政府職能轉變視角下的社會服務創(chuàng)新

□萬 筠

政府職能轉變視角下的社會服務創(chuàng)新

□萬 筠

隨著市場經(jīng)濟的進一步深入，政府職能的轉變引入了社會服務創(chuàng)新的要求。社會服務在我國當前社會經(jīng)濟發(fā)展中也扮演著越來越重要的角色，體現(xiàn)了我國構建服務型政府與和諧社會的內在要求。本文借鑒國外較為成熟的社會服務體系，探討我國社會服務的發(fā)展現(xiàn)狀與存在問題，并提出相應的解決對策和建議。

政府職能;社會服務

一、社會服務創(chuàng)新的理論依據(jù)

(一)社會服務的內涵

在現(xiàn)階段關于社會服務的文獻中，對社會服務的概念定義及區(qū)分還在繼續(xù)深入分辨，因為概念界定對于一個學科的發(fā)展往往有著至關重要的作用，由于研究方向及視角不同，內涵側重點會稍有不同，與社會服務相關的概念主要有“公共服務”和“私人服務”。

蔡漢賢主編的《社會工作辭典》中稱：社會服務“旨在調適個人、家庭與團體相互間的社會關系。其過程為運用人類潛能與社會資源，協(xié)調人人適應社會環(huán)境，解決精神與物質必備條件，滿足生活需要，維系生存價值，確保人性尊嚴，預防社會問題之發(fā)生，及促進社會之發(fā)展進步”。

社會服務是以提供勞務的形式來滿足社會需求的社會活動。狹義上是指為改善和發(fā)展社會成員生活福利而提供的直接服務，如衣、食、住、行、用等方面的生活福利服務，具體到政府行為也就是指社會救濟、社會保障、社會保險、社會福利。廣義的社會服務包括生活福利性服務、生產(chǎn)性服務和社會性服務。生產(chǎn)性服務指直接為物質生產(chǎn)提供的服務，如原材料運輸、能源供應、信息傳遞、科技咨詢、勞動力培訓等;社會性服務指為整個社會正常運行與協(xié)調發(fā)展提供的服務，如公用事業(yè)、文教衛(wèi)生事業(yè)、社會保障和社會管理等。

社會服務與公共服務是有區(qū)別的：公共服務主要是指公共部門為了直接滿足公民基本的、具體的公共需求，生產(chǎn)、提供和管理公共產(chǎn)品及特殊私人產(chǎn)品，并且使用公共權力或公共資源來維護社會公平，體現(xiàn)公共利益。而社會服務(social service)是一個社會學的概念，廣義指以提供勞務的形式來滿足社會需求的社會活動，狹義指為改善和發(fā)展社會成員生活福利而提供的社會服務;服務的外延小于公共服務的外延，僅指針對教育、社會保障、公共醫(yī)療衛(wèi)生、環(huán)境保護等社會發(fā)展項目所提供的公共服務，而公共服務除了包括社會服務外，還包括維持性服務，如國防、外交等。［1］

社會服務與私人服務也是有區(qū)別的：私人服務主要是以保障和獲取自身物質利益為宗旨，以功利為原則，追求的是經(jīng)濟效益為根本目標。而社會服務是以服務社會，服務民眾為出發(fā)點和根本目的的社會活動。但是社會服務可以包括部分的私人服務，像社區(qū)服務等，既可以解決部分的就業(yè)問題，也可以為社會服務提供更多形式的可能性和多樣化。

(二)社會服務創(chuàng)新對于政府職能轉變的意義

社會服務創(chuàng)新是指政府在一定歷史時期內根據(jù)社會環(huán)境的需求而履行的職責和功能，它反映了政府的實質和政府活動的內容與方向。政府職能是一個歷史范疇，隨著社會的變化發(fā)展和人民需求重心的轉變，政府職能在性質、內容、手段和方向上都會而且應當發(fā)生相應的變化。改革開放以來，我國政府職能轉變取得了一定成效，但從總體上看，計劃經(jīng)濟體制下形成的全能型政府仍在社會經(jīng)濟生活中發(fā)揮著主導作用。事實證明，全能型政府難以適應現(xiàn)代市場經(jīng)濟的要求。一方面，政府本身承擔了太多不屬于政府的職能，另一方面，政府自身職能諸如宏觀調控、維護公民基本權利、提供良好的公共產(chǎn)品等未能發(fā)揮到最優(yōu)，造成應當由政府完成的基礎設施、社會保障、公用服務等“公共物品”短缺，在市場經(jīng)濟運行和現(xiàn)代社會發(fā)展的模式逐步建立的過程中，社會服務的創(chuàng)新必將成為必然。［3］而2004年溫家寶總理在中共中央黨校的一次講話中正式把服務型政府建設提出來，給我們政府職能轉變指明了新的方向［4］。在今年的兩會上，創(chuàng)新社會管理成為人大代表、政協(xié)委員討論的熱點問題，黨的十七大對社會服務的要求和強調也體現(xiàn)出社會服務創(chuàng)新對于政府職能轉變和構建服務型政府的重大意義。

