上海法律實(shí)施狀況之評(píng)析

王叔良 史建三

為了深入了解中國(guó)特色社會(huì)主義法律體系形成后上海市法治建設(shè)的現(xiàn)狀和存在的問(wèn)題，反映和評(píng)估法治建設(shè)的質(zhì)量，上海社會(huì)科學(xué)院法學(xué)研究所于2011年制作了《上海市法治建設(shè)狀況調(diào)查問(wèn)卷》（以下簡(jiǎn)稱“調(diào)查問(wèn)卷”），開(kāi)展了以上海地區(qū)為調(diào)查的空間范圍，以普通市民、專業(yè)人士（此處特指人大、政協(xié)、政府、法院、檢察院、仲裁機(jī)構(gòu)、上海市法學(xué)會(huì)、上海社科院法學(xué)所的組成人員或工作人員）和律師三類群體為受訪對(duì)象的法治建設(shè)滿意度問(wèn)卷調(diào)查。需要說(shuō)明的是，民意測(cè)評(píng)與法治客觀水平不能劃等號(hào)，因?yàn)榉ㄖ斡凶陨淼陌l(fā)展邏輯，不能單純以群眾是否滿意作為評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)。然而，此次通過(guò)對(duì)三類受訪對(duì)象的問(wèn)卷調(diào)查和比較分析，有助于我們作出接近于法治現(xiàn)狀的客觀評(píng)價(jià)，并以此為基礎(chǔ)，在將來(lái)對(duì)上海法治建設(shè)作縱向比較和發(fā)展規(guī)劃。

從問(wèn)卷調(diào)查的結(jié)果和分析來(lái)看，令筆者感觸頗深的是，中國(guó)特色社會(huì)主義法律體系的形成，總體上解決了我國(guó)社會(huì)有法可依的問(wèn)題，在中國(guó)法治建設(shè)的道路上無(wú)疑具有里程碑式的意義，但是法律的制定與法律的實(shí)施并不是一回事，法律制定完畢并不意味著其就能夠自動(dòng)地得到實(shí)施。在法治社會(huì)的建設(shè)過(guò)程中，法律的實(shí)施無(wú)疑具有極其重要的意義，誠(chéng)如吳邦國(guó)委員長(zhǎng)在全國(guó)人大常委會(huì)工作報(bào)告中所指出的，法律的生命力在于實(shí)施。因此，在中國(guó)特色社會(huì)主義法律體系形成的情況下，有法必依、執(zhí)法必嚴(yán)、違法必究等法律實(shí)施方面的問(wèn)題顯得更為突出、更加緊迫，這也是廣大人民群眾普遍關(guān)注、各方面反映強(qiáng)烈的問(wèn)題。較之于法律的制定，中國(guó)社會(huì)在法律的實(shí)施方面所面臨的任務(wù)更加繁重，距離目標(biāo)實(shí)現(xiàn)的路途則更為遙遠(yuǎn)。

一、法律實(shí)施的現(xiàn)狀不容樂(lè)觀

此次問(wèn)卷調(diào)查結(jié)果表明，大多數(shù)受訪者對(duì)上海的法治建設(shè)的總體狀況表示滿意。其中普通市民和法律專業(yè)人士中作出“非常滿意”和“比較滿意”的正面評(píng)價(jià)超過(guò)了三分之二，對(duì)法治現(xiàn)狀持較多批判性意見(jiàn)的律師群體的正面評(píng)價(jià)也達(dá)到了58.68%（見(jiàn)表1）。在分項(xiàng)測(cè)評(píng)中，有三項(xiàng)內(nèi)容獲得了較高的滿意度：（1）治安狀況得到了普遍的好評(píng)；（2）政府部門(mén)窗口服務(wù)辦事效率和便民措施得到了正面的肯定；（3）上海市的各級(jí)法院審判工作得到了較高的評(píng)價(jià)。筆者認(rèn)為，對(duì)于受訪者來(lái)說(shuō)，他所置身的城市或地區(qū)是否具有安全感，政府部門(mén)辦事是否高效、便民，司法機(jī)關(guān)辦案是否公正，決定著其對(duì)該城市或地區(qū)法治建設(shè)狀況的滿意程度。

表1 對(duì)上海法治建設(shè)的總體評(píng)價(jià)

