基層疾控機(jī)構(gòu)應(yīng)對(duì)突發(fā)公共衛(wèi)生事件的建設(shè)策略

劉文武 楊 蓉 涂小寒

（1 遂寧市疾病預(yù)防控制中心，四川 遂寧 629000；2 遂寧市中心醫(yī)院，四川 遂寧 629000）

“非典”危機(jī)后，相繼發(fā)生了禽流感、三鹿奶粉事件、甲型流感等突發(fā)公共衛(wèi)生事件危機(jī)。國(guó)家加強(qiáng)了對(duì)疾控機(jī)構(gòu)基礎(chǔ)建設(shè)，但基層（縣級(jí)）疾控機(jī)構(gòu)應(yīng)對(duì)突發(fā)公共衛(wèi)生事件能力建設(shè)仍存在薄弱環(huán)節(jié)。本文通過(guò)基層疾控機(jī)構(gòu)應(yīng)急建設(shè)現(xiàn)狀分析和闡述并提出建設(shè)策略。

1 基層疾控機(jī)構(gòu)應(yīng)對(duì)突發(fā)公共衛(wèi)生事件建設(shè)中的主要問(wèn)題及原因

1.1 檢測(cè)設(shè)備配置不足

在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型時(shí)期，政府投入不足，致使基層疾控機(jī)構(gòu)監(jiān)測(cè)檢驗(yàn)手段落后，設(shè)備配置不足?；鶎蛹部貦C(jī)構(gòu)中檢測(cè)設(shè)備多是80、90年代初購(gòu)置，停留在一般檢測(cè)項(xiàng)目上，制約疾控機(jī)構(gòu)對(duì)突發(fā)事件的處置。疾控購(gòu)置設(shè)備靠有償服務(wù)收入，購(gòu)置檢測(cè)設(shè)備用于有償服務(wù)項(xiàng)目，未考慮突發(fā)衛(wèi)生事件需要。

1.1.1 投入設(shè)備購(gòu)置資金不足

國(guó)家加大了對(duì)省、市級(jí)疾控機(jī)構(gòu)應(yīng)對(duì)突發(fā)公共衛(wèi)生事件建設(shè)投入，但對(duì)基層疾控機(jī)構(gòu)投入較少。比對(duì)《省、地、縣級(jí)疾病預(yù)防控制中心實(shí)驗(yàn)室建設(shè)指導(dǎo)意見(jiàn)》[1]建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)，確定了疾控機(jī)構(gòu)設(shè)備裝備種類和設(shè)備數(shù)量，測(cè)定出縣級(jí)疾控機(jī)構(gòu)A類設(shè)備資產(chǎn)標(biāo)準(zhǔn)為206萬(wàn)元、B類設(shè)備410萬(wàn)元、C類設(shè)備368萬(wàn)元。2006年衛(wèi)生部對(duì)2003～2005年中央財(cái)政補(bǔ)助地方公共衛(wèi)生專項(xiàng)資金投入建設(shè)調(diào)查顯示：縣級(jí)A類設(shè)備東部配置最高，為60.4%；西部為25.3%。B類設(shè)備縣級(jí)為23.9%；C類設(shè)備縣級(jí)西部為15.5%[1]。由此可見(jiàn)，設(shè)備配置A類中西部縣級(jí)疾控機(jī)構(gòu)均未達(dá)到標(biāo)準(zhǔn)配置的基本要求；B類設(shè)備資產(chǎn)配置縣級(jí)均未超過(guò)30%；以中西部最為突出；C類設(shè)備配置縣級(jí)都沒(méi)有超過(guò)20%，與標(biāo)準(zhǔn)要求差距甚遠(yuǎn)。

