陜西省水電站水庫管理問題與對策

劉 承，夏建軍

（陜西省水利廳，陜西 西安 710004）

“九五”以前，農(nóng)村水電站多以低壩自由溢流為主，基本無庫容，有的電站雖然有水庫，但水庫以綜合利用為主，發(fā)電為輔，這些水庫管理較為規(guī)范。近年來，隨著開發(fā)程度的提高，水庫電站迅速增多，加之梯級開發(fā)，有的是庫庫相連，一旦失事將可能造成連鎖反應(yīng)，水庫安全問題十分突出，水庫安全的重要性已遠(yuǎn)遠(yuǎn)大于機(jī)電設(shè)備運(yùn)行安全的重要性。水庫失事的損失遠(yuǎn)比廠房內(nèi)事故大得多，甚至是毀滅性的。水庫安全不只是關(guān)系發(fā)電，更關(guān)乎下游廣大群眾的安危和財產(chǎn)安全。因此，水電站水庫管理問題必須引起足夠的重視和關(guān)注。

1 陜西省農(nóng)村水電站基本情況

全省水能資源理論蘊(yùn)藏總量為1365萬千瓦，技術(shù)可開發(fā)量為662萬千瓦。全省小水電可開發(fā)容量為311萬千瓦，其中77%分布在長江流域，主要分布在漢江的一、二級支流上，23%分布在黃河流域，主要集中在秦嶺北麓山區(qū)。按地域分，陜南、關(guān)中、陜北分別占全省小水電可開發(fā)容量的78%、19%和3%。

截至2011年底，全省已建成農(nóng)村水電站610處101萬千瓦，全年發(fā)電量35.55億千瓦時，發(fā)電設(shè)備年平均利用小時3514小時。已成水電站中，單純以發(fā)電為主的水電站水庫56座（總庫容10萬m3以上的），總庫容達(dá)71150.6萬m3。以湑水河為例，10級開發(fā)，其中有水電站水庫6座，總庫容5400萬m3。全省水電站以民間投資為主，主要分布在陜南漢中、安康地區(qū)漢江、嘉陵江一二級支流上，汛期暴雨山洪頻發(fā)，安全生產(chǎn)及防汛形勢嚴(yán)峻。

2 陜西省水電站水庫管理的突出問題及原因

2.1 私營業(yè)主普遍對水庫管理重視不夠，責(zé)任不明確

私營水電站普遍重機(jī)電運(yùn)行而輕水工管理，只考慮發(fā)電，只關(guān)注廠房、設(shè)備，對水工管理重要性認(rèn)識不足，對管理不重視，在機(jī)構(gòu)、人員、資金等方面投資很少。業(yè)主、主管部門及地方政府水庫安全管理責(zé)任還不明確，每年汛前公布的水庫大壩安全責(zé)任人名單往往也不含水電站水庫負(fù)責(zé)人。

2.2 水庫管理機(jī)構(gòu)、制度不健全，人員素質(zhì)低

綜合利用水庫或國家、集體建設(shè)的水庫工程，自上而下形成了有隸屬關(guān)系的完善的管理機(jī)構(gòu)，按《水利工程管理單位定崗標(biāo)準(zhǔn)》設(shè)置了技術(shù)管理類崗位、運(yùn)行類崗位、觀測類等崗位，配備了專業(yè)技術(shù)人員。但目前私營電站與各級水利部門無行政隸屬關(guān)系，經(jīng)審批后自行建設(shè)和管理，普遍重視機(jī)電運(yùn)行而輕視水工管理，大部分電站水庫沒有專門管理機(jī)構(gòu)和專業(yè)技術(shù)人員，一些電站僅雇用個別農(nóng)民工看管大壩，不可能按照大壩監(jiān)測、養(yǎng)護(hù)的有關(guān)規(guī)程、規(guī)范去管理大壩，即使取得了監(jiān)測數(shù)據(jù)也不會分析利用。不少水庫規(guī)章制度不健全，定期檢查巡查、采集監(jiān)測數(shù)據(jù)等制度得不到落實(shí)，一些工程得不到日常養(yǎng)護(hù)。對一些具有一定調(diào)節(jié)能力的水庫及梯級水電站，科學(xué)合理的調(diào)度能顯著提高單站及整體效益，但目前很多水電站甚至連最基本的水庫調(diào)度圖都不具備。

2.3 水庫監(jiān)測設(shè)備不完善

目前，水利工程計算很多都是基于經(jīng)驗公式。水庫建成后，水工建筑物在復(fù)雜的自然條件下，在各種外力的作用下，其狀態(tài)和工作情況始終處在不斷變化中狀態(tài)中，水庫能否安全運(yùn)行、發(fā)揮效用，必須進(jìn)行全面系統(tǒng)的檢查監(jiān)測，以進(jìn)一步復(fù)核和檢驗原來的設(shè)計。