然而，有個(gè)現(xiàn)象非常值得關(guān)注，即在本次問(wèn)卷所列的40項(xiàng)評(píng)價(jià)性問(wèn)題中，與法治建設(shè)總體狀況滿意度較高形成強(qiáng)烈反差的是，與法律實(shí)施密切相關(guān)的部分領(lǐng)域出現(xiàn)了滿意度較低的情況（見(jiàn)圖1至圖6）。如何看待受訪者看似矛盾的評(píng)價(jià)呢？這是值得我們認(rèn)真思考的。

圖1 市民正面評(píng)價(jià)最低的五項(xiàng)指標(biāo)

圖2 專業(yè)人士正面評(píng)價(jià)最低的五項(xiàng)指標(biāo)

圖3 律師正面評(píng)價(jià)最低的五項(xiàng)指標(biāo)

從上述圖1至圖6所反映的內(nèi)容來(lái)看，受訪者對(duì)上海市在法律實(shí)施評(píng)價(jià)最低的領(lǐng)域主要集中在政府依法行政方面，反映了社會(huì)各界對(duì)上海市政府部門(mén)依法行政方面工作的不滿，同時(shí)也折射出政府在依法行政方面的不足會(huì)造成對(duì)法律權(quán)威的損害。政府部門(mén)長(zhǎng)期以來(lái)一直被稱為“強(qiáng)勢(shì)政府”，也就是說(shuō)政府依靠對(duì)各種社會(huì)資源的直接配置，在本區(qū)域的社會(huì)、經(jīng)濟(jì)、文化發(fā)展中居于絕對(duì)的優(yōu)勢(shì)地位，發(fā)揮著決定性的作用。這種強(qiáng)勢(shì)政府的模式在改革開(kāi)發(fā)過(guò)程中對(duì)上海市的社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展起到了無(wú)法替代的作用。然而，與此同時(shí)保證政府部門(mén)的依法行政即政府職能不缺位、不越位成為社會(huì)各界普遍關(guān)切的問(wèn)題，也是法治社會(huì)的一個(gè)基本要求和重要衡量標(biāo)準(zhǔn)。值得深思的是，從上海近年來(lái)發(fā)生的幾起社會(huì)關(guān)注的重大事件（如2009年的“倒樓”事件、2010年的靜安區(qū)特大火災(zāi)、2011年的“問(wèn)題饅頭”事件）來(lái)看，背后都不同程度地存在著行政執(zhí)法缺位，對(duì)違法違規(guī)現(xiàn)象打擊不力、監(jiān)管失靈、監(jiān)督不力、管理空心化等弊病，暴露出上海市在依法行政方面存在的嚴(yán)重問(wèn)題。而這些事件又直接關(guān)系到老百姓的民生需求和切身利益，社會(huì)影響很大，造成的后果非常惡劣，由此調(diào)查問(wèn)卷的匯總數(shù)據(jù)所顯示的受訪者對(duì)于政府依法行政評(píng)價(jià)最低的結(jié)果也就不難理解了。事實(shí)上，法律、法規(guī)、行政規(guī)章及其他規(guī)范性文件對(duì)相關(guān)事項(xiàng)均有相應(yīng)規(guī)定，如果各個(gè)環(huán)節(jié)執(zhí)法到位、監(jiān)督得力，前述大部分事故都是可以避免的。如果執(zhí)法不到位，監(jiān)督不得力，立法再多也無(wú)濟(jì)于事，反而會(huì)降低法律的權(quán)威，使更多的人喪失對(duì)法律的信仰。

圖4 市民負(fù)面評(píng)價(jià)最高的五項(xiàng)指標(biāo)

圖5 專業(yè)人士負(fù)面評(píng)價(jià)最高的五項(xiàng)指標(biāo)

圖6 律師負(fù)面評(píng)價(jià)最高的五項(xiàng)指標(biāo)

二、法律實(shí)施面臨法律信仰的嚴(yán)峻挑戰(zhàn)

在本次問(wèn)卷調(diào)查中，有三組數(shù)據(jù)值得關(guān)注（見(jiàn)表2、表3、表4）。

表2 對(duì)信訪作為糾紛解決途徑評(píng)價(jià)的統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)

表3 對(duì)私人關(guān)系網(wǎng)在解決困難中作用評(píng)價(jià)的統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)

表4 對(duì)司法/執(zhí)法機(jī)關(guān)在解決困難中作用評(píng)價(jià)的統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)

