蕪湖市公立醫(yī)院改革“管辦分開(kāi)”實(shí)踐與探索

李 琦 趙 順

1.安徽省蕪湖市第二醫(yī)療集團(tuán)，安徽蕪湖 241000；2.安徽省蕪湖市第二人民醫(yī)院院長(zhǎng)辦公室，安徽蕪湖 241000

蕪湖市公立醫(yī)院改革“管辦分開(kāi)”實(shí)踐與探索

李 琦1,2趙 順2

1.安徽省蕪湖市第二醫(yī)療集團(tuán)，安徽蕪湖 241000；2.安徽省蕪湖市第二人民醫(yī)院院長(zhǎng)辦公室，安徽蕪湖 241000

管辦分開(kāi)是公立醫(yī)院改革的重要內(nèi)容之一，是決定公立醫(yī)院能否健康持續(xù)發(fā)展的根本環(huán)節(jié)。蕪湖市按照衛(wèi)生部確定的改革方向，結(jié)合蕪湖市的基本情況，明確了構(gòu)建大衛(wèi)生體制下的管辦分開(kāi)改革思路，取得了良好的效果?，F(xiàn)就蕪湖市公立醫(yī)院改革中實(shí)踐中管辦分開(kāi)的背景、實(shí)踐、成效進(jìn)行闡述。

公立醫(yī)院；改革；管辦分開(kāi)；蕪湖

1 “管辦分開(kāi)”的含義

公立醫(yī)院“管辦分開(kāi)”的“管”就是指公立醫(yī)院的所有權(quán)在政府擁有前提下，由醫(yī)院的主管部門(mén)和醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)對(duì)醫(yī)院進(jìn)行適當(dāng)監(jiān)管；所謂“辦”指在醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)和醫(yī)院的主管部門(mén)的有效監(jiān)管下，為更好地發(fā)揮經(jīng)濟(jì)社會(huì)效益而由公立醫(yī)院適度的自主管理和經(jīng)營(yíng)。公立醫(yī)院“管辦分開(kāi)”是在轉(zhuǎn)變政府職能和實(shí)現(xiàn)公立醫(yī)院公平競(jìng)爭(zhēng)、提高效率、節(jié)約醫(yī)療資源等目標(biāo)基礎(chǔ)上，實(shí)現(xiàn)“管”與“辦”和諧的、適度的對(duì)立統(tǒng)一[1]。目前，我國(guó)各地進(jìn)行的公立醫(yī)院管辦分開(kāi)改革大致可分為6種模式[2]：“政府管、集中辦”、“政府管、行業(yè)辦”、“政府管、政府辦”、“政府管、單位辦、“政府管、市場(chǎng)辦”、“政府管、社會(huì)辦”等模式。

2 改革背景

2006年以后，經(jīng)國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)，蕪湖市行政區(qū)劃進(jìn)行調(diào)整，市區(qū)面積和市區(qū)人口大幅度增加。為此，蕪湖市對(duì)全市醫(yī)療資源進(jìn)行重新布局，優(yōu)化調(diào)整，通過(guò)遷移、改造、新建等方式，科學(xué)規(guī)劃設(shè)置醫(yī)療衛(wèi)生機(jī)構(gòu)。2011年初，蕪湖市政府正式下發(fā)了《蕪湖市區(qū)域衛(wèi)生規(guī)劃（2011～2015年）》。2009年，蕪湖市被確立為公立醫(yī)院改革國(guó)家重點(diǎn)聯(lián)系試點(diǎn)城市，在優(yōu)化資源配置的基礎(chǔ)上，組建了市三大醫(yī)療集團(tuán)。市屬8家公立醫(yī)院除傳染病專(zhuān)科醫(yī)院和精神病專(zhuān)科醫(yī)院外，均納入醫(yī)療集團(tuán)管理（第一醫(yī)療集團(tuán)由市第一人民醫(yī)院、市第五人民醫(yī)院和市婦幼保健院組成；第二醫(yī)療集團(tuán)由市第二人民醫(yī)院、市紅十字醫(yī)院組成；市第三醫(yī)療集團(tuán)由市中醫(yī)醫(yī)院、市牙病防治所和省中醫(yī)藥高等專(zhuān)科學(xué)校第二附屬醫(yī)院組成）。