1.符合新公共管理理論的要求

新公共管理理論要求政府由以經(jīng)濟管理為重心向以社會管理和服務為重心轉變?，F(xiàn)在整個社會生活中，存在著大量的不以盈利、也不以公共利益為主的社會事務，處理這些事務，將無疑將涉及到政府與社會的關系，這就是社會服務的滿足對于新公共管理理論深化的切入點。新公共管理理論以公共管理的社會價值為重點，以社會和“顧客”的期待為理想目標。［5］為實現(xiàn)這一目標，就要有意識地培育政府與社會各方面利益聯(lián)系的中間橋梁和紐帶，即大力發(fā)展和發(fā)揮社會中介組織的作用和影響力，以便更加充分全面地發(fā)揮社會服務的作用。實現(xiàn)政府職能的轉變，要求弱化政府的經(jīng)濟管理職能，同時強化其社會管理和公共服務職能，這也是社會服務有利于進一步深化新公共管理理論的要義所在。

2.有利于構建完善和諧社會

在我國和諧社會建設所需的體制構建中，社會服務擔當著諸多獨特的社會構建功能。首先，社會服務是政府社會職能轉移的促進者與主要承接者。政府的職能和功能事實上是有限的，而目前看來，社會管理與社會服務主體的多元化、政府和社會的分工合作與共同治理勢必將是日后社會發(fā)展的客觀趨勢?！罢绶珠_”是前提，分工合作與共同治理是結果。實現(xiàn)上述目標的關鍵在于將政府不該管、管不了也管不好的那些社會職能和事務剝離和轉移出去，交給各類NGO、NPO組織，而這些組織的主體是專業(yè)化、職業(yè)化的社會工作機構，能很好地執(zhí)行這些政府移交出去的社會服務工作。其次，社會服務是第三方(非政府、非營利性的“民間組織”)發(fā)展的促進者和示范者。第三方既是提供社會服務的基本力量，也是維護社會公平和正義的紐帶。綜上所述，社會服務的開展不僅有利于經(jīng)濟環(huán)境的凈化，促使經(jīng)濟建設更專業(yè)、更全面的發(fā)展，也有助于解決部分就業(yè)和民生問題。

3.有利于促進社會全面進步

社會服務的出現(xiàn)，既是社會全面進步的必然要求，又是社會全面進步的一種表現(xiàn)。社會服務既適應了市場經(jīng)濟機制正常運行、不斷完善的需要，又體現(xiàn)了我國全面建設小康社會對提高人們思想道德素質、科技文化水平和良好社會秩序的內在要求。我國正處于社會轉型的重要時期，以結構轉換為核心、以帶動社會體制的轉化、利益的調整和觀念的變化為目標的轉型要求更加需要社會服務的護航與扶持。市場化將過去體現(xiàn)計劃經(jīng)濟特征的由政府大包大攬的商品生產(chǎn)的調控、社會福利、社會保障、社會服務等回交給社會，“售后服務”、社區(qū)服務、志愿者服務等大量社會服務實踐活動的先后出現(xiàn)與普及，不僅預示著社會服務自身獨特的社會意義、價值魅力和旺盛的生命力、廣闊的發(fā)展前景，而且更具有強烈的示范、輻射和帶動作用。

(三)社會服務創(chuàng)新的現(xiàn)實依據(jù)

1.借鑒西方國家較為成熟的社會服務體系

1945年以后，社會服務在西方世界里已經(jīng)變成了社會政策的一個組成部分。在上個世紀50年代以后的社會福利研究中，被多次變化的“社會福利”概念基本固定，分為四部分：教育、住房、收入保障和國民健康服務(NHS)。但是事實上，除了這四種社會福利，還有一種服務獨立地存在與社會福利之外并持續(xù)不斷地滿足大眾的生活需要和滿意度提升，這就是社會服務。因此，社會服務并不能與其他社會福利服務項目簡單混淆。以下是筆者結合中國社會科學院社會政策研究中心的學者潘屹總結出的北歐、英國兩種較為成熟的社會服務模型體系：

