作為民主形式的分權(quán)：理論建構(gòu)、歷史比較與政策選擇

楊光斌

我們談?wù)撁裰鳎粌H是因?yàn)槠溆袃r(jià)值，更是因?yàn)槠溆袑?shí)際效用。一百多年來(lái)，中國(guó)人一直在高呼民主而現(xiàn)實(shí)中民主的制度供給不足，是因?yàn)槲覀円恢痹趦r(jià)值層面談?wù)撁裰鳎瑥亩姑裰麟y以落地，有時(shí)甚至出現(xiàn)民主的災(zāi)難——誰(shuí)能否定“文化大革命”在某種程度上的民主性質(zhì)？但是這并不妨礙我們追求民主，說(shuō)到底還是因?yàn)槊裰饔杏?。既然因?yàn)槠溆杏枚鴮?duì)其寄予厚望，那么就需要弄清楚民主這個(gè)工具能解決什么問(wèn)題，或者說(shuō)當(dāng)下中國(guó)什么問(wèn)題能用民主這個(gè)工具來(lái)解決，否則依然還是空對(duì)空。如果只在價(jià)值層面爭(zhēng)論民主，這對(duì)當(dāng)下的中國(guó)并沒(méi)有多少助益。

轉(zhuǎn)型社會(huì)的問(wèn)題無(wú)疑是多方面的，我們只能就最緊迫的問(wèn)題而論。第一，社會(huì)充滿(mǎn)暴戾之氣。在當(dāng)下中國(guó)，許多人對(duì)社會(huì)現(xiàn)實(shí)不滿(mǎn)，源自社會(huì)不公正，社會(huì)不公正則根源于官商結(jié)合下的權(quán)力壟斷所導(dǎo)致的社會(huì)結(jié)構(gòu)的利益集團(tuán)化、集團(tuán)利益的制度化，由此導(dǎo)致諸多社會(huì)矛盾。這是需要解決的當(dāng)務(wù)之急。如果這個(gè)判斷準(zhǔn)確的話，那么應(yīng)該用什么樣的民主工具去解決這個(gè)難題？第二，腐敗嚴(yán)重存在。人們的不滿(mǎn)不僅來(lái)自社會(huì)利益的等級(jí)化和制度化，還因?yàn)槎喾矫娲嬖诘母瘮。苯忧治g著政治合法性。在中國(guó)，發(fā)生腐敗最重要的原因是國(guó)家權(quán)力部門(mén)掌控的資源太多，尋租的空間太大。從披露出來(lái)的腐敗案件看，各級(jí)、各種規(guī)模的腐敗主要產(chǎn)生于行政審批和工程項(xiàng)目。如果腐敗的根源是資源的國(guó)家化或集中化，那么又需要用什么樣的民主形式去減少資源的集中化？

無(wú)論是社會(huì)結(jié)構(gòu)的利益集團(tuán)化還是資源集中化而導(dǎo)致的腐敗，都源于一個(gè)問(wèn)題，即資源壟斷。如果說(shuō)改革開(kāi)放之初的 “總病根”是權(quán)力（特別是集中于 “一把手”的權(quán)力）過(guò)分集中，而改革開(kāi)放30多年后的中國(guó)的 “總病根”則是

一、我們究竟為何談?wù)撁裰鳎?/h2>

市場(chǎng)化積聚的龐大資源又被國(guó)家所壟斷，即政府壟斷資源。為此，我們必須就政府壟斷資源問(wèn)題來(lái)尋求民主的解決之道。我們熟悉的民主形式即選舉顯然不能解決這個(gè)問(wèn)題，這是早發(fā)達(dá)國(guó)家和發(fā)展中國(guó)家的經(jīng)驗(yàn)所顯示的，無(wú)需過(guò)多舉證。不僅如此，在很多轉(zhuǎn)型國(guó)家，已經(jīng)私有化的資源又有可能由選舉民主產(chǎn)生的政府而重新國(guó)有化，比如普京治下的俄羅斯就出現(xiàn)這種情況。而且，協(xié)商民主和參與式民主顯然也不能解決政府壟斷資源這個(gè) “總病根”。那么，除此之外，是否還有其他的民主之道能解決這個(gè)問(wèn)題？這就需要對(duì)民主形式做進(jìn)一步的分解和研討。

遺憾的是，盡管中國(guó)人追求民主已經(jīng)有一百年以上的歷史，但中國(guó)人對(duì)民主的認(rèn)識(shí)和一百年前的民主觀并沒(méi)有什么重大突破，甚至依然停留在先輩的遺產(chǎn)里，即主要停留在民主的價(jià)值層面。中國(guó)近代史的主線是在反對(duì)專(zhuān)制、腐敗和外強(qiáng)的斗爭(zhēng)中救亡圖存，從而有了孫中山提出的民有、民治、民享的民主共和國(guó)，人們相信一旦推翻了帝制、建立了民主制度，個(gè)性解放、國(guó)家富強(qiáng)和民族獨(dú)立都會(huì)實(shí)現(xiàn)。從近代早期的魏源、馮桂芬、鄭觀應(yīng)，到19世紀(jì)、20世紀(jì)之交的嚴(yán)復(fù)、康有為、梁?jiǎn)⒊?、譚嗣同和孫中山，他們對(duì)“民主”的思想共識(shí)是：（1）民主就是中國(guó)之“民本”與 “民貴”理想的再現(xiàn)；（2）民主包括一些新的制度，如政黨、議會(huì)、憲法、分權(quán)、地方自治等；（3）民主是一個(gè)道德上完美的政治社會(huì)體系，民主不但可以解放個(gè)性，而且官民互動(dòng)；不但達(dá)成團(tuán)體內(nèi)部的和諧，而且可以達(dá)成社會(huì)整體的和諧；（4）民主與科學(xué)相聯(lián)系，因而可以對(duì)世界形成完整而可靠的認(rèn)識(shí)；（5）民主是歷史的潮流，必須順應(yīng)，最終會(huì)實(shí)現(xiàn)；（6）民主理想與政治現(xiàn)實(shí)有所沖突，因此，實(shí)現(xiàn)民主是知識(shí)分子的使命感的體現(xiàn)，要用他們所掌握的正確的理論來(lái)改造世界。［1］（P367-368）

這是在救亡圖存的特定歷史環(huán)境中傳播進(jìn)來(lái)的民主觀，即企圖以民主這個(gè)最高價(jià)值觀來(lái)挽救危亡中的中國(guó)。上述作為政治理想的民主觀依然激勵(lì)著今天中國(guó)的大批知識(shí)分子。與此相適應(yīng)，既因?yàn)閷W(xué)術(shù)界對(duì)民主的研究不夠，也因?yàn)橛^念傳播中的路徑依賴(lài)，官方宣傳 “社會(huì)主義的本質(zhì)是民主”①根據(jù)對(duì)近代世界民主史的考察，民主是推動(dòng)社會(huì)主義價(jià)值的一種重要工具，因此民主在本質(zhì)上具有社會(huì)主義屬性；另一方面，作為一種意識(shí)形態(tài)或價(jià)值體系的社會(huì)主義的價(jià)值目標(biāo)是多元的，除了民主以外，還有自由、平等和公正。因此，不能簡(jiǎn)單地說(shuō)什么 “社會(huì)主義的本質(zhì)是民主”，這樣的話就把民主當(dāng)做社會(huì)主義的最高價(jià)值甚至唯一目標(biāo)，這是不符合社會(huì)主義的本質(zhì)規(guī)定性的。參見(jiàn)楊光斌：《民主的社會(huì)主義之維》，載 《中國(guó)社會(huì)科學(xué)》，2009（4）。、“民主是共和國(guó)的生命”②共和制和民主制是兩種不同的政體形式，共和制包含民主的因素，但更多的是權(quán)力制衡和法治原則。在歷史上，建國(guó)設(shè)計(jì)者所涉及的共和制往往是為了限制大眾民主。，結(jié)果，在中國(guó)，除了極少數(shù)精英主義者或保守主義者，至少在口頭上并沒(méi)有幾個(gè)人拒絕民主。但是，若問(wèn)中國(guó)應(yīng)該走什么樣的民主道路或選擇什么樣的民主形式，分歧立刻出現(xiàn)了。根據(jù) 《環(huán)球時(shí)報(bào)》輿情中心2011年的調(diào)查，近80%的受訪者認(rèn)為民主值得追求，當(dāng)問(wèn)及是否應(yīng)該實(shí)行西方式民主時(shí)，只有20%的人接受，而近80%的人認(rèn)為中國(guó)應(yīng)該走自己的民主道路。那么，自己的民主道路是什么？一般人又說(shuō)不清楚，因?yàn)樵诶碚撋蠈?duì)于民主的形式和民主道路沒(méi)有給出答案。