在衛(wèi)生部等部門(mén)《關(guān)于公立醫(yī)院改革試點(diǎn)的指導(dǎo)意見(jiàn)》（衛(wèi)醫(yī)管發(fā)〔2010〕20號(hào)）、《國(guó)務(wù)院辦公廳關(guān)于印發(fā)醫(yī)藥衛(wèi)生體制五項(xiàng)重點(diǎn)改革2011年度主要工作安排的通知》（國(guó)辦發(fā)〔2011〕8號(hào)）、《國(guó)務(wù)院辦公廳關(guān)于印發(fā)2011年公立醫(yī)院改革試點(diǎn)工作安排的通知》（國(guó)辦發(fā)〔2011〕10號(hào)）和全國(guó)公立醫(yī)院改革試點(diǎn)工作會(huì)議精神指導(dǎo)下，蕪湖市公立醫(yī)院改革思路進(jìn)一步明晰，對(duì)管辦分開(kāi)改革試點(diǎn)工作進(jìn)行了調(diào)整。

3 具體做法

3.1 探索“管辦分開(kāi)”改革試點(diǎn)工作

“管辦”分開(kāi)的目的就是充分調(diào)動(dòng)各級(jí)醫(yī)療機(jī)構(gòu)和人員的積極性，提高管理效能和工作效率，從而助推新醫(yī)改穩(wěn)步前行[3]。在2009年12月31日蕪湖市政府將市屬部分公立醫(yī)院分類(lèi)組建成3個(gè)醫(yī)療集團(tuán)之后，成立了蕪湖市醫(yī)療集團(tuán)管理委員會(huì)，下設(shè)辦公室。該辦公室（簡(jiǎn)稱(chēng)醫(yī)管辦）為市政府直屬事業(yè)單位、正縣級(jí)建制，編制6人，財(cái)政全額供給，經(jīng)市政府授權(quán)，市醫(yī)療集團(tuán)管理委員會(huì)辦公室代表市政府具體履行出資人職責(zé)，負(fù)責(zé)建立醫(yī)院集團(tuán)出資人制度，承擔(dān)醫(yī)療集團(tuán)管理委員會(huì)日常工作。

在大衛(wèi)生體制之外的“管辦分開(kāi)”改革試點(diǎn)中出現(xiàn)以下的問(wèn)題。（1）醫(yī)療集團(tuán)管理委員會(huì)并沒(méi)有完全覆蓋市屬8家醫(yī)院，市屬的傳染病專(zhuān)科醫(yī)院和精神病專(zhuān)科醫(yī)院仍由市衛(wèi)生局管理，而其他公立醫(yī)院由“醫(yī)管辦”管理。同為公立醫(yī)院，就導(dǎo)致了管理主體不統(tǒng)一。（2）對(duì)市屬8家公立醫(yī)院來(lái)說(shuō)，又多了一個(gè)管理者，一件事要同時(shí)向兩個(gè)上級(jí)報(bào)告，在接受市衛(wèi)生局在履行行業(yè)監(jiān)管的同時(shí)，還要接受“醫(yī)管辦”管理。由于試點(diǎn)初期，“醫(yī)管辦”對(duì)上沒(méi)有行業(yè)主管部門(mén)，各種政策文件無(wú)法落實(shí)及貫徹，導(dǎo)致該機(jī)構(gòu)沒(méi)有發(fā)揮應(yīng)有的作用。（3）蕪湖市衛(wèi)生局與“醫(yī)管辦”兩個(gè)機(jī)構(gòu)分別由不同的市級(jí)領(lǐng)導(dǎo)分管，在對(duì)公立醫(yī)院上報(bào)的事項(xiàng)需市政府領(lǐng)導(dǎo)批示時(shí)，難以及時(shí)批辦，突顯政府層面的工作效率低下，造成8家公立醫(yī)院對(duì)醫(yī)藥改革存在困惑。

