政府在農(nóng)業(yè)科技創(chuàng)新中大有所為

文│鄭州大學法學院 吳喜梅

目前，我國農(nóng)業(yè)正從傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)向現(xiàn)代農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)型，如何加速這一轉(zhuǎn)型并在這一轉(zhuǎn)型過程中確保農(nóng)業(yè)的可持續(xù)發(fā)展？對此，2012年中央一號文件指出，切實加強農(nóng)業(yè)農(nóng)村工作，加快推進農(nóng)業(yè)科技創(chuàng)新。當前，我國農(nóng)業(yè)科技創(chuàng)新存在兩大障礙，一是農(nóng)業(yè)科研與農(nóng)業(yè)生產(chǎn)脫節(jié)，二是農(nóng)業(yè)科技推廣服務體系不健全，農(nóng)業(yè)科技成果轉(zhuǎn)化率低。突破這兩大障礙需要政府充分發(fā)揮和切實履行其法律、制度制定職能，財政支持職能，引導示范培育職能和國際合作職能。

政府的法律、制度制定職能

當今世界，農(nóng)業(yè)科技以生物技術、轉(zhuǎn)基因技術、數(shù)字農(nóng)業(yè)技術為代表，正孕育著新的革命性突破。如何有效迎接和利用這一突破來促進我國主要農(nóng)產(chǎn)品的有效供給、農(nóng)民收入的穩(wěn)定增加和農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的可持續(xù)發(fā)展，需要各級政府制定與完善一系列相關法律、制度對農(nóng)業(yè)科技創(chuàng)新予以指引與保障。

一是農(nóng)業(yè)科技創(chuàng)新主體法律地位的確立。農(nóng)業(yè)科技創(chuàng)新主體不僅包括科技人才這一自然人形式，而且包括科技人才與農(nóng)民組建的農(nóng)業(yè)公司、農(nóng)業(yè)合作社等法人形式。其中，法人形式的農(nóng)業(yè)科技創(chuàng)新主體是科技人才以技術入股或資金入股等方式，依法與農(nóng)民結(jié)成的利益共享、風險共擔的利益共同體。

從理論上講，傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)向現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的轉(zhuǎn)型，實質(zhì)上是農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的核心要素從土地、水等自然資源向科技進步和人力資本轉(zhuǎn)變的過程。而這一轉(zhuǎn)變過程的順利進行，一方面需要培育多元的農(nóng)技推廣服務主體，另一方面，需要農(nóng)場、林場、牧場、漁場、水利工程管理單位和農(nóng)業(yè)科技示范園區(qū)等主體面向社會開展農(nóng)業(yè)技術推廣服務。從實踐上看，當前我國農(nóng)技推廣服務主體已經(jīng)開始逐步由政府單一支撐向“政府為主、多元發(fā)展”的方向轉(zhuǎn)變。為適應農(nóng)技需求多樣性和供給主體多元化的特點，中央政府應該從法律上明確多元化推廣服務組織的地位和作用，以推動公益性推廣組織、社會化創(chuàng)業(yè)組織和多元化服務組織“三位一體”的多元化推廣服務組織的形成。只有這樣，才能更好地理順農(nóng)技推廣管理體制，有效維護各權利主體的利益，進而促進農(nóng)業(yè)技術的有效推廣。

二是農(nóng)業(yè)科技創(chuàng)新、經(jīng)營、管理機制的法律構建。農(nóng)業(yè)科技與生產(chǎn)實際緊密結(jié)合是農(nóng)業(yè)科技創(chuàng)新的出發(fā)點和落腳點。為此，在管理體制上，應該把農(nóng)業(yè)技術創(chuàng)新納入到農(nóng)業(yè)生產(chǎn)、農(nóng)產(chǎn)品流通的整個系統(tǒng)之中去評價。就農(nóng)業(yè)技術推廣的管理而言，應明確公益性與經(jīng)營性分類管理機制，即實行農(nóng)業(yè)技術推廣的政府主導與市場調(diào)節(jié)的“雙輪驅(qū)動”機制。一方面強調(diào)國家農(nóng)業(yè)技術推廣機構的公益性，實行無償服務；另一方面也必需明確經(jīng)營性單位及其科技人員可以實行有償服務的權利。就農(nóng)業(yè)技術推廣機構崗位設置而言，也應該通過法律明確規(guī)定其專業(yè)技術人員的資格和結(jié)構比例。

