淺談對(duì)動(dòng)物衛(wèi)生監(jiān)督行政處罰合法性的認(rèn)識(shí)

孫文潔

（新疆生產(chǎn)建設(shè)兵團(tuán)動(dòng)物衛(wèi)生監(jiān)督所，新疆烏魯木齊 830063）

《中華人民共和國(guó)行政處罰法》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《行政處罰法》）等行政處罰法律法規(guī)對(duì)實(shí)施行政處罰的主體資格、處罰內(nèi)容和處罰程序均有明確的規(guī)定，動(dòng)物衛(wèi)生監(jiān)督執(zhí)法作為行政處罰的一類(lèi)，應(yīng)當(dāng)遵循這些法律法規(guī)，同時(shí)其作為行業(yè)內(nèi)的執(zhí)法行為，也應(yīng)當(dāng)遵循《中華人民共和國(guó)動(dòng)物防疫法》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《動(dòng)物防疫法》）等行業(yè)類(lèi)法律法規(guī)對(duì)主體資格、處罰內(nèi)容和處罰程序的相關(guān)規(guī)定。在實(shí)際工作中如何正確理解和把握這三個(gè)方面的合法性，不僅是個(gè)復(fù)雜的理論問(wèn)題，更是個(gè)重要的實(shí)踐問(wèn)題。明確其內(nèi)涵，把握其標(biāo)準(zhǔn)，對(duì)于提高動(dòng)物衛(wèi)生監(jiān)督處罰案件的質(zhì)量與水平，意義重大。在此從上述三個(gè)方面談一下對(duì)動(dòng)物衛(wèi)生監(jiān)督行政處罰合法性的認(rèn)識(shí)。

1 主體資格的合法性

動(dòng)物衛(wèi)生監(jiān)督行政處罰作為行政處罰的一個(gè)組成部分，其執(zhí)行組織應(yīng)具有合法的行政執(zhí)法主體資格?！秳?dòng)物防疫法》明確了動(dòng)物衛(wèi)生監(jiān)督機(jī)構(gòu)依法負(fù)責(zé)動(dòng)物防疫監(jiān)督管理執(zhí)法工作的法定職權(quán)，因此，確立動(dòng)物衛(wèi)生監(jiān)督行政執(zhí)法主體資格是依法行政的必然要求。根據(jù)憲法和有關(guān)法律規(guī)定，行政執(zhí)法主體合法需要具備一定的條件。首先，行政執(zhí)法主體必須是組織而不是自然人，行政執(zhí)法人員只是行政執(zhí)法主體的構(gòu)成要素，而不是行政執(zhí)法主體本身。其次，行政執(zhí)法主體的成立必須有合法的依據(jù)，在我國(guó)，行政執(zhí)法主體產(chǎn)生方式主要有兩種：一種是國(guó)家明文規(guī)定建立某一機(jī)關(guān)或組織承擔(dān)某種行政執(zhí)法任務(wù)，另一種是國(guó)家通過(guò)法律、法規(guī)授權(quán)的方式將執(zhí)法權(quán)直接賦予業(yè)已存在的機(jī)關(guān)或組織。第三，行政執(zhí)法主體必須具有明確的職責(zé)范圍，這是相關(guān)主體行使權(quán)力的空間，也是其活動(dòng)發(fā)生法律效力的空間，任何行政執(zhí)法主體不能超越自身的職權(quán)范圍，對(duì)其他執(zhí)法領(lǐng)域的違法行為行使權(quán)力。最后，行政執(zhí)法主體必須能以自己的名義作出具體行政行為并承擔(dān)相應(yīng)的執(zhí)法責(zé)任。任何作為行政執(zhí)法主體的組織都必須同時(shí)具備上述四項(xiàng)條件，缺一不可。