在表2中，市民對(duì)信訪的正面評(píng)價(jià)為58.52%，專業(yè)人士對(duì)信訪的正面評(píng)價(jià)為38.09%，而律師的正面評(píng)價(jià)則僅有26.71%，三個(gè)群體的負(fù)面評(píng)價(jià)分別為6.67%、26.7%和39.3%。從中可以看到，市民對(duì)信訪的正面評(píng)價(jià)要比專業(yè)人士和律師高出20至30個(gè)百分點(diǎn)；負(fù)面評(píng)價(jià)比專業(yè)人士和律師低20至30個(gè)百分點(diǎn)。

在表3中，專業(yè)人士和律師對(duì)私人關(guān)系網(wǎng)的依賴程度分別為88.31%和80.61%，比市民的60.90%高出近20個(gè)百分點(diǎn)和27個(gè)百分點(diǎn)。

在表4中，市民和專業(yè)人士對(duì)司法/執(zhí)法機(jī)關(guān)的正面評(píng)價(jià)十分接近，分別為59.23%和59.81%，律師為52.63%，略低于市民和專業(yè)人士對(duì)司法/執(zhí)法機(jī)關(guān)的正面評(píng)價(jià)。值得注意的是，專業(yè)人士和律師對(duì)司法/執(zhí)法機(jī)關(guān)的正面評(píng)價(jià)竟比對(duì)私人關(guān)系網(wǎng)的依賴低20多個(gè)百分點(diǎn)。

匯集人大、政協(xié)、法制辦、法院、檢察院、律協(xié)中受訪者座談會(huì)的意見(jiàn)和法學(xué)專家、社會(huì)學(xué)專家論證會(huì)的評(píng)論意見(jiàn)，可以對(duì)以上表格中的三組數(shù)據(jù)作出如下分析。

一方面，我們看到，現(xiàn)階段中國(guó)的人情社會(huì)特征非常明顯，尤其是在部分法律專業(yè)人士和律師中，對(duì)私人關(guān)系和人情的依賴程度顯然已經(jīng)超過(guò)了對(duì)法律的信仰。作為法律的實(shí)施者和法律服務(wù)的提供者，相信“關(guān)系”勝過(guò)相信法律，熱衷于依賴私人關(guān)系而非求助于法律途徑來(lái)解決問(wèn)題。這一現(xiàn)象說(shuō)明整個(gè)社會(huì)遠(yuǎn)未形成法律至上、依靠法律解決問(wèn)題的文化。專業(yè)人士由于其職業(yè)和社會(huì)地位的優(yōu)勢(shì)擁有較多的包括人際關(guān)系在內(nèi)的社會(huì)資源，在解決自己的困難時(shí)利用私人關(guān)系網(wǎng)則效率遠(yuǎn)高于尋求其他途徑，但這實(shí)際上往往就是一種變相的以權(quán)謀私，是在利用納稅人的錢(qián)辦自己的事，并且他們的私人關(guān)系網(wǎng)是在職業(yè)活動(dòng)中建立起來(lái)的，這種獨(dú)特的優(yōu)勢(shì)是市民無(wú)法想象的，很容易造成社會(huì)不公，滋生社會(huì)不滿情緒；律師也常借助職業(yè)的便利建構(gòu)廣泛的社會(huì)關(guān)系，更容易通過(guò)私人關(guān)系解決困難，而律師通過(guò)私人關(guān)系網(wǎng)解決自己的困難又往往滋生行賄、司法腐敗等違法犯罪行為。

另一方面，我們也不安地看到，中國(guó)社會(huì)的權(quán)力特征和“人治”思維特征也相當(dāng)明顯。當(dāng)發(fā)生重大困難或糾紛而尋求解決途徑時(shí)，缺乏人際關(guān)系網(wǎng)絡(luò)資源的普通市民也往往不是選擇司法渠道而是更樂(lè)意尋求信訪途徑。畢竟，在我國(guó)社會(huì)現(xiàn)實(shí)中，法律不能辦成的事，往往靠權(quán)力在法律之外就能搞定。而且，權(quán)力級(jí)別越高，領(lǐng)導(dǎo)批示越明確，解決問(wèn)題就越快，這也是部分市民“信訪不信法”的一個(gè)重要原因。一些政府部門(mén)“維穩(wěn)”怕亂的心態(tài)，“擺平就是水平”、“搞定就是穩(wěn)定”、“沒(méi)事就是本事”的思維定勢(shì)，“人民內(nèi)部矛盾靠人民幣解決”的息事寧人的做法，也助長(zhǎng)了社會(huì)上一部分人用非法律手段解決糾紛和問(wèn)題的不良風(fēng)氣，而一些市民通過(guò)信訪途徑所得到的不合理的法外利益，以及鬧得越兇得到的利益越多的現(xiàn)象更是對(duì)其他市民撇開(kāi)司法途徑解決糾紛和困難在客觀上起到了一種誤導(dǎo)的作用。