1.1.2 設(shè)備配置種類少

從疾控機(jī)構(gòu)檢測(cè)能力上看，按照《省、地、縣級(jí)疾病預(yù)防控制中心實(shí)驗(yàn)室主要儀器設(shè)備裝備標(biāo)準(zhǔn)》縣級(jí)疾控機(jī)構(gòu)實(shí)驗(yàn)室主要儀器需要裝備75種[2]；調(diào)查顯示，縣級(jí)疾控機(jī)構(gòu)的設(shè)備配置為17～27種。其中用于突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急處置設(shè)備配置數(shù)量縣級(jí)缺口達(dá)到了53.1%[1]。這與縣級(jí)實(shí)驗(yàn)室A類檢測(cè)項(xiàng)目121項(xiàng)和B類檢測(cè)項(xiàng)目61項(xiàng)嚴(yán)重不匹配。

1.2 人力資源配置較少，結(jié)構(gòu)不合理

1.2.1 人力資源不足

基層疾控機(jī)構(gòu)人力資源配置受人事制度和分配制度改革影響，人員編制少，配置不合理。2005年底，疾病預(yù)防控制中心衛(wèi)生技術(shù)人員大學(xué)及其以上學(xué)歷只占15.6%，無(wú)衛(wèi)生專業(yè)學(xué)歷者有9.9%[3]。疾控機(jī)構(gòu)在2002～2005年期間，全國(guó)疾控人員減少了3831人，下降了1.79%，西部市縣級(jí)兩級(jí)疾控機(jī)構(gòu)分別減少了5.8%和4.68%；呈現(xiàn)出越是基層，人力配置降低幅度越大的特征。原因是現(xiàn)有衛(wèi)生體制下傳統(tǒng)的“重治輕防”，從事疾控等公共衛(wèi)生工作的人員與醫(yī)務(wù)人員相比，社會(huì)和經(jīng)濟(jì)地位低，對(duì)優(yōu)秀人員缺乏吸引力。

1.2.2 應(yīng)急管理人員缺

衛(wèi)生應(yīng)急管理人員是衛(wèi)生應(yīng)急指揮、協(xié)調(diào)、運(yùn)轉(zhuǎn)中樞，其素質(zhì)和能力直接關(guān)系到突發(fā)公共衛(wèi)生事件預(yù)防、響應(yīng)、處置。各縣級(jí)行政部門成立了應(yīng)急管理辦公室、但由于人力資源配置少，多數(shù)是兼職，素質(zhì)不高，相應(yīng)業(yè)務(wù)管理、質(zhì)控、應(yīng)急管理等業(yè)務(wù)管理專職人員全國(guó)縣級(jí)平均只有2.65人[2]?？h級(jí)疾控機(jī)構(gòu)設(shè)置的專職衛(wèi)生應(yīng)急管理部門較少，多數(shù)是兼職和分專業(yè)承擔(dān)。

1.3 投入保障機(jī)制不健全

由于各種原因，財(cái)政投入和創(chuàng)收政策逐年萎縮，有償服務(wù)范圍縮小，導(dǎo)致疾控機(jī)構(gòu)提供公共產(chǎn)品變相淪落為準(zhǔn)公共產(chǎn)品乃至個(gè)人消費(fèi)品。必然使基層疾控機(jī)構(gòu)公共職能難以有效落實(shí)。捉襟見(jiàn)肘的政府補(bǔ)償，無(wú)法合理配置應(yīng)對(duì)突發(fā)事件所需的設(shè)備和物資。經(jīng)測(cè)算，2006年全國(guó)市、縣疾控機(jī)構(gòu)開(kāi)展突發(fā)公共衛(wèi)生事件處置僅工作儀器配置經(jīng)費(fèi)缺口16.9億元，缺口比例達(dá)到了52.8%[4]。因此，導(dǎo)致基層疾控機(jī)構(gòu)在應(yīng)對(duì)突發(fā)事件能力建設(shè)上缺乏經(jīng)費(fèi)保障，工作經(jīng)費(fèi)的投入機(jī)制不健全。突發(fā)事件的應(yīng)對(duì)，往往是事件發(fā)生后，政府才給予一定處置經(jīng)費(fèi)，或事先由基層疾控機(jī)構(gòu)墊支處置經(jīng)費(fèi)，事后再給予一定補(bǔ)助。致使應(yīng)急資金補(bǔ)償嚴(yán)重滯后，還有被挪用、擠占和蒸發(fā)的危險(xiǎn)。

