論我國環(huán)境管理體制中存在的主要問題及其完善

趙 成

（渤海大學馬克思主義學院，遼寧錦州 121013）

論我國環(huán)境管理體制中存在的主要問題及其完善

趙 成

（渤海大學馬克思主義學院，遼寧錦州 121013）

中國的生態(tài)文明建設需要環(huán)境管理體制的改革與創(chuàng)新。針對現行環(huán)境管理體制中存在的不適應生態(tài)文明建設要求的主要問題，如環(huán)境管理部門的權威性缺失，環(huán)境執(zhí)法和管理的獨立性弱，以及環(huán)境管理績效評價的淡化和現行財稅制度、環(huán)境補償機制的不完善等。首先，應改革現行環(huán)境管理體制，強化管理主體的獨立性和權威性，即完善環(huán)境管理主體的法律地位，改革現行環(huán)境管理機構的隸屬關系以及人事、財政管理體制，構建以區(qū)域生態(tài)環(huán)境特點為基礎的跨省區(qū)環(huán)境管理協調機構。其次，應改革現行政府評價體系、財稅制度和環(huán)境補償機制，調動各級政府的環(huán)保積極性，即切實推動地方政府環(huán)境管理績效評價體系建設，建立環(huán)境保護的專門財稅制度，完善資源有償使用制度和生態(tài)環(huán)境補償機制。

生態(tài)文明建設；環(huán)境管理體制；問題與完善

建設生態(tài)文明需要環(huán)境管理體制的改革與創(chuàng)新。因為生態(tài)環(huán)境管理作為當代社會發(fā)展中的一個重要公共管理領域，是國家和各級地方政府公共管理職能有效發(fā)揮的重要領域，其管理水平的高低不僅關系著各項資源環(huán)境法律的有效實施，而且關系著能否在科學發(fā)展觀引領下制定出符合生態(tài)文明建設要求的科學環(huán)境管理政策并使之得以有效落實，以滿足生態(tài)文明建設對資源環(huán)境管理要求的重要問題。為此，深入分析我國環(huán)境管理體制中存在的問題，探討生態(tài)文明建設的環(huán)境管理要求，構建符合生態(tài)文明建設要求的環(huán)境管理體制，對解決我國的生態(tài)環(huán)境問題及建設生態(tài)文明都具有重要的理論和現實意義。

一、我國環(huán)境管理體制的形成及存在的主要問題

我國環(huán)境管理體制的形成和發(fā)展相對較晚，且與國際社會環(huán)境保護的發(fā)展和合作密切相關。自我國1972年6月參加在瑞典首都斯德哥爾摩召開的第一次國際性環(huán)境會議——聯合國人類環(huán)境會議以來，環(huán)境問題逐漸引起黨和政府的關注。特別是改革開放以來，隨著我國經濟社會發(fā)展的需要，以管理機構為基礎的環(huán)境管理體制才逐步建立起來。從1982年5月成立城鄉(xiāng)建設環(huán)境保護部，到1988年國家環(huán)境保護局的成立并在1998年升格為國家環(huán)保總局，到2008年又升格為環(huán)境保護部，可謂十年一提升，充分體現了我國環(huán)境管理工作獨立發(fā)展的趨勢以及在我國社會管理體制中的地位和作用的不斷提升。而這與我國經濟社會快速發(fā)展中資源環(huán)境問題日益凸顯所要求的資源環(huán)境保護和管理要求密不可分。因為環(huán)保行政機構不僅是我國環(huán)保管理的主要職能部門，承擔著對我國資源環(huán)境領域的行政管理職能，是我國環(huán)境法律法規(guī)的主要執(zhí)法機構，也是黨和國家的各項環(huán)境政策的主要執(zhí)行者，并且還是我國許多環(huán)境法律法規(guī)和政策的主要起草者和制定者，因此，環(huán)境管理機構的科學設置及完善直接關系著我國環(huán)保事業(yè)和生態(tài)文明建設事業(yè)的健康發(fā)展。

然而，從目前我國環(huán)境管理機構的設置和運行情況看，仍然存在著許多不適應我國可持續(xù)發(fā)展要求和生態(tài)文明建設要求的管理體制方面的問題，特別是地方環(huán)境管理體制方面的問題，已經成為影響國家環(huán)境管理目標實現的重要瓶頸。概括來看，主要存在以下幾個方面的問題：