雖然三類受訪人群尋求解決問(wèn)題的途徑有所不同，但缺乏對(duì)法律的高度信仰、撇開(kāi)法律的途徑解決問(wèn)題的習(xí)慣和特點(diǎn)是相同的，對(duì)法治的破壞并無(wú)太大的差別。面對(duì)缺乏法律信仰的社會(huì)，我國(guó)社會(huì)法律實(shí)施的難度也由此可窺一斑。

三、法律粗放、配套不力是法律實(shí)施不佳的重要原因

法律要保障實(shí)施，必須具有可操作性。但鑒于法律的統(tǒng)一性和各地發(fā)展不平衡性的矛盾，國(guó)家層面的法律相對(duì)而言比較原則和粗放，需要通過(guò)行政法規(guī)、地方性法規(guī)、政府規(guī)章以及其他規(guī)范性文件的配套制定來(lái)加以細(xì)化，以增強(qiáng)法律的可操作性。

筆者曾于2008年對(duì)上海地方性法規(guī)的可操作性、實(shí)施效果及相關(guān)原因做過(guò)一次問(wèn)卷調(diào)查（見(jiàn)表5和表6），1它所形成的數(shù)據(jù)可以作為此次調(diào)查的補(bǔ)充。

表5 不同受訪對(duì)象對(duì)地方性法規(guī)滿意度的統(tǒng)計(jì)

從表5的統(tǒng)計(jì)結(jié)果看，在法規(guī)的可操作性上，除了人大代表滿意度較高（69.9%）外，政協(xié)委員滿意度為43.3%，律師滿意度為47.7%，網(wǎng)民的滿意度僅為37.1%，都低于半數(shù)，總體上呈現(xiàn)出不太滿意的狀況。在法規(guī)的實(shí)施效果上，政協(xié)委員和律師的滿意度雖然都超過(guò)了50%，但與同期調(diào)查的其他項(xiàng)目相比，仍顯得較低。

表6 部分法規(guī)實(shí)施效果不佳的原因

表6是一道多項(xiàng)選擇題。當(dāng)受訪的律師和政協(xié)委員被問(wèn)及部分法規(guī)實(shí)施效果不佳的原因時(shí)，受訪的律師認(rèn)為是相關(guān)配套制度、措施缺位的占比最高，為79.6%；其次是執(zhí)行不到位，為74.8%；再次是法規(guī)內(nèi)容本身質(zhì)量不高。受訪的政協(xié)委員認(rèn)為是執(zhí)行不到位的占比最高，為79.9%；其次是相關(guān)配套制度、措施缺位，為67.3%；再次是法規(guī)內(nèi)容本身質(zhì)量不高，為29%。

上述調(diào)查結(jié)果表明，法律實(shí)施的效果如何，與法規(guī)本身的質(zhì)量、配套措施以及執(zhí)行是否到位關(guān)系密切，其中尤以配套措施和執(zhí)行為主要因素。在本次問(wèn)卷調(diào)查中，我們對(duì)為法律配套的行政規(guī)范能否滿足需要進(jìn)行了調(diào)查（見(jiàn)表7）。

