從非關(guān)稅壁壘觀點解讀我國進口廢物原料檢驗檢疫工作

陸強 汪海涌

(福州出入境檢驗檢疫局 福建福州 350015)

1 前言

進口廢物原料作為一種再生資源，一直是國內(nèi)加工企業(yè)原材料需求的重要組成部分。廢物的回收與利用，既可以減輕環(huán)境污染，又可以彌補資源的不足，實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展。但是，大量進口可用作原料的固體廢物的同時，也給我國環(huán)境帶來了一定風(fēng)險。廢物原料在回收過程中容易混入具有危險性物質(zhì)，產(chǎn)生安全、衛(wèi)生、環(huán)保等隱患，給人身健康及生態(tài)環(huán)境造成危害。因此，對進口廢物原料實施檢驗檢疫是一項重要工作［1］。

近年來，隨著關(guān)稅的不斷降低，各國越來越注重采用各種非關(guān)稅措施來保護國內(nèi)市場，非關(guān)稅措施以其技術(shù)的復(fù)雜性、形式的合法性、目的的正當(dāng)性、保護的隱蔽性等特點受到各國的青睞，美國、日本、歐盟等都制定了大量的法律法規(guī)，對國際貿(mào)易產(chǎn)生重要影響，其間既有保護人類健康安全、防止欺詐等合理因素，也不乏保護國內(nèi)市場之成分，因此非關(guān)稅措施的貿(mào)易作用可以說是一個極為復(fù)雜的問題［2］。出入境檢驗檢疫機構(gòu)根據(jù)國家有關(guān)法律法規(guī)賦予的職能，依法對進口廢物原料實施檢驗檢疫和監(jiān)督管理，其檢驗監(jiān)管工作是行政執(zhí)法行為。但是廢物原料作為一種“商品”，從國際貿(mào)易的角度出發(fā)，廢物原料檢驗監(jiān)管體系又構(gòu)成了我國技術(shù)性貿(mào)易措施體系的重要組成部分，在國際貿(mào)易中扮演著重要角色。

2 非關(guān)稅壁壘概述

非關(guān)稅壁壘，又稱非關(guān)稅貿(mào)易壁壘，指一國政府采取除關(guān)稅以外的各種辦法，來對本國對外貿(mào)易活動進行調(diào)節(jié)、管理和控制的一切政策與手段的總和，其目的就是試圖在一定程度上限制進口，以保護國內(nèi)市場和國內(nèi)產(chǎn)業(yè)的發(fā)展［3］。非關(guān)稅壁壘的重要形式包括:技術(shù)性貿(mào)易壁壘、衛(wèi)生與植物衛(wèi)生措施、進口許可等。

2.1 技術(shù)性貿(mào)易壁壘

根據(jù)WTO技術(shù)性貿(mào)易壁壘(以下簡稱TBT協(xié)議)的有關(guān)規(guī)定，WTO成員有權(quán)制定和實施旨在保護國家或地區(qū)安全利益、保障人類、動物或植物的生命或健康、保護環(huán)境、防止欺詐行為、保證出口產(chǎn)品質(zhì)量等的技術(shù)法規(guī)、標(biāo)準(zhǔn)以及確定產(chǎn)品是否符合這些技術(shù)法規(guī)和標(biāo)準(zhǔn)的合格評定程序。上述措施總稱為TBT措施，具體可分為三類，即技術(shù)法規(guī)、標(biāo)準(zhǔn)和合格評定程序。

2.2 衛(wèi)生與植物衛(wèi)生措施

根據(jù)WTO《實施衛(wèi)生與植物衛(wèi)生措施協(xié)議》(以下簡稱《SPS協(xié)議》)的有關(guān)規(guī)定，WTO成員有權(quán)采取必需的檢疫措施，保護人類、動植物的生命和健康，相關(guān)的措施總稱為SPS措施。

2.3 進口許可

進口許可分為自動許可和非自動許可兩種。自動許可指不需要通過審批程序就能獲得的許可;非自動許可指必須通過審批程序才能獲得的許可，其中就包括了含數(shù)量限制的進口配額管理。

