淺議煙葉基礎設施建設中的問題及對策

(1 湖南農業(yè)大學農學院，長沙 410128； 2 遵義市煙草公司遵義縣分公司，貴州遵義 563100)

2012-08-26

唐 亮(1986—)，男，貴州遵義人， 碩士研究生，Email: 250398115@qq.com。

淺議煙葉基礎設施建設中的問題及對策

唐亮1，2

(1 湖南農業(yè)大學農學院，長沙 410128； 2 遵義市煙草公司遵義縣分公司，貴州遵義 563100)

針對煙葉生產基礎設施建設中存在的問題，如補貼標準不高、設計質量偏低、審批時限過長、項目監(jiān)管不細、工程管護滯后等，提出了一些措施和建議。

煙葉；基礎設施；建設；管理

煙葉生產基礎設施建設(以下稱煙基建設)是現(xiàn)代煙草農業(yè)的重要組成部分，是保障煙葉生產可持續(xù)穩(wěn)定發(fā)展的物質基礎。近年來煙基工程建設從工程技術規(guī)范和質量正在逐年提高，但在一些重點環(huán)節(jié)依然存在不少問題，在一定上程度影響著煙基建設工作的順利和有效推進。

1 當前煙基建設存在的主要問題

1.1 審批時限過長，補貼標準偏低

目前，煙基建設項目審批一般在3～4月進行計劃批復，5月份之后才下達。煙基建設季節(jié)性較強，一般冬春是最佳施工季節(jié)，而項目建設周期較長，即使工程當年建完，也很難做到結算、審計工作當年完成，從而導致預算跨年，不符合當前的財務制度。

從2005年至今，煙水工程補貼資金按照12 000元/hm2標準進行，煙路不超過4 500元/hm2，其中：主干砂石路不超過150 000元/km，分支砂石路不超過100 000元/km進行補貼[1]。但是隨著煙基建設的推進和市場價格的上漲，條件相對較好的平壩、山區(qū)建設快接近尾聲，今后的建設方向是基礎條件差的山區(qū)、半山區(qū)，而山區(qū)、半山區(qū)是真正煙葉生產潛力較大的地區(qū)。與壩區(qū)相比，山區(qū)項目建設施工條件較差，點多、面廣，各種建材運輸遠，二次轉運多，施工難度大，加之各種材料和人工單價不斷上漲，增加了建設成本，一直維持的定額補貼標準明顯偏低，致使質量難以保證。

1.2 設計質量偏低，項目變更較多

項目規(guī)劃設計的規(guī)范性、合理性、科學性是項目順利實施的前提，也是項目長期發(fā)揮效益的保障。一些項目仍存在規(guī)劃不到位現(xiàn)象，體現(xiàn)在對“規(guī)劃設計煙草為主”的要求貫徹不徹底；一些項目的規(guī)劃理念落后，還存在項目布局“零、散、亂”和脫離煙區(qū)、脫離水源、脫離實際等現(xiàn)象；在項目設計階段，一些煙水項目實施方案不按煙水工程編制的大綱進行，設計人員對項目的現(xiàn)場勘探不深入、不細致，閉門造車，從而導致項目變更較多，投資難以控制。一些地方選擇的設計單位和設計人員存在濫竽充數(shù)現(xiàn)象，一些人員甚至不具備煙基工程的設計能力和資質，致使部分項目設計質量水平偏低，帶來后續(xù)一系列的問題[2]。

1.3 隊伍素質不高，監(jiān)管不細

工程隊伍素質不高，一方面體現(xiàn)在煙草基礎設施建設中標單位資質存在施工隊伍組織不到位，項目經(jīng)理管理水平不高，施工技術人員素質不高的現(xiàn)象，以上種種導致工程返工，延誤了工期，增加了預算投資，監(jiān)理履責較差，工程簽證不實。另一方面，監(jiān)理單位派出的駐點人員有限，且素質高低不等，無法有效監(jiān)控工程的實時進度和質量；不在工程現(xiàn)場時有發(fā)生，簽證資料的及時性、準確性、真實性有待考證。