按照有關(guān)規(guī)范，不同級別、不同壩型的大壩應(yīng)設(shè)置相應(yīng)的監(jiān)測設(shè)備，分別監(jiān)測位移、變形、滲流、應(yīng)力應(yīng)變及環(huán)境因子等項目，但一些私營電站違規(guī)建設(shè)，因陋就簡，有的甚至未設(shè)安全監(jiān)測設(shè)備，有的擅自改變、簡化大壩安全監(jiān)測設(shè)備，有的電站雖設(shè)有安全監(jiān)測設(shè)備，但沒有懂技術(shù)的人員去監(jiān)測，監(jiān)測也不按規(guī)程，取得的監(jiān)測數(shù)據(jù)也不能發(fā)揮作用。

2.4 雨情測報設(shè)施、預(yù)警設(shè)施不健全，監(jiān)測預(yù)警預(yù)報能力不足

水電站的水庫基本都沒有專用的雨情、水情測報設(shè)施，難以準(zhǔn)確及時掌握庫區(qū)雨情、水情變化。準(zhǔn)確的洪水預(yù)報預(yù)測，可以提前降低水位，不但利于防洪，還能顯著增加發(fā)電量。因此，洪水預(yù)報預(yù)測與安全、效益都有關(guān)系。但絕大多數(shù)水電站水庫缺乏現(xiàn)代化泄洪預(yù)警設(shè)施。

2.5 水庫泄洪設(shè)施的維護(hù)不到位

泄洪閘等金屬結(jié)構(gòu)應(yīng)按照有關(guān)規(guī)程進(jìn)行定期維護(hù)、檢測，啟閉設(shè)施應(yīng)有兩路以上可靠的電源，每年汛前要進(jìn)行啟閉機(jī)空載運(yùn)行試驗等。但有的電站泄洪設(shè)施多年沒有進(jìn)行過檢修維護(hù)，有的電站事故閘門在動水中放不下去，這些都可能存在安全隱患。有的電站為了節(jié)省投資，啟閉機(jī)直接放在壩上，沒有啟閉機(jī)室，甚至連一個簡易的遮擋都沒有，長此以往，將直接影響啟閉設(shè)施性能。

2.6 水庫沒有注冊和確權(quán)劃界

根據(jù)《大壩安全管理條例》等有關(guān)政策法規(guī)，水庫在條件具備時應(yīng)及時進(jìn)行注冊和劃定保護(hù)范圍。目前大部分農(nóng)村水電站的水庫，尤其是民營水電站，在竣工驗收后不及時按照管理權(quán)限到各級水利部門進(jìn)行登記注冊，無法納入正常管理范圍。大部分電站尚未履行確權(quán)劃界程序，無法得到有效保護(hù)，大部分電站庫區(qū)也未設(shè)立安全警示標(biāo)志。

2.7 不按期開展安全鑒定

國家規(guī)定水庫蓄水前要開展蓄水安全鑒定，運(yùn)行后定期（五年或稍長）開展大壩安全鑒定。一些電站水庫急于蓄水發(fā)電，未經(jīng)蓄水安全鑒定即蓄水發(fā)電。大部分電站水庫運(yùn)行后只管發(fā)電，不作鑒定。

2.8 缺乏操作性強(qiáng)的水庫突發(fā)事件應(yīng)急預(yù)案

水庫突發(fā)事件指因超標(biāo)準(zhǔn)洪水、工程隱患、地震災(zāi)害、地質(zhì)災(zāi)害、潰壩、水質(zhì)污染、戰(zhàn)爭或恐怖襲擊等因素導(dǎo)致的水庫重大安全事件。各電站水庫基本均能按要求編制防汛預(yù)案并報水行政主管部門審批，但缺乏操作性強(qiáng)的水庫突發(fā)事件應(yīng)急預(yù)案。應(yīng)急預(yù)案應(yīng)包括組織體系、運(yùn)行機(jī)制、應(yīng)急保障和監(jiān)督管理等內(nèi)容。應(yīng)急預(yù)案原則上按管理權(quán)限由相應(yīng)的政府審批并組織落實(shí)。

2.9 梯級水電站水庫防洪及安全管理上下游統(tǒng)籌協(xié)調(diào)不夠

梯級各電站防洪標(biāo)準(zhǔn)可能不一樣，上游防洪標(biāo)準(zhǔn)低于下游的，下游就應(yīng)考慮上游潰壩影響；上游防洪標(biāo)準(zhǔn)高于下游的，泄洪時就得考慮下游的承受能力。因此，梯級電站防洪彼此受到制約和影響，各梯級電站之間的安全也息息相關(guān)。但目前，這些電站往往位于不同的行政區(qū)，屬于不同的業(yè)主，防汛泄洪各自為政，上下游互不通報，往往人為造成或加大了損失。

