發(fā)展型社會政策嵌入我國農村反貧困路徑研究

姚云云,鄭克嶺

(東北石油大學 人文科學學院，黑龍江 大慶 163318)

2012 - 01 - 13

黑龍江省教育廳人文社會科學研究項目(項目編號：12522014)

1.姚云云(1978-)，女，東北石油大學人文科學學院講師；

2.鄭克嶺(1964-)，男，東北石油大學人文科學學院教授。

發(fā)展型社會政策嵌入我國農村反貧困路徑研究

姚云云,鄭克嶺

(東北石油大學 人文科學學院，黑龍江 大慶 163318)

農村貧困問題是困擾我國社會最嚴重的社會問題之一。我國農村貧困實質是缺少自由、缺少生存發(fā)展機會與能力的可行能力貧困。傳統(tǒng)的反貧困政策以問題為導向的補缺型公共治理，其直接的目標指向于生存意義上的經濟貧困，發(fā)展的內涵與意義凸顯不足。發(fā)展型社會政策是一種與發(fā)展理念及目標密切結合在一起的社會政策模式。對我國農村反貧困而言，發(fā)展型社會政策的嵌入為我國農村扶貧開辟了社會政策新路徑。

發(fā)展型社會政策；可行能力貧困；反貧困；路徑

一、對我國農村貧困的基本判斷

“人類生活一切不幸的根源就是貧困?！弊匀祟愡M入文明社會以后，貧困便一直是各社會形態(tài)中一種常見的社會現象。貧困本身具有豐富的社會含義，是一個涉及社會學、人類學、經濟學、政治學諸多領域的復雜問題。

1.對貧困內涵的考察：從經濟貧困轉向“可行能力貧困”

美國經濟學家薩繆爾森曾說，貧困是一個非常難以捉摸的概念。對貧困內涵的界定最初來自經濟學。如果從理論淵源上講，最早對貧困問題進行探討的是英國政治經濟學的鼻祖馬爾薩斯。無產階級思想家馬克思和恩格斯從制度層次上對工業(yè)革命之后資本主義社會存在的貧困根源進行深刻揭示。他們揭示了資本主義剩余價值的產生，科學地分析了資本主義制度下無產階級貧困化的根源及趨勢。但馬克思主義的貧困理論重心并不在于對貧困本身的研究，而在于通過對貧困的分析批判資本主義制度，論證其政治主張。英國經濟學家本杰明·朗特里，最早對貧困概念進行了系統(tǒng)的研究。朗特里在《貧困:城鎮(zhèn)生活研究》(1901)一書中將貧困界定為，“家庭總收入不足以支付維持家庭成員正常生理功能所需的最低量生活必需品的開支?！盵1]奧本海默則提出，貧困是指物質上的匱乏，它意味著在食物、保暖和衣著方面的開支要少于平均水平[2]。另一位著名學者舒爾茨則明確支持經濟學家應該將貧困問題的理論納入經濟學的研究范疇，提出“所有居民中那些缺乏獲得各種食物、參加社會活動和最起碼的生活和社交條件的資源的個人、家庭和群體就是所謂貧困的。”[3]《2000/2001年世界發(fā)展報告》擴大了貧困的概念，認為貧困不僅僅是物質需要的未滿足，還包括風險和面臨風險時的脆弱性，以及不能表達自身需求和缺乏影響力。由此，貧困研究者開始跳出“物質貧困，收入低下”的思維典范。

聯(lián)合國開發(fā)計劃署在1996年《人類發(fā)展報告》中提出，貧困不僅僅是缺少收入，更重要的是基本生存與發(fā)展能力的匱乏與不足，并把能力貧困作為度量貧困的新指標。著名經濟學家阿瑪蒂亞·森則從社會福利政策的視角對貧困進行發(fā)展維度的界定。他在《貧困與饑荒》中創(chuàng)造性的提出了“可行能力貧困”概念，他認為，“貧困不僅僅是相對地比別人窮，而且還基于得不到某些基本物質福利的機會，即不擁有某些最低限度的能力……貧困最終并不是收入問題，而是一個無法獲得在某些最低限度需要的能力問題。”[4]他指出，“貧困必須被視為基本可行能力的被剝奪，這才是現在識別貧困的通行標準”[5]85。阿瑪蒂亞·森所說的人的“可行能力”(capability)主要指：此人有可能實現的、各種可能的功能性組合，它是實現各種可能的功能性活動組合的實質自由。[5]60-62可行能力標志著個人能做什么或不能做什么。個人的可行能力越大，他過某種生活的自由也就越大。