此外，基礎設施建設高強度的工作節(jié)奏導致一些基層管理人員產生了嚴重的消極厭倦思想，造成項目實施中監(jiān)管不力，對群工矛盾、工程占地、地材取用等方面協(xié)調力度削弱；基層對管理制度理解不夠深入，執(zhí)行不夠到位，主要體現(xiàn)在各縣級單位對項目的督促檢查力度不夠，痕跡資料留存不規(guī)范，記錄不完整，上報數(shù)據(jù)不及時，精確度不高[3]。

1.4 資料歸檔缺漏，工程管護滯后

資料管理不規(guī)范，歸檔缺漏，主要表現(xiàn)在：檔案資料收集不及時，程序資料缺失、簽章不規(guī)范，歸檔不齊全、不完整，特別是隱蔽工程驗收資料，施工方、監(jiān)理方、建設單位、設計單位各方人員存在簽字不齊全，甚至出現(xiàn)資料后補現(xiàn)象；項目資料的內在邏輯關系矛盾，編排裝訂凌亂等。

除檔案資料管理存在缺失，相關單位對工程管護也嚴重滯后。按照資產移交協(xié)議，對于在煙農田形成的煙水及煙路工程，工程建設完工后，管護工作轉交當?shù)卮逦瘯蛘叽迕裥〗M。但現(xiàn)實是，當?shù)卮逦瘯蛘叽迕裥〗M即無資金來源，也未制定切實可行的管護措施，沒有配備專人管理，無力對工程進行多方位維修保養(yǎng)，致使部分工程使用效益低下，減少了基礎設施的使用年限[4]。

2 措施及建議

2.1 完善行業(yè)相關配套政策

提前項目審批時間，盡量在當年12月底到次年1月初下達來年的計劃、預算，在上半年把工程建完，實現(xiàn)“當年投入、當年使用、當年見效”，下半年集中精力做好審計、驗收和結算工作。此外，建議提高煙水工程補貼標準到20 000元/hm2左右，煙路按照主干砂石路面250 000～300 000元/km、分支砂石路200 000～250 000元/km進行補貼，其余設施也相應提高一定的補貼標準，這樣有利于煙基工程的有效推進，保證工程質量。

2.2 加大圖紙審查和現(xiàn)場工程量核實

項目規(guī)劃應放在首位，與現(xiàn)代煙草農業(yè)基地單元的推進結合，相關人員應深入項目實地，進行現(xiàn)場勘測，待規(guī)劃方案評審同意后，再進入設計階段，應按照“規(guī)劃上報、立項審批、委托設計”的程序開展。必須切實解決項目設計深度不夠的問題，項目實施方案要符合編制大綱及相關要求，要適應新的形勢、新的要求，設計理念一定要先進，設計圖紙和現(xiàn)場工程量的會審力度一定要大，運行管護辦法也應納入實施方案，確保項目建設一處，發(fā)揮效益一處[5]。

2.3 強化監(jiān)管，提升工程質量

在項目施工過程中，應嚴格執(zhí)行“監(jiān)理、審計、行業(yè)、煙農、政府”五方監(jiān)管機制。監(jiān)理單位應按照“質量、進度、投資、安全”四控制要求履行監(jiān)理職責；審計單位應嚴格開展“事前、中、后審計”，參與隱蔽工程的驗收，核定工程量，監(jiān)督資金撥付，做到同步監(jiān)管；縣級煙建辦對施工過程全面監(jiān)管，實行項目掛包責任制，管理人員“一對一”掛靠到每一個工程上，蹲點幫扶、現(xiàn)場監(jiān)督，并建立責任追究制度；項目區(qū)受益煙農代表積極參與，全程監(jiān)督；質量監(jiān)督部門對關鍵工序和重要工程進行重點監(jiān)督，市、縣兩級煙葉基礎設施建設辦公室作為政府實施監(jiān)管的代表，要成立督查組，不定期檢查督導，督促各方切實履職。