對(duì)此，中國(guó)的學(xué)術(shù)界負(fù)有一定的責(zé)任。學(xué)術(shù)界一直在推銷(xiāo)西方教科書(shū)上的民主概念如 “民主等于競(jìng)爭(zhēng)性選舉”即多數(shù)決民主，而沒(méi)有從既有的政治理論中尋求更豐富的其他民主理論資源，以至于今天中國(guó)政治已經(jīng)發(fā)生了結(jié)構(gòu)性變化卻依然被西方認(rèn)為處于 “非民主”甚至專(zhuān)制政治之列。事實(shí)上，在西方的憲政理論中，在多數(shù)決民主形式的背后，更重要的是作為多數(shù)決民主基礎(chǔ)的憲政民主?？梢?jiàn)，在中國(guó)的語(yǔ)境中，民主的形式依然是一個(gè)值得深究的話題。

不僅民主的形式有待探討，民主與其他領(lǐng)域的關(guān)系更值得重視。這涉及民主的世界觀問(wèn)題。民主是一種政治形態(tài)，而在當(dāng)下的中國(guó)社會(huì)，政府壟斷資源這個(gè) “總病根”告訴我們，政治和經(jīng)濟(jì)是糾纏在一起的，即政治權(quán)力對(duì)經(jīng)濟(jì)權(quán)力的宰制。這就意味著，不能就民主論民主，就政治論政治，不能只限定在政治的領(lǐng)域內(nèi)談?wù)撌裁疵裰餍问胶?，?yīng)該實(shí)行什么樣的民主，而應(yīng)該從政治經(jīng)濟(jì)學(xué)或政治社會(huì)學(xué)的視野，看看我們的經(jīng)濟(jì)改革所導(dǎo)致的社會(huì)問(wèn)題的政治根源在哪里，以便對(duì)癥下藥，這樣的民主研究才更體現(xiàn)其本性即工具性?xún)r(jià)值。因此，我們到底為什么追求民主？或者說(shuō)民主到底能解決什么問(wèn)題？這是我們討論民主最重要的前提。在比較歷史和政治發(fā)展視角下探討不同的民主形式實(shí)現(xiàn)的先后順序，可以為中國(guó)的民主實(shí)踐及道路選擇提供借鑒。

二、民主政治的諸種形式及其“詞典式序列關(guān)系”

“民主政治”是籠統(tǒng)的說(shuō)法。目前幾乎所有國(guó)家在憲法中都稱(chēng)自己為 “民主國(guó)家”。但是，“民主國(guó)家”之間怎么會(huì)差別如此之大？有的 “民主國(guó)家”實(shí)際上比傳統(tǒng)的專(zhuān)制國(guó)家更加專(zhuān)制，而有的實(shí)行了西方的民主形式的國(guó)家卻屬于 “失敗國(guó)家”之列。因此，一個(gè)國(guó)家是不是擁有民主政治、尤其是不是擁有一個(gè)好的民主政治，需要區(qū)隔其所實(shí)行的具體的民主的形式。在這里，在一定程度上，形式?jīng)Q定了內(nèi)容，或者說(shuō)形式?jīng)Q定了本質(zhì)。

我們熟悉的民主形式有選舉民主 （多數(shù)決民主）、協(xié)商民主和參與式民主。這些形式固然很重要，但為什么實(shí)行了這些形式的民主的國(guó)家依然會(huì)出現(xiàn)無(wú)效治理甚至國(guó)家失??？美國(guó)著名的民主理論家英格爾哈特稱(chēng)之為 “無(wú)效的民主”：多數(shù)決民主是一種最簡(jiǎn)單的民主形式，“我們可以在幾乎任何地方建立選舉民主，但是如果民主不能扎根于使精英回應(yīng)人民的基礎(chǔ)之中，選舉民主基本上沒(méi)有意義”［2］（P151）。它不但在治理意義上無(wú)效，還有可能導(dǎo)致國(guó)家的分裂和失敗。今天國(guó)際社會(huì)的一個(gè)流行觀念是所謂的 “民族國(guó)家”即單一民族基礎(chǔ)上的主權(quán)國(guó)家以及由此而產(chǎn)生的民族自決。既然如此，誰(shuí)能阻撓民族自決呢？因?yàn)榻裉斓拿裰鞴硎嵌鄶?shù)人的統(tǒng)治而又保護(hù)少數(shù)人的權(quán)利。這樣，在民主政治時(shí)代，選舉就成為一種分裂國(guó)家的形式或力量，冷戰(zhàn)后很多新興的所謂民族國(guó)家就是以全民公決的形式實(shí)現(xiàn)的。

但是，這似乎并不妨礙人們追求選舉民主。我們今天之所以推崇選舉民主，這既是因?yàn)檫x舉是一種最古老、最直接、最簡(jiǎn)單的民主形式，也因?yàn)槲鞣絿?guó)家推銷(xiāo)的觀念就是選舉式民主。有趣的是，在這個(gè)概念出籠的時(shí)候，西方國(guó)家尤其是美國(guó)還沒(méi)有實(shí)行普選。也就是說(shuō)，在普選實(shí)行之前，西方國(guó)家已經(jīng)自認(rèn)為是民主國(guó)家了，比如托克維爾的 《論美國(guó)的民主》所體現(xiàn)的。那么，選舉式民主之前的民主又是什么樣的呢？這里不專(zhuān)門(mén)論述人們已經(jīng)耳熟能詳?shù)拿裰餍问郊催x舉式民主、協(xié)商民主和參與式民主，而是尋求這些民主形式之前就已經(jīng)存在的民主形式。

（一）“立憲民主”究竟是何物？

應(yīng)該說(shuō)，中國(guó)人對(duì) “立憲民主”或 “憲政民主”也不陌生，多數(shù)憲政史或憲政理論著作對(duì)此都有深入的論述。這里只簡(jiǎn)單指出兩個(gè)問(wèn)題：第一，立憲民主對(duì)應(yīng)什么樣的民主？第二，立憲與民主相聯(lián)系，但立憲民主究竟為何物？

首先，立憲民主的對(duì)應(yīng)物是多數(shù)決民主?；蛘哒f(shuō)，對(duì)于西方憲政理論家而言，提到多數(shù)決民主，首先必須有立憲民主，只有多數(shù)決民主而無(wú)立憲民主只能是 “多數(shù)人暴政”，民主變成了非民主甚至專(zhuān)制，有了立憲民主的多數(shù)決民主才能稱(chēng)為 “自由民主”?？梢哉J(rèn)為，把保障自由的憲法說(shuō)成是 “民主的”，這應(yīng)該是一種高度智慧的歷史敘事，因?yàn)槲鞣綒v史上自由和民主具有根本的沖突。

在羅爾斯看來(lái)，政治分為憲法政治和日常政治，憲法政治即司法復(fù)審制度確保的是基本權(quán)利與自由，而日常政治實(shí)現(xiàn)的是多數(shù)決立法原則，多數(shù)決立法當(dāng)然可能侵犯?jìng)€(gè)人的基本權(quán)利和自由。為此，“關(guān)鍵是要在兩種民主觀念 （憲法民主和多數(shù)決民主）之間做出選擇”。一方面，“民主的憲法應(yīng)確保某些基本的權(quán)利和自由不受日常政治 （與憲法政治相對(duì)）之立法多數(shù)決的影響”，另一方面，“即使那些支持司法復(fù)審制度的人也必須假定，在日常政治中，立法的多數(shù)決原則必須得到遵守”［3］（P4-5）。

我認(rèn)為，羅爾斯是在 “詞典式序列”①所謂 “詞典式序列關(guān)系”是借用羅爾斯的 “詞典式序列”（loxical order）的比喻。詞典式序列的本意是指編輯詞典時(shí)的次序安排，即只有列舉完所有以A為首字母的單詞，才能考慮以B為首字母的單詞。羅爾斯在 《正義論》中，以 “詞典式序列”來(lái)分析“作為公平的正義”的兩個(gè)原則孰先孰后的問(wèn)題?！霸~典式序列”要求我們?cè)谵D(zhuǎn)到第二個(gè)原則之前必須充分滿(mǎn)足第一個(gè)原則，同樣，在充分滿(mǎn)足第二個(gè)原則之后才可以考慮第三個(gè)原則，如此類(lèi)推。一個(gè)原則要在那些先于它的原則或被充分滿(mǎn)足或不被采用之后才能被考慮，那些在序列中較早的原則相對(duì)于較后的原則來(lái)說(shuō)具有毫無(wú)例外的絕對(duì)重要性。的意義上使用立憲民主和多數(shù)決民主的。用他自己的話說(shuō)，“我傾向于接受司法復(fù)審制度”［4］（P4），但又不得不向多數(shù)決民主妥協(xié)。也就是說(shuō)，憲法政治是第一位的，日常政治是第二位的，二者的次序不能顛倒。應(yīng)該看到，薩托利雖然是 “熊彼特式民主”即 “選舉式民主”的理論集大成者，但前提還是確保自由和基本權(quán)利的立憲民主，其理論上的多數(shù)決民主只不過(guò)是對(duì)大眾民主政治的妥協(xié)和退讓。在這一點(diǎn)上，布坎南和羅爾斯一樣，都把 “立憲時(shí)刻”放在第一位。