3 我國進口廢物原料檢驗檢疫體系的非關(guān)稅壁壘特點

3.1 進口廢物原料檢驗檢疫體系的技術(shù)壁壘特點

3.1.1 法律法規(guī)體系

《TBT協(xié)議》中定義的“技術(shù)法規(guī)”是規(guī)定強制執(zhí)行的產(chǎn)品特性或其相關(guān)工藝和生產(chǎn)方法，包括可適用的管理規(guī)定在內(nèi)的文件，如有關(guān)產(chǎn)品、工藝或生產(chǎn)方法的專門術(shù)語、符號、包裝、標(biāo)志或標(biāo)簽要求。而我國對進口廢物原料的檢驗檢疫監(jiān)管工作制定或簽署的法律法規(guī)規(guī)范有:

3.1.1.1 法律層次

主要包括《中華人民共和國進出口商品檢驗法》、《中華人民共和國進出境動植物檢疫法》、《中華人民共和國國境衛(wèi)生檢疫法》、《中華人民共和國固體廢物環(huán)境污染防治法》、《控制危險廢物越境轉(zhuǎn)移及其處置的巴塞爾公約》及其修正案等等。其法律作用和實施效力可類比美國針對進口商品專門制定的如《食品、藥品、化妝品法》、《聯(lián)邦危險品法》、《動物福利法》等等。

3.1.1.2 法規(guī)層次

包括《進出口商品檢驗法實施條例》、《國境衛(wèi)生檢疫法實施細則》、《國境動植物檢疫法實施條例》、《貨物進出口管理條例》等行政法規(guī)和《進口可用作原料的固體廢物檢驗檢疫監(jiān)督管理辦法》(總局第119號令)及配套文件、五部委(環(huán)境保護部、商務(wù)部、發(fā)展改革委、海關(guān)總署、國家質(zhì)檢總局)的聯(lián)合公告(因文件較多，不一一列舉)等部門規(guī)章。如國外供貨商的注冊制度的公告，取消或暫停某供貨商注冊登記資格的公告等可類比歐盟技術(shù)法規(guī)中的“決議”——針對特定個體，因為它的“特定客體”為所有國外供貨商或者單個供貨商。

3.1.2 標(biāo)準(zhǔn)體系

《TBT協(xié)議》中定義的“技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)”是經(jīng)公認機構(gòu)批準(zhǔn)的、規(guī)定非強制執(zhí)行的、供通用或反復(fù)使用的產(chǎn)品或相關(guān)工藝和生產(chǎn)方法的規(guī)則、指南或特性的文件?？梢娂夹g(shù)法規(guī)與技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)性質(zhì)不同，其關(guān)鍵區(qū)別是前者具強制性，而后者是非強制性的。

而我國針對進口可用作原料的固體廢物的環(huán)保，安全，衛(wèi)生要求和檢驗檢疫程序出臺的技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)包括:《進口可用作原料的固體廢物環(huán)境保護控制標(biāo)準(zhǔn)》(GB16487.1－13)，《危險廢物鑒別標(biāo)準(zhǔn)》(GB5085)，《進口可用作原料的廢物放射性污染檢驗規(guī)程》(SN/T0570)，《進口廢物原料檢驗檢疫規(guī)程》(SN/T1791.1－13)等。其中，GB16487的13個子標(biāo)準(zhǔn)還共同引用了GB5085;SN/T0570;《國家危險廢物名錄》。部分引用了《含多氯聯(lián)苯廢物污染控制標(biāo)準(zhǔn)》(GB13015)，《危險化學(xué)品目錄》和《劇毒化學(xué)品目錄》，個別引用了相應(yīng)的SN標(biāo)準(zhǔn)。

3.1.2.1 強制性標(biāo)準(zhǔn)和推薦性標(biāo)準(zhǔn)

3.1.2.1.1 強制性標(biāo)準(zhǔn)

我國的標(biāo)準(zhǔn)與國外有不同的特點，主要表現(xiàn)在我國的強制性標(biāo)準(zhǔn)具有雙重性，我國的強制性標(biāo)準(zhǔn)既有《TBT協(xié)定》中標(biāo)準(zhǔn)的含義又有《TBT協(xié)定》中的技術(shù)法規(guī)的含義，而且更傾向于后者的含義。事實上我國也將強制性國家標(biāo)準(zhǔn)作為技術(shù)性法規(guī)通報給WTO。如國標(biāo)GB16487.1－13即是強制性標(biāo)準(zhǔn)，而我國現(xiàn)行標(biāo)準(zhǔn)法規(guī)定如果強制性國家標(biāo)準(zhǔn)中引用了推薦性標(biāo)準(zhǔn)，則被應(yīng)用的推薦性標(biāo)準(zhǔn)的相關(guān)部分也成為該強制性標(biāo)準(zhǔn)的一部分，并具有強制性的法律地位，即推薦性標(biāo)準(zhǔn)在特定條件下也可視為強制性標(biāo)準(zhǔn)。