(1)北歐社會關照服務

北歐的社會關照服務主要是一種普遍的、覆蓋全體公民的綜合服務。1945年以后，社會服務在西方諸多國家里已經(jīng)成長為政府社會政策構架中的一個非常重要的組成部分，在金融投入、組織管理、生產(chǎn)程序和控制過程等諸多環(huán)節(jié)上都已經(jīng)使社會服務變成了公共事業(yè)中一個獨立的部分。其中最顯著的成型發(fā)展是在北歐斯堪的納維亞半島的五個社會民主福利模式的國家里。

在社區(qū)內提供的關照服務，主要是由護理院、日托所、咨詢中心等提供。這些服務包括：1)兒童家庭服務：接收、收養(yǎng)、撫養(yǎng)兒童，監(jiān)督父母的撫養(yǎng)撫育工作，切保兒童不被侵犯，給兒童提供財力和物質幫助。2)家庭護理服務：給老年人和殘疾人等提供家庭服務或幫助教育。3)日常照顧：為老人和殘疾人建立俱樂部、日常診所、老年人弱智訓練中心、殘疾人日常護理學校、健康中心等。4)咨詢服務：建立咨詢中心、家庭財產(chǎn)計劃、年輕人醫(yī)療咨詢等，給健康家訪員、家庭護士、接生員、心理工作者提供家庭基礎護理知識和教育。

北歐把社會關照服務看做每人都應該享有的一種權利來發(fā)展，所以北歐社會服務的一個很大的特點就是內容廣泛并且覆蓋全體公民。其中最有特點的當屬老年之家，表1是北歐五國65歲以上的老人居住在老人之家的數(shù)字和比例。［6］

表1 1960-1993年北歐五國居住在敬老院的全部65歲以上老人絕對數(shù)字和百分比

從表1可以看出，從1960年社會福利制度建立之初到1993年的社會福利體制完善的三十多年間，北歐五個國家除了愛爾蘭之外，居住在福利院和養(yǎng)老院的老人的平均數(shù)字大概在5%-7%之間。到了1993年，北歐五國，居住在老人之家的65歲以上的老人的比例，最高的是愛爾蘭達到12%，最低的瑞典達到5%，平均達到7.2%。

(2)英國人身社會服務

英國人身社會服務的特色是他們的混合經(jīng)濟型服務模式。英國的社會服務部創(chuàng)建于1971年，其人身社會服務內容和北歐基本一樣，同樣包含了幫助老年人、殘疾人和其親屬、兒童和年輕人、智力殘疾和障礙人以及他們的家庭。通過福利之家和日托中心等主要的服務組織，幫助行為不便的人享受家庭生活和提供不同種類的社會工作服務。［6］

英國自20世紀末起，經(jīng)濟發(fā)展的緩慢導致了投入和產(chǎn)出的不平衡，于是在80年代提出了福利多元化(welfare pluralism)這一新的概念，其中包括了除政府外的其它非官方的、志愿的和私有部分的共同參與。這意味著英國社會服務的參與者具有更多分散化、多元化和非官辦等特點，也能為更多的家庭和特殊群體提供更廣泛更全面更適合的社會服務。

與北歐老人院由地方政府投資興建管理不同，英國的服務機構主要由私人舉辦且具有以營利為目的特征。在英國，護理院展現(xiàn)了包括地方政府、志愿者和私人創(chuàng)辦的多元趨勢。2001年，英國由地方政府創(chuàng)辦的護理院比例下降，志愿者辦的居中，而私人創(chuàng)辦的護理院卻占到了絕大多數(shù)，其使用國家提供的老年人服務幫助的比例只有8%，低于北歐的19%的比例，但是私人提供的家庭服務幾乎可以做到與政府提供的服務水平不分伯仲。表2介紹了英國護理院的多元化種類。［6］

表2 護理院的種類(2001年3月31日) 百分比

(二)國內社會服務現(xiàn)狀及問題

在如今信息時代和知識經(jīng)濟時代的雙重影響下，社會經(jīng)濟已經(jīng)飛速發(fā)展到了一個“新階段”，也使社會服務創(chuàng)新具備了一定的經(jīng)濟基礎和物質條件：第一，勞動生產(chǎn)率大幅提高，社會財富迅猛增長，經(jīng)濟保持了較長時期的快速穩(wěn)定發(fā)展，為社會服務的長足發(fā)展與改革創(chuàng)新提供了堅實的物質基礎;第二，社會服務創(chuàng)新所需要的制度設置和組織結構也日益科學化和制度化，政府在加強橫向分工、提高管理手段、管理水平和管理素質、擴大組織管理幅度方面也取得了一定成效;第三，社會服務創(chuàng)新所需要的特定社會條件也得到了進一步發(fā)展，改革開放30年以來，社會事業(yè)、物質文明、精神文明、政治文明建設均得到長足發(fā)展，基層民主活力不斷增強，與社會主義市場經(jīng)濟體制相適應的中國特色社會主義法律體系的形成，也都為社會服務創(chuàng)新的實現(xiàn)提供了有利的社會基礎。