那么，相對(duì)于多數(shù)決民主的立憲民主到底是何物？常識(shí)告訴我們，立憲民主就是憲政，或者說(shuō)就是法治。無(wú)論是在柏拉圖還是在亞里士多德那里，法治都是一切政體的基礎(chǔ)，法治優(yōu)于人治。到了近代，從洛克、孟德斯鳩到美國(guó)建國(guó)者如聯(lián)邦黨人，設(shè)計(jì)的政體都是以貴族為政治主體的憲政體制或法治政體，排斥的是大眾權(quán)利或民主政治。就是這樣一個(gè)明白無(wú)誤的概念，憲政或法治怎么與民主勾連在一起呢？把排斥大眾權(quán)利而確保精英權(quán)利和自由的憲政說(shuō)成是所謂的 “憲政民主”，進(jìn)而變成了一種民主的流行觀念，不能不說(shuō)是冷戰(zhàn)中西方意識(shí)形態(tài)建構(gòu)的成果。用薩托利的話說(shuō)，第二次世界大戰(zhàn)后西方社會(huì)科學(xué)的所有努力就是如何使自由與民主相融合［5］（P390），即如何在理論上說(shuō)得通。

明白了立憲民主其實(shí)就是憲政或法治，我們當(dāng)然能夠接受立憲民主相對(duì)于其他民主的第一位的重要性，因?yàn)榉ㄖ问且磺姓w的基礎(chǔ)。

（二）為什么分權(quán)就是民主？

西方學(xué)者把憲政稱(chēng)為一種民主形式，我們更有理由把分權(quán)政治與民主聯(lián)系在一起，稱(chēng)之為“分權(quán)民主”。這樣說(shuō)不僅有政治理論上的資源支撐，還因?yàn)榉謾?quán)本身最符合民主的本義。

首先，民主的最基本的含義就是人民當(dāng)家做主或者多數(shù)人統(tǒng)治。在現(xiàn)代國(guó)家，原始意義上的民主變成了代議制民主或代表制，要么由統(tǒng)治者作為 “代表”，要么由選舉產(chǎn)生的議員或官員作為 “代表”。無(wú)論誰(shuí)是代表，都與原始意義上的民主相去甚遠(yuǎn)。但是，分權(quán)卻可能找回原始意義上的民主，即讓 “人民”直接行使各種權(quán)利。這是因?yàn)?，?duì)于早發(fā)達(dá)國(guó)家而言，現(xiàn)代國(guó)家的形成就是權(quán)力集中化或中央化的過(guò)程，從而大大削弱既有的地方自治。為此，托克維爾指出，追求民主的大革命卻強(qiáng)化了中央集權(quán)而削減了地方自治。就此而言，中央對(duì)地方的分權(quán)難道不是重新找回 “人民”的過(guò)程？因此，中央對(duì)地方的分權(quán)其實(shí)就是一種民主化的過(guò)程。關(guān)于這一點(diǎn)，專(zhuān)門(mén)研究政治抗?fàn)幍牟闋査埂ぬ堇f(shuō)的 “爭(zhēng)取平等權(quán)、民族獨(dú)立和地方自治的運(yùn)動(dòng)都是民主化的一個(gè)組成部分”①參見(jiàn)梯利：《民主》，上海，上海世紀(jì)出版集團(tuán)，2009。另外，梯利根據(jù)對(duì)法國(guó)600年民主化的政治發(fā)展史研究，把爭(zhēng)議性政治劃分為三種形式：（1）16世紀(jì)經(jīng)常發(fā)生的 “競(jìng)爭(zhēng)性抗議”，即占有差不多同等資源的群體為了爭(zhēng)奪同一資源而發(fā)生的沖突，比如村莊或家族之間為土地而發(fā)生的沖突；（2）17—18世紀(jì)的常態(tài)性反應(yīng)性抗議，諸如抗稅、暴亂或搶糧風(fēng)暴等現(xiàn)象，這是在資本主義市場(chǎng)力量上升時(shí)期農(nóng)民和城市貧民為保衛(wèi)被市場(chǎng)力量剝奪的資源的斗爭(zhēng)；（3）19—20世紀(jì)發(fā)生的 “主動(dòng)性抗議”，其主體是工人階級(jí)，以積極的罷工形式來(lái)實(shí)現(xiàn)自己的權(quán)益。給我們以啟示。

對(duì)于中國(guó)這樣的后發(fā)國(guó)家而言，國(guó)家建設(shè)與早發(fā)達(dá)國(guó)家的次序不同，即早發(fā)達(dá)國(guó)家依次是社會(huì) （自治）、經(jīng)濟(jì)組織、政治權(quán)力集中化，而后發(fā)國(guó)家如中國(guó)則是在一盤(pán)散沙的基礎(chǔ)上先有政治權(quán)力的集中與統(tǒng)一，然后扶植大的經(jīng)濟(jì)組織，再建構(gòu)社會(huì)。也就是說(shuō)，政治權(quán)力淹沒(méi)了一切，沒(méi)有經(jīng)濟(jì)和社會(huì)，一切都政治化了。集中了一切權(quán)力并進(jìn)而壟斷了一切資源的國(guó)家又需要大轉(zhuǎn)型，即培育自主的經(jīng)濟(jì)組織和自主的社會(huì)組織。在這一大轉(zhuǎn)型過(guò)程中，中央要向地方分權(quán)以形成權(quán)力分享與共治的中央—地方關(guān)系，政府要向企業(yè)分權(quán)以形成好的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)，國(guó)家向社會(huì)分權(quán)以形成好的公民社會(huì)。這樣，權(quán)力和資源集中化或中央化是現(xiàn)代國(guó)家建構(gòu)的第一階段，而去中央化或去集權(quán)化的大轉(zhuǎn)型又成為國(guó)家建設(shè)的第二階段。后發(fā)國(guó)家的國(guó)家建設(shè)中的大轉(zhuǎn)型，無(wú)疑是民主化的一個(gè)部分，或者可以稱(chēng)為 “民主的去集權(quán)化”或干脆稱(chēng)為 “分權(quán)民主”。

其次，“分權(quán)民主”的理論資源。托克維爾在 《論美國(guó)的民主》中，所談?wù)摰拿裰黠@然主要是平等、分權(quán)和地方自治，而不是選舉。事實(shí)上，在托克維爾看來(lái)，選舉勢(shì)必導(dǎo)致多數(shù)人立法所形成的侵害富人的多數(shù)暴政，盡管當(dāng)時(shí)的美國(guó)還沒(méi)有實(shí)行普選。而托克維爾談?wù)摰钠降?、分?quán)和地方自治，顯然是為了給集權(quán)化的法國(guó)尋求出路，呼吁法國(guó)向美國(guó)學(xué)習(xí)。他還列舉了大量的公共生活國(guó)家化的弊端以及民主化的地方自治的生動(dòng)活潑的場(chǎng)景。

如果分權(quán)和地方自治就是民主，那么資源集中化或中央化的國(guó)家直接有違民主的基本原則，而公共權(quán)力的中央化是現(xiàn)代國(guó)家的一般特征，現(xiàn)代國(guó)家的另外一個(gè)重要特征則是權(quán)力的公共化即民主化，這兩個(gè)特征具有內(nèi)在的張力。中央化實(shí)際上是集權(quán)化，而民主化又意味著分權(quán)化。沒(méi)有集權(quán)化，現(xiàn)代國(guó)家就建立不起來(lái)。但是，中央化的弊端是：且不說(shuō)其行政成本以及部門(mén)利益所導(dǎo)致的官僚利益集團(tuán) （事實(shí)上是一種國(guó)家利益集團(tuán)），中央化必然要求官僚化，而官僚化的泛濫必然導(dǎo)致國(guó)家與公民的疏離。在托克維爾看來(lái)，“行政集權(quán)只能使它治下的人民萎靡不振，因?yàn)樗诓粩嘞ト嗣竦墓窬瘛?，“它可能?duì)一個(gè)人的轉(zhuǎn)瞬即逝的偉大頗有幫助，但卻無(wú)補(bǔ)于一個(gè)民族的持久繁榮”［6］（P97）。