表7 為法律配套的行政規(guī)范是否滿足需要

在該問(wèn)題中，專業(yè)人士和律師對(duì)為法律配套的規(guī)范滿足需求的狀況較不滿意，而市民的滿意度很高。雖然社會(huì)主義法律體系已經(jīng)建成，但是有些支架性的法律還沒(méi)有制定，法律體系內(nèi)部結(jié)構(gòu)還不平衡，社會(huì)立法滯后于經(jīng)濟(jì)立法、權(quán)益保障立法滯后于行政管理立法、民事立法滯后于刑事立法。法律體系一般指由法律、行政法規(guī)和地方性法規(guī)構(gòu)成的規(guī)范體系，如果說(shuō)高層級(jí)的規(guī)范尚且如此，那么規(guī)章和其他規(guī)范性文件的問(wèn)題就更加突出。因?yàn)樗鼈兪菍?duì)法律法規(guī)的具體化，主要目的是為了便于行政機(jī)關(guān)的執(zhí)行，而且規(guī)章及以下層級(jí)的規(guī)范由于制定主體就是行政部門(mén)，因而部門(mén)利益色彩濃重，且對(duì)行政機(jī)關(guān)的賦權(quán)多于控權(quán)。律師普遍認(rèn)為規(guī)章及其他規(guī)范性文件不能滿足實(shí)際要求，實(shí)際上不是說(shuō)它們無(wú)法涵蓋社會(huì)生活的各個(gè)方面，而是說(shuō)公民權(quán)益保護(hù)的規(guī)定遠(yuǎn)遠(yuǎn)少于管理性規(guī)定，從而不利于對(duì)當(dāng)事人權(quán)益的維護(hù)。市民對(duì)此問(wèn)題給予較高滿意度，與近年來(lái)立法工作的進(jìn)步密切相關(guān)，也與媒體對(duì)社會(huì)主義法律體系建成的宣傳報(bào)道分不開(kāi)。再說(shuō)，我國(guó)整體上已經(jīng)進(jìn)入有法可依的初級(jí)法治狀態(tài)，市民一旦碰到法律糾紛，利用法律法規(guī)就可解決問(wèn)題，使用規(guī)章及以下的規(guī)范畢竟是少數(shù)，因此市民沒(méi)有感到行政規(guī)范的局部真空。至于三個(gè)專業(yè)人士群體，法制辦工作人員正面評(píng)價(jià)最高（62.24%），法官次之（60.67%），人大機(jī)關(guān)工作人員最低（47.37），而負(fù)面評(píng)價(jià)三者都略高于10%。2另外，持負(fù)面評(píng)價(jià)的官員還可能認(rèn)為實(shí)施性制度配套率不高，影響了法規(guī)規(guī)章的實(shí)施效果。法官評(píng)價(jià)稍低，說(shuō)明在審判過(guò)程有時(shí)缺少執(zhí)行性細(xì)則以供參考，比如在醫(yī)療、知識(shí)產(chǎn)權(quán)等侵權(quán)案件中，如果政府沒(méi)有對(duì)技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)作出詳細(xì)規(guī)定，法官作為非專業(yè)技術(shù)人士就很難判定是否構(gòu)成侵權(quán)責(zé)任。人大機(jī)關(guān)工作人員的正面評(píng)價(jià)未過(guò)半數(shù)，說(shuō)明政府沒(méi)有對(duì)地方性法規(guī)作必要的補(bǔ)充性規(guī)定，有些“立法”授權(quán)長(zhǎng)期擱置，以至社會(huì)管理出現(xiàn)法制真空。

四、執(zhí)法主體互相扯皮、推諉是法律實(shí)施效果不佳的又一重要原因

行政執(zhí)法是法律實(shí)施的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，80%以上的法律主要是由行政機(jī)關(guān)加以實(shí)施的，它使立法機(jī)關(guān)制定的規(guī)則得以普遍實(shí)現(xiàn)。行政執(zhí)法行為的合法性由實(shí)體合法性（執(zhí)法部門(mén)權(quán)限爭(zhēng)議是最受關(guān)注的問(wèn)題）和程序合法性構(gòu)成，限于篇幅，筆者僅以表8為例來(lái)說(shuō)明問(wèn)題。