1.4 突發(fā)公共衛(wèi)生事件風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估預(yù)警體系不健全

基層疾控機(jī)構(gòu)應(yīng)急響應(yīng)能力不足，突發(fā)事件的事前監(jiān)測(cè)和風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估沒(méi)有開(kāi)展或沒(méi)有形成體系，預(yù)警機(jī)制由于人員、設(shè)備和經(jīng)費(fèi)等因素制約而未落實(shí)，對(duì)事件上報(bào)和分析產(chǎn)生了較大的時(shí)間遲滯；信息通路不暢，缺乏統(tǒng)一危機(jī)監(jiān)測(cè)預(yù)警標(biāo)準(zhǔn)與共享機(jī)制，無(wú)法使已有的數(shù)據(jù)、信息為應(yīng)急決策服務(wù)；沒(méi)有建立科學(xué)的、連續(xù)的、系統(tǒng)的信息采集和有效的預(yù)測(cè)預(yù)警體系，無(wú)法滿足突發(fā)事件的預(yù)警及應(yīng)急處治需要。

1.5 缺乏有效的指揮與協(xié)調(diào)力

應(yīng)對(duì)突發(fā)公共衛(wèi)生事件過(guò)程中，社會(huì)上都認(rèn)為是衛(wèi)生部門的事情，缺乏對(duì)《突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急條例》及《突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》的理解和貫徹落實(shí)，法律意識(shí)淡薄。處理重大突發(fā)公共衛(wèi)生事件時(shí)，出現(xiàn)多頭領(lǐng)導(dǎo)，各自為政，職責(zé)不清，資源分散，未形成高效的運(yùn)轉(zhuǎn)機(jī)制；應(yīng)急指揮決策系統(tǒng)不完善，部門與部門之間，部門與地方之間缺乏統(tǒng)一規(guī)劃，無(wú)法有效銜接，往往是靠政府領(lǐng)導(dǎo)人的指揮調(diào)動(dòng)起關(guān)鍵性作用，而不是依靠一套成熟的機(jī)制[5]。客觀上造成了對(duì)各種危機(jī)事件缺乏宏觀性的總體考慮，導(dǎo)致政府對(duì)危機(jī)事件的處理往往是撞擊—反射式的被動(dòng)反應(yīng)模式。

2 基層疾控機(jī)構(gòu)應(yīng)對(duì)突發(fā)公共衛(wèi)生事件建設(shè)的對(duì)策建議

2.1 轉(zhuǎn)變觀念，強(qiáng)化危機(jī)常在意識(shí)

危機(jī)時(shí)常可能發(fā)生，且不可回避。危機(jī)管理已在世界上形成共識(shí)，很多國(guó)家都有自己的危機(jī)管理制度。食物中毒、核輻射和新發(fā)傳染性疾病、地震等災(zāi)害可隨時(shí)發(fā)生成安全危機(jī)。突發(fā)危機(jī)事件從本質(zhì)上來(lái)看不可怕，可怕的是由于事件危機(jī)應(yīng)對(duì)上的延誤與效率低下導(dǎo)致的公眾信心危機(jī)。這種危機(jī)一旦蔓延，會(huì)破壞國(guó)家、社會(huì)的發(fā)展與穩(wěn)定?；鶎蛹部貦C(jī)構(gòu)要轉(zhuǎn)變觀念，要有敏感的危機(jī)管理意識(shí)和預(yù)防為主工作理念，做到未“病”先防。