2.4 明確責任，加強監(jiān)督和考核

應根據(jù)項目工期制定并下發(fā)工作考核辦法，各地應出臺相應措施，明確責任；對不能按時完成建設目標任務，以及在建設管理中出現(xiàn)嚴重違規(guī)、違紀問題的，嚴格獎懲并按上級有關規(guī)定實行行業(yè)問責。加大對現(xiàn)場施工、監(jiān)理、駐點等人員的監(jiān)督和考核，嚴格按照相應的辦法進行考核，打分評價，對不合格的單位采用淘汰制，并列入黑名單，在以后的工程中不得參與投標，如對企業(yè)造成嚴重經(jīng)濟損失的應嚴格按合同規(guī)定執(zhí)行，以保障行業(yè)的權益[6]。

2.5 強化培訓，提升水平

隨著煙基建設要求的提高和步伐的加快，在新形勢下，對煙基工作人員也有了新的要求。為了能適應和勝任工作，必須不斷加強交流學習，通過觀摩、借鑒、調研、培訓的方式，全面提升工作人員的辦事能力和綜合素質；及時學習、領會、貫徹并落實好上級文件精神，主動積極地參與各種業(yè)務知識和綜合能力拓展培訓，不斷增強工作能力。

2.6 規(guī)范流程，統(tǒng)一標準

開展煙基建設工作以來，檔案資料的管理仍是薄弱環(huán)節(jié)，阻礙著遵義煙基建設整體工作水平的提高。從2011年度起，遵義市就基于“煙葉基礎設施建設和管理系統(tǒng)研究與應用”信息化管理平臺，科學梳理工作流程，針對項目檔案特點，結合《基本煙田水利設施建設工程質量評定與驗收規(guī)程》、基礎設施檔案管理辦法及有關規(guī)定，編制了遵義市煙葉生產基礎設施建設項目“管理資料”、“綜合資料”、“竣工資料”模板。從2012年起，遵義市所有縣(市)的項目資料實現(xiàn)視覺識別、管理流程、入檔內容“三個統(tǒng)一”，真正做到檔案模塊化、規(guī)范化、統(tǒng)一化管理。

2.7 強化管護，創(chuàng)新模式

按照“誰所有、誰負責、誰受益、誰負擔”的原則，根據(jù)不同的煙葉生產基礎設施項目，采取不同的管護模式。

首先，“以水養(yǎng)水”管護模式，即對產權屬于村委會、村民小組集體所有的煙水、煙路工程，按農村“一事一議”的做法，組建用水戶協(xié)會，制訂用水戶協(xié)會章程，按受益面積收取一定的水費，作為項目管護經(jīng)費，實現(xiàn)“以水養(yǎng)水”；其次，收取一定服務費用的管護模式，即對產權由集體或專業(yè)化合作組織所有的密集烤房、育苗大棚和煙草農用機械，經(jīng)營權外包以后，在煙草企業(yè)的監(jiān)督下制定合理的收費標準，由專業(yè)合作社通過盈利提取一定的管護經(jīng)費進行管護；再次，受益主體自行管護模式，即對產權屬于受益農戶、受益村組的水池、烤房和煙草農用機械等項目，由受益主體自行管護，管護費用由受益主體承擔[7，8]。

[1] 肖衛(wèi)華.煙葉生產基礎設施建設過程中有關問題的探[J].經(jīng)濟研究導刊,2010,(12):169-170.

[2] 裴 鈞,趙云波.加強“三基”建設夯實行業(yè)基礎[J].河南省煙草學會,2006,(7):248-251.

[3] 陳新聯(lián),陽關云.一項利在千秋的惠農工程—湖南煙區(qū)基礎設施建設紀實[J].湖南煙草,2006,(3):9-16.

[4] 蔡曉華.堅持不懈抓好煙葉基礎設施建設[N].涼山日報,2005-5-10(12).

[5] 李萬遠.加強煙葉基礎設施建設 推動現(xiàn)代煙草農業(yè)轉變[N].大理日報,2008-10-22(10).

[6] 柏俊林.進一步加快煙葉生產基礎設施建設步伐[N].永州日報,2006-11-9(04).

[7] 王金星,馬長恩.創(chuàng)新基礎設施建設環(huán)境打造“惠民工程”[J].河南省煙草學會,2006,(7):202-204.

[8] 龍建平.煙基建設把好五關[J].湖南煙草,2007,(5):56-57.

S572；F303.1

C

1001-5280(2012)07-0117-03

10.3969/j.issn.1001-5280.2012.07.34

責任編輯：黃燕妮