更重要的是，現(xiàn)代國(guó)家是一個(gè)不斷強(qiáng)化權(quán)力的抽象性的過(guò)程，權(quán)力歸屬于任何個(gè)人、家族、特定團(tuán)體都會(huì)受到越來(lái)越強(qiáng)大的質(zhì)疑，即權(quán)力只能屬于最為抽象的人民，因而民主化是現(xiàn)代國(guó)家的必然訴求。抽象的人民不會(huì)直接掌控或行使權(quán)力，要么通過(guò)代議制下的代表來(lái)行使權(quán)力，要么通過(guò)分權(quán)化而使權(quán)力落在職能部門(mén)、團(tuán)體或民眾所在的生活單位。

分權(quán)勢(shì)在必行。但是僅在中央政府各個(gè)組成部門(mén)之間的權(quán)力分割和制衡不足以對(duì)權(quán)力進(jìn)行有效的制約，因?yàn)槠渲械囊粋€(gè)部門(mén)必然具有最后發(fā)言權(quán)。為更好的制約權(quán)力并防止多數(shù)的專(zhuān)權(quán)暴政，托克維爾提出必須給予地方以一定的獨(dú)立自主權(quán)，即實(shí)行地方分權(quán)。對(duì)于地方分權(quán)，托克維爾在美國(guó)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)自治中發(fā)現(xiàn)了解決問(wèn)題的具體方案。美國(guó)鄉(xiāng)鎮(zhèn)的權(quán)力獨(dú)立而又強(qiáng)大，鄉(xiāng)鎮(zhèn)的權(quán)力范圍比較明確，在處理自身事務(wù)的過(guò)程中，任何政府都不得干預(yù)。鄉(xiāng)鎮(zhèn)制度的這個(gè)特征能使鄉(xiāng)鎮(zhèn)成為有效制約政府的強(qiáng)大力量。

就連建構(gòu)了嚴(yán)密的選舉民主理論的薩托利也認(rèn)為，分權(quán)是一種 “民主方法”。在他看來(lái)，自由民主國(guó)家也離不開(kāi)專(zhuān)家治國(guó)——對(duì)國(guó)家進(jìn)行計(jì)劃或規(guī)劃，而專(zhuān)家與民主是矛盾的，為此需要找到一種解決政治權(quán)力問(wèn)題的 “民主方法”，這就是分權(quán)，用 “抗衡的權(quán)力來(lái)牽制權(quán)力”，“這些制衡的權(quán)力應(yīng)當(dāng)盡可能具有民主性質(zhì)，應(yīng)當(dāng)把它們明確地交給由自愿的社團(tuán)、真正參與式的團(tuán)體組成的多元群體社會(huì)”［7］（P441）。在這種結(jié)構(gòu)里，既可以保留民主的政治結(jié)構(gòu)，又可以容納專(zhuān)家，從而解決民主計(jì)劃問(wèn)題。他認(rèn)為：“只要民主政體被理解為分權(quán)機(jī)制，我們就有了一個(gè)可以服從計(jì)劃要求的民主政體?！保?］（P444）

關(guān)于多數(shù)決民主與分權(quán)民主的關(guān)系，薩托利事實(shí)上主張的是 “詞典式序列”：分權(quán)不僅 “是解決政治權(quán)力問(wèn)題的民主方法，它還是整個(gè)西方政治傳統(tǒng)絕對(duì)優(yōu)先考慮的問(wèn)題，因?yàn)檎麄€(gè)西方傳統(tǒng)一直在不停地關(guān)注這一基本要求：權(quán)力非個(gè)人化，非個(gè)人的權(quán)力代替?zhèn)€人的權(quán)力，在職的個(gè)人恪盡職守”［9］（P441）。

總之，現(xiàn)代國(guó)家權(quán)力的去中央化不僅是地方自治，完整地說(shuō)，是權(quán)力在中央政府、地方各級(jí)政府、社區(qū)以及其他公共組織中進(jìn)行合理分配。“民主還需要去中央化，特別是當(dāng)民主作為政治原則，需要在諸多不同層次的生活領(lǐng)域之間形成時(shí)，民主權(quán)限就要在聯(lián)邦、各州以及社區(qū)組織之間進(jìn)行分配?！保?0］（P228）

需要指出，作為民主的分權(quán)不是沒(méi)有限度的。比如，法律在任何國(guó)家都是國(guó)家的意志，法律權(quán)能不可無(wú)限分割，相反，它是 “民主的去中央化”的基礎(chǔ)或前提，否則 “去中央化”就變成了叢林亂象。不僅如此，民族自治也是在憲法的統(tǒng)一主權(quán)國(guó)家前提下的自治，而不是所謂的一族一國(guó)意義上的 “民族國(guó)家”?？梢?jiàn)，法治不但是選舉民主的基礎(chǔ)和前提，也是分權(quán)式民主的基礎(chǔ)和前提。

（三）民主形式之間的 “詞典式序列關(guān)系”

西方民主理論家對(duì)于民主轉(zhuǎn)型中的成敗進(jìn)行了大量研究，比如就政治與經(jīng)濟(jì)關(guān)系而言的發(fā)展主義或新發(fā)展主義研究，強(qiáng)調(diào)經(jīng)濟(jì)發(fā)展與民主政治的必然聯(lián)系；文化主義者強(qiáng)調(diào)民主的政治文化（阿爾蒙德的公民文化、普特南的社會(huì)資本以及英格爾哈特的公民表達(dá)權(quán)）的重要性；還有關(guān)于議會(huì)制與總統(tǒng)制的爭(zhēng)論，等等。

我認(rèn)為，在這個(gè)問(wèn)題上，西方既有的研究存在重大缺陷，比如經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平與民主的關(guān)系不如體現(xiàn)在社會(huì)結(jié)構(gòu)與民主中的關(guān)系，而社會(huì)結(jié)構(gòu)其實(shí)是一種階級(jí)和階層關(guān)系。在城鄉(xiāng)二元化的社會(huì)結(jié)構(gòu)中，總體經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平再高，民主政治也難以鞏固。再比如，民主轉(zhuǎn)型研究沒(méi)有看到，作為政治結(jié)構(gòu)的民主不但與經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)、文化結(jié)構(gòu)有直接關(guān)系，民主政治結(jié)構(gòu)的子系統(tǒng)即不同形式的民主也決定著民主政治的成敗，如英格爾哈特所說(shuō)，選舉民主是一種最容易實(shí)現(xiàn)的民主形式，但最終卻是 “無(wú)效的民主”。這一點(diǎn)和經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的內(nèi)在關(guān)系很相似：20世紀(jì)90年代葉利欽推動(dòng)的休克療法式市場(chǎng)化轉(zhuǎn)型所以失敗，就在于其銀行系統(tǒng)、土地系統(tǒng)以及交易系統(tǒng)等都還是傳統(tǒng)的體制，新自由主義的三化即自由化、市場(chǎng)化和穩(wěn)定化最終失敗，形成了 “無(wú)效的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)”。

如何實(shí)現(xiàn) “有效的民主”？這里涉及的變量很多，但是以前總是被忽視的民主諸種形式的關(guān)系其實(shí)是不可忽視的。立憲民主、分權(quán)民主、選舉民主、協(xié)商民主、參與民主之間到底是什么樣的關(guān)系？我們無(wú)需在 “無(wú)知之幕”中去假設(shè)，因?yàn)槿祟?lèi)已經(jīng)從正反兩方面提供了大量的經(jīng)驗(yàn)。

借用羅爾斯的兩大原則的 “詞典式序列”之說(shuō)，民主諸種形式之間實(shí)際上是 “詞典式序列關(guān)系”，即先后順序或位置不能顛倒，否則必然是“無(wú)效的民主”。按理想類(lèi)型，五種民主形式可以歸類(lèi)為三大順位原則。

第一順位民主：立憲民主或法治民主。立憲民主其實(shí)就是憲政或法治，而法治旨在保障人的基本權(quán)利與自由。這是西方憲政理論中的法治。而鑒于現(xiàn)代國(guó)家轉(zhuǎn)型帶來(lái)的結(jié)構(gòu)性解體即國(guó)家的解體，法治不僅保障個(gè)人權(quán)益，還應(yīng)該保障國(guó)家主權(quán)，否則原始意義上的民主含義就可以肢解現(xiàn)代國(guó)家。法治民主是憲政秩序或制度性秩序的民主，上保證國(guó)家主權(quán)，下保障個(gè)人基本權(quán)利和自由，任何形式的民主只能在特定秩序內(nèi)發(fā)生。