3.1.2.1.2 推薦性標(biāo)準(zhǔn)

我國推薦性標(biāo)準(zhǔn)有國家標(biāo)準(zhǔn)也有行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)，行業(yè)推薦標(biāo)準(zhǔn)的標(biāo)準(zhǔn)號的為SN/T＊＊＊＊，國家推薦標(biāo)準(zhǔn)的標(biāo)準(zhǔn)號為GB/T＊＊＊＊＊。SN/T1791系列標(biāo)準(zhǔn)從理論上來說也屬于推薦性標(biāo)準(zhǔn)，不過根據(jù)上述第一條，SN/T1791事實上也成為了強制性標(biāo)準(zhǔn)。個人觀點:行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)的意義除了規(guī)定環(huán)控標(biāo)準(zhǔn)限值外還規(guī)定了具體的檢驗檢疫規(guī)程，其目的主要用于口岸檢驗檢疫機構(gòu)來判定進口廢料是否合格。

3.1.2.2 基礎(chǔ)性標(biāo)準(zhǔn)(或通用范圍型標(biāo)準(zhǔn))和直接判定性標(biāo)準(zhǔn)

3.1.2.2.1 基礎(chǔ)性標(biāo)準(zhǔn)(或通用范圍型標(biāo)準(zhǔn))

基礎(chǔ)性標(biāo)準(zhǔn)不能直接用來判定商品的合格性。它的意義在于為直接判定性標(biāo)準(zhǔn)所引用?！哆M口可用作原料的固體廢物目錄》屬于通用范圍型標(biāo)準(zhǔn)，雖然目錄不具有標(biāo)準(zhǔn)的全部要件，但是因為其指導(dǎo)作用，所以也可歸類為基礎(chǔ)性標(biāo)準(zhǔn)，同樣GB5085等也屬于此類。

3.1.2.2.2 直接判定性標(biāo)準(zhǔn)

包括 GB16487和 SN/T1791，如上所述 SN/T1791因為被GB16487相應(yīng)部分直接引用，所以也是可視為直接判定標(biāo)準(zhǔn)。個人觀點:GB16487是境外供貨商用來判斷所銷售廢料及第三方檢驗機構(gòu)用來判定廢料是否合格的重要依據(jù)。

3.1.3 合格評定程序

《TBT協(xié)議》中定義的“合格評定程序”是指依據(jù)技術(shù)規(guī)則和標(biāo)準(zhǔn)，對生產(chǎn)、產(chǎn)品、質(zhì)量、安全、環(huán)境等環(huán)節(jié)以及對整個保障體系進行全面監(jiān)督、審查和檢驗，合格后由國家或國外權(quán)威機構(gòu)授予合格證書或合格標(biāo)志，以證明某項產(chǎn)品或服務(wù)是符合規(guī)定的標(biāo)準(zhǔn)和技術(shù)規(guī)范。合格評定程序包括產(chǎn)品認證和體系認證兩個方面:產(chǎn)品認證是指確認產(chǎn)品是否符合技術(shù)規(guī)定或標(biāo)準(zhǔn)的規(guī)定;體系認證是指確認生產(chǎn)或管理體系是否符合相應(yīng)規(guī)定。

而我國對于廢物原料的檢驗監(jiān)管制度包括了:國外供貨商注冊登記制度;國內(nèi)收貨人注冊登記制度;裝運前檢驗制度;口岸法定檢驗檢疫制度等等。這些制度也可以看成是判定廢物原料是否合格的“合格評定程序”，其中

(1)體系評定:包括對境外供貨商資格的評定，對國內(nèi)收貨人資格評定，對加工利用單位的登記備案制度(針對廢五金和廢塑料的加工利用企業(yè)還有利用狀況備案表，及利用單位備案表)，對裝運前檢驗機構(gòu)資格評定。