3 加強(qiáng)水電站水庫管理的措施

3.1 落實(shí)大壩安全管理責(zé)任

按照《水庫大壩安全管理條例》的有關(guān)規(guī)定，全面建立和落實(shí)水庫大壩安全責(zé)任制。大壩安全責(zé)任制以地方政府行政首長負(fù)責(zé)制為核心，按照隸屬關(guān)系，逐庫落實(shí)同級政府責(zé)任人、水庫主管部門責(zé)任人和水庫管理單位責(zé)任人，明確各類責(zé)任人的具體責(zé)任，并落實(shí)責(zé)任追究制度。按照“屬地管理”的原則和職責(zé)分工，地方人民政府是安全監(jiān)管的責(zé)任主體，各級水行政主管部門負(fù)有農(nóng)村水電安全專業(yè)監(jiān)管責(zé)任，農(nóng)村水電站業(yè)主是安全生產(chǎn)的責(zé)任主體，業(yè)主負(fù)責(zé)人“一崗雙責(zé)”。各地公布的年度水庫大壩安全管理責(zé)任人名單應(yīng)將水電站水庫一并納入。

3.2 盡快建立和健全農(nóng)村水電站水庫管理機(jī)構(gòu)

各級水行政主管部門要督促水電站業(yè)主單位，參照《水利工程管理單位定崗標(biāo)準(zhǔn)》盡快建立起專門的水庫管理機(jī)構(gòu)，配備相應(yīng)的管理人員、技術(shù)人員、運(yùn)行觀測人員、維修養(yǎng)護(hù)人員等專業(yè)技術(shù)人員。小型水庫至少2-4人，中型4-6人，關(guān)鍵崗位要實(shí)行持證上崗制度。各級水行政主管部門要加強(qiáng)水庫管理隊伍能力建設(shè)，加大教育培訓(xùn)力度，積極組織，對水庫管理人員、技術(shù)人員、運(yùn)行觀測人員、維修養(yǎng)護(hù)人員等各類人員進(jìn)行培訓(xùn)，不斷提高管理人員的專業(yè)素質(zhì)和綜合素質(zhì)，逐步建立起適應(yīng)新形勢要求的水電站水庫管理隊伍。

3.3 建立和完善水庫安全監(jiān)測、維護(hù)養(yǎng)護(hù)、巡視檢查等各項管理制度

水庫管理單位要認(rèn)真做好水庫的日常運(yùn)行管理工作，按照《大壩管理條例》（中華人民共和國國務(wù)院令第77號）、《《混凝土壩養(yǎng)護(hù)修理規(guī)程》（SL230-98）、《混凝土壩安全監(jiān)測技術(shù)規(guī)范》（DL/T 5178-2003）等法律法規(guī)、規(guī)程規(guī)范，建立健全水庫巡查、養(yǎng)護(hù)、大壩安全監(jiān)測、安全檢查、巡查等各項安全運(yùn)行管理制度并切實(shí)加以落實(shí)。及時全面準(zhǔn)確掌握工情、雨情、水情，有效進(jìn)行洪水預(yù)報和科學(xué)調(diào)度；切實(shí)做好大壩等工程的日常巡查和觀測工作，及時做好各項觀測資料整編、分析工作，發(fā)現(xiàn)異常情況，立即向上級主管部門報告并及時有效處置；要高度重視對閘門啟閉機(jī)、備用電源、大壩變形、沉降、滲漏等監(jiān)測設(shè)施的檢查，加強(qiáng)水庫、引水渠、前池、壓力管道等涉及公共安全的設(shè)施的檢查維護(hù)，對查出的缺陷和事故隱患應(yīng)及時進(jìn)行消除和整治。

3.4 督促各電站及時履行注冊和劃界等程序

已建成運(yùn)行的水電站大壩管理單位，應(yīng)按水庫管理權(quán)限及時向各級水行政主管部門申請注冊登記，接受安全監(jiān)管。并按規(guī)定劃定庫區(qū)保護(hù)范圍，設(shè)立庫區(qū)安全警示標(biāo)志、保護(hù)標(biāo)志。禁止在水庫保護(hù)范圍內(nèi)從事爆破、打井等影響大壩安全運(yùn)行的活動。

3.5 切實(shí)落實(shí)定期安全鑒定制度

嚴(yán)格執(zhí)行《水庫大壩安全管理條例》、《水庫大壩安全鑒定辦法》，由有資質(zhì)的單位按期進(jìn)行大壩安全鑒定。對金屬結(jié)構(gòu)也應(yīng)定期進(jìn)行檢測評定。