法治由法律體系和法律文化構(gòu)成，如果有完備的法律體系而沒(méi)有規(guī)則意識(shí)的法律文化，法律體系也就形同虛設(shè)。在泰國(guó)，最高法院可以濫用法律來(lái)判決一個(gè)在電視上主持美食節(jié)目的總理“違法”，因?yàn)樗鞒止?jié)目而接受了象征性或榮譽(yù)性報(bào)酬。這顯然不是法治，而是人治。但是，法律文化具有傳承性，不能因?yàn)槲幕袥](méi)有規(guī)則意識(shí)而否定法治的第一順位的重要性。一切以法律為準(zhǔn)繩的法律文化需要慢慢養(yǎng)成，但法治的制度性框架則可以在 “立憲時(shí)刻”確立，即確立合理憲法的最高權(quán)威并圍繞憲法而建立權(quán)力結(jié)構(gòu)。

第二順位民主：分權(quán)民主。一般而言，現(xiàn)代國(guó)家建構(gòu)就是權(quán)力中央化的過(guò)程。在中央化過(guò)程中，大致可以分為三類(lèi)：第一類(lèi)是英國(guó)美國(guó)式的保持傳統(tǒng)的地方自治的弱中央化；第二類(lèi)是法國(guó)德國(guó)式的削弱地方自治的中度中央化；第三類(lèi)則是徹底鏟除地方自治的強(qiáng)中央化。也就是說(shuō)，除了英美式的弱中央化，幾乎所有后來(lái)國(guó)家都需要集權(quán)后再分權(quán)。

分權(quán)式民主包括中央向地方分權(quán)以讓各級(jí)地方政府獲得更多的自主權(quán)甚至自治、政府向企業(yè)分權(quán)以形成多元化產(chǎn)權(quán)的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)、國(guó)家向社會(huì)分權(quán)以形成多中心治理。因此，如果說(shuō)法治民主是保障基礎(chǔ)秩序的民主，而分權(quán)式民主則是制度合理化的民主。

在沒(méi)有分權(quán)化民主的地方，即國(guó)家在形式和實(shí)質(zhì)上壟斷所有資源的地方，選舉民主充其量是民眾發(fā)泄的渠道，“選舉的民主政體”和 “非選舉的非民主政體”在政治過(guò)程中可能并沒(méi)有什么實(shí)質(zhì)區(qū)別，依然是集權(quán)式統(tǒng)治或一元化治理。不僅如此，在有分權(quán)的地方，在政治過(guò)程意義上，“非選舉的非民主政體”甚至比 “選舉的民主政體”有更多的民主，只不過(guò)人們因?yàn)槌聊缬谶x舉民主而沒(méi)有體認(rèn)到分權(quán)就是一種民主。

分權(quán)是有底線的。分權(quán)主要是指行政權(quán)力的下放，司法權(quán)力只能是國(guó)家性的，國(guó)家主權(quán)更不能在地方自治式的分權(quán)中被消解。托克維爾觀察到，美國(guó)的政治事務(wù)是地方性的，注重地方自治，但法律和司法權(quán)限是國(guó)家性的；各州乃至鄉(xiāng)鎮(zhèn)自治而不侵害國(guó)家的統(tǒng)一性，根本就在于司法權(quán)的國(guó)家性。由此再次顯示了立憲民主的第一順位原則。

第三順位民主：選舉民主及協(xié)商民主、參與民主。大多數(shù)人既不反對(duì)法治民主和分權(quán)式民主，也不反對(duì)協(xié)商民主和參與民主，民主的鼓吹者和警惕者的分歧就在于選舉民主。鼓吹者主要是基于古典的人民主權(quán)理念以及選舉民主的普世化，而警惕者則是基于歷史的教訓(xùn)。確實(shí)，普選是從幾個(gè)少數(shù)國(guó)家日益遍及絕大多數(shù)國(guó)家的民主制度，僅此一點(diǎn)，抗拒選舉民主就似乎失去了道德上的優(yōu)勢(shì)。另一方面，對(duì)于一個(gè)尚未大規(guī)模推行競(jìng)爭(zhēng)性選舉的國(guó)家，尤其是多民族構(gòu)成的巨大規(guī)模國(guó)家而言，對(duì)未來(lái)的不確定性以及基于歷史經(jīng)驗(yàn)的擔(dān)憂(yōu)同樣是可以理解的，何況對(duì)不確定未來(lái)的擔(dān)憂(yōu)有著大量的歷史經(jīng)驗(yàn)為基礎(chǔ)。選舉民主的鼓吹者指責(zé)警惕者總是舉希特勒的事例，其實(shí)這并不極端，最極端的是導(dǎo)致國(guó)家解體，而一般性的結(jié)果則是 “多數(shù)人暴政”下的平庸政治。也就是說(shuō)，我們不得不面對(duì)選舉民主帶來(lái)的三種可能性后果：

第一，就是托克維爾早就說(shuō)過(guò)的多數(shù)決所導(dǎo)致的 “多數(shù)人暴政” （階級(jí)立法）和庸人政治。如此并不是不可以接受，因?yàn)榇蟊娒裰飨鄬?duì)于貴族政治和精英民主，就是以平庸和多數(shù)人意志為主要特征，既然我們回不到過(guò)去，那么我們只能接受。也就是說(shuō)，表現(xiàn)為 “階級(jí)立法”的多數(shù)人暴政和庸人政治是時(shí)代的必然，我們雖不滿(mǎn)意，卻沒(méi)有選擇的余地。

第二，選舉民主導(dǎo)致的非民主甚至專(zhuān)制。由普選產(chǎn)生的希特勒式的人物已經(jīng)不是一次兩次了，而是在反復(fù)重演著。①在美國(guó)人看來(lái)，無(wú)論是普京還是內(nèi)賈德以及查韋斯，都是選舉產(chǎn)生的 “獨(dú)裁者”。魏瑪共和國(guó)是人類(lèi)歷史上一次大冒險(xiǎn)，結(jié)果以大失敗告終?？窟x舉進(jìn)入國(guó)會(huì)的后來(lái)任納粹宣傳部長(zhǎng)的戈培爾早在1928年就對(duì)民主有過(guò)血淋淋的嘲諷： “我們進(jìn)入帝國(guó)議會(huì)，就是要用民主的武器來(lái)武裝自己，我們成為帝國(guó)議會(huì)的議員，是為了借用魏瑪精神的支撐來(lái)摧毀魏瑪精神。民主是如此的愚蠢，為我們這些游手好閑之人提供了免費(fèi)車(chē)票和飲食，但這都是民主自己的問(wèn)題。我們并不用為此費(fèi)心。我們利用任何合法資源，對(duì)現(xiàn)狀發(fā)起革命都是正當(dāng)?shù)摹覀円笞C明、投入和努力！這些聲音只是我們的工具……我們要用堅(jiān)定的腳步踏踩議會(huì)的地板，將人民大眾的革命意愿帶入議會(huì)……我們來(lái)此不是作為友人，也不是作為中立者，而是作為敵人。我們進(jìn)入議會(huì)就像狼進(jìn)入羊群?！保?1］（P291）魏瑪共和國(guó)的失敗意味著，在一個(gè)缺乏保障個(gè)人自由和基本權(quán)利的法治國(guó)度里，普選可能導(dǎo)致多數(shù)人暴政，而暴政直接導(dǎo)致獨(dú)裁和對(duì)個(gè)人權(quán)利的大規(guī)模侵犯。因而，沒(méi)有法治的選舉民主其實(shí)就是民主的反面。

第三，選舉民主與國(guó)家失敗。民主曾對(duì)民族國(guó)家的形成起過(guò)重要的作用，比如德意志民族國(guó)家的形成就受到法國(guó)大革命的直接影響，后來(lái)很多國(guó)家的民族解放運(yùn)動(dòng)以及冷戰(zhàn)后的民族獨(dú)立運(yùn)動(dòng)的復(fù)興也是民主運(yùn)動(dòng)的產(chǎn)物。所有這些，都與前述的 “民族國(guó)家”理論有關(guān)。對(duì)于一個(gè)多民族國(guó)家而言，“民族國(guó)家”成為內(nèi)政外交上的雙刃劍。對(duì)外，要支持所謂的民族自決和民族獨(dú)立基礎(chǔ)上的民族國(guó)家；對(duì)內(nèi)，對(duì) “民族國(guó)家”的片面理解變成一個(gè)巨大的破壞性力量。200年來(lái)的民族國(guó)家的歷史證明，選舉民主既是民族自決的一種最直接的形式，也是最有力的動(dòng)員方式。在西方的 “民主和平論者”看來(lái)，民主國(guó)家無(wú)戰(zhàn)爭(zhēng)，但是向民主國(guó)家過(guò)渡中則最有可能發(fā)生戰(zhàn)爭(zhēng)，原因就在于民族分裂分子在普選中動(dòng)員民族主義進(jìn)而爆發(fā)民族國(guó)家之間的戰(zhàn)爭(zhēng)或種族沖突。