但是政府職能改革的步伐才剛剛開始，社會服務創(chuàng)新也仍面臨著巨大挑戰(zhàn)和機遇。我們歷次的機構改革中都可以看到這一點，特別是最近一次2008年開始提出并推行的“大部制”試點，這個改革一開始就表現(xiàn)得困難重重，這些都說明我們在政府結構功能調整方面還有很多的事情要做、還有很大的空間要調整?，F(xiàn)階段我國社會服務工作中存在的問題正阻礙著我國社會服務的發(fā)展：

一是，社會服務概念模糊不清，缺乏完善的社會服務體系。在我國，社會服務并沒有一個明確的概念和界限范圍，不同的學者對社會服務的解釋也不一致，而且對社會服務沒有一個統(tǒng)一的認識，政府對哪些該由自己承擔哪些該交予非政府組織和社會組織的社會服務的界定并沒有明確的界限，導致對社會服務的進一步研究出現(xiàn)困難。

二是，社會服務資金管理不規(guī)范，秩序混亂。社會服務所需的資金來源一方面是政府的財政撥款，另一方面是社會募捐。政府財政支出不透明導致群眾對政府的不信任心理上升，而且我國實行的分稅制財政管理體制要求一級政府、一級財政，分灶吃飯。在分稅制條件下，各級財政有不同的支出責任和收入來源，導致各地的社會服務條件也參差不齊。目前中央在初次分配中占50%多的比重嚴重影響了地方社會服務的開展和落實。［9］同時社會服務資金募捐秩序混亂，缺少規(guī)范的社會服務慈善部門統(tǒng)一管理，加上最近出現(xiàn)的紅十字會信任危機事件，使群眾對募捐的信任值也有所懷疑和降低。

三是，社會服務專業(yè)化人才缺乏，職業(yè)化水平低，人力資源配置不合理。缺乏人才資源必然導致我國社會服務工作發(fā)展緩慢，使得社會服務工作很難高效進行。目前國內設有的社會服務專業(yè)人才培訓的機構和高校比較少，社會服務專業(yè)人才培養(yǎng)機制不健全，職業(yè)培養(yǎng)教育制度欠缺。［10］在人力資源配置方面，像英國、加拿大、美國等社會服務發(fā)達的國家，地方基層政府公務員和社會服務人員的比例很大。其中加拿大整個政府系統(tǒng)的公共服務人員可以占到基本人口的20%，美國是15%，加上非盈利部門可以到20%。［11］因此，我國社會服務體系的建設要重新考慮人力資源的配置。

四、我國社會服務發(fā)展的對策建議

(一)明確政府基本職能，建立并完善社會服務體系

根據(jù)我國不同時期的經(jīng)濟發(fā)展水平，實現(xiàn)不同層次的社會服務功能，最大限度地發(fā)揮整合不同時期資源優(yōu)勢，提高社會服務效率。在經(jīng)濟發(fā)展水平較低時，實施較低層次的社會服務，其服務對象主要是社會弱勢群體，包括老年人、殘疾人、兒童、貧困者等弱勢勞動能力群體，服務內容是衣、食、住、行、用基本的生活福利保障，以幫助他們提高生活基本水準和自立能力，或者恢復其生存的信心。當經(jīng)濟發(fā)展水平較高時實施全員的社會服務，服務內容既包括社會性服務，如社會管理、社會慈善;又包括生活性服務，如社會保障、社區(qū)服務，以促進經(jīng)濟社會的全面發(fā)展，改善人們的物質文化、精神生活，提高生活質量和生活滿意度。［10］同時，政府要貫徹落實由以物質資本為中心的發(fā)展向以人力資本為中心的發(fā)展的深度轉變，在基本職能方面發(fā)揮核心作用，明確區(qū)分“政府基本職能”和“政府非基本職能”的概念及范圍，重視經(jīng)濟增長之外的基本住房、公共教育、公共醫(yī)療、社會保障等方面的投入。［12］