阿瑪蒂亞·森的可行能力貧困是從社會政策視角對貧困根源的解釋。使我們重新認識，貧困既是經濟政策使然，也是社會政策使然。這些研究，為我們研究貧困的性質、根源及反貧困路徑提供了理論依據。

2.我國農村貧困根源于可行能力被剝奪，發(fā)展不足[6]

貧困問題是困擾中國社會最嚴重的社會問題之一,而農村的貧困問題則是我國貧困問題的重中之重。我國是典型的農業(yè)大國，農村人口居多。據中國統(tǒng)計年鑒2010統(tǒng)計，截止2009年我國農村人口為7.1288億(占53.41%)。國務院扶貧辦統(tǒng)計，2006年底我國農村絕對和低收入貧困人口總數是5700萬。扶貧系統(tǒng)建檔立卡的工作對象約為1.07億人。如果采用國際上每人每天消費1美元的貧困標準，我國在此標準下的貧困人口是1.35億，其中農村人口1.26億。農村的發(fā)展直接關系全國的穩(wěn)定、和諧、發(fā)展。增加農民收入、遏制農村貧困蔓延已成為解決“三農”問題的研究焦點。我國廣大農村貧困人口文化水平和自身素質較低、缺少話語權、缺少民主參與權、社區(qū)信息和社會信息知情權、表達個人意愿的公民權以及基本的人權，導致農村人口生存和發(fā)展能力缺乏。相當多的貧困人口還缺少就業(yè)機會，而現行的戶籍制度也限制了農民自由遷徙的權利和享受與城市人口平等的教育權、社會保障等方面權利。我們將阿瑪蒂亞·森提出的自由和人的可行能力結合起來分析我國農村貧困問題，可以看到，我國農村的貧困“不僅僅是缺吃少穿或基本需要得不到滿足，更重要的是人們不能去實踐他們可能的生活方式，他們缺少自由，缺少生存發(fā)展的機會與能力，可行能力貧困反映的就是這樣的狀態(tài)?！盵7]所以，從根源上來說，我國農村的貧困實質是貧困群體的可行能力不足，生存發(fā)展能力欠缺。

二、我國農村反貧困政策發(fā)展導向轉型

1.傳統(tǒng)反貧困政策的缺陷

貧困是西方福利國家所力圖要解決的第一個社會問題，社會政策正是以解決貧困問題為重點。幾乎所有國家都力圖通過不同的機制和政策最大限度地減少貧困的發(fā)生，而減少貧困發(fā)生和緩解貧困的社會政策無疑成為一個重要的關注點。各國在強調經濟發(fā)展的前提下在社會政策選擇方面基本傾向于“經濟導向型政策模式”和“福利導向型政策模式”[8]。

經濟導向型社會政策模式假設：保持快速的經濟增長會使全社會財富總量快速增長，并最終會使所有社會成員院所分享的財富水平都提高。所以，其出發(fā)點是通過發(fā)展經濟去滿足人民群眾的各種需要，并解決各種社會問題。這一模式反對擴大福利供給，認為應該通過改革社會政策，使之適應經濟發(fā)展戰(zhàn)略。這一模式對一個國家和地區(qū)的經濟發(fā)展有積極的作用，但其扶貧效果只是暫時的，且返貧的可能性極大，貧困人口自身也不會具有可持續(xù)發(fā)展的能力?！案＠麑蛐蜕鐣吣Ｊ健眱A向于通過擴大社會的福利供給，提高社會保護水平來滿足社會成員的物質需求和解決社會問題。雖然福利和社會保護的價值高于經濟增長的價值，福利的手段優(yōu)于市場的手段，但其對貧困人口自身能力和素質的提高效果并不可見。