因此，對(duì)于一個(gè)多民族的國(guó)家而言，選舉民主的前提是 “國(guó)家認(rèn)同”，即各民族都認(rèn)同憲法確認(rèn)的統(tǒng)一的最高主權(quán)；沒(méi)有這個(gè)根本性的認(rèn)同，多數(shù)決民主中的 “保護(hù)少數(shù)人的權(quán)利”就會(huì)演變成分裂國(guó)家的權(quán)利?；旧希鞣绞澜绲钠者x制度發(fā)生的前提都是國(guó)家認(rèn)同，多數(shù)決民主不會(huì)變成一個(gè)分裂國(guó)家的力量。但是，今天，對(duì)外推廣民主的西方國(guó)家看重的恰恰是選舉的肢解性功能，盡管也沒(méi)有必要否認(rèn)其對(duì)民主價(jià)值的信仰。

另外，選舉民主一開(kāi)始就定位在如何產(chǎn)生政治家的過(guò)程，即主要是回答 “代議制民主”，而不能被用于決策過(guò)程。在熊彼特、薩托利等自由主義民主者那里，大眾就是勒龐筆下的 “烏合之眾”，最多可以選舉，不能參與決策。但是，時(shí)代變了，很多制度性挑戰(zhàn)也出現(xiàn)了，比如與代議制平行的非政府組織的 “有機(jī)治理”、互聯(lián)網(wǎng)參與，這些都是與代議制民主一樣重要的民主形式。為此，在吉登斯看來(lái)，西方國(guó)家也需要一個(gè)再民主化過(guò)程，需要 “對(duì)話民主”即解決決策過(guò)程中民眾參與問(wèn)題。［12］（P87）但是，任何領(lǐng)域和任何形式的政治參與，說(shuō)到底都是利益分配問(wèn)題，強(qiáng)勢(shì)參與者都是那些組織得很好的利益集團(tuán)，而不是分散的、無(wú)組織的選民或 “人民”。因此，參與的前提是合理的制度安排，否則政治參與就變成了強(qiáng)勢(shì)利益集團(tuán)對(duì)弱勢(shì)利益群體的合法性掠奪。也就是說(shuō)，參與式民主的前提是法治民主，尤其是分權(quán)式民主，即中央向各級(jí)地方政府分權(quán)、政府向市場(chǎng)而不是簡(jiǎn)單地向企業(yè)分權(quán)；即使向市場(chǎng)分權(quán)，也需要遏制市場(chǎng)的力量，因?yàn)榧词乖谒^ “好的市場(chǎng)國(guó)家”，資本都是最有組織最有能力的利益集團(tuán)，資本集團(tuán)不但可以掠奪社會(huì)，也可能掠奪國(guó)家。

至此，我們可以總結(jié)出，民主形式之間的關(guān)系是詞典性關(guān)系，不能顛倒的詞典式次序依次是“法治民主—分權(quán)民主—選舉民主”。法治民主不但保障個(gè)人權(quán)利和自由，也保障國(guó)家主權(quán)，因而是一種基本政治秩序的民主；分權(quán)民主則是為了實(shí)現(xiàn)民主初衷而去中央化的一種使制度安排更加合理化的民主，但分權(quán)不是無(wú)度的，既不能形成無(wú)政府主義式的分權(quán)，也不能在分權(quán)的旗幟下分裂國(guó)家；選舉民主至少是一種在形式上保障大眾平等權(quán)利的民主，但是 “大眾”既可能用選舉來(lái)?yè)碜o(hù)非民主政體，也可能通過(guò)選舉而分裂國(guó)家。

這些關(guān)系恰恰說(shuō)明，第一順位民主是法治民主，這是一切民主形式的最大公約數(shù)。借用馬克思的 “經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)”和 “上層建筑”的比喻，法治民主和分權(quán)民主可以并稱(chēng)為 “基礎(chǔ)性民主”，是好的民主政治的最重要的基礎(chǔ)；而選舉民主、協(xié)商民主 （對(duì)話民主）和參與民主則是 “上層性民主”，是民主的表面化形式。一個(gè)國(guó)家可能實(shí)行各種形式的 “上層性民主”，但是沒(méi)有 “基礎(chǔ)性民主”，“上層性民主”就可能演變?yōu)?“無(wú)效的民主”，進(jìn)而導(dǎo)致國(guó)家的無(wú)效治理甚至國(guó)家失敗。

“基礎(chǔ)性民主”和 “上層性民主”的關(guān)系并不是單純的理論抽象或哲學(xué)知識(shí)，而是各種歷史邏輯和現(xiàn)實(shí)政治邏輯的經(jīng)驗(yàn)化知識(shí)。在理想類(lèi)型意義上的歷史敘事，西方成功國(guó)家的經(jīng)驗(yàn)就是：民主形式的實(shí)現(xiàn)秩序就是最好的歷史邏輯，即先有 “基礎(chǔ)性民主”后有 “上層性民主”，但是它們似乎忘記了自己的國(guó)家建設(shè)的歷史，對(duì)外推廣的總是一套沒(méi)有 “基礎(chǔ)”的 “上層性民主”，結(jié)果很多國(guó)家因此陷于泥淖而難以自拔。①關(guān)于英國(guó)、法國(guó)、美國(guó)的民主順序的分析，參見(jiàn)楊光斌：《早發(fā)達(dá)國(guó)家政治發(fā)展次序問(wèn)題》，載 《學(xué)?！?，2012（2）。

就是早發(fā)達(dá)國(guó)家，也有因先有 “上層性民主”而使政治社會(huì)長(zhǎng)期處于動(dòng)蕩之中的國(guó)家。《魏瑪憲法》是德國(guó)戰(zhàn)敗后進(jìn)行的西方文明史上一次大膽試驗(yàn)和冒險(xiǎn)，它的成功要取決于政治共識(shí)前提下的多數(shù)原則、法治原則和福利國(guó)家的實(shí)現(xiàn)，但是，這些條件都不具備。［13］（P236-237）由民主選舉而導(dǎo)致的獨(dú)裁政體有一個(gè)根本性原因：法治的缺失。德國(guó)人對(duì)此在理論上的認(rèn)識(shí)最為深刻：“根據(jù)法治民主的憲法原則建構(gòu)起的政治體系，與立基于極端民主的政治體系，是具有不同構(gòu)造的國(guó)家形態(tài)。與極端民主模式不同，在法治國(guó)中，整體政治程序被制度化；而在極端民主模式下，國(guó)家決定常常被那些操控的多數(shù)公民直接作出?！保?4］（P360）

今天，很多轉(zhuǎn)型國(guó)家在既沒(méi)有法治保障更沒(méi)有地方自治的基礎(chǔ)上搞起了多數(shù)決民主即選舉民主，其實(shí)就是德國(guó)人所說(shuō)的 “極端民主模式”。有的選舉民主導(dǎo)致國(guó)家分裂 （如前蘇聯(lián)等國(guó)家），有的加劇了宗教沖突 （如戰(zhàn)后的伊拉克和阿富汗），有的加深了城鄉(xiāng)二元對(duì)立 （如泰國(guó)和印度）。面對(duì)如此亂象，渴求選舉民主的民眾轉(zhuǎn)而又支持強(qiáng)權(quán)領(lǐng)袖。至少在西方人看來(lái)，選舉產(chǎn)生希特勒式的人物并不是極端的案例。這是西方人對(duì)自己一直信奉的二分法民主觀的否定：競(jìng)爭(zhēng)性選舉成為劃分民主與非民主的唯一標(biāo)準(zhǔn)。［15］看來(lái)，競(jìng)爭(zhēng)性選舉固然是民主的一種重要形式，但是西方國(guó)家所以如此推銷(xiāo)競(jìng)爭(zhēng)性選舉，更重要的是實(shí)行意識(shí)形態(tài)戰(zhàn)爭(zhēng)的需要；而當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)性選舉產(chǎn)生一個(gè)又一個(gè) “獨(dú)裁者”的時(shí)候，他們又在自己建構(gòu)的民主理論中糾結(jié)不堪了。其實(shí)，道理很簡(jiǎn)單，沒(méi)有基礎(chǔ)性民主的選舉民主就會(huì)變成 “極端民主模式”。由此我們不得不想到聯(lián)邦黨人的洞見(jiàn)：靠選舉產(chǎn)生的幾百個(gè)議員同樣可以像一個(gè)皇帝一樣暴政，為此必須實(shí)行權(quán)力制衡和分權(quán)，不但中央層面的權(quán)力要相互制衡，更重要的是實(shí)行中央-地方關(guān)系中的分權(quán)和地方自治。