2 處罰內(nèi)容的合法性

《行政處罰法》第十七條規(guī)定“法律、法規(guī)授權(quán)的具有管理公共事務(wù)職能的組織可以在法定授權(quán)范圍內(nèi)實(shí)施行政處罰?！币虼?，具有行政執(zhí)法主體資格的動(dòng)物衛(wèi)生監(jiān)督機(jī)構(gòu)可以依照《動(dòng)物防疫法》所賦予的職權(quán)實(shí)施行政處罰，但處罰的內(nèi)容必須是在涉及動(dòng)物衛(wèi)生監(jiān)督行政處罰的法律、法規(guī)、規(guī)章及國(guó)家機(jī)關(guān)依法制定的相關(guān)規(guī)范性文件所設(shè)定的權(quán)限范圍內(nèi)。如超越法定的權(quán)力范圍，實(shí)施了行政處罰，則該行為為違法行為。在法定的權(quán)限范圍內(nèi)進(jìn)行行政處罰時(shí)，必須遵循“以事實(shí)為根據(jù)、以法律為準(zhǔn)繩”的根本原則。要堅(jiān)持實(shí)事求是，必須重證據(jù)、重調(diào)查研究，使認(rèn)定的事實(shí)完全符合違法案件的客觀真相，并有充分的證據(jù)予以證實(shí)，因?yàn)樽C據(jù)是客觀事實(shí)的真實(shí)反映，能夠客觀、真實(shí)地還原違法案件的過(guò)程，是行政執(zhí)法人員認(rèn)定違法案件事實(shí)的重要根據(jù)，只有收集到真實(shí)充足的相關(guān)證據(jù)，才能對(duì)違法案件、違法的性質(zhì)和情節(jié)的輕重正確認(rèn)定，從而為準(zhǔn)確適用法律法規(guī)奠定基礎(chǔ)。其次，在違法事實(shí)清楚，證據(jù)確鑿的情況下，實(shí)施行政處罰時(shí)，適用法律和對(duì)案件的定性也必須正確無(wú)誤。在動(dòng)物衛(wèi)生監(jiān)督行政執(zhí)法時(shí)，適用法律應(yīng)遵循上位法優(yōu)于下位法、新法優(yōu)于舊法的適法原則，所使用的法律依據(jù)要具體到條、款、項(xiàng)、目，同時(shí)不能出現(xiàn)應(yīng)該使用某條款，卻使用了其他條款的情況，否則，屬于適用法律錯(cuò)誤。例如，經(jīng)營(yíng)依法應(yīng)當(dāng)檢疫而未經(jīng)檢疫的動(dòng)物產(chǎn)品，經(jīng)補(bǔ)檢合格的，其違法行為就應(yīng)當(dāng)依照《動(dòng)物防疫法》第七十八條的規(guī)定進(jìn)行處罰，如果仍然使用第七十六條進(jìn)行處罰，就屬于適用法律錯(cuò)誤的情況了。要依法正確處理案件，準(zhǔn)確判定案件的性質(zhì)是前提之一，這將直接關(guān)系到動(dòng)物衛(wèi)生監(jiān)督行政處罰案件能否得以正確執(zhí)行。動(dòng)物衛(wèi)生監(jiān)督執(zhí)法案件的定性必須根據(jù)當(dāng)事人違法行為的事實(shí)、情節(jié)和社會(huì)危害程度，依據(jù)《動(dòng)物防疫法》及相關(guān)法律法規(guī)中的定性原則進(jìn)行定性。動(dòng)物衛(wèi)生監(jiān)督機(jī)構(gòu)在實(shí)施行政處罰時(shí)，還應(yīng)當(dāng)注意處罰適當(dāng)，首先是“法無(wú)規(guī)定不可為”，即凡是法律沒(méi)有規(guī)定的，就不能做出行政處罰。其次應(yīng)“過(guò)罰相當(dāng)”，要正確運(yùn)用自由裁量權(quán)，處罰種類(lèi)和幅度要與違法行為人的違法程度和危害程度相適應(yīng)，對(duì)免于處罰，從輕、減輕處罰和從重、加重處罰的使用應(yīng)當(dāng)更加慎重。

3 處罰程序的合法性

在動(dòng)物衛(wèi)生監(jiān)督行政執(zhí)法中，程序合法是指在實(shí)施行政處罰時(shí)，應(yīng)當(dāng)符合法律、法規(guī)和規(guī)章規(guī)定的程序，在《行政處罰法》中，合法性原則不僅是行政處罰的實(shí)體性原則，也是行政處罰的程序性原則?！缎姓V訟法》明確規(guī)定：具體行政行為違反法定程序的，應(yīng)當(dāng)予以撤銷(xiāo)或者部分撤銷(xiāo)；《行政復(fù)議法》也作出了相應(yīng)的規(guī)定：具體行政行為違反法定程序的，應(yīng)當(dāng)予以撤銷(xiāo)、變更或者確認(rèn)違法。因此，行政處罰程序的合法性是行政執(zhí)法目的實(shí)現(xiàn)的基本保證。