3.2 在大衛(wèi)生體制框架內(nèi)，實(shí)行“管辦分開(kāi)”改革

針對(duì)上述存在的問(wèn)題，蕪湖市結(jié)合2011年公立醫(yī)院改革的工作思路，在“管辦分開(kāi)”改革試點(diǎn)中，又進(jìn)行新的探索。

3.2.1 取消原醫(yī)療集團(tuán)管理委員會(huì) 重新成立公立醫(yī)院管理委員會(huì)，作為公立醫(yī)院管理的高層議事決策機(jī)構(gòu)。公立醫(yī)院管理委員會(huì)下設(shè)辦公室，辦公室設(shè)在醫(yī)院管理局。

3.2.2 在衛(wèi)生局內(nèi)設(shè)醫(yī)院監(jiān)督局 根據(jù)蕪湖市編辦《關(guān)于設(shè)立醫(yī)院監(jiān)督局的通知》（蕪編辦〔2011〕84號(hào)）和《關(guān)于調(diào)整市衛(wèi)生局內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)的通知》（蕪編辦〔2011〕103號(hào)）有關(guān)規(guī)定，設(shè)立蕪湖市醫(yī)院監(jiān)督局，醫(yī)院監(jiān)督局局長(zhǎng)由蕪湖市衛(wèi)生局副局長(zhǎng)兼任。為充分發(fā)揮醫(yī)院監(jiān)督局的準(zhǔn)入與監(jiān)管職能，在醫(yī)院監(jiān)督局下設(shè)兩個(gè)職能科室，即醫(yī)政與醫(yī)療服務(wù)監(jiān)管科和醫(yī)療機(jī)構(gòu)監(jiān)督管理科。

醫(yī)院監(jiān)督局負(fù)責(zé)對(duì)全市各級(jí)醫(yī)療機(jī)構(gòu)實(shí)行全行業(yè)監(jiān)管，對(duì)醫(yī)療機(jī)構(gòu)、衛(wèi)生技術(shù)人員、醫(yī)療技術(shù)應(yīng)用等服務(wù)要素實(shí)行準(zhǔn)入管理，并組織開(kāi)展醫(yī)療質(zhì)量、安全、服務(wù)的監(jiān)督和評(píng)價(jià)，負(fù)責(zé)全市的中醫(yī)藥管理、采供血管理、重大事件的醫(yī)療保障、突發(fā)事件應(yīng)急醫(yī)療救護(hù)及重大醫(yī)療糾紛的調(diào)處等工作。完善醫(yī)療機(jī)構(gòu)分類(lèi)管理制度，建立健全不同經(jīng)營(yíng)性質(zhì)醫(yī)療機(jī)構(gòu)管理制度。

3.2.3 在市衛(wèi)生局下設(shè)醫(yī)院管理局 原醫(yī)療集團(tuán)管理委員會(huì)辦公室的職責(zé)劃入醫(yī)院管理局。市醫(yī)療集團(tuán)管理委員會(huì)辦公室人員“連人帶編”全部劃入醫(yī)院管理局，增加2人，共計(jì)8人。醫(yī)院管理局為蕪湖市衛(wèi)生局下屬事業(yè)單位，局長(zhǎng)由衛(wèi)生局副局長(zhǎng)兼任。按照所有權(quán)和管理權(quán)相分離的原則，醫(yī)院管理局履行出資人職責(zé)，主要負(fù)責(zé)對(duì)市屬公立醫(yī)院及其延伸的基層醫(yī)療機(jī)構(gòu)實(shí)行統(tǒng)一管理，具體負(fù)責(zé)對(duì)市屬公立醫(yī)院的重大發(fā)展目標(biāo)、發(fā)展規(guī)劃和年度計(jì)劃等進(jìn)行審核，對(duì)國(guó)有資產(chǎn)進(jìn)行管理，建立現(xiàn)代醫(yī)院管理制度，實(shí)行運(yùn)行成本管理，組織實(shí)施績(jī)效考核。