(二)調整稅收結構，落實基層政府社會服務能力

據(jù)財政部2010年統(tǒng)計公布：從2010年1月到10月累計，全國財政收入70899.82億元，比去年同期增加12536.02億元，增長21.5%。其中中央本級收入37362.67億元，增長19.3%;地方本級收入33537.15億元，增長24.1%。在民生并不寬裕的條件下，政府財政收入增長之快可以從另一方面體現(xiàn)出民眾所得到的社會服務與其所付出的稅負不成比例，要讓二者恢復平衡，就必須讓各級政府的公共服務責任與其財政能力相匹配。因此改變目前失衡的中央——地方財政收入分配結構，讓正規(guī)的財政收入向地方政府傾斜，以滿足地方政府履行其公共服務職能的基本要求。地方財政收入得到了保障，才會切實落實社會服務的范圍和力度，也能使社會服務創(chuàng)新得到最基本的經(jīng)濟支持。同時，進一步深化透明政府的“三公”支出等財政支出，提高群眾對政府的信任力和滿意度。

(三)整合優(yōu)化人力資源，建立多樣性的人才培養(yǎng)機制

在社會服務組織機構中，管理層要制定總體政策和目標，并且將其細化為更加具體的責任和任務，任務到人、責任到人，將工作“從決策層”落實到“具體的實施中去”，確保機構中人力資源的合理安排與優(yōu)化整合。切實做到人盡其用、人盡其能，根據(jù)一線工作者的強項和弱點，合理定崗;根據(jù)各個員工所承擔的工作壓力和責任分配工作;同時建立激勵機制，加強績效管理和績效考核。另外，人力資源部門應將員工與服務對象在年齡、性別、民族方面進行合理搭配，以避免出現(xiàn)溝通不適宜等問題。另外，在目前社會服務專業(yè)人才缺乏的情況下，鼓勵社會服務人員接受學歷教育，大力開展適應性培訓，鼓勵自學成才，新老結合，以老帶新。并積極探索社會服務人才培養(yǎng)的長效機制，既要樹立科學的人才觀，又要制定明確的人才培養(yǎng)目標，堅持考試制度和科學競爭激勵制度相結合。［11］

(四)引入市場營銷理念，購買社會服務

政府向社會組織購買服務，實質上是以財政資金對參與社會服務事業(yè)的社會組織提供資助和指導。經(jīng)驗表明，有資質的專業(yè)NGO提供的服務，在某些救助項目上可能比政府直接提供救助服務更具有成本優(yōu)勢——在香港，非營利組織開展社會服務的單位成本只相當于行政成本的三分之二，且資金的使用效率較高。積極探索政府購買公益服務項目的途徑，采取社會募集、項目合作等方式面向市場培育資源將是發(fā)展社會服務的必然方向。政府可采用招投標方式將部分社會救助服務以合約制方式要求中標的社會組織提供，中標機構按政府預定的要求開展工作，其服務表現(xiàn)受政府嚴密監(jiān)管，并進行績效評估。

(五)培育扶持社會組織，承載政府轉移職能

目前，社會組織數(shù)量很大，但真正可以承擔社會責任的甚至是承擔政府轉移出來的部分功能的社會組織并不是很多。所以，現(xiàn)階段要培育扶持的社會組織，必然是要承載政府一部分需要轉移出來的職能。［15］對于按照現(xiàn)行救助政策中政府很難去做或者不適合去做的事情，可以委托社會組織去“縫補”政策的縫隙，借此更好地化解社會矛盾和沖突。政府應充分發(fā)揮社會組織更貼近弱勢群體的優(yōu)勢，加強合作，設立各類專項基金，開展適合弱勢群體和特殊人群需要的公益項目，并為他們提供一系列適合的職業(yè)技能培訓、心理輔導、社會融入等方面的支持，提供生活救助以及醫(yī)療、住房、教育、就業(yè)、司法等專項救助，以縮小收入差距，為構建和諧社會奠定基礎。［13］

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With the further development of market economy，the transformation of government functions was required in the social service innovation.The social services play an increasingly important role in our current social and economic development，reflecting the inherent need of service-oriented government in China to build harmonious society.Borrowing ideas from the more mature foreign social service systems，the developing status of social services in China and present problems were discussed and the countermeasures and proposals were also put forward.

Innovation of Social Service Based on Transformation of Government Functions

WAN Yun(80)

D035

A

1008-8091(2012)01-0080-06

2011-12-02

北京林業(yè)大學人文學院，北京，100083

萬 筠(1988- )，女，山東棲霞人，北京林業(yè)大學人文學院碩士研究生，研究方向：行政管理、應急管理。