神木縣“全民免費醫(yī)療”監(jiān)管體系的倫理學分析*

陳詩浩，蔡 荘，劉春陽，劉 演

(西安交通大學經(jīng)濟與金融學院，陜西 西安 710061，chenshihao368@gmail.com)

1 背景介紹

我國人口眾多，各地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展不平衡，醫(yī)療保障體系改革一直受到社會各界的廣泛關注。當前醫(yī)療保險方面面臨的挑戰(zhàn)和問題有:保障力度不夠、費用控制不力、制度管理存在缺陷及運行效率不高，這三方面的問題嚴重影響著我國醫(yī)療改革進程。

已實行三年的陜西省神木縣“全民免費醫(yī)療”運行良好:保障力度足夠、費用控制得力、制度管理及運行效率有據(jù)可考。［1－2］通過實地調(diào)研，筆者發(fā)現(xiàn)神木縣“全民免費醫(yī)療”的成功運行，在于其推行了一套行之有效的監(jiān)管體系。［3］筆者從醫(yī)學倫理學的角度對其進行分析，發(fā)現(xiàn)這套監(jiān)管體系可以有效保障醫(yī)療服務中的公平公正，從而為醫(yī)療改革的成功實施提供良好保障。

2 神木縣“全民免費醫(yī)療”監(jiān)管體系

2.1 監(jiān)管機構

神木縣于2008年初設立的康復辦是負責總體協(xié)調(diào)和組織落實“全民免費醫(yī)療”所有工作的主要監(jiān)管機構，它同時還負責實施“全民免費醫(yī)療”經(jīng)辦機構和醫(yī)療機構的考核工作?？祻娃k下設有醫(yī)保辦和合療辦兩個辦公室，其中醫(yī)保辦負責全縣干部、職工免費醫(yī)療的各項工作，合療辦負責全縣城鄉(xiāng)居民免費醫(yī)療的各項工作。

神木縣共設置了7所縣級定點醫(yī)院。病人進入定點醫(yī)院就診，首先要受到醫(yī)院的監(jiān)督審查。醫(yī)院會對參?；颊叩纳矸?、是否需要住院治療、出院報銷等各個環(huán)節(jié)，按照規(guī)定逐一進行審核。醫(yī)保辦、合療辦會組織人員定期開展檢查，同時衛(wèi)生局、康復辦每天會收集相關數(shù)據(jù)，并按月統(tǒng)計分析。每個醫(yī)院里都駐派有縣康復辦的工作人員，負責對各個醫(yī)院的工作進行實時監(jiān)督，并解決處理相關問題。此外，縣監(jiān)察局還成立了一支全民免費醫(yī)療監(jiān)察大隊，專門負責對定點醫(yī)院進行抽查。

2.2 監(jiān)管規(guī)章

監(jiān)管作為一種政府主導的行為，必須依法開展，然而考慮到醫(yī)療改革本身尚處在探索過程中，很多方面還不完善，與之相關的法律還不健全，因此，不應苛求完美無缺。事實上，神木縣政府為從制度上保證“全民免費醫(yī)療”的實施，出臺了《神木縣全民免費醫(yī)療實施辦法》(試行)及其《實施細則》、《關于神木縣全民免費醫(yī)療定點醫(yī)療機構的通知》、《關于對慢性病門診治療全年限額報銷的規(guī)定》、《關于慢性病門診治療的有關規(guī)定和評審標準》等一系列相關配套制度。

眾多規(guī)章構建起了一個較為完備的監(jiān)督體系。第一，量化了對定點醫(yī)院的考核指標:在個人住院費用、平均住院天數(shù)、藥品所占比例、檢查陽性率以及自費藥品比例等方面設立明確標準，醫(yī)院方面超出標準即為違規(guī)。并且對于醫(yī)院的檢查采取評分制，各種違規(guī)行為都對應有負分，最后總得分對應相應的獎懲措施。第二，從檢查到各病癥的用藥以及慢性病的診治等方面，對用何種藥及藥量都有著明確的規(guī)定。

2.3 監(jiān)管內(nèi)容

醫(yī)療監(jiān)管主要包括對醫(yī)療機構的監(jiān)管和對醫(yī)療服務的監(jiān)管，這兩個方面共同構成了監(jiān)管的中心環(huán)節(jié)。