三是農(nóng)業(yè)科技創(chuàng)新財政支持行為的嚴格規(guī)范。基于農(nóng)業(yè)科技創(chuàng)新及其推廣對我國農(nóng)業(yè)和農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展的引領與支撐作用，我們不僅要重視農(nóng)業(yè)科技研發(fā)投入，更要高度重視農(nóng)業(yè)科技推廣的投入，讓大量的科技成果通過推廣切實轉(zhuǎn)化為現(xiàn)實生產(chǎn)力。然而，目前我國農(nóng)業(yè)科技投入的現(xiàn)狀是，投入少、投入結(jié)構不合理、投入資金不到位或被截留，這迫切需要通過健全農(nóng)業(yè)科技創(chuàng)新財政投入法律制度體系，以法律形式對農(nóng)業(yè)科技創(chuàng)新的經(jīng)費投入加以規(guī)范，明確農(nóng)業(yè)科技投入的資金來源、投入方向、投入比例、投入方式、使用條件和相關法律責任，來規(guī)范財政投入行為，保障財政投入資金的有效使用，為農(nóng)業(yè)科技創(chuàng)新事業(yè)較快發(fā)展提供有力保障。

西方發(fā)達國家制定的農(nóng)業(yè)科技創(chuàng)新法規(guī)以及相關配套制度，具有針對性和系統(tǒng)性，值得借鑒。例如，為保障農(nóng)業(yè)科技創(chuàng)新財政投入的有效運行，美國通過一系列農(nóng)業(yè)法，嚴格規(guī)范每個州教育培訓機構和農(nóng)業(yè)技術合作推廣站所獲得的財政支持，即通過立法保證農(nóng)村人力資源的開發(fā)有充分的財政支持。結(jié)合我國的國情，借鑒國外農(nóng)業(yè)科技財政投入的立法，制定與完善我國的農(nóng)業(yè)科技創(chuàng)新財政投入法律制度，對我國農(nóng)業(yè)科技水平提高和農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展有著重要的實踐意義。

政府的財政支持職能

發(fā)達國家農(nóng)業(yè)科技貢獻率一般在70%以上，而我國的農(nóng)業(yè)科技貢獻率僅為53%，可見，與發(fā)達國家相比，我國農(nóng)業(yè)科技的整體水平差距較大。其重要原因之一是政府的財政投入水平不高、結(jié)構不合理、管理不科學。多年來，我國農(nóng)技推廣服務體系隊伍不穩(wěn)，其表面原因是機制不活、工作條件不佳、待遇不高，但深層原因在于明確各類社會化服務組織地位的法律缺失，政府扶持力度不夠。

農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)的基礎性和弱質(zhì)性，決定了農(nóng)業(yè)科技的公益性，而農(nóng)業(yè)科技的公共產(chǎn)品性質(zhì)，又決定了農(nóng)業(yè)科技投入的政府主導性?；谵r(nóng)業(yè)是產(chǎn)業(yè)鏈條較長的自然再生產(chǎn)以及農(nóng)業(yè)科技具有區(qū)域性明顯和研發(fā)周期長等特點，各級政府應該根據(jù)各地具體情況增加農(nóng)業(yè)科技投入，并保證農(nóng)業(yè)科技的財政投入增幅高于財政經(jīng)常性收入增幅。具體來說，各級財政應該保障國家農(nóng)業(yè)技術推廣機構所需的試驗示范基地、辦公場所、推廣和培訓設施設備等工作條件；國家鼓勵和支持高等院校畢業(yè)生和科技人員到基層從事農(nóng)業(yè)技術推廣工作；對各類經(jīng)營性組織和個人開展農(nóng)業(yè)技術推廣服務的，國家在稅收、信貸等方面給予優(yōu)惠；政府通過購買服務等方式引導農(nóng)業(yè)技術推廣服務。此外，財政資金支持的具體的科技創(chuàng)新領域應該包括對技術含量高、產(chǎn)業(yè)關聯(lián)度大的龍頭企業(yè)技術改造給予支持；對生產(chǎn)技術工藝研發(fā)、產(chǎn)品升級換代、品牌塑造等方面的支持；對企業(yè)新品種選育并產(chǎn)業(yè)化的支持；對企業(yè)開展廢棄物處理等循環(huán)經(jīng)濟活動的支持；對改善農(nóng)產(chǎn)品市場條件，使農(nóng)產(chǎn)品流通設施與農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)相匹配的支持等等。