一是許多地方環(huán)境管理部門的法律行政地位難于有效保證，導致當地環(huán)境管理部門的權威性缺失。由于現行的《環(huán)境保護法》對地方環(huán)保機構的設置和行政地位沒有明確的規(guī)定，只是規(guī)定：“縣級以上人民政府環(huán)境保護行政主管部門，對本轄區(qū)的環(huán)境保護工作實施統一監(jiān)督管理?！边@就使地方環(huán)保機構的設置及職能履行往往是通過行政文件確立的，難于獲得法律上的強有力支撐，具有較大的隨意性；也使地方環(huán)保機構經常處于變動中，各省區(qū)各級環(huán)保職能部門的設置也不盡相同，差異很大。有的有相對獨立的環(huán)保機構，有的則沒有，而是歸屬在其他政府職能部門中如海南省國土環(huán)境資源廳，有時甚至經個別領導人簽字就可成立一個機構，或者將某一職權轉歸某一部門，而且在一些經濟不發(fā)達地區(qū)，環(huán)保機構往往成為機構改革的對象而面臨被兼并的危險。

二是地方環(huán)境管理部門的行政執(zhí)法的獨立性弱，環(huán)保職能過于分散，難于有效履行地方環(huán)保職能。在各級政府的職能部門中，環(huán)保部門往往處于弱勢地位，由于其財權和人事權都掌握在地方政府手中，導致其環(huán)保執(zhí)法的獨立性和能力受到很大影響，往往取決于地方政府的意愿，甚至有些地方環(huán)保部門變成了污染企業(yè)的保護傘。［1］此外，就各地方政府環(huán)保職能的分配來看，并非只是集中于相關的環(huán)保機構中，而是分散于多個職能部門中，如國土資源、水利、農林、漁業(yè)、城鄉(xiāng)建設、經貿、發(fā)展改革等職能部門，造成在履行環(huán)保職能時的交叉、重疊。而這些職能部門又都是與地方經濟發(fā)展密切相關的部門，往往受到地方政府的重視，其行政地位都高于環(huán)保部門，因而，當環(huán)保部門在履行其統一監(jiān)管職能過程中與這些部門的自身利益發(fā)生沖突和矛盾時，往往會消解環(huán)保部門監(jiān)管職能，使其職能難于有效履行。

三是環(huán)境管理績效評價在地方政府實際政績考核中的缺失或淡化，難于形成有效的管理壓力和抑制其對GDP的片面追求，從而弱化了政府對環(huán)境投入、環(huán)境執(zhí)法和環(huán)境管理的有效支持?，F行財稅制度和環(huán)境補償機制的不完善，也難于充分調動地方政府的環(huán)保積極性。

正是這些問題的存在，制約著各級環(huán)境管理機構管理職能的有效發(fā)揮。究其原因：既有相關法律體系不完善而難以為環(huán)境管理機構的獨立性和權威性提供有效法律支撐的原因，又有環(huán)境管理機構的行政隸屬關系難以避免地方政府干擾的原因，以及環(huán)境管理機構的行政區(qū)劃不能滿足生態(tài)環(huán)境問題跨區(qū)域管理要求的原因，還有現行政府評價體系、財稅制度和環(huán)境補償機制難于調動各級政府建設生態(tài)文明積極性的原因。因此，對現行環(huán)境管理體制進行必要的改革和創(chuàng)新，克服其體制缺陷，以滿足建設生態(tài)文明的統一而獨立的環(huán)境管理要求，就顯得尤為重要。

二、改革現行環(huán)境管理體制以強化管理主體的獨立性和權威性

各級環(huán)境管理部門是環(huán)境管理的主體，其存在是對國家或地區(qū)資源環(huán)境進行有效管理的基本體制條件，它不僅是國家和地方環(huán)境資源法律法規(guī)的直接執(zhí)行機構，也是黨和國家各項環(huán)境政策的直接執(zhí)行機構，因此，要使環(huán)境管理部門的環(huán)境管理職能得到有效發(fā)揮，就必須依法確立各級環(huán)境管理部門在國家和地方行政管理體系中的合法行政地位，改革現行環(huán)境管理機構的隸屬關系以及人事、財政體制，增強其獨立行政的能力，同時，還要依據環(huán)境管理的生態(tài)區(qū)域性特征，改革現行環(huán)境管理的行政區(qū)劃體制，以強化環(huán)境的統一管理，構建符合生態(tài)文明建設要求的環(huán)境管理體制。