對醫(yī)療機構的監(jiān)管主要包括對醫(yī)療機構準入、患者滿意度、藥品采購等方面的監(jiān)管。從2009年3月1日起，神木縣境外的16所醫(yī)院、境內(nèi)的7所縣級醫(yī)院、5家縣級藥店和21家鄉(xiāng)鎮(zhèn)衛(wèi)生院通過嚴格的檢查評定，被確定為神木縣全民免費醫(yī)療的定點醫(yī)院和定點藥店?？祻娃k每個月都會對患者進行滿意度調(diào)查，對于滿意率不足90%的定點醫(yī)院會有相應的處理措施。另外，各部門都設置有意見箱、舉報箱，以方便大家隨時監(jiān)督。在藥品方面，神木縣實行“統(tǒng)一采購、統(tǒng)一價格、統(tǒng)一配送”政策，以政府為主導，規(guī)范藥品價格。

對醫(yī)療服務的監(jiān)管主要包括對其價格和質(zhì)量的監(jiān)管。為加強定點醫(yī)院管理，神木縣制定了一套控制醫(yī)療費用的指標體系。如規(guī)定一般住院患者平均每日住院費用在鄉(xiāng)鎮(zhèn)衛(wèi)生院不得超過200元、在縣級醫(yī)院不得超過400元，檢查陽性率不得低于75%，自費藥所占比重不得超過10%等。并且對30種常見病實行單病種付費辦法，有效控制了醫(yī)療費用。

2.4 監(jiān)管手段

在監(jiān)管方式上，神木縣康復辦對各定點醫(yī)院每月的就診記錄都會進行抽查，并將病歷等資料送到市里甚至省上進行檢查，對規(guī)范醫(yī)院行為產(chǎn)生了一定的作用。

神木縣在醫(yī)療監(jiān)管中引入電子系統(tǒng)，使用專用服務器記錄所有免費醫(yī)療服務對象的個人信息及醫(yī)療記錄，由全民免費醫(yī)療管理中心辦公室進行管理。醫(yī)療檔案全縣聯(lián)網(wǎng)，便于對每個人的醫(yī)療情況進行監(jiān)督，同時還可以很好地把握全縣的整體指標。目前神木縣正在實施“網(wǎng)絡控制醫(yī)師醫(yī)囑藥費”的辦法，即對每個科室的每個醫(yī)師負責的每床日平均醫(yī)囑藥品費用進行記錄，每月匯總一次，對不符合規(guī)定的行為進行處理。這種方法能夠規(guī)范醫(yī)師在用藥時注意控制用量，避免不必要的浪費。事后控制主要體現(xiàn)在康復辦根據(jù)指標考核的情況，對醫(yī)院和醫(yī)務人員采取相應的處罰措施，包括通報批評、責令限期整改，給予經(jīng)濟處罰，甚至取消定點資格。

3 神木縣醫(yī)療監(jiān)管體系的倫理學評價

比徹姆等在《生物醫(yī)學倫理學原則》中提出了醫(yī)學倫理學的“四項原則”:不傷害、行善、尊重和公正;應可滿則結(jié)合我國國情，提出了功利主義、人道主義、不傷害和有利、公正、自主性、保密的六項原則。其中對公正原則的解釋是“體現(xiàn)在醫(yī)療資源的分配上，要求在社會范圍內(nèi)公正地分配醫(yī)療資源，以及在特定事件的范圍內(nèi)公正地分配醫(yī)療資源”。［4］可以說，對于醫(yī)療保障制度的評價，很大程度上是對其公平性的評價。神木醫(yī)改以監(jiān)管規(guī)章為依托，監(jiān)管機構為先導，通過多種監(jiān)管手段對醫(yī)療機構及其服務進行監(jiān)管，形成了一套多層次的監(jiān)管體系，能夠有效保證醫(yī)療服務的公平公正。

3.1 規(guī)范醫(yī)院行為，避免資源浪費

陳佩等提出21世紀醫(yī)院管理的靈魂就是倫理管理，其中包括“制訂章程，完善制度，規(guī)范運作，過程監(jiān)督”等措施。［5］神木縣通過政府機制對醫(yī)療資源進行直接分配，并科學制定相關規(guī)章制度，避免了醫(yī)院的違規(guī)接診行為，保證每一位需要診治的病人都得到及時有效地治療;加強對醫(yī)院用藥和檢查項目的控制，對診療過程進行實時監(jiān)督，避免醫(yī)院的違規(guī)行為;加強對藥品采購的管理，規(guī)范了藥品采購這一重要環(huán)節(jié)，以政府為主導降低藥價。以上這些措施能夠有效地促使醫(yī)療資源合理配置，合理規(guī)范醫(yī)院的行為，杜絕了醫(yī)療資金短缺造成的醫(yī)療服務擁擠的情況發(fā)生，保證了醫(yī)療服務的公平。