2.我國農村反貧困政策的發(fā)展導向

20世界90年代后期，隨著經濟增長的同時，我國各種社會矛盾激化，三農問題、貧困問題等進一步加劇。對基于可行能力不足的我國農村貧困人口而言，無論是“經濟導向型社會政策模式”，還是“福利導向型社會政策模式”，都沒能解決我國農村貧困問題，傳統(tǒng)扶貧政策導致農村貧困群體的返貧現象難以消除*據2004年7月17日的《人民日報》披露，去年未解決溫飽(人均年收入637元以下)的貧困人口不但沒有減少，反而增加。其中河南、安徽、陜西、黑龍江等省情況最為突出，四省返貧人口數量超過了200萬人，返貧現象在農村尤其嚴重。?！半m然我國社會政策包含著多方面的目標追求，但是在特定的歷史條件下，他們并沒有被政府均衡地加以實施。在城市與農村之間，因其出于不同的政治經濟地位，而在社會資源的實際占有與使用、收入與社會財富的分配、社會福利與安全保障的提供、風險承擔、機會享有與個人行為的自由度等方面呈現出十分明顯的等級差別?！盵9]43而且立足于區(qū)域發(fā)展的開發(fā)式扶貧政策難以覆蓋我國分散的貧困人群，對于占農村貧困人口一定數量因殘疾或大病等原因失去勞動能力的人群，開發(fā)式扶貧的邊際效益幾乎為零。更有學者批評說，“我國的開發(fā)式扶貧在實際運行中，真正從項目中獲取利益的主要不是貧困人口，而是非貧困人口?！盵10]很明顯，開發(fā)式扶貧的局限凸顯了社會政策在反貧困戰(zhàn)略中的重要性。[11]

于是，西方國家開始從社會政策領域尋求應對挑戰(zhàn)的策略，要求社會政策將滿足社會成員的發(fā)展需要作為優(yōu)先的目標。正如羅馬俱樂部創(chuàng)始人佩西指出的:“惟有人類素質和能力的發(fā)展才是取得任何新成就的基礎，才是通常所說的‘發(fā)展’的基礎?！盵12]有鑒于此，扶貧政策應當轉變工作理念，更加強調保障公民權利，更加注重社會公平，更加突出增強貧困者可行能力的發(fā)展，獲得發(fā)展和自由，以實現個人的主體性回歸。發(fā)展型社會政策代表人物阿瑪蒂亞·森以可行能力為核心對“發(fā)展”概念進行了重新界定，他提出可以把“發(fā)展”看作是擴展人們享有真實自由的一個過程?！鞍l(fā)展不僅包括個人內在的物質能力，以滿足個人的內在需要為要旨；同時，還包括了實現人們珍視的功能性活動的轉換能力，這一能力最終要實現的是發(fā)展向人的主體性回歸，目的是主體對過所珍視生活之自由的獲取，因此‘發(fā)展就是擴展人們享有真實自由的一個過程’?！盵13]這種真實的自由是一種實質自由或積極自由，通過它人們可以實現不同的功能組合，過自己所珍視的生活。在此意義上，這種實質自由就是人的可行能力。換言之，人們實現其功能所需之可行能力的獲得就是要實現發(fā)展。發(fā)展的終極目標就是增加人的可行能力[5]1。這種“發(fā)展”的維度嵌入社會政策即形成了發(fā)展型社會政策。

基于以上認識，我國現有農村反貧困政策應改變問題導向的意識，而輔之以發(fā)展內涵的方向。而“社會政策應對反貧困的研究也應該向發(fā)展的維度轉向，即從以部門化、條塊化解決窮人生計和制定政策的方法轉到認識到窮人謀生策略復雜性的整體、整合方法；從在經濟中處于邊緣地位的剩余型或補償性社會政策方法轉到將社會計劃納入更廣泛的發(fā)展戰(zhàn)略的制度方法。”[14]社會政策再也不能停留在傳統(tǒng)的救濟目標上，而是要以支持和滿足社會成員的發(fā)展需要為出發(fā)點。在經濟政策中加入“社會”維度或是在社會政策中嵌入“發(fā)展”要素，即是經濟社會發(fā)展的需要，也是反貧困政策轉型的需要，而這正是發(fā)展型社會政策題中應有之義。