表8 行政執(zhí)法的實(shí)體合法性

在該問(wèn)題中，市民、專業(yè)人士、律師的正面評(píng)價(jià)都在半數(shù)以下；負(fù)面評(píng)價(jià)卻急劇攀升。從數(shù)值上看，這一問(wèn)題三類受訪群體的滿意度在此次問(wèn)卷調(diào)查所有題目中都是最低的，而否定性評(píng)價(jià)卻是最高的。而且，在此次問(wèn)卷的所有評(píng)價(jià)性問(wèn)題中，三類受訪群體正面評(píng)價(jià)最低的3題以及負(fù)面評(píng)價(jià)最高的3題中，都出現(xiàn)它的“身影”，可見(jiàn)行政執(zhí)法中的權(quán)限沖突問(wèn)題情況非?？皯n。在專業(yè)人士中，有三個(gè)群體的意見(jiàn)最有研究?jī)r(jià)值。第一是法制部門(mén)工作人員，因?yàn)樗麄冐?fù)有指導(dǎo)本級(jí)政府及行政部門(mén)依法執(zhí)法的職責(zé)，同時(shí)也承擔(dān)行政復(fù)議的工作職能，所以他們的意見(jiàn)具有專業(yè)性，其正面評(píng)價(jià)是44.44%，負(fù)面評(píng)價(jià)是20.83%；第二是法官，因?yàn)樗麄冊(cè)谛姓V訟中是司法審查者，他們對(duì)行政執(zhí)法行為的合法性有更大的發(fā)言權(quán)，其正面評(píng)價(jià)是44.94%，負(fù)面評(píng)價(jià)是26.97%；第三是人大機(jī)關(guān)工作人員，因?yàn)榈胤饺舜筘?fù)有保證法律在當(dāng)?shù)貙?shí)施的職能，所以他們的意見(jiàn)具有現(xiàn)實(shí)性和權(quán)威性，其正面評(píng)價(jià)是28.45%，負(fù)面評(píng)價(jià)為27.59%。三個(gè)專業(yè)群體的批判性態(tài)度說(shuō)明，行政執(zhí)法在體制、主體、權(quán)限、手段、依據(jù)、監(jiān)督和保障機(jī)制等多方面存在問(wèn)題。筆者認(rèn)為，這和以下原因相關(guān)。一是部門(mén)利益在作祟，行政機(jī)關(guān)在沒(méi)有利益可圖的情況下總有“懶政”的傾向，而出現(xiàn)利益時(shí)則爭(zhēng)權(quán)奪利并產(chǎn)生權(quán)限沖突；二是執(zhí)法人員素質(zhì)偏低，行政執(zhí)法的任務(wù)主要在區(qū)縣及鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府，層級(jí)較低的政府執(zhí)法人員業(yè)務(wù)素質(zhì)也較低，有的執(zhí)法機(jī)關(guān)由于編制不足，還安排協(xié)管人員參與執(zhí)法，有的甚至為了追求治理的效果，不惜使用“倒鉤”取證執(zhí)法；三是法源性沖突，執(zhí)法打架很大程度上應(yīng)歸咎于執(zhí)法依據(jù)的沖突，規(guī)范性文件競(jìng)合使得“一事多罰”現(xiàn)象屢見(jiàn)不鮮，綜合性執(zhí)法方式雖可以緩解這個(gè)問(wèn)題，但目前僅在城管、文化、水務(wù)等幾個(gè)有限的領(lǐng)域予以實(shí)現(xiàn)，同時(shí)，指定管轄和協(xié)議管轄方式?jīng)]有普遍建立；四是受心理學(xué)上近因效應(yīng)的影響，最近一段時(shí)間，上海在公共交通、食品安全、建筑安全等多領(lǐng)域發(fā)生重大突發(fā)事件，很多事情與政府違法辦事有關(guān)，因此受訪者評(píng)價(jià)不高。3

此次調(diào)查數(shù)據(jù)表明，行政執(zhí)法目前是法律實(shí)施最薄弱的環(huán)節(jié)。我們以表8所示問(wèn)題來(lái)集中考察三類受訪主體對(duì)行政執(zhí)法實(shí)體合法性的滿意度，雖然不能涵蓋行政執(zhí)法實(shí)體問(wèn)題的所有方面，而僅涉及行政主體的權(quán)限沖突（含積極沖突與消極沖突兩種情形），但它所映射的問(wèn)題在行政執(zhí)法領(lǐng)域很具有代表性，即普遍存在的“不作為”、“濫作為”、“遲作為”等情形皆與此有關(guān)。

五、法律監(jiān)督不力助長(zhǎng)了執(zhí)法主體對(duì)法律的漠視

我國(guó)法律賦予了權(quán)力機(jī)關(guān)對(duì)法律實(shí)施的監(jiān)督權(quán)，賦予了行政機(jī)關(guān)通過(guò)行政復(fù)議對(duì)依法行政的內(nèi)部監(jiān)督權(quán)，賦予了審判機(jī)關(guān)通過(guò)行政訴訟糾正違法行政的審判權(quán)（從廣義上說(shuō)，行政審判也是一種對(duì)法律實(shí)施的監(jiān)督）。然而，本次問(wèn)卷調(diào)查的統(tǒng)計(jì)結(jié)果顯示，受訪群體對(duì)上述三項(xiàng)法律監(jiān)督的效果均不太滿意（見(jiàn)表9、表10）。

從表9的統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)來(lái)看，三類受訪群體的正面評(píng)價(jià)都未超過(guò)50%，而負(fù)面評(píng)價(jià)都超過(guò)了10%，這反映了社會(huì)成員對(duì)法律實(shí)施效果和監(jiān)督法律實(shí)施的狀況滿意度普遍不高。

