quán)在數(shù)據(jù)庫中唯一；其次建立煤炭礦業(yè)權(quán)登記數(shù)據(jù)庫的實(shí)時(shí)上報(bào)、下發(fā)、更新機(jī)制，保證各級(jí)煤炭礦業(yè)權(quán)登記數(shù)據(jù)庫的現(xiàn)實(shí)性和完整性，便于各級(jí)發(fā)證部門進(jìn)行交叉、重疊的核查[7]；再次，完善審批管理系統(tǒng)，建立國家級(jí)的煤炭資源規(guī)劃數(shù)據(jù)庫，加強(qiáng)對(duì)煤炭?jī)?chǔ)量登記、采礦等信息的管理，提高審批和辦事效率；通過互聯(lián)網(wǎng)對(duì)全國的煤炭礦業(yè)權(quán)進(jìn)行統(tǒng)一配號(hào)，開發(fā)拓展綜合信息監(jiān)管應(yīng)用，開展信息共享與服務(wù)，整合核心數(shù)據(jù)庫，以煤炭礦業(yè)權(quán)管理為重點(diǎn)，滿足各級(jí)礦管部門的礦業(yè)權(quán)審批、查詢統(tǒng)計(jì)、礦業(yè)權(quán)監(jiān)管、數(shù)據(jù)管理、礦山三維展示等需求,并實(shí)現(xiàn)省、市、縣三級(jí)礦政數(shù)據(jù)的動(dòng)態(tài)共享和應(yīng)用，加強(qiáng)國土資源“一張圖”及核心數(shù)據(jù)庫的信息化整體架構(gòu)。

3.4 改革資源稅，創(chuàng)新以權(quán)利金和耗竭準(zhǔn)備金為核心的煤炭資源有償使用制度

1)鑒于資源稅和煤炭資源補(bǔ)償費(fèi)在性質(zhì)上的重合，可考慮將后者合并到資源稅之中。改革資源稅的計(jì)征方式，將“從量征收”改為“從價(jià)征收”，按礦產(chǎn)資源的銷售收入乘以一定的稅率計(jì)算稅額。資源稅從價(jià)計(jì)征后，應(yīng)納稅額與礦產(chǎn)資源的價(jià)格直接掛鉤，隨著資源產(chǎn)品價(jià)格的上漲，稅收收入也將增加，從而能夠更有效地發(fā)揮對(duì)礦產(chǎn)資源租金的調(diào)節(jié)作用。資源稅的稅率現(xiàn)階段應(yīng)以5%～8%為宜。同時(shí)，在將來征管條件滿足時(shí)，應(yīng)積極考慮實(shí)行滑動(dòng)稅率。

2)建立以權(quán)利金為核心的煤炭資源使用付費(fèi)制度。借鑒國外經(jīng)驗(yàn)，將礦產(chǎn)資源補(bǔ)償費(fèi)更名為權(quán)利金，并適當(dāng)提高其費(fèi)率水平[8]。強(qiáng)化權(quán)利金的征收與使用管理，開展以儲(chǔ)量消耗計(jì)征礦產(chǎn)資源權(quán)利金的試點(diǎn)工作，探索新的征收模式。同時(shí)，建立煤炭企業(yè)耗竭準(zhǔn)備金制度。允許煤炭企業(yè)在稅前按銷售收入的一定百分比計(jì)提耗竭準(zhǔn)備金。耗竭準(zhǔn)備金作為企業(yè)的專項(xiàng)基金，可作為企業(yè)到海外進(jìn)行煤炭資源勘查和開發(fā)的資金來源之一，應(yīng)在規(guī)定的年限內(nèi)，比如十年內(nèi)用于煤炭資源勘查投入，逾期不使用則需補(bǔ)繳企業(yè)所得稅。