三、發(fā)展型社會政策嵌入我國農村反貧困的機理

發(fā)展型社會政策(Social policy for development)的形成經歷了一段較長時間的醞釀與發(fā)展。1968年聯(lián)合國第一屆國際社會福利部長會議上，提出了“發(fā)展型社會福利”的觀點。1979年聯(lián)合國經濟及社會理事會通過《加強發(fā)展性社會福利政策活動方案》又重申了“發(fā)展型社會福利”的理念。由此，“發(fā)展型社會福利”逐漸引起理論界的重視。美國福利學者梅志里在《社會發(fā)展：社會福利中的發(fā)展型視角》(1995年)一書中，提出了社會政策的發(fā)展型功能。在《發(fā)展型社會政策》(1999年)中進一步把社會政策的發(fā)展型功能概括為“發(fā)展型社會政策”。發(fā)展型社會政策又被稱為社會政策的發(fā)展型模式或社會政策的社會發(fā)展視角。除梅志里外，該理論代表人物還包括：吉登斯、阿瑪蒂亞·森等。雖然不同的學者從不同角度對發(fā)展型社會政策冠以不同的名稱，但在其基本理念上取得了共識。對發(fā)展中國家而言，發(fā)展型社會政策的提出有重要的意義。

首先，在理念上，發(fā)展型社會政策是一種與發(fā)展理念及目標密切結合在一起的社會政策模式。發(fā)展型社會政策的基本理念注重公民尤其是貧困弱勢群體的人力資本的積累，強調福利接受者與弱勢群體的勞動參與，注重經濟社會的協(xié)調發(fā)展，認為社會政策是一種投資行為，是推進一個國家或地區(qū)可持續(xù)發(fā)展的重要手段。

其次，在政策內容上，發(fā)展型社會政策強調社會政策是生產力，對經濟發(fā)展有促進作用，強調社會政策與經濟的協(xié)調發(fā)展。在有關貧困問題上，經濟、社會、政治政策是相互制約和相互彌補的關系。并且，“發(fā)展型社會政策能夠實現經濟政策和社會政策二者的整合狀態(tài)。”發(fā)展型社會政策“超越了從扶貧濟困甚至社會保護來看待社會政策的傳統(tǒng)思路,著力探討社會政策的發(fā)展功能,亦即社會政策如何能夠為改善民眾的可持續(xù)生計做出積極的貢獻,從而直接推動社會經濟的協(xié)調發(fā)展”[15]402，有利于改變我國政府長期忽視社會政策的價值與作用的傾向性，促使政府在政策決策中更多地考慮經濟與社會發(fā)展之間的內在聯(lián)系，從而有力地推動我國農村貧困地區(qū)的社會經濟發(fā)展。發(fā)展型社會政策通過對人力資本和社會資本的投資等從根本上改變農村貧困人口的生計發(fā)展與代際貧困轉移的問題，從長遠發(fā)展的角度奠定了平等與社會公正的制度基礎。

再次，在實施效果上，發(fā)展型社會政策致力于個人的參與能力和發(fā)展能力的提升。發(fā)展型社會政策是在全球化的挑戰(zhàn)下對社會政策的調試，這一改變使傳統(tǒng)的社會政策將資源用于減輕人們的不幸和擺脫困境，保障他們的基本生活不受影響；而開始走向將社會干預的重點提前到風險的形成環(huán)節(jié)，通過將社會福利開支重點用于對福利服務對象和經濟增長具有投資性的項目上，促進貧困群體及個人的自立自強，提升弱勢群體和個體參與社會生活的能力，實現可持續(xù)性發(fā)展。因此，社會政策的對象不再只是現實的貧困者或不幸人士，而是一種增進全體社會成員經濟和社會能力的社會資源再分配機制。發(fā)展型社會政策的核心即是通過社會政策來影響個人的競爭力，預防貧困的發(fā)生。[16]

