淺談中小河流治理的認識和建議

彭業(yè)偉

一、中小河流治理的必要性和可行性

近年來，國家加大了大江大河及其主要支流的治理力度，許多重要河道和大中型防洪樞紐工程得到了加固，防洪保安能力有效提高，但中小河流治理總體滯后，許多中小河流沒有進行過統(tǒng)一治理，仍處于“大雨大災(zāi)、小雨小災(zāi)”的局面。特別是近些年來極端天氣事件增多，中小流域常發(fā)生集中暴雨，形成較大洪水，造成比較嚴重的洪澇災(zāi)害。據(jù)統(tǒng)計，近年中小河流洪水災(zāi)害造成的損失已成為洪澇災(zāi)害損失的主體。還有許多中小河流存在著水污染加劇、河流生態(tài)環(huán)境遭到破壞、水資源短缺等一系列問題。中小河流存在的這些問題不僅直接影響當?shù)厝娼ㄔO(shè)小康社會和社會主義和諧社會建設(shè)的進程，并且嚴重影響區(qū)域經(jīng)濟社會的可持續(xù)發(fā)展和社會主義新農(nóng)村建設(shè)，因此實施中小河流治理十分必要。

《中共中央國務(wù)院關(guān)于加快水利改革發(fā)展的決定》和國務(wù)院《關(guān)于切實加強中小河流治理和山洪地質(zhì)災(zāi)害防治的若干意見》發(fā)布以來，按照黨中央、國務(wù)院的部署，財政部、水利部共同編制、規(guī)劃、研究相關(guān)政策并提出了管理辦法，加快推進了項目實施，中小河治理取得了明顯成效。當前，中小河流治理已成為黨中央、國務(wù)院高度重視和人民群眾熱切期盼的一件大事，也是財政支持的重點。加快中小河流治理已成為全社會的共識，各級水利部門高度重視，這是加快中小河流治理的優(yōu)勢所在。

二、中小河流治理存在的問題

1.缺乏全面規(guī)劃

按照河道分級管理的政策，中小河流大都由省市甚至縣鄉(xiāng)級的河道管理機關(guān)實施管理。同一河流經(jīng)常是由流經(jīng)地區(qū)的不同省市縣河道管理機構(gòu)分段管理，各管理機構(gòu)各自為政，缺乏對整條河流的統(tǒng)一認識和全面規(guī)劃。在治理方面，各自為政，造成上下游工程標準不統(tǒng)一，存在問題無法得到徹底解決。在水資源開發(fā)利用方面，水事矛盾頻頻發(fā)生。

2.中小河流整體防洪標準低

很多中小河流無堤或只有由農(nóng)民自發(fā)建成的民堤，而且堤防不連續(xù)，沒有形成綜合的防洪體系。大江大河的較大支流防洪標準多為10年一遇左右，其他絕大多數(shù)中小河流防洪標準都是3～5年一遇，有的小河甚至基本上不設(shè)防，許多中小河流只要遭遇稍大的雨洪就會形成災(zāi)害。

3.水資源浪費嚴重

水資源是國家的基礎(chǔ)資源和戰(zhàn)略經(jīng)濟資源，是實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展的重要物質(zhì)保障。全面建設(shè)小康社會對水利事業(yè)和水資源的可持續(xù)利用提出了更高的要求。近年來，大江大河的水資源利用與開發(fā)成效顯著，相比之下，中小河流存在嚴重的水資源浪費現(xiàn)象。

4.投入嚴重不足

水利工程是國民經(jīng)濟的基礎(chǔ)設(shè)施，公益性很強，社會、生態(tài)效益較大，所以影響較大的大型水利工程或跨省河道，都由中央或者中央和地方共同出資建設(shè)，而中小河流治理屬于地方項目，按照誰受益、誰負擔的原則，主要由地方負責籌集治理所需資金。一般而言，地方政府用于水利建設(shè)的資金量并不大，這就給中小河流的治理造成了很大的困難。

三、中小河流治理的原則

1.堅持以人為本

把保障人民群眾的生命財產(chǎn)安全放在首位，以保障人民群眾的防洪安全作為中小河流治理的出發(fā)點和落腳點。

2.堅持突出重點

以提高重要鄉(xiāng)鎮(zhèn)、農(nóng)田保護區(qū)的防洪能力作為重點，優(yōu)先考慮洪澇災(zāi)害頻繁、對人民生命財產(chǎn)威脅嚴重的河流和河段。

3.堅持統(tǒng)籌兼顧

中小河流治理要在流域防洪規(guī)劃指導(dǎo)下，與干流、區(qū)域防洪標準相協(xié)調(diào)，處理好與水資源利用、生態(tài)環(huán)境保護的關(guān)系，與洪澇災(zāi)害防治相銜接。

4.堅持注重實效

根據(jù)城區(qū)經(jīng)濟社會發(fā)展實際，合理確定治理方案，注重治理效果，試點先行，以點帶面，分期治理，建設(shè)一批，發(fā)揮效益一批。

5.堅持明確權(quán)責

中小河流治理的主要責任在地方，中央給予適當補助，地方各級政府負責組織實施。地方各級政府要切實加強中小河流管理和對河流自然和生態(tài)環(huán)境功能的維護。

四、中小河流治理的重點

1.治理的重點地區(qū)