動(dòng)物衛(wèi)生監(jiān)督機(jī)構(gòu)實(shí)施行政處罰時(shí)，應(yīng)當(dāng)依照《動(dòng)物防疫法》等相關(guān)法律法規(guī)所規(guī)定的執(zhí)法行為方式進(jìn)行，實(shí)施的步驟、方式方法、順序和時(shí)效必須符合法律規(guī)定。步驟合法是指動(dòng)物衛(wèi)生監(jiān)督機(jī)構(gòu)實(shí)施行政處罰的過(guò)程符合法律規(guī)定，必須環(huán)環(huán)相扣，不可脫節(jié)，并要按法定的順序進(jìn)行，每個(gè)步驟前后排列有序，不可顛倒。如先表明身份，后實(shí)施監(jiān)督；先取證，后裁決；先裁決，后執(zhí)行等。方式方法是完成行政處罰程序的外在表現(xiàn)形式，動(dòng)物衛(wèi)生監(jiān)督作為農(nóng)業(yè)行政執(zhí)法的范疇，其處罰的方式應(yīng)在《動(dòng)物防疫法》等法律法規(guī)所規(guī)定的范圍內(nèi)，采用《農(nóng)業(yè)行政處罰程序規(guī)定》所規(guī)定的執(zhí)法行為方式，例如，根據(jù)《農(nóng)業(yè)行政處罰程序規(guī)定》規(guī)定，執(zhí)法人員在初步調(diào)查后，發(fā)現(xiàn)違法行為不適用簡(jiǎn)易程序時(shí)，應(yīng)當(dāng)填寫(xiě)《行政處罰立案審批表》，并報(bào)本級(jí)動(dòng)物衛(wèi)生監(jiān)督機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)人批準(zhǔn)立案，這就是行政執(zhí)法的立案方式。行政處罰程序合法還包括時(shí)限合法，例如，《農(nóng)業(yè)行政處罰程序規(guī)定》第四十一條規(guī)定：農(nóng)業(yè)行政處罰案件自立案之日起，應(yīng)當(dāng)在三個(gè)月內(nèi)作出處理決定；特殊情況下三個(gè)月內(nèi)不能作出處理的，報(bào)經(jīng)上一級(jí)農(nóng)業(yè)行政處罰機(jī)關(guān)批準(zhǔn)可以延長(zhǎng)至一年。這就明確了辦理相關(guān)違法案件的時(shí)限，在此時(shí)限內(nèi)作出的行政處罰才是合法有效的。因

此，行政處罰程序既要保障公正，又要保障和提高行政效率，執(zhí)法主體的行政執(zhí)法程序必須在一定的期間內(nèi)進(jìn)行，否則無(wú)法保障行政處罰行為的公平與效率?！秳?dòng)物防疫法》賦予各級(jí)動(dòng)物衛(wèi)生監(jiān)督機(jī)構(gòu)動(dòng)物、動(dòng)物產(chǎn)品檢疫和防疫監(jiān)督行政執(zhí)法的職責(zé)。作為行政執(zhí)法機(jī)構(gòu)，合法性是其履行職責(zé)的基本原則，只有在主體資格、處罰內(nèi)容和處罰程序三個(gè)方面達(dá)到合法的基本要求，其執(zhí)法行為才是依法行政的行為，才能有效促進(jìn)動(dòng)物衛(wèi)生監(jiān)督行政法規(guī)的實(shí)施，保障動(dòng)物衛(wèi)生監(jiān)督行政管理秩序的正常運(yùn)轉(zhuǎn)，真正起到促進(jìn)養(yǎng)殖業(yè)健康發(fā)展，維護(hù)社會(huì)公共安全的作用。

[1]全國(guó)人民代表大會(huì).中華人民共和國(guó)行政處罰法[Z].中華人民共和國(guó)主席令[1996]63號(hào).北京：全國(guó)人民代表大會(huì)，1996-03-17.

[2]全國(guó)人民代表大會(huì).中華人民共和國(guó)行政訴訟法[Z].中華人民共和國(guó)主席令[1989]16號(hào).北京：全國(guó)人民代表大會(huì)，1989-04-04.

[3]全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì).中華人民共和國(guó)行政復(fù)議法[Z].中華人民共和國(guó)主席令[1999]16號(hào).北京： 全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)，1999-04-29.

[4]農(nóng)業(yè)部.農(nóng)業(yè)行政處罰程序規(guī)定[Z].農(nóng)業(yè)部令[2006]63號(hào).北京：農(nóng)業(yè)部，2006-04-13.

[5]全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì).中華人民共和國(guó)動(dòng)物防疫法[Z].中華人民共和國(guó)主席令[2007]71號(hào).北京： 全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)，2007-08-30.

[6]陳向前.動(dòng)物防疫行政處罰法學(xué)[M].呼和浩特：遠(yuǎn)方出版社，1999.