3.2 合理分配權力，保證醫(yī)改的平穩(wěn)進行

醫(yī)療服務的不公平往往是由于權力分配的不合理造成的，避免權力濫用很重要的一個措施就是構建一套互相制約的監(jiān)管體系。神木縣通過設置多個管理部門，將權力進行了合理的分配。通過“政府管理衛(wèi)生局，衛(wèi)生局管理康復辦，康復辦對醫(yī)保辦、合療辦、定點醫(yī)院進行管理，監(jiān)察大隊獨立對定點醫(yī)院進行外部監(jiān)督”這一套監(jiān)督體系，起到了分散權力、強化管理的效果;同時，利用“網(wǎng)絡控制醫(yī)師醫(yī)囑藥費”、電子檔案的集中管理等多種先進的監(jiān)管方式，提升了監(jiān)管的信息化程度，降低了權力腐敗發(fā)生的可能性，從而保證了醫(yī)療資源的公平分配，保障了醫(yī)改平穩(wěn)地進行。

3.3 控制診療環(huán)節(jié)，提高服務質(zhì)量

針對院方，從最初確定定點醫(yī)院的服務資格，到服務過程中的規(guī)范用藥，治療結(jié)束后對服務質(zhì)量的檢查，每一個環(huán)節(jié)都能夠得到很好的監(jiān)管，從而規(guī)范院方的行為。而對患者來講，從確定住院就診，到治療時用藥的價位、住院的時間、儀器檢查的控制，到最后報銷的流程，或者是慢性病人能夠獲得的免費藥品的數(shù)量，各個方面也得到了很好的監(jiān)管。神木縣的監(jiān)管體系很好的對醫(yī)院和患者這兩方面進行了有效控制，因此保證了其醫(yī)療服務的質(zhì)量。

3.4 以服務患者為中心，踐行人道主義原則

醫(yī)療衛(wèi)生事業(yè)本質(zhì)上是一種人道主義事業(yè)，醫(yī)院和醫(yī)生應該以患者為中心，保證每一個患者都能得到及時救治。建立醫(yī)療保障制度，就是為了讓社會中的每一個個體都能夠享受醫(yī)療服務，而政府在這一過程中需要承擔相應的責任。神木縣的“全民免費”醫(yī)改的推行，讓每一個居民繳納少量的費用就可以享受完備的醫(yī)療服務，直接讓全部的居民受益。在診療過程中對各個環(huán)節(jié)進行嚴格的監(jiān)管，在保證療效的同時降低了患者和政府財政的負擔，從而使得這一套制度能夠長久地運行下去。

從最終的效果看，截至2010年6月底，受益人群中農(nóng)民占94.67%，干部職工占5.33%，廣大城鄉(xiāng)居民是這一項惠民政策的最大受益群體。應當說，行之有效的監(jiān)管體系保證了醫(yī)療資源分配的公平性，對于神木縣醫(yī)改的成功起到了基礎性的保障作用。

當然，調(diào)研中也發(fā)現(xiàn)神木縣的醫(yī)改仍然還存在一些問題。例如，在人員任職方面，尚存在一人多崗的現(xiàn)象，不利于監(jiān)管的有效執(zhí)行。還有，目前仍然是政府在監(jiān)管過程中起主導作用，沒有引入第三方機構參與其中。這說明神木的監(jiān)管體系還存在進一步完善的空間。

［1］黨靜萍，楊昌國，毛瑛，等.陜西省神木縣“全民免費醫(yī)療”滿意度調(diào)查分析［J］.中國衛(wèi)生政策研究，2010，3(9):19 －24.

［2］林曄，張晴晴.陜西神木縣“全民免費醫(yī)療”對我國醫(yī)改的啟示［J］.衛(wèi)生軟科學，2010，24(3):206－208.

［3］朱恒鵬.管辦不分開、醫(yī)改難成功——神木醫(yī)改“神”在何處［EB/OL］.http://www.changce.org/index.php/healthreform/77 － healthreformresearchr eport/450－2010－06－05－09－07－32.html，2012－06－01.

［4］應可滿.醫(yī)學倫理原則在醫(yī)學實踐中的作用［J］.解放軍醫(yī)院管理雜志，2009，16(12):1127－1128.

［5］陳佩，陸麒，許善華.倫理管理——21世紀醫(yī)院管理的靈魂［J］.中國醫(yī)學倫理學，2010，23(4):53－55.