2.2 加大政府投入，建立穩(wěn)定的財(cái)政保障機(jī)制

2.2.1 重視儀器設(shè)備投入

要提高快速應(yīng)急處理能力，各級(jí)政府一定要高度重視，增加投入，為配置適合基層的較先進(jìn)儀器設(shè)備，提高基層疾控應(yīng)對(duì)突發(fā)公共衛(wèi)生事件快速反應(yīng)能力和檢測(cè)診斷能力。

2.2.2 強(qiáng)化工作經(jīng)費(fèi)保障

充足的工作經(jīng)費(fèi)和處置突發(fā)公共衛(wèi)生事件的經(jīng)費(fèi)是疾病控制機(jī)構(gòu)完成公共職能的基本條件。政府應(yīng)將突發(fā)公共衛(wèi)生事件的風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估費(fèi)用納入財(cái)政預(yù)算，使其放棄有償服務(wù)，積極開(kāi)展突發(fā)公共衛(wèi)生事件風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估和預(yù)警，更好地落實(shí)應(yīng)對(duì)危機(jī)管理。

2.2.3 建立應(yīng)急儲(chǔ)備基金

突發(fā)事件種類多，所需的設(shè)備、藥品、物資以及技術(shù)等不一樣，有的事件目前還沒(méi)有發(fā)生過(guò)，更沒(méi)有相應(yīng)的技術(shù)、物資、經(jīng)驗(yàn)準(zhǔn)備。因此，政府還應(yīng)根據(jù)情況做好應(yīng)對(duì)不同的、預(yù)料之外的突發(fā)事件準(zhǔn)備，建立常年的儲(chǔ)備基金以彌補(bǔ)日常突發(fā)事件處置的不足和其它未預(yù)知事件發(fā)生時(shí)所用。

2.3 建立人力資源的投入和培訓(xùn)機(jī)制

2.3.1 明確人力資源配置標(biāo)準(zhǔn)

落實(shí)人員編制。按照人力資源的配置原則：一是德才兼?zhèn)湓瓌t；二是公開(kāi)、平等、競(jìng)爭(zhēng)、擇優(yōu)原則；三是人力資源的市場(chǎng)化配置原則[6]，落實(shí)縣級(jí)疾控機(jī)構(gòu)人力資源配置參考標(biāo)準(zhǔn)，①服務(wù)人口＞80萬(wàn)，機(jī)構(gòu)編制數(shù)60～70人；②服務(wù)人口40～80萬(wàn)，編制40～60人；③服務(wù)人口10～40萬(wàn)，編制25～40人；④服務(wù)人口＜10萬(wàn)，編制15～25人[7]。進(jìn)行配置，可滿足疾控工作需要。

2.3.2 加大人才培訓(xùn)力度，提高人力資源能力

為了維持人力資源的價(jià)值，一個(gè)組織只有依據(jù)社會(huì)和環(huán)境發(fā)展要求，持續(xù)不斷地投入人力資源，強(qiáng)化其知識(shí)、技能與態(tài)度，才能適應(yīng)變革的壓力，發(fā)揮人力資源的價(jià)值[8]。一是強(qiáng)化專業(yè)骨干專題培訓(xùn)，為基層培養(yǎng)突發(fā)衛(wèi)生事件處理的指揮人員。二是加強(qiáng)衛(wèi)生人員培訓(xùn)。鼓勵(lì)新參加工作、低層次人員參加培訓(xùn)，提高基層衛(wèi)生人員的素質(zhì)。三是建立醫(yī)防人員互派學(xué)習(xí)機(jī)制，使衛(wèi)生工作者均能掌握疾病控制與臨床醫(yī)學(xué)知識(shí)。四是強(qiáng)化衛(wèi)生應(yīng)急專家作用，定期對(duì)專家進(jìn)行培訓(xùn)、考核和充實(shí)。