近一段時(shí)期以來(lái)，“問(wèn)題饅頭”、“地溝油”等食品安全問(wèn)題成為廣大市民關(guān)注的焦點(diǎn)，也對(duì)政府部門(mén)的監(jiān)督管理提出了更高的要求和希望。相對(duì)于食品生產(chǎn)和銷售中層出不窮的違規(guī)乃至違法現(xiàn)象，相關(guān)部門(mén)的監(jiān)管出現(xiàn)不同程度的滯后和失位現(xiàn)象，這不可避免地引起市民的焦慮和不滿。

表9 人大法律監(jiān)督效果滿意度

事實(shí)上，食品安全問(wèn)題只是一個(gè)典型方面，它反映了在中國(guó)特色社會(huì)主義法律體系形成的背景下，法律的貫徹實(shí)施已經(jīng)成為制約法治建設(shè)的瓶頸。人大的監(jiān)督和問(wèn)責(zé)在一定程度上能夠?qū)π姓?zhí)法起到督促和改善作用，因此需要進(jìn)一步強(qiáng)化人大在執(zhí)法檢查、專題質(zhì)詢、聽(tīng)證問(wèn)責(zé)等方面的監(jiān)督職能。

表10 對(duì)違法行政行為的監(jiān)督

表10的統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)表明，市民、專業(yè)人士、律師的正面評(píng)價(jià)逐次遞減，負(fù)面評(píng)價(jià)逐次遞增，其中律師的滿意度與另兩個(gè)群體落差甚大。在專業(yè)人士中，法制辦工作人員、法官、人大機(jī)關(guān)工作人員對(duì)這個(gè)問(wèn)題的回答更具有專業(yè)性。行政復(fù)議法規(guī)定行政復(fù)議事項(xiàng)由政府法制機(jī)構(gòu)辦理，因此法制辦工作人員對(duì)復(fù)議的情況最為了解，其正面評(píng)價(jià)為68.71%，負(fù)面評(píng)價(jià)為8.16%；法官是行政訴訟案件的居中裁判者，他們對(duì)具體行政行為的司法審查情況最為清楚，其正面評(píng)價(jià)為55.68%，負(fù)面評(píng)價(jià)為14.77%；地方人大具有監(jiān)督本級(jí)“一府兩院”的憲法職責(zé)，因此人大機(jī)關(guān)工作人員對(duì)政府機(jī)構(gòu)依法行政的情況有發(fā)言權(quán)，其正面評(píng)價(jià)49.54%，負(fù)面評(píng)價(jià)為8.26%?？梢?jiàn)，三個(gè)專業(yè)群體中，法制辦工作人員的滿意度最高，而人大機(jī)關(guān)工作人員和法官的滿意度較低。近年來(lái)，行政訴訟呈現(xiàn)“三高一低”的規(guī)律，即上訴率、申訴率、上訪率居高不下，政府?dāng)≡V率極低。出現(xiàn)這種現(xiàn)象往往并非因?yàn)樾姓C(jī)關(guān)合法行政而勝訴，而是受到非法治因素的影響。絕大多數(shù)行政案件都以和解的方式結(jié)案，而和解本身就說(shuō)明行政機(jī)關(guān)有過(guò)錯(cuò)。因此法官的意見(jiàn)較大，差評(píng)率最高，甚至和律師的差評(píng)率不相上下。4

可見(jiàn)，行政執(zhí)法中存在的問(wèn)題與行政訴訟和行政復(fù)議的審查過(guò)于寬松不無(wú)關(guān)系。一旦執(zhí)法中發(fā)生的問(wèn)題在行政訴訟和復(fù)議環(huán)節(jié)得不到糾正，在某種程度上便會(huì)助長(zhǎng)政府對(duì)法律的漠視態(tài)度。因此，有必要堅(jiān)持法律面前人人平等、制度面前沒(méi)有特權(quán)、制度約束沒(méi)有例外，特別是對(duì)行政訴訟要堅(jiān)持公平公正，不能袒護(hù)政府工作中的錯(cuò)誤。此外，應(yīng)強(qiáng)化法律監(jiān)督、輿論監(jiān)督的作用，用公開(kāi)透明促進(jìn)法律的正確實(shí)施。