3.5 規(guī)范煤炭礦業(yè)權(quán)的市場(chǎng)化配置

建立科學(xué)規(guī)范的煤炭礦業(yè)權(quán)市場(chǎng)，首先應(yīng)當(dāng)建立嚴(yán)格的市場(chǎng)準(zhǔn)入機(jī)制。一方面，對(duì)礦業(yè)權(quán)申請(qǐng)人進(jìn)行嚴(yán)格的市場(chǎng)準(zhǔn)入資格審查，建立動(dòng)態(tài)的資質(zhì)管理制度，規(guī)范資質(zhì)吊銷程序，以確保市場(chǎng)交易主體交易資格的可靠性。另一方面，要對(duì)交易標(biāo)的的礦業(yè)權(quán)進(jìn)行嚴(yán)格審核，防止“炒礦”行為發(fā)生。其次，建立有形市場(chǎng)與無形市場(chǎng)相結(jié)合的跨區(qū)域交易平臺(tái)，一方面，制定交易規(guī)則并落實(shí)，建立集招標(biāo)、拍賣、掛牌交易為一體的有形交易市場(chǎng)。另一方面，探索建立集礦業(yè)權(quán)后臺(tái)管理、網(wǎng)上交易、動(dòng)態(tài)監(jiān)測(cè)三位一體的電子交易管理系統(tǒng)。其中，礦業(yè)權(quán)后臺(tái)管理系統(tǒng)是集出讓和轉(zhuǎn)讓項(xiàng)目管理、意向受讓方管理、成交管理、保證金管理、稅費(fèi)管理、會(huì)員管理、單據(jù)管理等功能模塊為一體，全面涵蓋礦業(yè)權(quán)交易流程的電子化管理系統(tǒng)。建立有形市場(chǎng)與無形市場(chǎng)的聯(lián)結(jié)機(jī)制。網(wǎng)上交易市場(chǎng)應(yīng)與有形市場(chǎng)共享統(tǒng)一的交易程序、交易流程等。最后，建立科學(xué)合理的礦產(chǎn)資源評(píng)估機(jī)制和競(jìng)爭(zhēng)性定價(jià)機(jī)制，制定完善的礦業(yè)權(quán)招投標(biāo)程序和標(biāo)準(zhǔn)，在此基礎(chǔ)上完善礦業(yè)權(quán)有償使用機(jī)制并加快礦業(yè)權(quán)一級(jí)市場(chǎng)的建設(shè)。

3.6 建立有效的煤炭礦政監(jiān)督管理機(jī)制

加強(qiáng)對(duì)煤炭行業(yè)的有效監(jiān)管，尤其是礦山監(jiān)管。市、縣國土資源主管部門應(yīng)當(dāng)落實(shí)其監(jiān)管職能，根據(jù)轄區(qū)煤炭資源分布情況劃定動(dòng)態(tài)巡查責(zé)任范圍，充實(shí)監(jiān)管力量，建立健全礦產(chǎn)資源開發(fā)動(dòng)態(tài)巡查責(zé)任制，完善對(duì)動(dòng)態(tài)巡查的考核；應(yīng)對(duì)礦山進(jìn)行年度檢查，完善年度報(bào)告制度，建立礦山企業(yè)建檔建卡制度；對(duì)超層越界開采、不按照開發(fā)利用方案組織生產(chǎn)的，要依法責(zé)令其限期改正并進(jìn)行處罰，情節(jié)嚴(yán)重或整改后仍然達(dá)不到要求的，要依法注銷、吊銷采礦許可證，建立完善的開采退出機(jī)制。

4 結(jié)論

煤炭是我國工業(yè)化進(jìn)程的支柱產(chǎn)業(yè)，科學(xué)管理煤炭資源，完善煤炭礦政管理體系是維持煤炭資源的可持續(xù)發(fā)展、確保國民經(jīng)濟(jì)增速的重中之重。我國應(yīng)積極完備的煤炭資源立法體系，健全的煤炭礦業(yè)權(quán)管理制度，綜合強(qiáng)化煤炭資源儲(chǔ)量管理及監(jiān)督管理，發(fā)揮煤炭資源的最大效益，實(shí)現(xiàn)和維護(hù)國家對(duì)礦產(chǎn)資源的所有權(quán)，實(shí)現(xiàn)礦產(chǎn)資源的合理開發(fā)，保護(hù)生態(tài)環(huán)境；依法維護(hù)正常的礦業(yè)秩序，創(chuàng)造良好的礦業(yè)經(jīng)濟(jì)競(jìng)爭(zhēng)環(huán)境，以確保我國能源安全和國民經(jīng)濟(jì)及社會(huì)的可持續(xù)發(fā)展。

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