2.3.3 建立激勵(lì)機(jī)制

基層機(jī)構(gòu)建立人員能進(jìn)能出、職務(wù)能升能降、充滿生機(jī)與活力的人才運(yùn)轉(zhuǎn)新機(jī)制。結(jié)合績(jī)效考核，做到能者上、平者讓、庸者降，調(diào)動(dòng)人員積極性，營(yíng)造競(jìng)爭(zhēng)氛圍，為優(yōu)秀人才創(chuàng)造空間。

2.4 健全風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估和預(yù)警機(jī)制

防范突發(fā)事件的發(fā)生，日常的傳染病預(yù)防和突發(fā)公共衛(wèi)生事件防范是控制事基礎(chǔ)。建立各項(xiàng)應(yīng)急監(jiān)測(cè)數(shù)據(jù)庫(kù)，開(kāi)展日常的數(shù)據(jù)信息的采集，并通過(guò)對(duì)數(shù)據(jù)進(jìn)行匯總，及時(shí)對(duì)信息作出研判、評(píng)估，形成事件預(yù)警報(bào)告，提供給政府決策。

2.5 建立應(yīng)急物資儲(chǔ)備機(jī)制和調(diào)配機(jī)制

突發(fā)公共衛(wèi)生事件所需應(yīng)急物資量大、質(zhì)高、品種雜，以縣區(qū)為單位儲(chǔ)備易造成物力和財(cái)力巨大浪費(fèi)，又難以把握儲(chǔ)備品的種類、數(shù)量和質(zhì)量。建立靈活的物資儲(chǔ)備和調(diào)配機(jī)制，有助于快速應(yīng)對(duì)各種緊急情況，緩解事發(fā)地區(qū)物資緊張。省級(jí)要掌握市縣的應(yīng)急物資儲(chǔ)備動(dòng)態(tài)，實(shí)行省內(nèi)區(qū)域儲(chǔ)備或相互調(diào)配制度，有利于資金、物資的合理有效利用[9]。

2.6 建立應(yīng)急信息共享平臺(tái)

針對(duì)現(xiàn)代突發(fā)公共衛(wèi)生事件特點(diǎn)，不同的應(yīng)急信息應(yīng)實(shí)現(xiàn)不同區(qū)域的聯(lián)動(dòng)共享，特別是同一地區(qū)上下級(jí)疾控機(jī)構(gòu)和相關(guān)的軍隊(duì)、民航、鐵路等專業(yè)機(jī)構(gòu)，應(yīng)實(shí)現(xiàn)應(yīng)急信息共享。組建應(yīng)急信息平臺(tái)，明確分級(jí)責(zé)任，減少指揮層次，優(yōu)化結(jié)構(gòu)布局，動(dòng)態(tài)使用應(yīng)急信息平臺(tái)，使共享應(yīng)急技術(shù)組合成為能夠適應(yīng)突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急指揮的需要，指揮靈活、響應(yīng)迅速、區(qū)域聯(lián)動(dòng)一體的公共衛(wèi)生安全屏障[10]。

2.7 強(qiáng)化媒體溝通

從現(xiàn)代政治傳播學(xué)的角度說(shuō)，信息就是一種權(quán)力。披露信息實(shí)際上等于是一種權(quán)力的社會(huì)分享過(guò)程。這種權(quán)利的分享到什么程度、以什么方式，都需要制度來(lái)保障[11]。在公共危機(jī)的報(bào)道中，不要更多地從政治、社會(huì)經(jīng)濟(jì)角度進(jìn)行報(bào)道，媒體對(duì)疾病或突發(fā)事件或疫情的報(bào)道政治化會(huì)加劇政府與市民的緊張關(guān)系甚至沖突[12]。過(guò)度信息公開(kāi)也會(huì)妨礙突發(fā)事件的應(yīng)對(duì)，注重媒體溝通和信息管理，通過(guò)媒體向廣大公眾傳授政府在應(yīng)急過(guò)程中的態(tài)度，提高公眾的心理承受能力和自我防范意識(shí)，配合政府及其疾控機(jī)構(gòu)開(kāi)展突發(fā)事件，真正做到群防群治。