三、中國(guó)的民主實(shí)踐與民主選擇

由于對(duì)民主理論和民主經(jīng)驗(yàn)的認(rèn)識(shí)上的限制，一些聲稱(chēng)要民主的人沒(méi)有意識(shí)到中國(guó)的民主化進(jìn)程早已開(kāi)啟，所要的只不過(guò)是競(jìng)爭(zhēng)性選舉，而不管競(jìng)爭(zhēng)性選舉的后果；一些反對(duì)民主的人事實(shí)上也并不了解中國(guó)政治中的民主化成就到底在哪里，所反對(duì)的也只不過(guò)是競(jìng)爭(zhēng)性選舉，而無(wú)視競(jìng)爭(zhēng)性選舉的普遍意義，不知道如何補(bǔ)救競(jìng)爭(zhēng)性選舉帶來(lái)的負(fù)面作用而盲目反對(duì)競(jìng)爭(zhēng)性選舉。提出 “詞典式關(guān)系”的民主理論并以比較歷史來(lái)檢驗(yàn)這個(gè)理論，就是為了解決中國(guó)未來(lái)的民主問(wèn)題。

第一，中國(guó)有沒(méi)有民主政治？這是一個(gè)前提性問(wèn)題。在我看來(lái)，中國(guó)不僅已經(jīng)進(jìn)入民主化時(shí)代和處于民主進(jìn)程之中，有的民主形式甚至出現(xiàn)“爆炸”現(xiàn)象，比如參與式民主。與國(guó)外的網(wǎng)絡(luò)參與相比，中國(guó)的網(wǎng)民更積極，同時(shí)也可能更非理性化甚至非法化；與國(guó)外的基層政治相比，在中國(guó)作為一種抗?fàn)幷蔚?“上訪政治”更普遍，很多地方出現(xiàn)了以 “上訪”為職業(yè)的 “上訪專(zhuān)業(yè)戶(hù)”；與國(guó)外相比，中國(guó)街頭政治發(fā)生的頻率更高而且往往以 “把事情鬧大”為取向。所有這些參與形式，誰(shuí)能否定這也是民主政治？在西方的民主化進(jìn)程中，各種形式的抗?fàn)幤鹬匾饔?。因此，目前各種形式的抗?fàn)幤鋵?shí)就是民主化進(jìn)程的一部分。

因?yàn)橹袊?guó)的基礎(chǔ)性民主和間接民主制度不發(fā)達(dá)，直接民主就成了常態(tài)，而且直接民主往往以非制度性參與 “把事情鬧大”的形式表現(xiàn)出來(lái)，由此要求 “維穩(wěn)”。在過(guò)去若干年里，一些地方“維穩(wěn)”的手段是金錢(qián)收買(mǎi)即收買(mǎi) “上訪專(zhuān)業(yè)戶(hù)”和用錢(qián)平息 “群體性事件”，而不是以法治的辦法去 “維穩(wěn)”。對(duì)此，在管理上，地方政府叫苦不迭，因?yàn)槌耸召I(mǎi)沒(méi)有他策，他們害怕被 “上訪專(zhuān)業(yè)戶(hù)”上告。在理論和文化上，有識(shí)之士憂(yōu)心忡忡——靠金錢(qián)而不是法治的辦法 “維穩(wěn)”，不但帶來(lái)極高的行政成本，更嚴(yán)重的是縱容人們不守法。

為此，我們呼喚法治。法治有三層含義：法律文化意義上的規(guī)則意識(shí)即規(guī)則最大、法律現(xiàn)實(shí)意義上的 “依法治國(guó)”、保障法律文化和 “依法治國(guó)”的法治體系。沒(méi)有完備的法治體系，既不可能養(yǎng)成和維護(hù)人們的規(guī)則意識(shí)，也不可能落實(shí)“依法治國(guó)”，再完備的法律體系也難以得到執(zhí)行。在中國(guó)，構(gòu)成法治體系的制度是 “一個(gè)中心，兩個(gè)基本點(diǎn)”，即以人民代表大會(huì)制度為中心、司法制度和行政制度為兩個(gè)基本點(diǎn)，我稱(chēng)之為 “以人民代表大會(huì)為平臺(tái)的法治民主”?！胺ㄖ蚊裰鳌辈坏枪竦男袨榛A(chǔ)，也是塑造 “有限政府”的制度條件。對(duì)此筆者已有專(zhuān)著論述。［16］

國(guó)外很多研究中國(guó)政治的專(zhuān)家持法治優(yōu)先于民主的觀點(diǎn)，比如牛津大學(xué)社會(huì)法律研究中心裴文睿 （Randall Reerenboom）認(rèn)為，鑒于第三波民主化的失敗和衰退，中國(guó)應(yīng)該汲取教訓(xùn)，繼續(xù)堅(jiān)持 “東亞模式”，推遲民主化進(jìn)程，優(yōu)先進(jìn)行法治建設(shè)，直到國(guó)家變得更加富有和穩(wěn)定。［17］斯坦福大學(xué)教授魏昂德 （Andrew Walder）和普林斯頓大學(xué)教授白霖 （Lynn White）所講的行政改革和功能性分權(quán)，事實(shí)上也與法治有著密切關(guān)系。

第二，如何排解社會(huì)的暴戾之氣？比較歷史告訴我們，有了競(jìng)爭(zhēng)性選舉并不能排除 “非民主”；而中國(guó)的現(xiàn)實(shí)告訴我們，有了如此多元的參與渠道，公民依然很不滿(mǎn)。說(shuō)嚴(yán)重點(diǎn)，上層性民主是表面化民主，其民主的象征意義大于民主的實(shí)際意義。為此，必須尋求基礎(chǔ)性民主的解決之道。民眾不滿(mǎn)的重要根源在于政府資源壟斷而導(dǎo)致社會(huì)結(jié)構(gòu)的利益集團(tuán)化和社會(huì)不公正。對(duì)于這個(gè) “總病根”，民主的藥方就是 “分權(quán)民主”。

沒(méi)有權(quán)力制約和地方自治而形成的力量均衡，不但西方國(guó)家的民主政治會(huì)嚴(yán)重受挫，中國(guó)的憲政歷程也證實(shí)了這一點(diǎn)。著名學(xué)者楊奎松根據(jù)憲政歷史總結(jié)道：“民主共和政治形成的要件首在分權(quán)，而分權(quán)的前提是要存在力量均勢(shì)和相互制衡的條件與需求?！保?8］這種對(duì)民主歷史的規(guī)律性總結(jié)，同樣也適用于現(xiàn)實(shí)和未來(lái)的中國(guó)。

中國(guó)是以分權(quán)為起點(diǎn)而開(kāi)啟經(jīng)濟(jì)體制改革的。中國(guó)的 “總病根”也迫切要求進(jìn)一步功能性分權(quán)。有時(shí)局外人的觀察值得重視。魏昂德教授指出，當(dāng)美國(guó)19世紀(jì)末大規(guī)模地反腐敗的時(shí)候，人們并沒(méi)有說(shuō)這是因?yàn)槊裰髡蔚脑?，因?yàn)檫@是行政體制和法制的范疇，為何今天的中國(guó)把這些問(wèn)題都?xì)w結(jié)于民主 （選舉）問(wèn)題？白霖教授說(shuō)，事實(shí)上，即使在西方國(guó)家，很多領(lǐng)域也不是民主 （選舉）制度，大多數(shù)公司、學(xué)校、教會(huì)和其他的政治網(wǎng)絡(luò)都是不民主的；他堅(jiān)持認(rèn)為中國(guó)的功能性分權(quán)應(yīng)該優(yōu)先于選舉民主，反對(duì)輕率的選舉民主，除非 “在重要的選舉來(lái)臨之前產(chǎn)生了嚴(yán)肅的功能性分權(quán)”。白霖教授主張首先在中國(guó)做好橫向的功能性分權(quán)，即政府部門(mén)之間合理的職能劃分。功能性分權(quán)是現(xiàn)代政體的應(yīng)有之義。外交、司法、檢察、學(xué)校、軍隊(duì)、銀行和企業(yè)各領(lǐng)域，的確需要不同種類(lèi)的知識(shí)和精英人才。但是，中國(guó)政府的職能性分權(quán)還很不夠，比如擁有交叉管轄權(quán)的不同機(jī)構(gòu)追求更多資源，并互相隱瞞信息。這些見(jiàn)解都值得借鑒。畢竟，在比較政治的意義上，他們對(duì)自己國(guó)家政治發(fā)展道路的理解更為深刻，對(duì)民主與法治、政治與行政的認(rèn)識(shí)更具歷史性。