首先，完善環(huán)境管理主體的法律地位，強化其環(huán)境執(zhí)法的獨立性和權威性。從目前我國各級環(huán)境管理機構的設置和實際行政情況看，盡管中央政府已經充分認識到資源環(huán)境管理對我國實現經濟社會可持續(xù)發(fā)展和建設生態(tài)文明的重要意義，并及時調整和強化了環(huán)境管理機構在中央政府行政管理體系中的行政地位，成立了環(huán)境保護部，大大增強了國家環(huán)境管理部門的獨立行政能力和權威性，但與之相對應的各級地方環(huán)境管理部門或機構卻因為地方政府片面追求經濟發(fā)展以及政府各部門之間的各自為政，使很多地方環(huán)保部門在復雜的權力配置與利益分配關系中被邊緣化，其環(huán)境管理職能難于有效發(fā)揮。對此，應通過完善現行法律法規(guī)體系，明確地方政府的環(huán)境職責、環(huán)保機構的設置和職能劃分以及環(huán)境監(jiān)督和處罰權力的運用等，從法律上約束地方政府的行為、確保環(huán)保機構的行政地位和權威。

現行法律法規(guī)只是籠統規(guī)定地方政府對所轄區(qū)域的環(huán)境負責，并未具體規(guī)定如何負責以及失職后承擔何種責任和處罰等，這就為地方政府環(huán)境管理的缺位與機會主義行為提供了法律空隙，而現行法律法規(guī)對地方環(huán)境管理機構的設置、職能等方面的規(guī)定更是空白。對此，可以從國家立法和地方立法兩個層面上去完善相關的法律法規(guī)，使地方政府能真正承擔其環(huán)保責任，也使環(huán)保機構在行政執(zhí)法中獲得更多的法律支撐。在這方面，有些經濟發(fā)達、對環(huán)境質量要求較高的省市，其環(huán)保部門的行政職能得到了更多的法律支撐，行政職權得到了明顯加強。如：北京市環(huán)保局，其行政執(zhí)法共涉及全國人大常委會、國務院、國家環(huán)?？偩?、市人大常委會等制定的44部法律法規(guī)，行政類別涉及行政處罰、行政許可、行政強制、行政征收、行政確認、其他行政執(zhí)法權共267項條款，［2］大大提高了它的環(huán)境管理效能和行政執(zhí)法的權威性。

其次，改革現行環(huán)境管理機構的隸屬關系以及人事、財政管理體制，使環(huán)保機構能真正擺脫地方政府的干擾，實現獨立執(zhí)法和獨立行政?，F行地方環(huán)境機構都屬于地方政府機構的一部分，在行政管理上完全隸屬地方政府領導，其干部人事權、機構編制權也完全由地方政府控制并依賴于地方政府的財政支持，因而，在環(huán)境管理、環(huán)境執(zhí)法中很容易受地方政府的干擾，特別是對于有些能為地方政府帶來大量利稅但又會造成嚴重環(huán)境污染的企業(yè)，有些地方政府往往都給予特殊的照顧和保護，甚至有些地方政府領導不惜以“妨礙招商引資”、“不支持地方經濟建設”等為名，并以撤職、換人或停止財政支持等方式干擾環(huán)保機構的正常環(huán)境執(zhí)法和監(jiān)督工作［3］。盡管中共中央組織部曾發(fā)布《關于調整環(huán)境保護部門干部管理體制有關問題的通知》，授予上級環(huán)保部門對下級環(huán)保部門人事任免方面的一定建議權和協商權，但這遠遠不能避免地方保護主義對環(huán)保工作的干擾。