重點地區(qū)包括中小河流沿岸易發(fā)洪澇災(zāi)害的區(qū)域，包含有人口較多的鄉(xiāng)鎮(zhèn)，或有較集中連片萬畝以上的基本農(nóng)田，洪澇災(zāi)害對地區(qū)經(jīng)濟社會發(fā)展影響較大的區(qū)域。

2.治理的重點河流、重點河段

其中包括洪澇災(zāi)害發(fā)生相對頻繁、防洪風險相對較大的河流段，受洪水威脅的人口較多，有需要保護的鄉(xiāng)、鎮(zhèn)、村以及有較大范圍農(nóng)田等保護對象的河流段，防洪排澇能力較低的河流段，治理后綜合效益顯著的河流段，沿溝河人口和農(nóng)田較集中的河段，行洪排澇河道淤積卡口河段。

3.治理的重點內(nèi)容

以堤防加固和建設(shè)、護岸護坡、河道清淤疏浚等工程為主，兼顧水資源利用、水生態(tài)與環(huán)境治理措施以及防洪非工程措施。

五、中小河流治理的綜合措施

1.做好中小河流治理綜合規(guī)劃

隨著經(jīng)濟社會的快速發(fā)展，中小河流水資源短缺、水環(huán)境污染、水土流失、洪澇災(zāi)害等問題日益突出，當前，許多中小流域是以超采地下水、犧牲生態(tài)水為代價來換取發(fā)展的。解決中小河流治理中存在的諸多問題，必須以規(guī)劃為指導(dǎo)、為基礎(chǔ)。應(yīng)按照統(tǒng)籌兼顧、標本兼治、綜合治理的原則，對中小河流逐條進行防洪減災(zāi)、水資源利用、水污染防治的全面規(guī)劃。在規(guī)劃中明確治理的目標、建設(shè)的標準和內(nèi)容、采取的措施等，協(xié)調(diào)好上下游、左右岸的關(guān)系，防止一些地區(qū)盲目開發(fā)、攔河設(shè)障、擠占河道、危害生態(tài)等行為，保障中小流域的防洪安全、供水安全和生態(tài)安全，促進流域經(jīng)濟社會的全面、協(xié)調(diào)、可持續(xù)發(fā)展。

2.提高河流河段的防洪標準

重點地區(qū)中小河流的重點河段行洪能力得到增強，沿河鄉(xiāng)鎮(zhèn)和重要農(nóng)田保護區(qū)的防洪標準得到提高，發(fā)生常遇洪水時的災(zāi)情可顯著減輕，可與大江大河防洪體系共同起到防洪減災(zāi)作用，同時有利于社會穩(wěn)定和發(fā)展，有利于人民生命財產(chǎn)安全和生活水平的提高，將改善所在區(qū)域生態(tài)環(huán)境，為構(gòu)建生態(tài)豐富、居住適宜的新環(huán)境創(chuàng)造條件。但應(yīng)注意工程實施所產(chǎn)生的防洪工程占地以及施工期清淤棄土堆放對環(huán)境的影響，應(yīng)在項目的優(yōu)化設(shè)計和合理安排中盡量減少，其中占地問題可采取由地方各級政府出臺相關(guān)政策，通過土地置換和土地整理等方式解決施工期清淤與棄土堆放，應(yīng)在工程設(shè)計中充分考慮堆放地點的合理選擇，同時按照環(huán)保要求妥善處置。

3.加大中小河流治理前期工作投入

中小河流治理前期工作涉及經(jīng)濟、社會、生態(tài)、工程技術(shù)等諸多方面，需要統(tǒng)籌考慮、全面規(guī)劃、突出重點、精心設(shè)計，確保重點治理項目的質(zhì)量和示范作用。規(guī)劃和前期工作經(jīng)費不足、前期工作滯后是多年來中小河流治理存在的主要問題之一，地方各級政府應(yīng)加大對中小河流規(guī)劃和前期工作經(jīng)費的投入，應(yīng)建立項目前期工作責任制，實行責任追究制度。加強建設(shè)項目前期工作質(zhì)量管理，對項目初步設(shè)計報告的編制、審查、復(fù)核、審批等環(huán)節(jié)嚴格把關(guān)，確保建設(shè)項目前期工作質(zhì)量和深度。

4.構(gòu)建中小河流治理工程質(zhì)量保障體系

中小河流治理工程應(yīng)參照國家基本建設(shè)程序，落實項目法人責任制、招標投標制、建設(shè)監(jiān)理制。要按照有關(guān)規(guī)定和程序，組建項目法人和建設(shè)管理機構(gòu)，嚴格招標投標程序，按規(guī)定程序確定監(jiān)理單位，建立健全工程質(zhì)量管理監(jiān)督體系和安全管理監(jiān)督體系，確保工程質(zhì)量、安全和進度。建設(shè)項目完工后要及時竣工驗收，項目竣工驗收后，要及時辦理交接手續(xù)，明確管理主體，落實各項管護措施和經(jīng)費，保證建設(shè)項目發(fā)揮效益。

六、結(jié)語

中小河流治理是一項復(fù)雜、艱巨、長期的工作，必須從最廣大人民群眾的根本利益出發(fā)，堅持治理原則，突出治理重點，完善治理措施，進一步重視和加強中小河流的治理，為流域經(jīng)濟繁榮、社會穩(wěn)定、人民生活水平提高以及人口、資源、環(huán)境協(xié)調(diào)發(fā)展提供可靠保障