六、結(jié) 論

本次調(diào)查問(wèn)卷所形成的客觀數(shù)據(jù)報(bào)告表明，中國(guó)特色社會(huì)主義法律體系形成后，上海市的法治建設(shè)（包括依法治市、人大工作、行政執(zhí)法、司法工作等）總體上得到了包括受訪者在內(nèi)的社會(huì)各界的積極肯定，但是在法律實(shí)施方面存在著極為重大的挑戰(zhàn)，這不但是由于本文前面分析的各類原因所致，也是與我國(guó)社會(huì)的歷史和文化傳統(tǒng)等多種因素相聯(lián)系的。發(fā)展中的處于初級(jí)階段的具有中國(guó)特色社會(huì)主義法治社會(huì)既是上海法治建設(shè)已經(jīng)取得重大成就的標(biāo)志，也是上海在走向法治社會(huì)過(guò)程中實(shí)際所處于的歷史階段以及基本的現(xiàn)狀，上海在實(shí)現(xiàn)法治社會(huì)建設(shè)方面任重而道遠(yuǎn)。

法律實(shí)施是中國(guó)特色社會(huì)主義建設(shè)的重要組成部分，也是國(guó)家長(zhǎng)治久安和科學(xué)發(fā)展的根本保障。上海已經(jīng)確立了建成全國(guó)法治環(huán)境最好的行政區(qū)之一的目標(biāo)，5而該目標(biāo)最核心的內(nèi)容理應(yīng)是法律得到準(zhǔn)確、全面、有效的實(shí)施。然而，問(wèn)卷調(diào)查表明，上海在法律實(shí)施方面面臨一系列難題需要破解、一系列困境需要擺脫、一系列矛盾需要解決。

在上述背景下，上海要建成全國(guó)法治環(huán)境最好的行政區(qū)，需要身負(fù)執(zhí)政重任的領(lǐng)導(dǎo)干部和政府官員真正地敬畏法律并率先垂范；需要法律實(shí)施者（包括執(zhí)法人員和司法人員）對(duì)法律、良知和正義的堅(jiān)守；需要法學(xué)教育、法學(xué)研究和法治宣傳工作者的奉獻(xiàn)精神與真知灼見(jiàn)；需要全體市民的誠(chéng)信、自覺(jué)守法與積極理性的維權(quán)精神。

法律實(shí)施是一項(xiàng)系統(tǒng)的工程，需要精心設(shè)計(jì)并進(jìn)行全方位的機(jī)制建構(gòu)。從上海的法治建設(shè)實(shí)際出發(fā)，以下機(jī)制亟需建構(gòu)與完善：領(lǐng)導(dǎo)干部和政府官員法治觀念、理念、精神、信仰的形成機(jī)制；法律工作者職業(yè)道德及素養(yǎng)的培育和考核機(jī)制；全體市民自覺(jué)守法的利益導(dǎo)向機(jī)制；法律權(quán)威和司法權(quán)威的維護(hù)機(jī)制；保障國(guó)家法律在上海得以準(zhǔn)確、全面、有效實(shí)施的拾遺補(bǔ)缺的地方立法善治的再造機(jī)制；地方法規(guī)、規(guī)章和其他規(guī)范性文件的審查與過(guò)濾機(jī)制；法律實(shí)施的資源優(yōu)化配置機(jī)制；法律實(shí)施的監(jiān)督制約機(jī)制；法律實(shí)施的環(huán)境改善機(jī)制；法律手段與其他手段共治機(jī)制；法律實(shí)施效果的反饋評(píng)價(jià)與改進(jìn)機(jī)制等。

注：

1沈國(guó)明、史建三、吳天昊：《在規(guī)則與現(xiàn)實(shí)之間——上海地方立法后評(píng)估報(bào)告》，上海人民出版社2009年版，第89-91頁(yè)。

2調(diào)研組在把市民、專業(yè)人士、律師的滿意度統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)制作成表格，以供讀者對(duì)照閱讀的同時(shí)，也對(duì)專業(yè)人士按問(wèn)卷發(fā)放單位作了區(qū)分統(tǒng)計(jì)，但限于篇幅，不作完整呈現(xiàn)，只在有分析需要時(shí)，以文字形式加以公布和說(shuō)明。

3、4葉青主編：《上海法治發(fā)展報(bào)告（2012）》，社會(huì)科學(xué)文獻(xiàn)出版社2012年版，第257頁(yè)，第262頁(yè)。

5韓正：《在“進(jìn)一步推進(jìn)依法行政工作暨市政府行政復(fù)議委員會(huì)成立電視電話會(huì)議”上的講話》，《文匯報(bào)》2011年10月29日，第1版。