為此，徹底改變現行環(huán)保機構隸屬關系，由過去的橫向地方政府領導管理體制向由國家環(huán)保部統一領導的垂直管理體制轉變，并在干部人事、資金支持等方面脫離地方政府的制約，形成縱向獨立的干部任免和資金使用制度，從而在管理體制設計上擺脫地方保護主義對環(huán)境執(zhí)法的影響，就顯得尤為重要。其意義不僅在于能解決長期困擾環(huán)保管理的獨立性問題，而且，對于增強我國的環(huán)境管理能力也具有重要作用。這主要體現在：一是這種垂直管理體制對于充分發(fā)揮國家在環(huán)境管理上對資金技術投入、人員收入分配等方面的宏觀調控力度，大大縮小不同地區(qū)特別是發(fā)達地區(qū)與落后地區(qū)在環(huán)保投入和收入分配方面的差距，切實解決落后地區(qū)環(huán)保投入嚴重不足、管理人員收入偏低的狀況，對調動地方環(huán)保機構的工作積極性具有重要作用；二是這種垂直管理體制對于加強各自然保護區(qū)、生態(tài)脆弱區(qū)及環(huán)保重點區(qū)的集中管理和重點支持也具有重要作用。更為重要的是它有利于國家環(huán)境政策與管理目標的貫徹和執(zhí)行，克服中央政策在貫徹和執(zhí)行過程中的“上有政策，下有對策”現象，使生態(tài)文明建設的環(huán)境管理要求得以真正落實。

最后，構建以區(qū)域生態(tài)環(huán)境特點為基礎的跨省區(qū)環(huán)境管理協調機構，以強化對跨省區(qū)區(qū)域生態(tài)環(huán)境的統一管理。由于我國生態(tài)地理環(huán)境和自然氣候的多樣性，從南部的亞熱帶地區(qū)到北部的草原荒漠地區(qū)、從西部干旱半干旱地區(qū)到東部沿海地區(qū)存在著較大的地理環(huán)境差異，不同地區(qū)生態(tài)環(huán)境的承載能力和在我國生態(tài)環(huán)境中的地位也不同且差別很大，對環(huán)境保護的要求和投入也不同。而越是生態(tài)脆弱更需要保護和投入的地區(qū)如西部地區(qū)、黃河、長江等源頭地區(qū)，往往都是經濟發(fā)展相對落后的地區(qū)，因而環(huán)境管理和環(huán)境治理的經費投入更是嚴重不足，況且對于具有相似特征的生態(tài)地理區(qū)域往往又分屬不同的省區(qū)或市縣，在環(huán)境管理上往往是各自為政、相互推諉甚至沖突，很難制定統一協調的環(huán)境保護政策和措施、形成協調一致的環(huán)保行動，因而環(huán)保的效果遠遠不能滿足人們、國家對該地區(qū)環(huán)境發(fā)展狀況的現實要求，甚至會為了自身經濟的發(fā)展而形成惡性競爭，導致該地區(qū)環(huán)境狀況的進一步惡化。因此，有必要對原有的以行政區(qū)劃為基礎的環(huán)境管理體制進行改革，以使我國的環(huán)境管理體制更適應我國的生態(tài)地理區(qū)域特征以及對生態(tài)環(huán)境保護和發(fā)展的要求，為形成統一協調的環(huán)境管理體制、強化環(huán)境執(zhí)法的獨立性和權威性、克服原有體制的缺陷提供體制上的支撐。