政府的引導示范培育職能

一是各級政府應該積極推進農(nóng)業(yè)科技創(chuàng)新示范體系的建立?，F(xiàn)代農(nóng)業(yè)科技創(chuàng)新體系應該突破目前的部門、區(qū)劃、行業(yè)制約，由科技部、農(nóng)業(yè)部、教育部等相關部門聯(lián)合地方各級政府，借鑒高新技術產(chǎn)業(yè)園區(qū)的經(jīng)驗，參照新型工業(yè)化的方式打造現(xiàn)代農(nóng)業(yè)科技創(chuàng)新范例。同時，科技部、農(nóng)業(yè)部等部委已與教育部聯(lián)合，在農(nóng)林大學等高校成立新農(nóng)村建設研究院，推進以大學為依托的農(nóng)業(yè)科技推廣模式試點工作；科技部也已聯(lián)合中組部、工信部等部委整合已有網(wǎng)絡資源，加快實施國家農(nóng)村農(nóng)業(yè)信息化示范省建設。這些都是政府引導示范培育職能的具體體現(xiàn)，有利于農(nóng)技推廣，有助于帶動城鎮(zhèn)化、新型工業(yè)化、農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化“三化”同步發(fā)展。

二是各級政府應該積極培育商業(yè)化育種模式。良種培育具有國際戰(zhàn)略性意義。然而，實踐證明，以高校院所為主體的育種模式，不利于良種的創(chuàng)制與推廣，必須建立以企業(yè)為主體，實行育繁推一體化的商業(yè)育種模式。為此，各級政府應該通過創(chuàng)建與扶持種業(yè)科技托管中心，集聚全國的人才、技術、資金等要素資源，著力培育種業(yè)發(fā)展所需的科技金融生態(tài)環(huán)境。

三是各級政府應該積極推進農(nóng)民教育培訓體系的建設。農(nóng)民的教育培訓具有明顯的公益性，政府責無旁貸。農(nóng)業(yè)部、財政部、教育部、發(fā)改委等部門應該圍繞《國家中長期科技發(fā)展規(guī)劃綱要(2006~2020)》、《國家中長期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要(2010~2020年)》和《國家中長期人才發(fā)展規(guī)劃綱要(2010~2020年)》中關于農(nóng)民教育培訓的重大計劃，建立政府扶助、面向市場、多元辦學的農(nóng)民教育培訓體系。各級政府應把培訓新型農(nóng)民納入工作日程，將農(nóng)民教育培訓經(jīng)費納入財政預算，細化農(nóng)民培訓專項，加強農(nóng)民職業(yè)教育培訓基礎設施建設，構建農(nóng)民終身教育公共服務平臺。

政府的國際合作職能

為進一步提升國內(nèi)農(nóng)業(yè)科技創(chuàng)新能力，各級政府應該進一步加強國際農(nóng)業(yè)科技合作。首先，各級農(nóng)業(yè)部門要高度重視農(nóng)業(yè)科技國際合作工作，將其納入農(nóng)業(yè)農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展全局統(tǒng)籌考慮，加強農(nóng)業(yè)科技國際合作行政主管部門的綜合協(xié)調(diào)和指導作用，強化行業(yè)主管部門在專業(yè)領域國際合作的引領作用，充分發(fā)揮農(nóng)業(yè)國際合作事業(yè)單位的支撐作用。其次，對農(nóng)業(yè)部系統(tǒng)、地方農(nóng)業(yè)部門和國家駐外機構實施績效管理。實現(xiàn)農(nóng)業(yè)科技國際合作管理科學化、信息化，加強協(xié)調(diào)配合，努力構建國際合作“一盤棋”格局?？傊覈畱摷訌娹r(nóng)業(yè)科技國際合作新聞宣傳，建立與完善FAO南南合作、亞洲合作對話、中非合作論壇等合作機制，努力轉(zhuǎn)變農(nóng)業(yè)科技國際合作發(fā)展方式，使農(nóng)業(yè)科技合作在全球合理布局，進而促進我國農(nóng)業(yè)經(jīng)濟貿(mào)易的新發(fā)展。

綜上所述，長期以來，我國農(nóng)業(yè)科技鏈與產(chǎn)業(yè)鏈嚴重脫節(jié)，農(nóng)業(yè)科研成果缺乏行之有效的推廣機制，農(nóng)業(yè)科技成果轉(zhuǎn)化率偏低。從法律制度的構建與保障上、從財政資金的投入上、從引導示范培育和國際合作上，推進農(nóng)業(yè)科技創(chuàng)新是當前我國各級政府工作中最緊要的任務和職責。