(2)產(chǎn)品評定:評定標(biāo)準(zhǔn)為GB16487、SN/T1791及其他法規(guī)性文件，對設(shè)有裝運前商檢機構(gòu)的出口國的廢料必須由裝運前商品檢驗機構(gòu)對進口廢料依據(jù)國標(biāo)和行標(biāo)中規(guī)定的限值進行檢驗并發(fā)給該批貨物的合格證明——裝運前檢驗證書?？诎冻鋈刖硻z驗檢疫局依據(jù)國標(biāo)和行標(biāo)中規(guī)定限值及相關(guān)檢驗檢疫程序?qū)ω浳镞M行合格評定。

3.2 進口廢物原料檢驗檢疫體系的衛(wèi)生與植物衛(wèi)生措施特點

《SPS協(xié)議》規(guī)定可以采取“必需的檢疫措施”，保護人類、動植物的生命和健康。與其他種類的進口貿(mào)易不同，國際廢料貿(mào)易的進口商進口的不是用于直接銷售的產(chǎn)品，而是被出口國回收的廢棄物或原料，廢物原料由于貨物本身性質(zhì)特點，易攜帶有動植物病原體、害蟲及其他有害生物等動植物檢疫對象，因此，我國對廢物原料的“檢疫措施”是強制執(zhí)行的。

根據(jù)《中華人民共和國國境衛(wèi)生檢疫法實施細則》第十條規(guī)定:“入境、出境的集裝箱、貨物、廢舊物等物品在到達口岸的時候，承運人、代理人或者貨主，必須向衛(wèi)生檢疫機關(guān)申報并接受衛(wèi)生檢疫。對來自疫區(qū)的、被傳染病污染的以及可能傳播檢疫傳染病或者發(fā)現(xiàn)與人類健康有關(guān)的嚙齒動物和病媒昆蟲的集裝箱、貨物、廢舊物等物品，應(yīng)當(dāng)實施消毒、除鼠、除蟲或者其他必要的衛(wèi)生處理?！薄吨腥A人民共和國國境衛(wèi)生檢疫法實施細則》第五十六條也規(guī)定:“衛(wèi)生檢疫機關(guān)對入境、出境的廢舊物品和曾行駛于境外港口的廢舊交通工具，根據(jù)污染程度，分別實施消毒、除鼠、除蟲，對污染嚴重的實施銷毀。”廢物原料經(jīng)檢疫處理后，衛(wèi)生除害部門必須在顯著位置張貼除害處理標(biāo)志，并出具《檢疫處理結(jié)果單》，作為檢驗檢疫單證必備的隨附記錄。如現(xiàn)場查驗發(fā)現(xiàn)有活蟲的集裝箱，還必須進行二次熏蒸。

3.3 進口廢物原料檢驗檢疫體系的配額制度

非關(guān)稅壁壘中的進口許可制度分為自動許可和非自動許可兩種，相應(yīng)的，針對廢物原料五部委也分別發(fā)布了《禁止進口固體廢物目錄》、《限制進口類可用作原料的固體廢物目錄》和《自動許可進口類可用作原料的固體廢物目錄》。國家對限制進口類和自動進口類的廢料實行進口許可證管理制度，通過《中華人民共和國限制進口類可以用作原料的固體廢物進口許可證》來限制某些種類商品的進口量。而與傳統(tǒng)紡織產(chǎn)品配額不一樣，一般的產(chǎn)品配額是進口國給予出口國，出口國再分配給其國內(nèi)出口商。而進口廢物原料的配額是賦予進口商的。

4 小結(jié)

從形式和內(nèi)容看，我國進口廢物原料檢驗檢疫體系具有非關(guān)稅壁壘體系的特點，作用的結(jié)果都是在客觀上對該“進口商品”起到了數(shù)量調(diào)節(jié)和控制的作用。而兩者的明顯的區(qū)別在于廢物原料檢驗檢疫體系構(gòu)建的核心目的是控制進口廢物原料的安全、衛(wèi)生和環(huán)境風(fēng)險，促進人與生態(tài)環(huán)境的和諧發(fā)展，而不是簡單的限制進口，保護國內(nèi)相關(guān)產(chǎn)業(yè)發(fā)展。

［1］ 國家質(zhì)檢總局.進口可用作原料的固體廢物檢驗檢疫監(jiān)督管理辦法［Z］.2009.

［2］ 申進忠.從WTO談我國技術(shù)法規(guī)的目標(biāo)定位［J］.中國標(biāo)準(zhǔn)化，2002，4:16 －19.

［3］ 百度百科.非關(guān)稅貿(mào)易壁壘［EB/OL］［2011－3－7］http://baike.baidu.com/view/123939.htm