作為一種發(fā)展實踐，發(fā)展型社會政策應用于我國反貧困領域、農村發(fā)展等領域，其著眼點是實施直接解決農村貧困問題的社會政策。在我國農村發(fā)展領域，發(fā)展型社會政策主要關注的是我國農村貧困問題的緩解、農民的可持續(xù)生計與協(xié)調經濟發(fā)展等問題。發(fā)展型社會政策對我國農村扶貧戰(zhàn)略的嵌入實質并不是對以往開發(fā)式扶貧政策的缺陷彌補，而是在此基礎上直接增加能力和權利等發(fā)展要素，或者說把發(fā)展的現代要素嵌入農村的整體扶貧戰(zhàn)略。

四、發(fā)展型社會政策嵌入我國農村反貧困的基本路徑

1.推動社會政策和經濟政策的融合，促進農村社會群體福利的改善和可持續(xù)生計能力

當今我國社會發(fā)展中最為棘手的一個問題就是經濟高速發(fā)展的過程中忽視社會福利的改善和自由、平等、公正等人類的基本價值，導致經濟富裕環(huán)境中的貧困現象的持續(xù)存在。尤其是農村社會政策是在與經濟發(fā)展非協(xié)調發(fā)展的路徑上展開，單向性明顯。很多時候，社會政策的地位是以補充經濟政策的不足而出現的。且“在農村發(fā)展上，農村社會政策滯后于整體社會發(fā)展，農村社會政策主體缺位、設計落后于城市、制度化的未定型欠缺”[17]。所以問題不是缺乏經濟發(fā)展，而是社會政策與經濟政策兩者之間呈現出嚴重的不同步和不平衡，未能使經濟與社會發(fā)展目標相和諧，未能保障經濟進步促使整體人口受益，尤其是在衰敗的城內區(qū)域和貧困的鄉(xiāng)村社區(qū)。所以，對我國貧困的農村來說，最根本做法就是改變農村社會政策的“經濟政策附屬地位”，直指農村社會政策目標從緩解貧困轉變?yōu)樵鰪娹r村貧困群體維持可持續(xù)生計能力。一是開展農村社會政策的整體性和體系化建設，超越農村社會政策滯后性、單向性、非穩(wěn)定性等局限性[9]45；二是對農村進行社會資本和人力資本投資，尤其強調對農村的醫(yī)療、教育、培訓等，重點投資于農村的兒童和家庭以切斷農村貧困“代際轉移”的鏈條，提高農村勞動力素質；三是積極推進城鄉(xiāng)基本公共服務均等化，構建覆蓋城鄉(xiāng)全體居民的社會保障體系和機制建設，保障農村弱勢群體平等享受社會保障權利。

2. 實施農村人力資本投資和發(fā)展型家庭策略，實現貧困農民自我發(fā)展能力的提升

阿瑪蒂亞·森從社會政策的角度考察貧困成因，提出貧困是由于自身可行能力不足造成的，表現為人力資本和社會資本存量嚴重短缺，不足以產生促進發(fā)展所需要的內在動力和能力。發(fā)展型社會政策的核心理論正是將社會政策看成是一種社會投資行為，提出“在可能的情況下盡量在人力資本上投資，最好不要直接提供經濟資助?！?/p>