也就是說，對于涉及不同省區(qū)且具有相同環(huán)境特征和保護要求的生態(tài)地理區(qū)域或江河、湖海生態(tài)區(qū)域或自然生態(tài)保護區(qū)，應首先建立跨省區(qū)的環(huán)境保護協調機構，以協調統一環(huán)保政策的制定、統一環(huán)保執(zhí)法和行政，并在條件成熟時，逐步建立跨省區(qū)、直屬國家環(huán)境保護部統一領導的獨立環(huán)保機構，形成以國家、區(qū)域或省區(qū)、市縣為基礎的多級環(huán)保管理體系，實現以垂直管理為主、以地方政府管理為輔的管理體制。為此，就需要對現行相關法律法規(guī)進行修訂和補充，以便為環(huán)境管理體制的改革提供法律支撐。只有這樣，才能逐步理順環(huán)境管理體制，強化環(huán)保工作的統一立法、統一規(guī)劃、統一監(jiān)管和統一執(zhí)法，逐步建立和完善對危害公眾健康和環(huán)境安全的各種有效監(jiān)控體系，形成保障公眾健康和環(huán)境安全的有效能力，以使我國的環(huán)境管理體制和環(huán)保能力適應生態(tài)文明建設的需要。當然，實行全國范圍內環(huán)境垂直管理和區(qū)域管理目前還存在很大困難，但可以先在一些條件較好或生態(tài)環(huán)境重點保護的省市率先試點，在取得經驗后再逐步推廣。如：西安市就在試點環(huán)境垂直管理模式，試圖將所轄區(qū)縣的環(huán)保局改為市級環(huán)保局的派出機構，取得了一定的成效。

三、改革現行政府評價體系、財稅制度和環(huán)境補償機制以調動各級政府建設生態(tài)文明的積極性

首先，改革現行地方政府的考核評價制度，切實推動地方政府環(huán)境管理績效評價體系建設，并將其納入地方政府的考核評價體系中，對于地方政府重視和加強環(huán)境管理具有重要意義。在當前地方政府的實際考核評價體系中，環(huán)境管理的績效因素往往并不占據重要地位，也沒有統一、科學的環(huán)境考核評價指標體系。雖然中央政府一直強調經濟與環(huán)境的協調發(fā)展在我國經濟社會可持續(xù)發(fā)展中的重要作用，并要求將環(huán)境管理的績效因素納入地方政府的考核評價中，但由于往往只是一種指導性意見，并不具備直接影響地方官員升遷的作用，加之也沒有統一硬性的評價指標體系，就使得地方政府對環(huán)境管理的重視與否完全取決于其管理壓力和自身的自覺意識與行動。特別是在經濟落后或欠發(fā)達地區(qū)，由于其管理壓力主要來自本地區(qū)經濟發(fā)展的強烈需求，加之環(huán)境科技的落后和環(huán)保資金的短缺以及環(huán)保對本地經濟發(fā)展的制約包括對企業(yè)成本的提升，必然使地方政府放松其環(huán)境管理的力度，選擇走先發(fā)展后治理的傳統老路。

從目前我國的經濟結構調整以及“十二五”期間對環(huán)保和科技創(chuàng)新的要求來看，盡管一些發(fā)達的地區(qū)或省市已經認識到建設生態(tài)文明的重要意義，提出了建設生態(tài)省或生態(tài)市的發(fā)展目標，并不斷提高環(huán)境保護的管理要求，對一些高能耗、高污染的落后企業(yè)采取了一系列的環(huán)保要求，或關?；蛳奁诟脑旎蜣D移，這無疑對本地生態(tài)環(huán)境的改善和環(huán)境污染的治理具有積極的作用。但是，由于企業(yè)自身往往無力或不愿為提高環(huán)保標準而引進或開發(fā)相應的環(huán)保技術以增加投資或企業(yè)成本，這就使很多這類高污染企業(yè)從高要求的環(huán)保地區(qū)轉移到環(huán)保要求比較低的地區(qū)，導致環(huán)境污染的二次擴散和轉移，就像我國改革開放過程中發(fā)達國家的高能耗、高污染企業(yè)向我國轉移一樣。正如當前許多東部發(fā)達地區(qū)的高能耗、高污染企業(yè)正在不斷地向中部或西部相對落后的地區(qū)轉移，甚至許多經濟相對落后地區(qū)的政府組團去發(fā)達地區(qū)引進別人將要淘汰或無法生存的企業(yè)或項目，并作為其重要政績而引以為豪。這種情況雖然在一定程度上能改善經濟落后地區(qū)的經濟狀況，并增加政府的財政收入，但從環(huán)境保護的角度看，這種污染企業(yè)在全國范圍的轉移和擴散，無疑對改善我國的整體生態(tài)環(huán)境是有害的，這也是我國生態(tài)環(huán)境呈現出局部改善而整體趨于惡化的原因之一。為此，生態(tài)環(huán)境管理的特殊性和整體性原則，要求我們必須綜合系統地考慮其管理體制的改革，而研究和建立統一、科學的地方環(huán)境管理考核制度以及績效評價體系就顯得尤為重要，同時，國家還應該根據不同地區(qū)的環(huán)境狀況和經濟社會發(fā)展狀況，在資金、技術（特別是環(huán)保技術或生態(tài)技術）和政策等方面給予欠發(fā)達地區(qū)以支持，通過國家宏觀調控平衡各地區(qū)經濟發(fā)展的不平衡狀況，縮小東西部地區(qū)的差距，特別是對生態(tài)環(huán)境比較脆弱、生態(tài)容量較低的地區(qū)給予特殊的資金、技術支持和生態(tài)補償，以解決經濟發(fā)展與環(huán)境保護的尖銳矛盾，調動地方政府進行生態(tài)環(huán)境保護的積極性。