3 討 論

2008年汶川特大地震，黨中央提出確保大災(zāi)過(guò)后無(wú)大疫，給基層疾控機(jī)構(gòu)應(yīng)對(duì)突發(fā)事件帶來(lái)了巨大的壓力和挑戰(zhàn)。公共衛(wèi)生應(yīng)急建設(shè)是國(guó)家一項(xiàng)長(zhǎng)期戰(zhàn)略任務(wù)，是國(guó)家安全和國(guó)家利益的一部分。公共衛(wèi)生應(yīng)急能力在公共衛(wèi)生整體建設(shè)中具有不可替代的作用，是疾病預(yù)防控制綜合科技實(shí)力的反映。目前突發(fā)公共衛(wèi)生事件的應(yīng)急能力建設(shè)與社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展、公眾需求不相適應(yīng)。 有效應(yīng)對(duì)突發(fā)公共衛(wèi)生事件是疾控機(jī)構(gòu)能力的重要標(biāo)志，是群眾高度關(guān)注，政府考察和衡量疾病預(yù)防控制機(jī)構(gòu)工作能力的關(guān)鍵；以疾病預(yù)防控制為核心的衛(wèi)生應(yīng)急服務(wù)，成本－效益最佳、最值得政府全力投入。實(shí)驗(yàn)室檢測(cè)是疾病控制工作的重要組成部分，是成功處置突發(fā)公共衛(wèi)生事件的技術(shù)支撐；適宜的人力資源的配置是突發(fā)事件處置的首要條件。在與媒體溝通方面，俄羅斯多部涉及應(yīng)急的法律都對(duì)新聞媒體在緊急狀態(tài)期間的職責(zé)做出了規(guī)定，以保證媒體發(fā)揮正面、積極的作用[13]。主動(dòng)與媒體交流溝通，建立權(quán)威公眾信息發(fā)布渠道，強(qiáng)調(diào)專家對(duì)危機(jī)技術(shù)判斷和政府的應(yīng)對(duì)措施，掌握輿論主動(dòng)權(quán)，通過(guò)媒體正面引導(dǎo)，公眾知情，共同堵源，更好地配合所采取的應(yīng)急措施。

面對(duì)錯(cuò)綜復(fù)雜的災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)，無(wú)論是遠(yuǎn)憂還是近慮，必須堅(jiān)持科學(xué)發(fā)展觀，加大對(duì)基層疾控機(jī)構(gòu)應(yīng)對(duì)突發(fā)公共衛(wèi)生的能力建設(shè)和應(yīng)急管理，努力提高應(yīng)對(duì)各種突發(fā)事件的能力和水平，為推進(jìn)現(xiàn)代化建設(shè)和構(gòu)建和諧社會(huì)打造安全屏障，降低突發(fā)公共衛(wèi)生事件對(duì)社會(huì)經(jīng)濟(jì)建設(shè)的影響，提升政府公信力。

[1] 省、地、縣級(jí)疾病預(yù)防控制中心實(shí)驗(yàn)室建設(shè)指導(dǎo)意見(jiàn).衛(wèi)生部辦公廳、國(guó)家發(fā)展與改革委員會(huì)辦公廳.衛(wèi)辦疾控發(fā)[2004]108號(hào).

[2] 王隴德. 實(shí)驗(yàn)室建設(shè)與管理[M].北京：人民衛(wèi)生出版社,2005：158-160.

[3] 衛(wèi)生部人事司.2006中國(guó)衛(wèi)生人力報(bào)告[M].北京：中國(guó)協(xié)和醫(yī)科大學(xué),2007：102.

[4] 疾病預(yù)防控制體系建設(shè)研究課題組.疾病預(yù)防控制體系建設(shè)研究報(bào)告-規(guī)范管理[M]北京：人民衛(wèi)生出版社,2007：126.

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