如果說(shuō)當(dāng)下中國(guó)民主的出路在于分權(quán)，那么如何分權(quán)？思想界討論得很多了，筆者也有一些專(zhuān)門(mén)研究。①參見(jiàn)楊光斌：《中國(guó)政治發(fā)展的戰(zhàn)略選擇》，北京，中國(guó)人民大學(xué)出版社，2011；楊光斌：《中國(guó)的分權(quán)化改革》，載楊光斌、寇健文主編：《中國(guó)政治變革中的觀念與利益》，北京，中國(guó)人民大學(xué)出版社，2011。其實(shí)，我們有現(xiàn)存的經(jīng)驗(yàn)性路線圖：政府體制—政治與市場(chǎng)—社會(huì)管理，即實(shí)行大部門(mén)制并轉(zhuǎn)變政府的計(jì)劃性和部門(mén)主義的職能，改革因權(quán)力壟斷而形成的資源和市場(chǎng)壟斷，在此基礎(chǔ)上培育多元化的、自治的社會(huì)管理體制。沒(méi)有政府體制和權(quán)力壟斷資源體制的改革，社會(huì)管理的創(chuàng)新就困難重重。新型的社會(huì)管理是行政改革的自然結(jié)果。從中國(guó)過(guò)去30多年改革開(kāi)放的歷史看，在某種意義上，新型的社會(huì)管理體制不是人為 “制造”的，而是自然 “發(fā)生”的。

要改變權(quán)力與資本的結(jié)盟而形成的權(quán)力對(duì)資源的壟斷狀況，必然遇到來(lái)自利益集團(tuán)的阻力。但是，今天的這些阻力并沒(méi)有鄧小平當(dāng)初面對(duì)的所有領(lǐng)域的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)的阻力那么大，鄧小平領(lǐng)導(dǎo)著人們依然能 “突圍”成功。今天的阻力也沒(méi)有20世紀(jì)90年代開(kāi)放互聯(lián)網(wǎng)、建立分稅制、改革銀行體制、軍隊(duì)與商業(yè)脫鉤、加入WTO時(shí)遇到的阻力大，這些已經(jīng)是中國(guó)發(fā)展的 “制度紅利”。我相信，不同于有可能牽制經(jīng)濟(jì)發(fā)展的 “選舉民主”，“分權(quán)民主”將為中國(guó)進(jìn)一步發(fā)展帶來(lái) “制度紅利”。

以分權(quán)為起點(diǎn)的改革基本上解決了中國(guó)老百姓的經(jīng)濟(jì)權(quán)利，目前中國(guó)政府重點(diǎn)解決的是以社會(huì)保障為中心的社會(huì)權(quán)利。［19］加大社會(huì)保障的社會(huì)權(quán)利的解決之道是國(guó)家自上而下的單向行為，我認(rèn)為還有自下而上的路徑，即通過(guò)分權(quán)民主而保障經(jīng)濟(jì)權(quán)利，并通過(guò)增量的經(jīng)濟(jì)權(quán)利而促進(jìn)百姓的社會(huì)權(quán)利。換句話說(shuō)，當(dāng)大多數(shù)老百姓的經(jīng)濟(jì)權(quán)利更有保障時(shí)，就減輕了對(duì)國(guó)家提供的社會(huì)保障的依賴(lài)。因此，分權(quán)不僅刺激了經(jīng)濟(jì)權(quán)利，還有利于社會(huì)權(quán)利。更重要的是，分權(quán)本身就是一種基礎(chǔ)性民主權(quán)利?？磥?lái)，在公民的所有類(lèi)型的權(quán)利中，分權(quán)民主成為問(wèn)題的焦點(diǎn)，因而也是出路——分權(quán)能夠同時(shí)推進(jìn)經(jīng)濟(jì)權(quán)利、社會(huì)權(quán)利和政治權(quán)利，而且能保障穩(wěn)定的政治社會(huì)秩序。

本文是關(guān)于中國(guó)政治發(fā)展道路的現(xiàn)實(shí)問(wèn)題研究，對(duì)于學(xué)者而言，這樣的研究在實(shí)踐上到底有多大的價(jià)值并不是學(xué)者自己能把握的，但是學(xué)者能把握的是這種現(xiàn)實(shí)政治研究的理論蘊(yùn)含?；诩扔械母拍疃纬傻挠^念嚴(yán)重地束縛著我們對(duì)現(xiàn)實(shí)問(wèn)題的認(rèn)知能力和判斷力，從而把我們已經(jīng)在做的并帶來(lái)結(jié)構(gòu)性變化的政治依然斷定為 “非民主”，原因就在于我們所習(xí)以為常的并當(dāng)做常識(shí)的理論本身就有問(wèn)題，至少在中國(guó)被認(rèn)識(shí)得不全面。因此，需要花大力氣去研究那些最基礎(chǔ)的概念和理論。

中國(guó)今天的國(guó)際政治地位，尤其是轉(zhuǎn)型社會(huì)的處境，呼喚學(xué)術(shù)界注重比較政治研究。比較政治研究的落后表現(xiàn)在，在國(guó)家建設(shè)和道路選擇上，我們并不清楚別的國(guó)家到底是怎么走過(guò)來(lái)的，總是期望國(guó)家盡早變成 “模范國(guó)家”，為此總是沉溺于美好的終端性的 “模式”而不問(wèn)人家的曲折漫長(zhǎng)甚至是同樣殘酷的政治發(fā)展 “過(guò)程”，忽視 “過(guò)程”而直奔 “模式”的政治選擇必然會(huì)將國(guó)家引向歧途。在理論研究上，比較政治研究的匱乏，使我們不問(wèn)理論和概念的經(jīng)驗(yàn)基礎(chǔ)是什么，在理論和觀念上將錯(cuò)就錯(cuò)，同樣會(huì)誤入歧途。

［1］黃克武：《近代中國(guó)轉(zhuǎn)型時(shí)期的民主觀念》，載王汎森等：《中國(guó)近代思想史的轉(zhuǎn)型時(shí)代》，臺(tái)北：聯(lián)經(jīng)出版公司，2007。

［2］英格爾哈特：《現(xiàn)代化與民主》，載伊諾澤姆采夫主編：《民主與現(xiàn)代化：有關(guān)21世紀(jì)挑戰(zhàn)的爭(zhēng)論》，北京，中央編譯出版社，2011。

［3］［4］羅爾斯：《政治哲學(xué)史講義》，北京，中國(guó)社會(huì)科學(xué)出版社，2011。

［5］［7］［8］［9］薩托利：《民主新論》，北京，東方出版社，1993。

［6］托克維爾：《論美國(guó)的民主》，北京，商務(wù)印書(shū)館，1988。

［10］［11］［14］齊佩利烏斯：《德國(guó)國(guó)家學(xué)》，北京，法律出版社，2011。

［12］吉登斯：《超越左與右：激進(jìn)政治的未來(lái)》，北京，社會(huì)科學(xué)文獻(xiàn)出版社，2009。

［13］李工真：《德意志道路：現(xiàn)代化進(jìn)程研究》，武漢，武漢大學(xué)出版社，2005。

［15］楊光斌：《政體理論的回歸與超越：建構(gòu)一種超越左右的民主觀》，載 《中國(guó)人民大學(xué)學(xué)報(bào)》，2011（4）。

［16］［19］楊光斌：《中國(guó)政治發(fā)展的戰(zhàn)略選擇》，北京，中國(guó)人民大學(xué)出版社，2011。

［17］裴文睿：《法治與民主：中國(guó)從亞洲吸取的經(jīng)驗(yàn)和教訓(xùn)》，載 《國(guó)外理論動(dòng)態(tài)》，2010（8）。

［18］楊奎松：《中國(guó)為什么不易實(shí)行民主？》，“中國(guó)改革網(wǎng)”，http：／／www.chinareform.net／show.php？id＝6169。