其次，改革現行財稅制度，建立環(huán)境保護的專門財稅制度，為環(huán)境保護提供資金支持。由于我國地域遼闊，各地區(qū)的人口、資源環(huán)境特點和經濟社會發(fā)展水平存在較大差異，因而在環(huán)境管理和保護中始終存在著資金短缺和不平衡的問題，特別是一些經濟發(fā)展相對落后而生態(tài)環(huán)境又比較脆弱的地區(qū)，經濟發(fā)展與環(huán)境保護之間尖銳矛盾使這類問題更為突出，而要靠這些地區(qū)自身能力解決這些問題和矛盾，顯然是不可能的。為此，就需要國家制定相關扶持政策、改革財稅征收制度和建立生態(tài)環(huán)境補償機制，正如胡錦濤總書記在十七大報告中明確提出的“實行有利于科學發(fā)展的財稅制度，建立健全資源有償使用制度和生態(tài)環(huán)境補償機制”［4］，以完善我國的環(huán)境保護制度，調動地方政府的環(huán)保積極性，強化其環(huán)境責任，增強各級環(huán)保機構從事環(huán)境管理和環(huán)境執(zhí)法的能力。

在財稅制度改革方面，人們普遍呼吁國家應該在財政稅收上統一與生態(tài)環(huán)境保護相關的稅種，增設用于環(huán)境保護的專項綜合稅種——環(huán)境稅，從而為“環(huán)境財政”的建立奠定基礎。生態(tài)環(huán)境管理作為當代社會普遍認同的一個重要公共管理領域，理應得到中央和地方政府公共財政的大力支持，因此，建立環(huán)境財政，把環(huán)境財政納入中央和地方財政預算，是進行生態(tài)建設和環(huán)境保護的必不可少的條件。而在當前國家和地方財力有限的情況下，就需要擴大環(huán)境財政的資金來源，以滿足生態(tài)建設和環(huán)境保護所需的資金，增強中央和地方政府利用環(huán)境財政對不同地區(qū)、不同領域環(huán)境建設和保護的支持與調控力度。

對于如何擴大環(huán)境財政的資金來源，有人提出可發(fā)行環(huán)境基金彩票，而更多的人則認為應該征收環(huán)境稅。目前只有部分發(fā)達國家征收環(huán)境稅，主要包括二氧化硫稅、水污染稅、噪聲稅、固體廢物稅、垃圾稅等種類。而中國目前還沒有專門的環(huán)境稅稅種。盡管在車輛購置稅、燃油稅、消費稅、資源稅、關稅等現行稅種中也在一定程度上考慮了環(huán)境保護，但主要表現為一些與環(huán)境保護相關的稅收優(yōu)惠或懲罰規(guī)定且調節(jié)力度也很有限。與發(fā)達國家相比，其稅費收入占稅收總收入和GDP的比重則遠遠低于發(fā)達國家，特別是還沒有開征與污染排放相關的稅種，相關環(huán)境稅收政策也缺乏系統性。為此，國家財政部、環(huán)保部和稅務總局已經開始聯合研究制定環(huán)境保護稅的相關政策，國務院也于2011年10月17日發(fā)布了《關于加強環(huán)境保護重點工作的意見》，提出了“積極推進環(huán)境稅費改革，研究開征環(huán)境保護稅”的決定。當然，環(huán)境稅的征收無疑會增加污染企業(yè)的稅收負擔，提高其生產成本，但也會迫使企業(yè)重新評估自己的資源配置效率、促使企業(yè)改進工藝和加大技術創(chuàng)新，有利于企業(yè)的轉型升級，在一定程度上又會提高企業(yè)的競爭力?？梢?，環(huán)境稅的征收不僅能為我國的資源環(huán)境保護提供所需的資金，為“環(huán)境財政”提供資金來源，而且對于企業(yè)減少資源浪費和環(huán)境污染、開發(fā)和利用節(jié)能環(huán)保技術、降低生產成本和提高企業(yè)競爭力都具有積極作用。