國內研究顯示，人力資本的損失是導致我國農村貧困固化的根本原因。所以，注重人力資本投資，終止“貧困—人力資本投資不足”這一惡性循環(huán)怪圈，是我國農村反貧困政策需要面對的大問題。從我國實際來說，對人力資本進行投資：一是要投資于健康、教育和培訓等。因為教育和醫(yī)療支出已經成為我國城鄉(xiāng)居民致貧和返貧的兩個主要因素，因而解決教育和醫(yī)療問題，不僅對預防貧困有直接的作用，對人力資本投資也有重要的作用。投資于農村的健康可以從以下幾個方面努力：改進貧困者的醫(yī)療服務費支付方式，由“報銷制”轉為“預付制”；構建以貧困者為對象的免費“健康卡”，由政府主導、非營利組織參與的發(fā)展型農村醫(yī)療救助制度。[18]對農村貧困群體進行教育和技能培訓，“重點是幫助貧困群體學習新的知識和技術改進其在新的就業(yè)和生活環(huán)境下的適應能力，并從其自身的知識和技能結構出發(fā)，利用其原先掌握的生計能力收集對他們有價值的創(chuàng)新”[9]44，幫助貧困者創(chuàng)新、積累知識和改進傳統(tǒng)的生活技巧[19]，減少貧困者的參與障礙，增加其參與能力，從而更好地適應社會。二是要投資兒童和家庭，構建以支持家庭、投資兒童為目標的發(fā)展型家庭政策。投資兒童和支持家庭是發(fā)展型社會政策的“上游干預”反貧困策略。因為相對于一般人家的孩子來說，貧困家庭中的孩子更需要人力資本投資，他們在貧困中成長，貧困嚴重阻礙了他們的人生機遇。發(fā)展型社會政策倡導應免除學雜費和給予農村中小學寄宿生補貼，并延長我國義務教育的年限為十二年。所以，投資兒童和家庭的社會政策對我國來說不僅是切斷貧困“代際轉移”鏈條的措施，也是提高我國勞動力素質和國家競爭力的策略，而這需要我國在教育制度上做出更多的傾斜和讓步。

3.倡導社會福利服務專業(yè)化模式，為農村貧困群體提供專業(yè)服務

自20世紀60年代以來，社會工作*社會工作是social work(在英國指專門從事社會服務的職業(yè)性活動)的中文譯名。有些國家和地區(qū)又稱為社會服務，社會福利服務，我國一般習慣以社會工作來簡稱。《中國大百科全書社會學卷》對社會工作界定為：國家和社會為解決并預防社會成員因缺乏社會適應能力，社會功能失調而產生的社會問題的一種專業(yè)助人服務和一項專門事業(yè)。專業(yè)的引入與發(fā)展是眾多國家對社會問題的回應。國際經驗表明社會工作在反貧困以及其他社會救助領域發(fā)揮了不可替代的作用。通過社會工作為農村貧困群體與其他公民提供社會福利服務也是實施發(fā)展型社會政策回應我國農村貧困的具體體現。發(fā)展型社會政策提出，要開展專業(yè)社會福利服務為農村貧困群體提供人本關懷。由于發(fā)展型社會政策強調社會福利服務的全面性與持久性，它促使傳統(tǒng)的社會工作專業(yè)由注重剩余性和治療性的服務取向轉向制度性的和發(fā)展型的服務取向。作為專業(yè)助人服務，社會工作與社會福利服務不再簡單地回應和解決農村貧困群體的物質匱乏等基本問題[20]，而是依靠受過專業(yè)培訓的社會工作者通過專業(yè)方法測定農村貧困群體的需求和困難，尋求貧困產生的根源，并在優(yōu)勢視角理論、賦權理論基礎上，充分挖掘農村貧困群體自身優(yōu)勢，激發(fā)其反貧困的抗逆力，在為農村貧困群體賦權、增能的基礎上構建其正式的和非正式的社會支持網絡，提出解決問題的最佳方式和實施項目的最佳方案[15]302-304。另一方面，社會工作者還要通過個案工作、小組工作、社區(qū)工作、社會行政等專業(yè)方法給予貧困群體提供人本關懷，幫助其改善生存與發(fā)展的環(huán)境，并倡導、推行、監(jiān)督對農村貧困群體有益的社會福利政策的制定及實施。社會福利服務專業(yè)化模式,不但滿足了農村貧困群體的基本需要，更重要的是通過專業(yè)化的社會工作和社會服務滿足了貧困群體的心理輔導、情感及社會需求。對我國來說，對農村反貧困的治理需要社會工作提供專業(yè)服務，為農村貧困群體提供專業(yè)幫助。

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