對新建水電站，嚴(yán)格執(zhí)行《水利水電建設(shè)工程蓄水安全鑒定暫行辦法》、《水利水電建設(shè)工程驗收規(guī)程》（SL223-2008），把好蓄水驗收關(guān)，嚴(yán)格審核是否具備下閘蓄水條件，確保安全。經(jīng)蓄水安全鑒定及驗收的，要嚴(yán)格按照鑒定意見提出的蓄水方案運(yùn)行。

3.6 完善水庫汛雨情測報系統(tǒng)，加強(qiáng)水電站信息化建設(shè)

完善預(yù)測預(yù)報預(yù)警系統(tǒng)，及時準(zhǔn)確了解雨情、水情，對來水量進(jìn)行分析，合理調(diào)節(jié)運(yùn)行方式，做好防洪準(zhǔn)備。加強(qiáng)通訊系統(tǒng)建設(shè)，必須確保與防汛指揮、調(diào)度部門、上下游梯級水電站聯(lián)系暢通。

3.7 加強(qiáng)預(yù)案的編制，提高水電站應(yīng)急能力

要加強(qiáng)隱患排查治理及預(yù)案管理，提高應(yīng)急處置能力。各級水行政主管部門要督促各水電站水庫主管部門和管理單位，按照國務(wù)院發(fā)布的《國家突發(fā)公共安全事件總體應(yīng)急預(yù)案》要求，在水庫防汛搶險應(yīng)急預(yù)案的基礎(chǔ)上，制定因超標(biāo)準(zhǔn)洪水、工程隱患、地震災(zāi)害、地質(zhì)災(zāi)害、潰壩、水質(zhì)污染等水庫突發(fā)事件、公共事件的應(yīng)急預(yù)案，并按管理權(quán)限由相應(yīng)的政府審批并組織落實(shí)。定期開展反事故演習(xí)，加強(qiáng)防汛等各項預(yù)案的演練，增強(qiáng)預(yù)案的實(shí)用性和可操作性。

3.8 加強(qiáng)水電站水庫科學(xué)調(diào)度和管理

各水電站水庫管理單位嚴(yán)格遵循“局部服從全局、發(fā)電服從防洪灌溉”的原則，嚴(yán)格服從水行政主管部門調(diào)度指令，水庫運(yùn)行必須確保不影響防洪安全、下游灌溉、生態(tài)用水等。加強(qiáng)雨水情測報和分析，完善水庫調(diào)度運(yùn)用方案，各梯級電站要加強(qiáng)與上下游的信息聯(lián)絡(luò)，雨情、汛情、泄洪應(yīng)及時向下游通報，確保防洪安全。進(jìn)一步完善梯級水庫洪水調(diào)度方案，完善防洪應(yīng)急預(yù)案，開展應(yīng)對超標(biāo)準(zhǔn)洪水的工程和非工程措施的研究和落實(shí)。開展梯級水電站優(yōu)化調(diào)度，充分利用水能資源，提高整體效益。

3.9 嚴(yán)格執(zhí)行標(biāo)準(zhǔn)化管理和安全分類制度

為加強(qiáng)水電站安全管理，促進(jìn)安全管理的標(biāo)準(zhǔn)化、規(guī)范化，陜西省水利廳于2010年制定和下發(fā)了《陜西省農(nóng)村水電站標(biāo)準(zhǔn)化管理標(biāo)準(zhǔn)》（試行）、《陜西省農(nóng)村水電站安全分類標(biāo)準(zhǔn)》（試行），標(biāo)準(zhǔn)化標(biāo)準(zhǔn)側(cè)重于機(jī)構(gòu)、制度、標(biāo)志及標(biāo)識等方面的完善，而安全分類標(biāo)準(zhǔn)則側(cè)重于工程安全現(xiàn)狀，兩個標(biāo)準(zhǔn)均對水庫及水工管理有詳細(xì)全面的要求。通過嚴(yán)格執(zhí)行標(biāo)準(zhǔn)化管理和安全分類制度，將有利于加強(qiáng)水電站水庫的管理。

4 結(jié)語

水電站水庫管理問題十分突出，加強(qiáng)管理勢在必行，必須引起各級水利部門和水電站業(yè)主的高度重視，必須按照國家水庫管理的有關(guān)政策、法規(guī)、規(guī)程及規(guī)范，完善管理機(jī)構(gòu)，充實(shí)技術(shù)人員，落實(shí)各項制度，確保安全并充分發(fā)揮應(yīng)有的效益。

[1]水利部關(guān)于加強(qiáng)農(nóng)村水電建設(shè)管理的意見 (水電2006[338] 號).

[2]陜西省水利廳陜西省安監(jiān)局國家電力監(jiān)管委員會西北監(jiān)管局《關(guān)于加強(qiáng)農(nóng)村水電站安全管理工作的通知》(陜水發(fā) [2010] 47號).

[3]《大壩安全鑒定辦法》(水建管 [2003] 271號).