當然，在環(huán)境財稅資金的使用上，人們認為應該充分發(fā)揮政府的主導和調控作用。應該著重向欠發(fā)達地區(qū)、重要生態(tài)功能區(qū)、水系源頭地區(qū)和自然保護區(qū)傾斜，優(yōu)先支持生態(tài)環(huán)境保護效果明顯的區(qū)域和流域性重點環(huán)保項目，加大區(qū)域性和流域性的污染防治，以及對開發(fā)和應用新型環(huán)保技術、生態(tài)技術的資金支持，重點支持礦產資源開發(fā)區(qū)域的生態(tài)環(huán)境治理，實現資源開發(fā)與環(huán)境保護的良性循環(huán)，通過資金補貼或技術支持的方式，解決農村地區(qū)的環(huán)保問題。

最后，完善資源有償使用制度和生態(tài)環(huán)境補償機制，充分發(fā)揮地方政府的主導作用。我國的資源有償使用制度是由資源法確認的資源使用者在開發(fā)資源時必須支付一定費用的制度，目的在于資源的合理開發(fā)利用和保護，規(guī)范資源產業(yè)的發(fā)展；而生態(tài)補償機制則是以保護生態(tài)環(huán)境、促進人與自然和諧為目的，根據生態(tài)系統服務價值、生態(tài)保護成本、發(fā)展機會成本，綜合運用行政和市場手段，調整生態(tài)環(huán)境保護和建設相關各方之間利益關系，針對區(qū)域性生態(tài)保護和環(huán)境污染防治領域，遵循“誰開發(fā)誰保護、誰受益誰補償”原則的環(huán)境經濟政策。建立和完善生態(tài)補償機制是貫徹落實科學發(fā)展觀的重要舉措，有利于推動環(huán)境保護工作實現從以行政手段為主向綜合運用法律、經濟、技術和行政手段的方向轉變，有利于推進資源的可持續(xù)利用，加快環(huán)境友好型社會的建設，實現不同地區(qū)、不同利益群體的和諧發(fā)展。為此，國家在《關于落實科學發(fā)展觀加強環(huán)境保護的決定》、《節(jié)能減排綜合性工作方案》等一系列政策文件和規(guī)劃中都一再強調建立生態(tài)環(huán)境補償機制對生態(tài)環(huán)境保護的重要意義，鼓勵中央和地方政府在財政轉移支付中充分考慮生態(tài)補償因素，改進和完善資源開發(fā)生態(tài)補償機制，開展跨流域生態(tài)補償試點工作。

然而，由于我國建立生態(tài)補償機制的工作才剛剛開始，雖然也制定了一些政策，取得了一些實踐成效，但由于涉及復雜的社會利益關系調整和生態(tài)補償領域的巨大差別，其政策的制定往往是原則性的內容，而針對具體地區(qū)、具體流域的可供操作性的內容少，尤其是缺乏經過實踐探索和檢驗的生態(tài)補償技術方法和政策體系。如：被認為實施生態(tài)補償政策以來，取得很大成績的“退耕還林”政策，在執(zhí)行過程中也存在著貫徹“生態(tài)目標不到位”和“給農民的補償不到位”等一系列問題，影響著政策目標的最終實現。因此，建立和完善科學有效的生態(tài)補償機制，一方面需要對我國錯綜復雜的生態(tài)環(huán)境問題及其與經濟社會發(fā)展的關系進行深入研究，確立符合我國國情和環(huán)境保護實際需要的生態(tài)補償重點領域，如自然保護區(qū)、重要生態(tài)功能區(qū)、礦產資源開發(fā)區(qū)、流域水環(huán)境保護區(qū)等，同時要就生態(tài)補償機制所涉及的一系列重大科技理論問題進行系統深入的研究，如資源環(huán)境價值評價體系、生態(tài)環(huán)境保護標準體系、自然資源和生態(tài)環(huán)境統計監(jiān)測指標體系、“綠色GDP”核算體系、自然資源和生態(tài)環(huán)境價值的量化評價方法的建立和制定，資源耗減、環(huán)境損失的估價方法和單位產值的能源消耗、資源消耗、“三廢”排放總量等統計指標的確立，以充分體現生態(tài)補償機制的經濟性等問題。