醫(yī)院管理局成立以來(lái)，經(jīng)過(guò)對(duì)市屬公立醫(yī)院多層次、多方面的座談、調(diào)研，擬定《公立醫(yī)院績(jī)效考核辦法》、《蕪湖市公立醫(yī)院醫(yī)療設(shè)備管理暫行辦法》、《蕪湖市大型醫(yī)用設(shè)備統(tǒng)建共享管理辦法（試行）》、《蕪湖市公立醫(yī)療機(jī)構(gòu)全面預(yù)算管理暫行辦法》等。

3.2.4 任職制度 取消公立醫(yī)院院長(zhǎng)行政級(jí)別，院長(zhǎng)任職資格條件由市衛(wèi)生行政部門(mén)制定。各醫(yī)療集團(tuán)院長(zhǎng)、黨委書(shū)記、紀(jì)委書(shū)記由市委任命，副職由集團(tuán)院長(zhǎng)提名，報(bào)市醫(yī)療集團(tuán)管理委員會(huì)備案后聘任。

3.2.5 總會(huì)計(jì)師制度 在醫(yī)療集團(tuán)實(shí)行總會(huì)計(jì)師制度，發(fā)揮財(cái)務(wù)管理的作用，為集團(tuán)、醫(yī)院的經(jīng)營(yíng)決策服務(wù)?？倳?huì)計(jì)師由國(guó)資部門(mén)提名，并經(jīng)組織部門(mén)考核后任命。

4 結(jié)論

在大衛(wèi)生體制框架內(nèi)，實(shí)行“管辦分開(kāi)”改革，公立醫(yī)院獲得了適當(dāng)?shù)慕?jīng)營(yíng)自主權(quán)，提高了醫(yī)院的微觀運(yùn)行效率[4]。加強(qiáng)了衛(wèi)生行政部門(mén)的全行業(yè)管理職責(zé)，所有公立醫(yī)療衛(wèi)生機(jī)構(gòu)均由衛(wèi)生行政部門(mén)實(shí)行統(tǒng)一規(guī)劃、統(tǒng)一準(zhǔn)入、統(tǒng)一監(jiān)管，建立了統(tǒng)一、高效、權(quán)責(zé)一致的公立醫(yī)院管理體制。采取設(shè)立專(zhuān)門(mén)管理機(jī)構(gòu)等多種形式，履行政府舉辦公立醫(yī)院提供公共服務(wù)的職能，管理體制更加順暢，醫(yī)院管理局和醫(yī)院監(jiān)督局履行各自的職責(zé)，公立醫(yī)院的工作效率得到了極大的提高。

[1]劉俊松，吉琳，王全才.公立醫(yī)院“管”與“辦”的對(duì)立統(tǒng)一分析[J].中國(guó)衛(wèi)生事業(yè)管理，2009，26（7）：45-47.

[2]趙立波，李淑虹.公立醫(yī)院管辦分開(kāi)改革探索與模式選擇[J].學(xué)習(xí)論壇，2010（7）：11-13.

[3]郭凡禮.公立醫(yī)院改革，“醫(yī)藥分開(kāi)”與“管辦分離”應(yīng)同步推進(jìn)[J].醫(yī)院領(lǐng)導(dǎo)決策參考，2010（4）：11-13.

[4]黃二丹，李衛(wèi)平.“管辦分開(kāi)”以強(qiáng)化政府職能-析無(wú)錫市公立醫(yī)院治理改革[J].衛(wèi)生經(jīng)濟(jì)研究，2010（7）：8-11.

Practice and explore of reform of separation of management and running in public hospital of Wuhu city

LI Qi ZHAO Shun
1.The Second Medical Group of Wuhu City in Anhui Province, Wuhu 241000,China;2.The Office of the President of the Second People's Hospital of Wuhu City in Anhui Province, Wuhu 241000,China

Separation of management and running is one of the most important contents of the reform of public hospitals,which decided the sustained and healthy development of public hospitals.According to the direction of reform of ministry of health and combining with the real situation of Wuhu city.Wuhu city explicitly build the reform of separation of management and running in a large health system management and achieved good results.Now practice management from background,practice and effect of public hospital in Wuhu city are introduced in this paper.

Public hospital; Reform; Separation of management and running; Wuhu

R197

C

2095-0616（2012）16-166-021,22

2012-05-16）