另一方面要在實踐中充分發(fā)揮政府的主導和引導作用，以及探索市場的推進作用。顯然，在建立和完善生態(tài)補償機制的過程中，政府居于主導和引導地位，特別是在環(huán)境財政的建立和社會投資融資體制的建設方面起著重要的主導和引導作用。對于政府來說，它不僅要努力增加公共財政對生態(tài)補償的投入，還要積極鼓勵和引導國內外各種社會力量和資金參與生態(tài)建設和環(huán)境保護，探索多渠道多形式的生態(tài)補償方式，為逐步建立政府引導、市場推進、社會參與的生態(tài)補償和建設的投融資機制方面具有不可替代的作用。同時，我們還應該看到，市場在生態(tài)補償機制的完善和生態(tài)環(huán)境保護方面所具有重要推動作用。應積極探索市場化的生態(tài)補償方式，引導社會各方積極參與環(huán)境保護和生態(tài)建設，逐步建立自然資源有償使用機制和價格形成機制，培育和規(guī)范環(huán)境保護基礎設施建設和運營的市場機制，探索資源、環(huán)境使用權的交易制度，逐步形成有利于資源節(jié)約和環(huán)境保護的市場運行機制。

總之，建設生態(tài)文明需要環(huán)境管理體制的有力支撐。要解決我國的生態(tài)環(huán)境問題、建設生態(tài)文明就需要在科學發(fā)展觀的指導下，改革和創(chuàng)新現有的環(huán)境管理體制，使其符合生態(tài)文明建設的環(huán)境管理要求。當然，改革現有環(huán)境管理體制是一項復雜的社會管理工程，需要全社會的共同努力，需要從各個層面上去深入探討有利于解決我國生態(tài)環(huán)境問題和實現生態(tài)文明建設目標的各種管理體制問題。只有如此，才有可能為建設生態(tài)文明提供科學的管理體制保障。

［1］沈曉悅.變“環(huán)保風暴”為長效機制——環(huán)境管理體制要適應歷史性轉變［J］.環(huán)境經濟，2007（8）：56－59.

［2］曾賢剛.地方政府環(huán)境管理體制分析［J］.教學與研究，2009（1）：34－39.

［3］鄧集文.建設生態(tài)文明需要改革我國環(huán)保管理體制［J］.生態(tài)經濟，2008（6）：156－159.

［4］胡錦濤.高舉中國特色社會主義偉大旗幟為奪取全面建設小康社會新勝利而奮斗［G］//中國共產黨第十七次代表大會文件匯編.北京：人民出版社，2007.26.

On the Reform and Innovation of the Environmental Control System during the Construction of China’s Ecological Civilization

ZHAO Cheng

（Marxism Institute of Bohai University，Jinzhou，121013）

It is necessary for the construction of China’s ecological civilization to reform and innovate in environmental control system.The main issues that do not fit for the demand are such as the deficiency of authority,the weakness of law enforcement,the lightness of performance appraisal,the imperfection of present financial system and environmental compensation.Firstly,it is necessary to reform the present administration system,and enforce the administrators’independency and authority.Secondly,it is necessary to reform the performance appraisal system and financial system as well as the compensational system.

construction of ecological civilization;administrative institution of environment;reform and innovation

D630.1

A

1009－105X（2012）02－0038－06

2012－05－11

教育部人文社會科學規(guī)劃項目（項目編號：08JA710003）

趙成（1963－）男，法學博士，渤海大學馬克思主義學院教授、副院長。